Referat, møte i Regelverksforum 1.6.2011 Sted og tid: Petroleumstilsynet 1.6.2011, kl. 10.00 14.00 Til stede: Medlemmer: Ingrid Bjotveit Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) - observatør Arild Drechsler Oljeindustriens Landsforening (OLF) Jørn Eggum Fellesforbundet Einar Ellingsen IndustriEnergi (IE) Roy Erling Furre Sammenslutningen av Fagorganiserte i Energisektoren (SAFE) Are Gauslaa Norsk Rederiforbund (NR) Inge Magnar Halsne Oljeindustriens Landsforening (OLF) Tore Hurlen Norsk Industri (NI) Arne Larsen-Fløisvig Landsorganisasjonen (LO) Odd Rune Malterud De samarbeidende organisasjonene (DSO) Lone Solheim Helsetilsynet/Fylkesmannen i Rogaland (Htil) Annika Svanevik Petroleumstilsynet (Ptil) - sekretær Olaf Thuestad Petroleumstilsynet (Ptil) - leder Anne Vatten Petroleumstilsynet (Ptil) Rune Ytre-Arne Arbeidsdepartementet (AD) - observatør Øvrige: Kjersti Høgestøl Norsk Rederiforbund (NR) Sigurd Robert Jacobsen Petroleumstilsynet (kl.12.30-13.00) Svein Anders Eriksson Petroleumstilsynet (kl.12.30-13.00) Linda Halvorsen Petroleumstilsynet (kl.13.00 13.30) Ikke til stede: Marit Bergeland Ottar Leirgul Bente Moe Helsetilsynet/Fylkesmannen i Rogaland (Htil) Lederne Helsedirektoratet ***
TEMA: BRUK AV FUNKSJONSKRAV Som ett av flere sær-tema som skal tas opp i Regelverksforum i 2011, ble regelverkets bruk av funksjonskrav tatt opp til diskusjon. På forhånd var medlemmene blitt oppfordret til å forberede korte innlegg, og å gi en kortfattet (punktvis) oppsummering av disse. På grunn av lengden på en del av de innleverte skriftlige innleggene, vedlegges imidlertid disse i sin helhet, mens det nedenfor i referatet gis en egen oppsummering av innlegget. Det angis i teksten om innlegget følger som separat vedlegg til referatet. Ptil innledet diskusjonen med å vise til at nye forskrifter trådte i kraft 1.1.2011, og at Ptil nå ønsker å se på hvordan regelverket kan ytterligere forbedres. Temaet tas opp til diskusjon fordi Ptil skal arbeide med utredning av fremtidig regulering, der dette er ett av temaene som inngår. Ptil vil ta synspunktene fra Regelverksforum med seg i det videre arbeidet. Det vil bli utarbeidet et dokument i denne forbindelse, som Ptil vil presentere for Regelverksforum i et senere møte, men produktet vil som sådan være Ptils. Deretter fikk hvert av medlemmene ordet: IE, LO og Fellesforbundet holdt et felles innlegg på vegne av sine organisasjoner. IE, LO og Fellesforbundet viste til historikk rundt diskusjon om forholdet mellom forskriftenes funksjonskrav, veiledninger og fortolkninger. Det ble fremholdt at spesifikke minimumskrav ikke vil være til hinder for videre utvikling eller forbedring. Organisasjonene uttalte at de har støttet regelverket, men at utviklingen har gått i en slik retning at det er enkelte utfordringer regelverket ikke håndterer tilfredsstillende. Som eksempler pekte organisasjonene på regelverkets krav knyttet til restitusjon og hvile, bruk av norsk språk og deltakelse i lisenskomitéer som særlige problemområder. Organisasjonene ga uttrykk for at petroleumsregelverket på slike områder må bli omgjort fra funksjonelle til spesifikke krav, og at det er behov for en bredere diskusjon om regelverkets utforming med særlig fokus på arbeidsmiljøkrav Organisasjonenes eget skriftlige innlegg følger vedlagt referatet. NI NI understreket at en del av utfordringen ved diskusjon om bruk av funksjonskrav er om debattantene opererer med samme begrepsapparat og forståelse. Hovedkonklusjonen er at bruken av funksjonskrav fungerer bra i petroleumssektoren, men at det er rom for forbedringer. Dette kan imidlertid bero på også andre årsaker enn selve regelverkets utforming mht. funksjonskrav.
