Oppfølging av vedtak i BEBY - sak 268-07: Forvaltningsrevisjonsrapporten Byggesak - ulovlighetsoppfølging. 1. Innledning En vedtaksoppfølging følger opp enkelte av bystyrets vedtak for å vurdere om administrasjonen har handlet i tråd med bystyrets ønsker jf. 23 2. ledd i kommuneloven. "Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt". Oppfølging av vedtak er knyttet til forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner (F 15.06.2004 nr.904). Forvaltningsrevisjonsprosjektet "Byggesak - ulovlighetsoppfølging" hadde som formål å vurdere om Bergen kommunes tilsyn med og oppfølging av ulovlige byggetiltak er i samsvar med gjeldende lov- og rammeverk. 2. Bystyrets vedtak Bergen bystyre behandlet saken i møtet 19.11.07, sak 268-07, og fattet følgende vedtak: 1. Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapporten Byggesak - ulovligheter til etterretning. 2. Bystyret slutter seg til kontrollutvalgets bekymring med hensyn til at det er konstatert avvik fra regelverket med hensyn til å utføre tilsynsoppgaver og følge opp ulovlighetssaker. 3. Bystyret ber om at byrådet følger opp kommunerevisjonens anbefalinger og at det gis en tilbakerapportering til bystyret med hensyn til hvilke tiltak som er gjennomført. Anbefalingene i rapporten var som følger: Vi mener at Bergen kommune bør: Oppfordre til økt samarbeid mellom ulike etater i kommunen for å bidra til at ulovlighetssaker oppdages. Foreta en gradering av ulovlighetssakenes alvorlighetsgrad. Prioritere å føre aktiv oppfølging med ulovlighetssaker som er vurdert som alvorlige. Vektlegge en forutsigbar oppfølging av ulovlighetssaker. Dette for å minske faren for at plan- og bygningslovens bestemmelser ignoreres. Iverksette tiltak for å redusere saksbehandlingstiden i ulovlighetssaker. Sette korte tidsfrister i ulovlighetssaker Tidsfristene bør følges opp. Iverksette sanksjoner dersom pålegg ikke blir innfridd. Aktivt bruke nylig etablerte skriftlige rutiner for ulovlighetsoppfølging. Legge de ekstra kostnadene ved ulovlighetsoppfølging til ved byggesaksgebyret når det mottas søknad i etterkant. 1
Vi anbefaler videre at Etat for byggesak og private planer i sin årsrapportering i større grad enn tidligere synliggjør tilsyn med -, og oppfølging av ulovlighetssaker. Det bør for eksempel: Skilles mellom ulike former for tilsyn, Fremkomme en oversikt over antall ulovlighetssaker, Redegjøres for antall og hvilke type sanksjoner som gis, Fremgå i hvor stor grad sanksjoner blir fullbyrdet. 3. Problemstillinger for vedtaksoppfølgingen Har byrådsavdeling for byutvikling, klima og miljø: 1. oppfordret til økt samarbeid mellom ulike etater i kommunen for å bidra til at ulovlighetssaker oppdages? 2. sørget for et system for gradering av ulovlighetssakenes alvorlighetsgrad? 3. sørget for en prioritering av de alvorligste sakene? 4. vektlagt en forutsigbar oppfølging av ulovlighetssaker for å minske faren for at plan- og bygningslovens bestemmelser ignoreres? 5. iverksatt tiltak for å redusere saksbehandlingstiden i ulovlighetssaker? 6. satt korte tidsfrister i ulovlighetssaker? 7. sørget for et system som følger opp tidsfristene? 8. iverksatt et system for sanksjoner dersom pålegg ikke blir innfridd? 9. sørget for at medarbeidere aktivt bruker etablerte skriftlige rutiner for ulovlighetsoppfølging? 10. innført rutiner for å legge de ekstra kostnadene ved ulovlighetsoppfølging til ved byggesaksgebyret når det mottas søknad i etterkant? 11. Har BBKM i sin årsrapportering i større grad enn tidligere synliggjort tilsyn med -, og oppfølging av ulovlighetssaker? 4. Svar fra Byrådsavdeling for helse og omsorg For å vurdere om Byrådsavdeling for byutvikling, klima og miljø 1 har fulgt opp Bystyrets vedtak ble det sendt brev fra Kommunerevisjonen 18. mai 2011, hvor det ble bedt om en redegjørelse for oppfølgingen av Bystyrets vedtak. Revisjonen mottok svar fra byrådsavdelingen datert 1. september 2011. Se neste punkt for redegjørelse for hver problemstilling. 5. Vurderinger 1. Har BBKM oppfordret til økt samarbeid mellom ulike etater i kommunen for å bidra til at ulovlighetssaker oppdages? BBKM skriver følgende i sitt svar til Kommunerevisjonen: Det ble startet et tilsynsprosjekt, sammen med Bergen Brannvesen, der det ble gjennomført ca 1 Heretter omtalt som BBKM. 2
