Byrådssak 357/14 Handlingsplan mot støy i Bergen 2013-2018 HABJ ESARK-8360-201401924-33 Hva saken gjelder: Handlingsplanen mot støy i Bergen 2013-2018 har vært på offentlig høring med merknadsfrist 1. mars 2014. Merknadene er oppsummert, og planen legges nå fram til endelig godkjenning i samsvar med byrådsvedtak 19.1213, sak 1568/13 der følgende ble vedtatt: 1. Handlingsplanen legges ut til offentlig høring. 2. Endelig godkjenning av handlingsplanen, inkludert kommunens støypolitikk, skjer etter oppsummering og innarbeiding av merknader fra høringen. Handlingsplanen mot støy er laget med hjemmel i forurensningsforskriftens kapittel 5 og har sitt opphav i EUs støydirektiv (2002/49/EC). Her stilles krav om at byområder med mer enn 100 000 innbyggere skal få kartlagt støy fra større støykilder og lage handlingsplaner mot støy. Den pliktige støykartleggingen omfatter støy fra vegtrafikk, jernbane, fly og havn, samt kartlegging av stille områder. Kommunen skulle etter planen sammenfatte denne støykartleggingen og på gitte vilkår lage ferdig handlingsplan innen 30.06.13. Det «nye» ved situasjonen er kravet til samlet støykartlegging, samordning og utarbeiding av handlingsplan. For øvrig har kommunen lenge arbeidet med støyutfordringene, da i hovedsak knyttet til kommuneplan og utbygging. Samtlige anleggseiere, utenom Statens vegvesen, leverte sine støykartleggingsrapporter etter de sentralt fastsatte frister. Samordningsarbeidet ble omfattende, og Bergen kommune fikk etter søknad utsatt frist for å levere sin handlingsplan. Kommunen sendte derfor over til Miljødirektoratet sitt høringsutkast for handlingsplan mot støy den 20.12.13. Det ble da samtidig tatt forbehold om bystyrets endelige godkjenning. Handlingsplanen følger Miljødirektoratets anbefalinger og maler. Utover dette stod kommunene fritt til å lage sin egen plan. Klimaseksjonen har ledet arbeidet med handlingsplanen. Denne første versjonen av handlingsplanen bygger på de nylig gjennomførte støykartleggingene. Planen gir en samlet oversikt over støyutfordringene i Bergen, og påpeker mulige støyreduserende tiltak. Selv om handlingsplanen mot støy er hjemlet i forurensningsforskriften kap. 5 har kommunen flere andre oppgaver og plikter mht støy i forhold til Plan- og bygningsloven og Folkehelseloven. Handlingsplanen inneholder videre en oversikt over klager på støy som kommunen mottar. Disse forteller om hvordan folk opplever støyproblemene i Bergen. I hovedsak er anleggseiere for større støykilder ikke kommunale. Disse støykildene representerer viktig infrastruktur som kommunen må innrette seg etter og håndtere på beste måte. Samlet gir planen en oversikt over støyutsatte områder, og det er funnet frem til noen «stille øyer» - områder der det ikke er påvist støy. 1
Grønn etat har for første gang lagt frem en oversikt over stille områder. Det pekes på hvordan de stille områdene kan ivaretas og tilrettelegges for flest mulig brukere. Fordi støy er et miljø- og helseproblem inneholder planen en grundig beskrivelse av helsevirkningene av støy. Etat for helsetjenester foreslår at støy som påvirker befolkningens helse og trivsel skal begrenses, og tas inn i støypolicyens overordnede mål. I samsvar med kommunens vedtatte miljøpolicy og merknader foreslås støypolicy for Bergen kommune slik: «Bergen kommune skal være en foregangskommune innen arbeid med støy og begrense støy som påvirker befolkningens helse og trivsel. Støy skal vektlegges ved arealplanlegging. Kommuneplanens arealdel i Bergen skal gi konkrete og forutsigbare bestemmelser for planer