Byrådssak /14 Trollskogen barnehage avvikling LRS ESARK-212-201314557-33 Hva saken gjelder: Byrådet legger med dette fram sak om avvikling av Trollskogen barnehage i Åsane bydel. Trollskogen barnehage på Haukås i Åsane bydel ble i 2011 overtatt fra Hordaland fylkeskommune, men det hadde da vært drevet ordinær kommunal barnehage i bygget siden ca. 2000. I forbindelse med kjøpet ble det vedtatt å utvide barnehagen med inntil 18 nye småbarnsplasser, fra 54 til 72 plasser, noe som ville gi en bedre økonomisk forsvarlig drift. I forbindelse med prosjekteringen kom det fram byggets tilstand medførte behov for total rehabilitering i tillegg til utvidelsen, og at ombyggings- og utbyggingsarbeidene var av et slikt omfang at det ville berøre hele det eksisterende bygget og store deler av utearealet. Det ble derfor stilt krav om at barnehagebygget var fraflyttet, noe som medførte krav om at barn og personell måtte flytte ut i byggeperioden. Fra høsten 2012 har barn og personale vært i godkjente, midlertidige lokaler i Haukås og Hordvik korttidsbarnehage og på Haukås skole. Det foreslås å opprettholde driften i disse lokalene til august 2015. Ut ifra at kostnaden ved en totalrehabilitering av Trollskogen tilsvarte nybyggpris, vedtok bystyret i forbindelse med behandlingen av budsjettet for 2013/Økonomiplan 2013-2016 å gå inn for nybygg framfor rehabilitering. I vedtatt økonomiplan 2014-2017 er prosjektkostnaden til Trollskogen barnehage oppdatert og det er avsatt 38,2 mill. til tiltaket. I dette beløpet inngår 3 mill. til riving av det eksisterende barnehagebygget, som ble foretatt høsten 2013. Økonomi Ved utgangen av 2013 forelå forprosjektet til Trollskogen barnehage, og etat for utbygging varslet da en kostnadsøkning for prosjekt på 11, 4 mill. Den totale kalkylen for Trollskogen er med dette 49, 6 mill. Dersom prosjektet nybygg og utvidelse av Trollskogen barnehage skal realiseres vil det være behov for en ekstra bevilgning på 11,4 mill. kr., sekundært at en reduserer byggeriet til en barnehage med inntil 63 plasser. Det ville likevel vært behov for ekstra midler, men da ikke i samme størrelsesorden. Å redusere prosjektet til en mindre barnehage medfører dessuten omprosjektering, noe som ville medført forsinkelser opp mot et halvt år. Men en slik stor overskridelse av budsjettet for prosjektet besluttet styringsgruppen for barnehage og skole å avvente videre prosjektering av barnehagen og få politisk avklaring på den videre framdriften av prosjektet. Behov De nye barnetallsprognosene som ble utarbeidet i 2013 viser en betydelig lavere barnetallsvekst i Åsane bydel og i Haukås/Hordvik-området enn det som lå til grunn for prognoser fra 2010 som ble benyttet i vedtatt plan for barnehageutbygging. Dekningsgraden (andel barn med barnehageplass) i Åsane bydel pr 15. desember 2013 var 96,4 %, men tallet er høyere idet mange barnehager i bydelen har ledig, uutnyttet areal. I barnehagene i Åsane bydel var det pr. 15.desember 2013 til sammen 1728 m2 ledig areal som kan utgjøre 432 plasser for barn over 3 år. Dekningsgraden i barnehageområde 23 Haukås/ Hordvik, som Trollskogen barnehage er en del av i, 1
var på samme tid 121 %. I tillegg til Trollskogen barnehage består dette barnehageområdet av barnehagene Kidsa barnehage Breistein, Kidsa Hylkje, Hordvik barnehage og Sofusbarnehagen. Pr 15. desember 2013 var det til sammen 235 m2 ledig areal i Kidsa Breistein og Kidsa Hylkje barnehager. Det vil utgjøre ca. 58 plasser for barn over 3 år. Det har ikke vært nok søkere på søkerlisten til å fylle opp disse plassene. Bergen kommune har oppfylt barnehageretten årlig siden 2009, noe som innebærer at alle barn som fyller vilkårene for rett til plass, tilbys en barnehageplass. Kommunen arbeider