For petroleumsvirksomheten til havs har næringen utviklet utfyllende normeringer som et funksjonsregelverk bør ha. NI fremholdt imidlertid at ulikhetene mellom de forskjellige landanleggene er av en slik art at det gjør det vanskeligere å få etablert en tilsvarende felles normering. For landanlegg i petroleumsvirksomheten er det også kompliserende forhold at en rekke andre forskrifter også gjelder for disse. En rekke av disse forskriftene er heller ikke basert på bruk av funksjonskrav, og dette er det behov for at det ryddes opp i. NIs skriftlige innlegg følger vedlagt referatet. SAFE SAFE innledet med å vise til at de ikke er enig i bruken av funksjonskrav i regelverket, og at organisasjonen ikke er bekvem med dagens regelverksutforming. SAFE var enig i de eksemplene som IE/LO/Fellesforbundet viste til som særlige problemområder, og fremholdt i tillegg at også nye driftsformer, kampanjevedlikehold osv. skaper problemer, fordi det er for mange incentiver i bransjen til å utfordre regelverket, og manglende vilje til å ta problemene på alvor. SAFE mente at bruken av funksjonskrav i regelverket gjør at det overlates til partene å forhandle seg frem til løsninger, der ulike rammebetingelser bidrar til å gjøre arbeidstakersidens forhandlingsposisjon for svak. SAFE fremholdt at det må foretas en kritisk gjennomgang av regelverket for å identifisere hvilke krav som må gjøres mer spesifikke. SAFEs skriftlige innlegg følger vedlagt referatet. OLF OLF mente at et best mulig petroleumsregelverk bør ha grunnlag i et funksjonsbasert regelverk med klare formålsbetraktninger og målangivelser uten for mange preskriptive detaljkrav, og gi rom for fleksibilitet og innovasjon uten at man trenger endring i hjemmelsforhold. Kravene i et funksjonsbasert regelverk må være forankret i lov- og forskrift, ikke i veiledninger og uhjemlede tolkningsbrev. OLF påpekte at funksjonsbasert regelverk krever mye kompetanse hos brukerne, og det er utfordrende å gjøre det tilstrekkelig tilgjengelig og brukervennlig. OLF mente at Ptil har oppnådd dette. OLF fremholdt videre at håndhevingen av et funksjonelt regelverk også stiller store krav til myndighetene med hensyn til saksbehandling og forutsigbarhet. OLF understreket i den sammenheng at det ikke nødvendigvis er negativt om noen av partene er uenige i noe av regelverkets innhold eller myndighetenes håndheving av det, og minnet om at lovlige rettsmidler står til partenes disposisjon. OLFs skriftlige innlegg følger vedlagt referatet.
DSO DSO ga innledningsvis uttrykk for enighet i at funksjonskrav er et hensiktsmessig konsept, men at det er nødvendig med gjennomgang og enkelte endringer. DSO trakk særlig frem krav til kompetanse for maritimt mannskap på flyttbare innretninger som et kritisk punkt. DSO uttalte at det for å oppnå nødvendig operasjonell sikkerhet, må innføres regelbundne krav til kompetanse for det maritime personellet på alle flyttbare innretninger som opererer på norsk sokkel, jf. forskrift om kvalifikasjonskrav og sertifikatrettigheter for personell på norske skip, fiske- og fangstfartøy og flyttbare innretninger. DSOs skriftlige innlegg følger vedlagt referatet. NR NRs egen skriftlige oppsummering er som følger: Utgangspunkt tas i sitat fra HMS-meldingen fra 2006: Etterlevelse av funksjonskrav innebærer at den ansvarlige aktør fastlegger hvordan kravet konkret skal møtes, vurdert ut fra de spesifikke risikoforholdene som knytter seg til den enkelte aktivitet Norges Rederiforbund mener at den funksjonsbaserte tilnærmingen er en styrke ved regelverket fordi det: gir fleksibilitet mht å finne de beste løsningene krever aktiv og bevisst tilnærming bidrar til tverrfaglig tilnærming fremmer i større grad innovasjon og teknologiutvikling fremmer arbeidstakermedvirkning og sikkerhetskultur gjør regelverket mer robust Internasjonalt regelverk går også i retning av funksjonskrav og goal-based regulations. Utfordringer: Målsettingen om fleksibilitet vs. veiledningstekst med henvisninger (jf. tema for neste møte) og diskusjoner knyttet til fortolkninger og håndhevingspraksis Påstander om at funksjonskrav ikke fungerer (systemkritikk) hvor man i realiteten er ute etter skjerpelser i regelverket Diskusjonen ble oppsummert som følger: - Funksjonskrav setter krav til resultatet, eller funksjonen, uten å angi måten resultatet skal oppnås på. Funksjonskrav indikerer at detaljene rundt oppfyllelsen av kravet derfor kan komme på ulike nivå, og gir ved dette mulighet for den som skal oppfylle kravet til å selv finne praktiske løsninger.