og tiltak i støysonene rundt alle aktuelle støykilder. Bergen kommune skal: La støy være et tema i tidlig fase ved alle nye planer og tiltak Oppfylle selv- og lovpålagte krav i forhold til støy Utpeke og ivareta stille områder, samt lette allmenn tilgang til disse Sørge for at kommunen besitter nødvendig kompetanse innen fagområdet støy Samordne handlingsplaner for støytiltak fra ulike kilder og informere innbyggerne Søke å redusere støybelastningen ved særlig utsatte barnehager og skoler» Byrådet finner at planen gir et godt grunnlag for kommunens videre arbeid med å redusere støyplager. Planen skal gjelde i perioden frem til 2018, og skal rulleres hvert 5. år. Nettopp fordi de fleste støykilder kan knyttes til bestemte områder, synes det naturlig at rullering av handlingsplanen mot støy samordnes med rullering av kommuneplanens arealdel. Fordi helse, trivsel og oppvekstmiljø er sentrale i kommuneplanens samfunnsdel, peker handlingsplanen ut viktige utfordringer for dette arbeid. Kommunen mottok 27 merknader innen høringsfristen. Vel halvparten kom fra private, i tillegg ble det levert merknader fra offentlige etater, velforeninger, bedrifter og organisasjoner. Flere tema ble kommentert, hovedsakelig flystøy, veitrafikk og behovet for stille områder. Ingen merknader gikk direkte i mot det utsendte høringsforslaget. Mesteparten av merknadene omhandlet andre støyfaglige forhold enn det som følger av forurensningsforskriften planens formelle grunnlag. Selv om slike merknader ikke nødvendigvis medfører endringer i handlingsplanen mot støy, så vil de likevel være verdifulle ved at de videreføres til relevante aktører, f. eks. Statens vegvesen, Avinor m.fl. Det siste år har det vært stor oppmerksomhet om støy og arealbruk rundt flyplassen. Dette reflekteres i høringen, og mange omtaler nettopp disse utfordringer. I hovedsak må fly- og helikopterstøy finne sin løsning gjennom arbeidet med kommuneplanens arealdel og i samarbeid med luftfartsmyndighetene. På denne bakgrunn gjøres kun mindre endringer i handlingsplanen som følge av høringen. Oversikt over innkomne merknader og kommentarer følger som eget vedlegg 2 Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Etter 3.1 i Oppgaver og egenkompetanse for Bergen bystyre, vedtatt av Bergen bystyre i møte 24.01.11, sak 21-11, endret ihht vedtak 18.12.13, sak 294-13, vedtar bystyret overordnete fag- og sektorplaner. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. I medhold av forurensningsforskriften kap. 5 vedtas Handlingsplan mot støy i Bergen 2013 2018. 2
2. Den foreliggende støypolicy gjelder for kommunens samlede arbeid med støy. Dato: 14. oktober 2014 *** Ikke slett denne linje elektronisk godkjenning flettes inn *** Martin Smith-Sivertsen Byrådsleder Henning Warloe byråd for byutvikling, klima og miljø Vedlegg: 1. Handlingsplan mot støy i Bergen 2013-2018, juli 2014 2. Oversikt over innkomne merknader og vurderinger 3
Saksutredning: Bakgrunn og prosess Forurensningsforskriftens kapittel 5 har sitt opphav i EUs støydirektiv (2002/49/EC) og setter krav om at byområder med mer enn 100 000 innbyggere skal få kartlagt støy fra større støykilder og lage handlingsplaner mot støy. Hensikten er å forebygge og redusere skadelige virkninger samt å opplyse befolkningen om hvordan støy påvirker oss. Arbeidet med slik strategisk støykartlegging har vært ledet av KLIF, nå Miljødirektoratet, og fylkesmennene. Disse byer/regioner i Norge er involvert; Oslo-regionen, Fredrikstad/Sarpsborg, Stavanger-regionen, Bergen og Trondheim. Den pliktige støykartleggingen