i tillegg for full behovsdekning barnehage og har vedtatt bydelsvis prioritering. Dette innebærer at alle barn som ønsker barnehageplass skal få plass i ønsket bydel når de ønsker det. Bergen kommune må derfor ha et tilstrekkelig utbygd barnehagetilbud i de bydeler der behovet for plass er størst. Gjennom en differensiert utbyggingspolitikk vil byrådet vri tilbudet slik at midlene anvendes i pressområder der behovet er størst og utbygging er utfordrende. Dette vil bli vurdert i forbindelse med rullering av økonomiplan 2015-2018. Ut ifra en totalvurdering av dekningsgrad i bydelen og barnehageområdet, ledig kapasitet og barnetallsutvikling sett opp mot kalkulerte kostnader ved å bygge Trollskogen barnehage går byrådet inn for at Trollskogen barnehage ikke blir bygget: - Kostnadene ved Trollskogen barnehage er blitt betydelig høyere enn først antatt, noe som skyldes flere forhold. Bygget var i langt dårligere teknisk stand enn først antatt, med påfølgende behov for total rehabilitering og krav om at bygget måtte fraflyttes hele byggeperioden, kostnader til riving og relokalisering av driften i erstatningslokaler, kjøp av tilleggsareal til parkering osv. - Det er god dekningsgrad i Åsane bydel generelt og i barnehageområde 23 spesielt, og selv uten Trollskogen barnehage vil en kunne oppfylle barnehageretten innenfor bydelen/barnehageområdet. Dersom en trekker ut de 54 plassene i Trollskogen barnehage vil dekningsgrad i 2018 i Åsane bydel i 2018 være 94,2 %, og 104,3 % i barnehageområdet Haukås/Hordvik. Flere av barnehagene i bydelen og i barnehageområdet har pr i dag ledig, uutnyttet areal. Dersom dette ble fylt opp ville det kunne gi 374 flere plasser i Åsane bydel totalt, 58 av disse plasser er innen barnehageområde 23 Haukås/Hordvik. Det antas derfor at barna i Trollskogen barnehage ved en avvikling vil kunne tilbys plass i nærmiljøet. - Nye barnetallsprognoser utarbeidet i 2013 viser en betydelig lavere barnetallsvekst i bydelen og barnehageområdet enn det som lå til grunn for prognoser fra 2010 som ble benyttet i vedtatt plan for barnehageutbygging. - Det ligger fire andre barnehager i samme barnehageområde som Trollskogen barnehage og disse vil ha kapasitet til barna fra Trollskogen barnehage. Totalt i Åsane bydel er det god kapasitet til å møte den framtidige forventede veksten i barnetallet. - Nye større boligutbyggingsprosjekt i området vil utløse krav om at det avsettes tilstrekkelig areal/tomter til barnehage. Trollskogen barnehage holder per i dag til i to midlertidige erstatningslokaler, som innehar helseverngodkjenning til 1.5.2015. Lokalene i SFO-bygget ved Haukås skole er godkjent for inntil 20 barn over tre år og Haukås/Hordvik korttidsbarnehage er godkjent for 33 barn over tre år. Ved avvikling av Trollskogen barnehage vil barna gis fortrinn til annen barnehage i bydelen. Ansatte med fast stilling blir tilbudt annen stilling i Bergen kommune. Per 15.12.2013 var det til sammen 11,5 årsverk inkl, renholder i Trollskogen barnehage. Byrådet ønsker at tomten i Olav Bjordalsvei skal inngå som en del av tomteporteføljen til Bergen kommune og at det startes opp regulering av tomten til barnehage. Lov om barnehager regulerer ikke opprettelse/nedleggelse av barnehager, og det er barnehageeier som selv avgjør etablering og nedlegging. Da Bekkjarkrokane barnehage ble vedtatt nedlagt fra august 2014 2