60 branntilsyn pr. år i en treårsperiode (2008-20 I O). Prosjektet var rettet mot ulovlige boenheter i tettbebyggelsen i Bergen sentrum. Videre er det et tett samarbeid med Byantikvaren, Samferdselsetaten, Grønn etat og Vann- og avløpsetaten i byggesaker. Alle disse etatene varsler Tilsynsseksjonen når det avdekkes forhold som antas i strid med plan- og bygningsloven. Vi ser av BBKMs svar at det er etablert samarbeid med flere etater i Bergen kommune, som skal bidra til at ulovlighetssaker oppdages. Vedtakspunktet er oppfylt. 2. Har BBKM sørget for et system for gradering av ulovlighetssakenes alvorlighetsgrad? 3. Har BBKM sørget for en prioritering av de alvorligste sakene? BBKM svarte følgende: Det er utarbeidet en liste for hvilke saker som skal prioriteres. Prioriteringen gjøres av seksjonsleder og prosjektlederne for ulovlighetssaker/strandsone. Hvilke saker som skal prioriteres, er nedfelt i Strategiplan for tilsyn 2011, som er vedlagt. Saksbehandlerne skal ha det antall saker som de klarer å følge opp, etter de frister som følger av plan- og bygningsloven. På den måten skal en sikre at sakene følges opp så raskt som plan- og bygningsloven tillater. Arbeidet med å gjennomgå den enkelte saksbehandlers saksportefølje er igangsatt etter omorganiseringen til egen seksjon. Seksjonsleder og prosjektledere gjør dette i samarbeid med den enkelte saksbehandler. Sakene prioriteres i tråd med det som er nevnt under kulepunkt 2. I Strategiplan for tilsyn for 2011 er det laget en oversikt over hvilke saker som skal prioriteres ved tilsyn i 2011. Disse er delt inn i 3 alvorlighetsgrader. 1. prioritet er ulovlige tiltak på / i vernede bygg / brannfarlige bygg, rasfarlige bygninger / bygg som må sikres, eller andre forhold som kan få samfunnsmessige konsekvenser. 2. prioritet er rasfarlige murer, ulovlig arbeid / tiltak som er under utførelse, oppfølging av fylkesmannens vedtak og oppfølging av eksisterende ulovlighetssaker. 3. prioritet er ulovlig oppførte terrasser, påbygg, boder, murer, levegger og lignende som allerede er ferdig oppført, samt tilsyn av bestemte geografiske områder. Revisjonen mener dermed at både vedtakspunktet som gjelder gradering av alvorlighetsgrad av ulovlighetssaker og prioritering av de alvorligste sakene er oppfylte. 3
4. Har BBKM vektlagt en forutsigbar oppfølging av ulovlighetssaker for å minske faren for at plan- og bygningslovens bestemmelser ignoreres? 5. Har BBKM iverksatt tiltak for å redusere saksbehandlingstiden i ulovlighetssaker? BBKM svarte følgende: Tilsynsgruppen og senere seksjonen, er oppbemannet og faglig styrket. Dette, sammen med gode rutiner og riktig prioritering av saker, vil redusere saksbehandlingstiden i ulovlighetssaker. Med det menes at tiden fra en sak kommer inn til det fattes førstegangsvedtak i saken, er redusert. Samtidig er det fokus på å korte klagebehandlingstiden i kommunen. Det at prioriteringen av saker skjer på ledernivå, skal sikre at vi forfølger de "rette" sakene, uavhengig av hvem som er saksbehandler eller hvilket område/bydel ulovligheter er i. Dette skal sikre forutsigbarhet og likebehandling. Videre vil økt bemanning og forsterket faglig styring, gi en økning i antall saker som behandles. Dette vil forhåpentligvis vise byens innbyggere at det ikke lønner seg å ignorere plan- og bygningsloven. Det er videre gitt ytterligere sanksjonsmuligheter i plan- og bygningsloven 2008, bl.a. overtredelsesgebyr på inntil kr. 400.000,-. BBKM opplyser at prioriteringen av sakene skjer på ledernivå, noe som skal bidra til at riktige saker prioriteres slik at saksbehandlingen blir forutsigbar. Dette, i kombinasjon med økte sanksjonsmuligheter mener BBKM vil gi signaler til byens innbyggere om at det ikke lønner seg å ignorere plan- og bygningsloven. Revisjonen er enig i at når den enkelte saksbehandler ikke selv kan prioritere sakene, samt har gode rutiner for arbeidet, er dette tiltak som kan sikre forutsigbarhet og likebehandling. Vedtakspunkt 4 er oppfylt. Når seksjon for byggesak er oppbemannet og faglig styrket, og prioriteringen av saker skjer på ledernivå, mener revisjonen dette er tiltak som bør forventes å redusere saksbehandlingstiden. Vedtakspunkt 5 er oppfylt. 6. Har BBKM satt korte tidsfrister i ulovlighetssaker? Til dette svarer BBKM: Der det er påvist ulovlig utførte arbeider, som skal tilbakeføres, gis det normalt en frist på 4 uker på å gjøre det. Alternativt at det innleveres komplett søknad innen samme frist. Dette anses som en rimelig, men kort frist. For saker som gjelder ulovlige boenheter, kreves det umiddelbar opphør av bruk. Dette av hensyn til fare for liv og helse. BBKM har gjort rede for hvilke frister som gjelder i ulovlighetssakter. Revisjonen sier seg enige i at dette er korte, men likevel rimelige frister. Vedtakspunktet er oppfylt. 4