av støy fra vegtrafikk, jernbane, fly og havn, samt kartlegging av stille områder, skulle ha vært gjennomført innen 30.06.2012. Kommunen skulle etter planen deretter sammenfatte denne støykartleggingen og på gitte vilkår lage ferdig handlingsplan innen 30.06.13. Det er første gang det lages slike handlingsplaner mot støy i Norge, bortsett fra at Oslo har laget en støyhandlingsplan tidligere. Både selve støykartleggingen og flere forhold i den videre prosessen har tatt lenger tid enn forventet for samtlige byer. Bergen kommune fikk etter søknad til fylkesmannen i Hordaland og KLIF (Miljødirektoratet) utsatt leveringsfrist. På dette grunnlag ble også høringsutkastet oversendt Miljødirektoratet ved årsskiftet, samtidig som det ble atterhold om bystyrets endelige godkjenning og deretter ekspedisjon av vedtatt plan. Kommunens plikter og arbeid med støy hjemles i dag etter tre lover. Flere etater har ulike oppgaver knyttet til støy. Multiconsult er engasjert for å bistå kommunen i utarbeidelsen av handlingsplanen. Arbeidet ledes av Klimaseksjonen sammen med en arbeidsgruppe med deltakere fra Etat for helsetjenester, Grønn etat, Trafikketaten, Etat for Plan og geodata og Etat for byggesak og private planer. I tillegg har Forum for luft og støy, som ledes av fylkesmannen, bidratt med personer fra eksterne støyenheter som Statens vegvesen, Jernbaneverket, Avinor og Havnevesenet. Handlingsplanene skal inneholde en beskrivelse av hvilke tiltak som vurderes gjennomført for å redusere støybelastningen. Miljødirektoratet anbefaler at de nasjonale støymålene i Stortingsmelding nr 26 legges til grunn i forbindelse med dimensjonering av tiltak i handlingsplanene. Arbeidet med kartleggingen og handlingsplanen følger KLIF/Miljødirektoratets anbefalinger og maler. De kommunale handlingsplanene mot støy vil medvirke til å nå de nasjonale støymål som Stortinget vedtok i 2007. Målene var å redusere støyplagen med 10% innen 2020 med utgangspunkt i 1999, samt at antall personer utsatt for innendørs støynivå på 38 db skulle reduseres med 30% fra 2005 til 2020. Befolkningen skal bli opplyst om den støyeksponeringen de utsettes for. Informasjon og medvirkning har derfor vært vektlagt under prosessen slik som også beskrevet i handlingsplanen kap. 4 om offentlig medvirkning. Gjennom hele prosessen er det også redegjort for planen og vært drøftinger i fagnettverket Forum for luft og støy i Bergen. Støykartleggingen i Bergen er nå også tilgjengelig på miljostatus.no. Kommunen har ikke selv direkte påvirkning av de fleste større støykilder som flytrafikk, jernbane, havner og veg. Det er slik sett krevende å lage en handlingsplan mot denne typen støy. Gjennom kartlegging av de største støykildene har kommunen funnet frem til områder med lite støy, såkalte stille områder. Fravær av støy er en viktig kvalitet for en by. Stille områder er av betydning for helse og trivsel. Stille områder må gis fokus og sikres for å skape gode forhold når byen vokser og fortettes. Kommunens arbeid med støy knytter seg til tre ulike lovverk og flere etater og byrådsavdelinger er involvert. For å få et konsistent og mer samordnet arbeid med støy legges det frem en samlet støypolicy for alt kommunalt støyarbeid. Til sammen vil dett øke oppmerksomheten på støyutfordringene slik at hensynene kan ivaretas både i overordnede planer og i mer detaljerte planer. 4