(B-sak 261/13) hadde Bergen kommune ingen tidligere erfaring med avvikling av en kommunal barnehage. En valgte derfor den gang å gjennomføre en høringsrunde der berørte parter fikk mulighet til å uttale seg om forslaget på tross av at en ikke iht. barnehageloven har noen krav knyttet til dette. Saken om avvikling av Trollskogen barnehage ansees for å være prinsipiell, og saken fremmes til behandling i Bergen bystyre for endelig vedtak. Saken har vært på drøfting med organisasjonene den 7.april 2014. Særutskrift fra drøftingsmøtet følger vedlagt. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Bystyrets oppgaver og enekompetanse vedtatt av Bergen bystyre i møte 240111, sak 21-11, endret ihht. vedtak 181213, sak 294-13, 3.2: Vedtak i politiske enkeltsaker. Enkeltsaker som innebærer prinsipielle politiske avveininger. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Trollskogen barnehage avvikles august 2015. 2. Barna som er plassert i barnehagen får fortrinn til ny barnehageplass i tråd med opptaksordningen og rutiner knyttet til denne ved avvikling av barnehageplasser. 3. Ansatte i barnehagen med fast stilling vil få tilbud om stilling ved annet tjenestested i kommunen i henhold til kommunens personalreglement. 4. Det startes regulering av tomten i Olav Bjordalsvei til barnehageformål. Dato: *** Ikke slett denne linje elektronisk godkjenning flettes inn *** Ragnhild Stolt-Nielsen byrådsleder Harald Victor Hove byråd for barnehage og skole Vedlegg: Særutskrift fra drøftingsmøte med organisasjonene 9.april 2014 3
Saksutredning: Trollskogen barnehage ble etablert som personalbarnehage for ansatte ved Vestlandsheimen rundt 1978. I 1997 ble driften lagt under helse- og sosiale tjenester, Åsane bydel, men fra ca. 2000 har Bergen kommune drevet ordinær kommunal barnehage i Trollskogen, men i leide lokaler. I 2011 kjøpte Bergen kommune bygget på Haukås i Åsane bydel fra Hordaland fylkeskommune. Det ble vedtatt å utvide den eksisterende barnehagen med inntil 18 nye småbarnsplasser fra 54 til 72 plasser. I april 2012 kom det fram at ombyggings- og utbyggingsarbeidene var av et slikt omfang at det ville berøre hele det eksisterende bygget og store deler av utearealet. Det ble derfor stilt krav om at barnehagebygget var fraflyttet i byggeperioden, og en gikk i gang med å finne egnede erstatningslokaler i nærmiljøet. Høsten 2012 var barn og personale på plass i godkjente, midlertidige lokaler i Haukås og Hordvik korttidsbarnehage (som var lagt ned) og på Haukås skole. Disse erstatningslokalene innehar helseverngodkjenning til høsten 2015. En ny gjennomgang av bygningsmassen viste at bygget var i langt dårligere teknisk stand enn først antatt. Etat for utbygging anbefalte derfor at hele det eksisterende bygget ble revet og at det ble ført opp et nybygg i stedet. Ut ifra at kostnaden ved en totalrehabilitering av Trollskogen tilsvarte nybyggpris, vedtok bystyret i forbindelse med behandlingen av budsjettet for 2013/Økonomiplan 2013-2016 å gå inn for å rive det eksisterende bygget og gå inn for alternativet med nybygg framfor rehabilitering. I vedtatt økonomiplan 2014-2017 er prosjektkostnaden til Trollskogen barnehage oppdatert og det er avsatt 38,2 mill. til tiltaket. I dette beløpet inngår 3 mill. til riving av det eksisterende barnehagebygget, og i september 2013 ble det foretatt en kontrollert nedbrenning av Trollskogen barnehage utført av Bergen brannvesen som en øvelse. I forbindelse med prosjektering av «nye» Trollskogen barnehage for inntil 72 barn kom det fram at tomten ikke var detaljregulert i kommuneplanens arealdel. Det ble derfor vedtatt å søke dispensasjon fra plankrav i og med at full regulering av tomten ville forsinke prosjektet ytterligere. Behov og barnetallsprognose De nye barnetallsprognosene som ble utarbeidet i 2013 viser en betydelig lavere barnetallsvekst i bydelen og barnehageområdet enn det som lå til grunn for prognoser fra 2010 som ble benyttet i vedtatt plan for barnehageutbygging. Oppdatert prognose viser at antall barn 1-5 år i Åsane bydel vil øke med ca. 182 barn fram til 2018, og i alt 495 barn fram mot 