- Utfordringen ligger i å finne den rette balansen mellom funksjonskrav og mer spesifikke krav. Særlig arbeidstakersiden ser behov for en kritisk gjennomgang av regelverket for å identifisere områder hvor mer spesifikk utforming av kravene kan vurderes. I hovedsak gjelder dette arbeidsmiljøkrav. - Det er en utfordring å skille klart mellom hvilke problemstillinger som gjelder selve systematikken og formen på regelverket, dvs. selve bruken av funksjonskrav, og hva som gjelder mer konkret etterlevelse eller uenighet om kravenes innhold forøvrig. I forlengelsen av innleggene spurte Ptil om det var interesse blant partene for å ha en workshop hvor man arbeidet videre med å identifisere områder innenfor regelverket hvor man eventuelt kan vurdere å utforme mer spesifikke krav. OLF mente at slike eventuelle endringsforslag må behandles gjennom en alminnelig høringsprosess. Arbeidstakerne var for så vidt positiv til å arbeide med spørsmålene også utenfor en offisiell høring, men fremholdt at det må fremlegges konkrete forslag til endringer fra myndighetenes side for at et slikt arbeid skal gi ønskede resultater. Ptil konkluderte med at det ikke var allmenn tilslutning blant medlemmene for en slik foreslått workshop. LO orienterte om at de ville sende inn forslag til endringer for sin del. OLF fremholdt at avklaring av regelverkets innhold også kan søkes gjennom bruk av de rettsmidler partene har, i form av formell klage over myndighetenes vedtak og eventuell domstolsbehandling. Klif kommenterte at de på sin side fastsetter utslippskrav, men ikke hvordan disse skal oppnås/overholdes. På denne måten er det en viss grad av funksjonalitet også i deres regelverk og vedtak. For øvrig viste Klif til den utfordring det representerer for HMS-myndighetenes at EU synes å bli stadig mer detaljerte i sitt regelverk. Helsetilsynet kommenterte at HMS-regelverket er felles for myndighetene, og ønsket velkommen eventuelle innspill til endringer også på deres område av regelverket. Etter dette ble diskusjonen rundt bruk av funksjonskrav avsluttet, og man gikk videre til den ordinære møteavviklingen. ***
1. Innkalling og agenda. E-post med påminnelse om møte ble sendt ut 4.5.2011, og medlemmene ble oppfordret til å melde inn eventuelle saker hvis ønskelig. Innkalling ble sendt ut 18.5.2011, vedlagt agenda og oppdatert aksjonsliste. Etter utsendelsen 18.5.2011 ble det lagt til ett punkt under Eventuelt : NHO-seminar om tilsynsgebyr. I møtet 1.6.2011 ble det tatt inn ytterligere to punkt under Eventuelt : Status for arbeidslivsmeldingen og Tilsynsansvar for bedriftshelsetjeneste. Innkalling og agenda ble godkjent. 2. Referat fra forrige møte Utkast til referat fra møtet 2.3.2011 ble sendt ut til medlemmene 23.3.2011, med frist for kommentarer 6.4.2011. Det ble inngitt kommentarer fra OLF og NR, og gjort mindre justeringer i utkastet i henhold til dette. Revidert utkast ble sendt ut til medlemmene 11.4.2011. Etter dette er det gjort en liten formell endring, uten materiell betydning, som ble redegjort for i møtet. Referatet ble deretter godkjent uten ytterligere kommentarer. 3. Gjennomgang av aksjonsliste Aksjonslisten oppdatert pr. 18.5.2011 ble gjennomgått. Det var ingen kommentarer til denne. 4. Regelverksarbeid status 4.1 Forslag til regulering av utforming av evakueringsmidler og utsettingsarrangementer. I tråd med aksjonspunkt 2-2011 presenterte Ptil foreløpig arbeid med første forslag til regulering av utforming av evakueringsmidler og utsettingsarrangementer. Ptil presiserte at dette kun var en presentasjon til orientering for Regelverksforum. Ptil ønsket ikke å diskutere innholdet i utkastet på nåværende tidspunkt, og Regelverksforum foretok ingen saksbehandling av forslaget i møtet. Ptil v/sigurd Robert Jacobsen presenterte deretter et første forslag til regulering av utforming av evakueringsmidler og utsettingsarrangementer, se presentasjon som følger vedlagt referatet. I forlengelsen av orienteringen inviterte imidlertid Ptil til en diskusjon om hvordan selve prosessen nå kan føres videre. Ptil spurte medlemmene om det er interesse for å delta i en partssammensatt arbeidsgruppe i forbindelse med foreslåtte regelverksendringer. Ptil understreket at det overordnede målet for foreslåtte endringer ligger fast, men at det vil ha