Handlingsplanen mot støy vil i så hensende peke på støyutfordringer som også må ivaretas i arbeidet med kommuneplanen, jf. nytt planprogram som nå har vært til høring. Foruten kommuneplanens arealdel er planen også en viktig påminning innen for flere områder knyttet til samfunnsdelen som for eksempel; gode bomiljø, oppvekstmiljø for barn og unge, levevilkår, folkehelse og forebygging. Her pekes det særlig på støydokumentasjonen for barnehager og skoler som må følges opp ved vedlikehold, utbedring og nybygging. Ett av de utfordringer som ble belyst under arbeidet er at kommunen f.t. ikke har spesialkompetanse på støy, til tross for mange store erkjente utfordringer. Dette påpekes også i merknader fra flere fagetater. Bedret kompetanse sammen med plassering av ansvar for oppfølging og rullering anses som særlig viktig i det videre støyarbeidet. Innkomne merknader: I løpet av høringsperioden kom det inn 27 merknader. Disse er listet opp i vedlegg 2 der hver merknad også er vurdert og kommentert. Kort oppsummerte fordelte de fleste merknader seg på følgende tema. Fly- og helikopterstøy (10), vegtrafikkstøy (3), havnestøy (3), stille områder (4), støy ved barnehager/skoler (3), Private personer og velforeninger hadde 17 merknader, 3 merknader kom fra organisasjoner, 4 fra kommunale etater/råd og 2 fra andre offentlige organer. Følgende endringer er utført på høringsutkastet for handlingsplan mot støy: Støypolitikk for Bergen, s. 8 og 16. Etter merknader fra Etat for helsetjenester er understreket tekst flyttet opp fra underpunkt til hovedmålet Bergen kommune skal være en foregangskommune innen arbeid med støy, og skal søke å begrense støy som påvirker befolkningens helse og trivsel. Støy skal vektlegges ved all arealplanlegging. Kommunale veger, s. 9 I samsvar med merknad fra Trafikketaten er følgende tekst supplert: Ved utvidelse av kommunal veg i forbindelse med større utbygging inngår bestemmelsene i T-1442 i reguleringsplanarbeidet. I reguleringsplanen settes det krav til beregning av utendørs og innendørs støynivå, samt til støyreduserende tiltak dersom beregnet støynivå overskrider støygrenser gitt i T-1442 og NS 8175. Dette blir videre forankret i utbyggingsavtaler mellom Bergen kommune og utbyggere. 3. Offentlig medvirkning i utarbeidelsen av handlingsplan mot støy, Teksten er mer utdypet og supplert: Byrådet i Bergen besluttet i møte 19. desember 2013 å legge handlingsplanen mot støy i Bergen 2013-2018 ut til offentlig høring. Høringen ble varslet på Bergen kommunes nettsider 12. desember 2013, kunngjort på Kommunetorget i BT 19. januar 2014 og på Bergen kommunes nettsider og Facebook 20. januar. Handlingsplanen var tema på NRK Hordalands sendinger 20. januar, og høringsutkastet ble også sendt per post til 50 utvalgte instanser. Ved høringsfristens utløp 1. mars 2013 var det kommet inn 27 merknader. Det er utarbeidet et merknadsskjema som oppsummerer innhold og kommentarer i merknadene. Merknadsskjemaet vil ligge ved handlingsplanen gjennom politisk behandling av planen. Merknadene har medført noen mindre endringer i handlingsplanen. 5.3.7 Støy kan bidra til sykdom, s 23 Følgende er foreslått supplert fra Etat for helsetjenester: 5
En nyere studie som inkluderte 3,6 millioner innbyggere ved Heathrow flyplass i London viste at det var 10-20 prosent høyere risiko for hjerneslag og hjerteinfarkt i de mest støyutsatte områdene enn i de minst støyutsatte områdene1. 19.3 Resultater støykartlegging Bergen havn, s 104 Følgende tekst er supplert: Det gjøres oppmerksom på at støykartene viser gjennomsnittlig støybelastning, Lden, og vil derfor ikke fullt ut beskrive den støybelastning som skyldes impulsstøy/slagstøy fra eksempelvis laste- og losseoperasjoner. 