7. Har BBKM sørget for et system som følger opp tidsfristene? 8. Har BBKM iverksatt et system for sanksjoner dersom pålegg ikke blir innfridd? BBKM svarer følgende: Rutinene beskriver umiddelbar oppfølgning av gitte pålegg. Outlook benyttes som oppfølgningsverktøy. Samtidig skal prosjektlederne følge opp den enkelte saksbehandler i forhold til dette. Riktig saksmengde pr. saksbehandler er imidlertid viktig i forhold til dette og arbeidet med å tilpasse dette pågår. Det er god oppfølgning pr. d.d. Tvangsmulkt ilegges samtidig med pålegg om retting og den innkreves månedlig. For saker der tvangsmulkt ikke gir ønsket resultat, dvs. retting, skal vi nå arbeide målrettet med. Det er imidlertid et mindre antall saker og med variert alvorlighetsgrad. En stor del av sakene som oppstår gjennom tilsynsprosesser og ulovlighetsoppfølging, fører til at det klages på pålegg som gis, på vedtak om tvangsmulkt osv. I slike saker kan tiden det tar før sakene er endelig avsluttet bli meget lang. Behandlingen av mer kompliserte saker kan ofte være meget ressurskrevende, et forhold som i seg selv vil være avgjørende for hvor mange nye saker som kan tas til behandling. Uten å ha sett rutinene, som beskriver umiddelbar oppfølging av gitte pålegg, er det vanskelig å vurdere om systemet for oppfølging av tidsfrister er effektivt. Revisjonen vurderer det likevel som positivt at det er innført slike rutiner, og at oppfølging av saker rutinemessig legges inn i Outlook. Sanksjonssystemet som beskrives virker å være effektivt, ved at tvangsmulkt ilegges umiddelbart og innkreves månedlig. Vedtakspunktene 7 og 8 er oppfylte. 9. Har BBKM sørget for at medarbeidere aktivt bruker etablerte skriftlige rutiner for ulovlighetsoppfølging? BBKM skriver i sitt svar: Dette gjøres og disse skal videreutvikles og utdypes med veiledninger og sjekklister. Arbeidet utføres av seksjonsleder og prosjektledere. BBKM opplyser at rutinene følges av alle medarbeidere, og dette er selvsagt positivt. Revisjonen vil likevel påpeke viktigheten av å kontinuerlig følge opp at rutinene er forstått og følges, da det ikke er et engangsarbeid å innføre nye rutiner. Det er derfor betryggende at rutinene skal videreutvikles med veiledninger og sjekklister. Vedtakspunktet er oppfylt. 5
10. Har BBKM innført rutiner for å legge de ekstra kostnadene ved ulovlighetsoppfølging til ved byggesaksgebyret når det mottas søknad i etterkant? Til dette svarer BBKM: Dette er inntatt i gebyrregulativet. I 3-19 i gebyrregulativet vedtatt av Bystyret 13.12.10 heter det at: "Dersom tiltak som krever søknad og tillatelse etter plan- og bygningsloven er satt i gang eller tatt i bruk uten at det er gitt tillatelse, eller er utført i strid med regelverk eller vilkår i tillatelsen beregnes gebyr etter 8-1 for arbeid utført av kommunen knyttet til det ulovlige forholdet. Gebyr beregnes på grunnlag av anvendt tid. Dette gebyret kommer i tillegg til behandlingsgebyr for eventuell etterfølgende søknad om tillatelse." Vedtakspunktet er oppfylt. 11. Har BBKM i sin årsrapportering i større grad enn tidligere synliggjort tilsyn med -, og oppfølging av ulovlighetssaker? BBKM skriver om dette: I vår rapportering pr.d.d. oppgir vi tall for antall tilsyn med foretak, ulovligheter og tematilsyn. Tematilsyn er delt opp i 14 underpunkter som viser i detalj hva tilsynet omfatter. Det foreligger pr. d.d. ikke en oversikt over antall ulovlighetssaker i rapporteringsmalen. Rapportene gir oversikt over antall sanksjoner som gis av den enkelte type sanksjon. Alle sanksjonsmuligheter er med i rapporteringen. Rapportene viser antall avsluttede saker, dvs. saker der forholdet er rettet. Revisjonens vurdering Beskrivelsen av rapporteringen som blir gitt gir inntrykk av at rapporteringen på en god måte synliggjør hva forskjellige tilsyn omfatter, samt hvordan overtredelser sanksjoneres. Vedtakspunktet er oppfylt. 6. Konklusjon BBKMs redegjørelse viser at Bystyrets vedtak i sak 268-07 er oppfylt. 6