2023. Veksten i antall barn 1-5 år i barnehageområde Haukås/Hordvik er på 30 barn i perioden 2014-2018, og på om lag 105 barn fram mot år 2023. Andel barn med barnehageplass (dekningsgrad) i Åsane bydel pr 15. desember 2013 var 96,4 %, men tallet er høyere idet en del av barnehagene i bydelen har ledig, uutnyttet areal. I barnehagene i Åsane bydel var det pr. 15.desember 2013 til sammen 1498 m2 ledig areal som kan utgjøre 374 plasser for barn over 3 år. Dersom en trekker fra plassene i Trollskogen barnehage ville dekningsgrad i Åsane bydel vært 94,2 % ved utgangen av 2013. Dekningsgraden i barnehageområde 23 Haukås/ Hordvik, som Trollskogen barnehage er en del av i, var på samme tid 121 %. I tillegg til Trollskogen barnehage består dette barnehageområdet av barnehagene Kidsa Breistein, Kidsa Hylkje, Hordvik barnehage og Sofusbarnehagen. Pr 15. desember 2013 var det til sammen 235 m2 ledig areal i Kidsa Breistein og Kidsa Hylkje barnehager. Det vil utgjøre ca. 58 plasser for barn over 3 år. Det har ikke vært nok søkere på søkerlisten til å fylle opp disse plassene. Dersom er trekker fra plassene i Trollskogen barnehage ville dekningsgraden i barnehageområder 23 Haukås/Hordvik vært 104,3 % ved utgangen av 2013. Det er relativt korte avstander fra Trollskogen barnehage i Olav Bjordalsvei 19 til de øvrige barnehagene i barnehageområde 23: 4
Kidsa Breistein barnehage, Leikvangvegen 6 ligger ca. 0,6 km kjøretur unna, 550 m i gangavstand fra Trollskogen. Kidsa Hylkje barnehage, Hylkjeflaten 4 ligger ca. 3,7 km kjøretur/gangavstand fra Trollskogen. Hordvik barnehage, Hordvikvegen 131 ligger ca. 6,4 km kjøretur unna, 6 km i gangavstand fra Trollskogen og Sofusbarnehagen, Olav Bjordalsveg 43 ligger ca. 0,6 km kjøretur unna, 500 m i gangavstand til Trollskogen. Det antas at de fire andre barnehagene i samme barnehageområdet som Trollskogen barnehage vil ha kapasitet til å tilby plass til de barna som per i dag går i Trollskogen barnehage. I Åsane bydel totalt sett vil det være ledig kapasitet til å møte den framtidige forventede veksten i barnetallet. Større boligutbyggingsprosjekt i området vil også utløse krav om at det avsettes tilstrekkelig areal/tomter til barnehage. Kostnadene ved Trollskogen barnehage Et ferdig forprosjekt for Trollskogen barnehage forelå desember 2013. Prosjektets økonomiske kalkyle viste da en totalkostnad på 49,563 mill. Men en slik stor overskridelse av budsjettet for prosjektet besluttet styringsgruppen for barnehage og skole å avvente videre prosjektering av barnehagen til det forelå en politisk avklaring på økonomi og den videre framdriften av prosjektet. Årsakene til at kostnadene ved Trollskogen barnehage nå beløper seg til vel 49 mill. kr er flere, og etat for utbygging har sett på noen mulige forklaringer på dette. Tomten i Olav Bjordalsvei som Bergen kommune kjøpte fra Hordaland fylkeskommune kostet 5 mill. kr, hvorav 4 mill. kr ble finansiert over en annen budsjettpost (22110 Tomter nye barnehager BUD045). I forprosjektets kalkyle fra Etat for utbygging på 49,6 mill. kr er det resterende tomtebeløpet på 1 mill. tatt med. Det samme er 0,5 mill. til ervervelse av et tilleggsareal til utvidelse av parkeringsplass. Når det gjelder tidligere medgåtte utgifter («sunk cost») til Trollskogen barnehage, som er irreversible kostnader som er påløpt og som ikke kan reverseres, påbeløper disse seg til 4,6 mill. Det meste av beløpet kan forklares ved tomtekjøp, prosjekteringsutgifter og etablering av erstatningslokaler: - Tomtekjøp (restbeløp + tilleggsareal) 1,5 mill. kr - Prosjekteringsmidler 1,5 mill. kr - Etablering av erstatningslokaler 1,4 mill. kr I tillegg har Bergen bystyre vedtatt at alle nybygg skal ha passivhus-standard, noe som anslagsvis har