24. Helikopterbase Haakonsvern, s 126: Etter kontakt med Forsvarsbygg har Etat for helsetjenester foreslått følgende tatt inn: Forsvarsbygg avviste støyutredning av lavfrekvent støy og vibrasjoner. Det blir hevdet at antall helikopterbevegelser i snitt skal være få, og det er ikke planlagt flygning på natt. Støypåvirkningen i området framholdes derfor å bli begrenset. Ressursbehov i forbindelse med handlingsplanen mot støy Det er ikke utarbeidet eget budsjett for handlingsplanen mot støy. I hovedsak vil støyutfordringene inngå og følges opp gjennom kommunens ordinære arbeid med støy. Kostnadene ved fremtidig støyregistrering vil i fremtiden også bli lagt på anleggseiere som i all hovedsak er eksterne. Ressurser til kommunens arbeid med sammenfatning og utarbeiding ved neste rullering må innarbeides i de årlige budsjettforslag og ansvaret må forankres på en fagetat. Selv om det i støypolicyen pekes på behov for nødvendig kompetanse, anses det ikke nødvendig med egen stilling. Kompetansebehovet kan imøtekommes ved intern opplæring, kursing eller ved å etterlyse spesifikk støykompetanse ved utlysning knyttet til ordinær rekruttering. I dag mangler imidlertid kommunen spisskompetanse på støy. Nettopp fordi Bergen er en stor kommune med mange erkjente og store støyutfordringer, ansees vil det være sterkt ønskelig få fast tilsatte med slik kunnskap. En slik spesialkompetanse på støy ville også kunne bli en ressursperson utover den fagetaten vedkommende tilhører. Flere fagetater påpeker kompetansebehovet. Da ansvaret for å lage handlingsplan mot støy så langt ikke var delegert til en bestemt fagetat og dette var første gangen slik plan ble laget, samt at kommunen manglet spesialkompetanse på støy, ble det ansett hensiktsmessig å engasjere Multiconsult til å gjennomføre dette arbeidet. Klimaseksjonen har hatt prosjekt- og samordningsansvar. Konsulenten ble engasjert over byrådsavdelingens (BBKM) driftsbudsjett. Oppsummering Handlingsplanen mot støy er laget i samsvar med Forurensningsforskriftens kap. 5 og de retningslinjer Miljødirektoratet har lagt til grunn for strategisk støykartlegging. Utover disse minimumskrav har kommunen ønsket å lage en plan som skulle omfatte mest mulig av de støyutfordringer som er kjent og relevant for Bergen. Til sammen utgjør nå planen den mest fullstendige informasjon om støyforhold som noen sinne er laget. Slik sett gir handlingsplanen mot støy også et godt grunnlag for alt støyarbeid som kommunen har ansvar for også utover neste rullering av støyplanen i 2018. I 6
Særlig gjennom arbeidet med kommuneplanens arealdel, reguleringsplaner og utbyggingssaker, samt i helserelaterte sammenhenger har kommunen i mange år arbeidet med støyutfordringer. Også til den kommende samfunnsdelen av kommuneplanen vil denne handlingsplanen kunne gi viktige innspill. Handlingsplanen har gjennom om kravet til registrering og samordning av alle større støykilder fremskaffet ny kunnskap og bedre oversikt. Nytt er også en samlet støypolicy for kommunen og t konkrete forslag til «stille områder». Det er videre vektlagt å få ut informasjon og medvirkning i prosessen. De 27 innkomne merknadene til høringen viser et stort spekter av støyutfordringer som innbyggerne er opptatt av. Mesteparten av denne problemstillingen må finne sine løsninger innenfor kommunens ordinære arbeid og vil slik ikke betinge større endringer av høringsutkastet til handlingsplanen mot støy. Selve planen legges fram til endelig godkjenning bare med noen mindre justeringer til høringsutkastet som ble lagt ut til offentlig høring i januar 2014. 7