medført ca. 1,5 mill. kr i økte kostnader ved Trollskogen barnehage. Drøfting Bergen kommune har oppfylt barnehageretten årlig siden 2009, noe som innebærer at alle barn som fyller vilkårene for rett til plass, tilbys en barnehageplass. Kommunen arbeider i tillegg for full behovsdekning barnehage og har vedtatt bydelsvis prioritering. Dette innebærer at alle barn som ønsker barnehageplass skal få plass i ønsket bydel når de ønsker det. Bergen kommune må derfor ha et tilstrekkelig utbygd barnehagetilbud i de bydeler der behovet for plass er størst. Gjennom en differensiert utbyggingspolitikk vil byrådet vri tilbudet slik at midlene anvendes i pressområder der behovet er størst og utbygging er utfordrende. Dette vil bli vurdert i forbindelse med rullering av økonomiplan 2015-2018. Dersom prosjektet nybygg og utvidelse av Trollskogen barnehage skal realiseres og fullføres i tråd med forprosjektet og den økonomiske kalkylen som foreligger, vil det være behov for en ekstra bevilgning på 11,4 mill. kr. Byrådsavdeling for barnehage og skole er da avhengig av at disse ekstra midlene blir satt av i forbindelse med 1. tertial 2014. Plassene i Trollskogen barnehage blir forholdsmessige dyre. Dersom en reduserer størrelsen til en barnehage med inntil 63 plasser i henhold til areal- og funksjonsprogrammet i barnehageutbyggingsplanen vil kostnadene bli lavere, men det vil likevel være behov for ekstra midler. Å 5
redusere prosjektet til en mindre barnehage vil medføre omprosjektering, noe som vil gi ytterligere forsinkelser. Byrådet er kjent med at Trollskogen barnehage ligger i et område i Åsane bydel der det planlegges stor boligutbygging i årene framover, og at det er forventet en vekst i antall barn 1-5 år i Åsane bydel fram mot 2023. Oppdatert prognose viser at antall barn 1-5 år i bydelen totalt vil øke med ca.182 barn i perioden fra 2014 til 2018. Fram mot 2023 vil veksten være på 495 barn. Veksten i antall barn 1-5 år i barnehageområde Haukås/Hordvik er på ca. 30 barn i perioden 2014-2018, og ca. 105 barn fram mot 2023. De nye barnetallsprognosene som ble utarbeidet i 2013 viser imidlertid betydelig lavere barnetallsvekst i bydelen og barnehageområdet enn det som lå til grunn for prognoser fra 2010 som ble benyttet i vedtatt plan for barnehageutbygging, og det antas at de øvrige barnehagene som pr i dag er stedplassert i dette barnehageområdet vil ha kapasitet til å ta veksten i barnetallet i området. Store boligutbyggingsprosjekt vil utløse krav til utbygger om å avsette tilstrekkelig areal til både barnehager og skoler i takt med utbyggingen. Bergen kommune har drevet ordinær kommunal barnehage i Trollskogen barnehage siden 2000. Trollskogen er den eneste kommunale barnehagen i Hordvik/Haukås barnehageområde, de øvrige fire barnehagene i dette barnehageområdet er private barnehager. Det kan således argumenteres for at en kommunal barnehage av denne størrelsen gir større styringsrett og valgmulighet. Bygget ble i sin tid vedtatt kjøpt og overtatt av Fylkeskommunen for å drive videre den kommunale barnehagen i egne, framfor leide, lokaler. Eiendommen ble ansett for å være godt egnet til å bygge ut å gi en utvidelse med inntil 18 plasser. Nye tall for barnetallsutvikling i området viser imidlertid at det ikke er behov for flere plasser i dette området nå. Det kan også anføres at barn/foreldre og personale i Trollskogen barnehage gjennom tidligere politiske vedtak har sett for seg at det ville bli bygget en ny Trollskogen barnehage. De har vært gjennom en lang prosess med mye usikkerhet, og har vært splittet på to ulike midlertidige erstatningslokaler siden høsten 2012. En ser at dette har fått uheldige konsekvenser for både personalet og barn/foreldre. Ved en avvikling vil barna få fortrinn til ny barnehageplass i tråd med opptaksordningen. Det er 12 skolestartere høsten 2015 forutsatt at det ikke er noen som har utsatt skolestart. Per 15.12.2013 var det til sammen 11,5 årsverk inkl. renholder i Trollskogen barnehage. Ansatte med fast stilling vil få tilbud om stilling ved annet tjenestested i kommunen i henhold til kommunens personalreglement. Tomten er pr i dag uregulert i kommuneplanens arealdel. Det ble i forprosjektet innvilget dispensasjon fra plankravet til å bygge barnehage på tomten. Byrådet er kjent med at det kan være knyttet usikkerhet til å la tomten bli liggende ubebygd over lang tid da det i forbindelse med revidering av kommuneplanens arealdel arbeides med framtidige planer for områderegulering og at det er uvisst hvilket formål tomten kan få. Det foreligger bl.a. planer om utvidelse av fengselet. Byrådet ønsker at barnehagetomten i Olav Bjordalsvei skal inngå som en del av tomteporteføljen til Bergen kommune og at det startes opp regulering av tomten til barnehage. 6
Konklusjon Ut ifra en totalvurdering av dekningsgrad i bydelen og barnehageområdet, ledig kapasitet og barnetallsutvikling sett opp mot oppdaterte kostnader ved å bygge Trollskogen barnehage går byrådet inn for at Trollskogen barnehage ikke blir bygget. I forbindelse med rullering av økonomiplan 2015-2018 forutsetter bystyret at midlene som er avsatt til tiltaket, vil bli foreslått omfordelt til andre barnehageprosjekter i bydeler der behovet er størst og utbygging utfordrende. Barnehagen holder per i dag til i midlertidige erstatningslokaler, og disse opprettholdes til august 2015. Barna gis fortrinn til annen barnehage i bydelen i tråd med opptaksordningen og rutiner knyttet til denne ved avvikling av barnehageplasser. Pr. 15.12.13 var det til sammen 11,5 årsverk inkl. renholder i Trollskogen barnehage. Ansatte med fast stilling vil bli tilbudt stilling ved annet tjenestested i kommunen i henhold til personalreglementet. Beslutningen om å avvikle Trollskogen barnehage er tatt ut ifra en totalvurdering: - Kostnadene ved Trollskogen barnehage er blitt betydelig høyere enn først antatt, noe som skyldes flere forhold. Bygget var i langt dårligere teknisk stand enn først antatt, med påfølgende behov for total rehabilitering og krav om at bygget måtte fraflyttes hele byggeperioden, kostnader til riving og relokalisering av driften i erstatningslokaler, kjøp av tilleggsareal til parkering osv. - Det er god dekningsgrad i Åsane bydel generelt og i barnehageområde 23 spesielt, og selv uten Trollskogen barnehage vil en kunne oppfylle barnehageretten innenfor bydelen/barnehageområdet. Dersom en trekker ut de 54 plassene i Trollskogen barnehage vil dekningsgrad i 2018 i Åsane bydel i 2018 være 94,2 %, og 104,3 % i barnehageområdet Haukås/Hordvik. Flere av barnehagene i bydelen og i barnehageområdet har pr i dag ledig, uutnyttet areal. Dersom dette ble fylt opp ville det kunne gi 374 flere plasser i Åsane bydel totalt, 58 av disse plasser er innen barnehageområde 23 Haukås/Hordvik. Det antas derfor at barna i Trollskogen barnehage ved en avvikling vil kunne tilbys plass i nærmiljøet. - Nye barnetallsprognoser utarbeidet i 2013 viser en betydelig lavere barnetallsvekst i bydelen og barnehageområdet enn det som lå til grunn for prognoser fra 2010 som ble benyttet i vedtatt plan for barnehageutbygging. - Det ligger fire andre barnehager i samme barnehageområde som Trollskogen barnehage og disse vil ha kapasitet til barna fra Trollskogen barnehage. Totalt i Åsane bydel er det god kapasitet til å møte den framtidige forventede veksten i barnetallet. - Nye større boligutbyggingsprosjekt i området vil utløse krav om at det avsettes tilstrekkelig areal/tomter til barnehage. 7