verdi for arbeidet å ha en trepartsdiskusjon for å få best mulig grunnlag for blant annet konsekvensvurdering, og for å få belyst ulike tolkningsmuligheter. OLF, NR og arbeidstakersiden svarte bekreftende på at de ville delta i en slik arbeidsgruppe. Det er ønskelig å komme i gang med dette arbeidet så snart som mulig. Ptil påtok seg å kontakte partene med forslag til dato for første møte. OLF fremholdt at det i forbindelse med foreslåtte regelverksendringer oppstår prinsipielle problemstillinger med tanke på tilbakevirkende kraft. 4.2 Orientering om EU-strukturer og maskindirektivet. Agendapunktet viser til aksjonspunkt 1-2011. Ptil presiserte at det underliggende spørsmålet som det skal orienteres om gjelder løft av personer, og ulik tilnærming hos Ptil og Arbeidstilsynet. Ptil v/linda Halvorsen orienterte kort om problemstillingen, dagens praksis og veien videre, se presentasjon som følger vedlagt referatet. Utgangspunktet ved løft av personer er at det skal skje med utstyr som er beregnet for formålet. I henhold til EUs regelverk er det likevel opp til den enkelte stat å regulere sikkerhetsforanstaltninger for såkalte unntaksvise løft. Inntil 2009 hadde Ptil og Arbeidstilsynet lik praksis for at det er den ansvarlige selv som skal vurdere forsvarligheten ved unntaksvise løft. Fra 2009 endret imidlertid Arbeidstilsynet sin praksis til at det må søkes Arbeidstilsynet om dispensasjon for unntaksvise løft, mens Ptil fastholdt sin tidligere praksis. Forskrift om bruk av arbeidsutstyr skal nå revideres, og det er mulig at dette arbeidet kan virke avklarende i noen grad. 5. Høringer, herunder høringer av standarder og EU-/EØS-regelverk. Ptil orienterte summarisk om pågående høringer, herunder blant annet forslag til endring av skipssikkerhetsloven 24 om hviletid, samt forslag om nye og endrede administrative normer for forurensning i arbeidsatmosfære ved implementering av kommisjonsdirektiv 2009/161/EU, hvor partene i arbeidslivet vil bli involvert i videre arbeid etter høringsfristens utløp. IE etterspurte høring av foreslått endring av petroleumsloven 10-2. Ptil viste til at det er Olje- og Energidepartementet som eventuelt administrerer en slik høringsprosess. OLF stilte spørsmål ved forskjellen mellom EU-standarder og for eksempel ISOstandarder. Ptil kommenterte at mandaterte EU-standarder har en mer formell rolle som
følge av EØS-avtalen, og at disse fokuserer mer på innebygget sikkerhet fremfor operasjonelle tiltak. AKSJON: Det inntas i agenda for et kommende møte: EU-standardisering: på hvilke områder og hvorfor. Ptil 6. Eventuelt: 6.1 Kort om RVK-status etter 10 år Arild Drechsler orienterte på vegne av RVK om status og statistikk for gjennomførte RVKkurs etter 10 år. Det vises til presentasjon som følger vedlagt referatet. RVK passerte 10.000 deltakere 10.mars 2011, og kursene er fulltegnet ut året 2011. Det er vedvarende stor interesse for kursene, og i 2011 har det vært særlig stor interesse for grunnkurs landanlegg. RVK har vært i dialog med både Htil og Klif for å ytterligere forbedre kurstilbudet. Drechsler viste videre til at RVK skal markere sitt 10års jubileum med ett seminar 29.9.2011. Invitasjon til markeringen/seminaret følger vedlagt referatet. 6.2 NHO-seminar om tilsynsgebyr. OLF orienterte kort om arbeid i regi av NHO vedrørende problemstillinger rundt ulike tilsynsmyndigheters krav på tilsynsgebyr og hjemmelsgrunnlag for dette. Det er utarbeidet en rapport om arbeidet. NHO har invitert til seminar om emnet 14. juni, hvor hovedfunnene i rapporten skal presenteres. Invitasjon og program finnes her: http://www.nho.no/jus/seminarom-tilsynsgebyr-article23416-81.html Både Ptil og AD bekreftet at de vil være representert på seminaret. 6.3 Endringer av SUT Ptil orienterte om at det i halvannet år har pågått en prosess hvor man ser på muligheter for videreutvikling av SUT-ordningen. Utgangspunktet er at SUT-ordningen skal fortsette, men videreutvikles basert bl.a. på erfaringer i næringen. Blant annet har man kommet til at operatørdrevne FPSO er faller
utenfor det som var intensjonen for SUT-regimet, og man har nå praksis for at den type innretninger ikke skal ha SUT. Når det gjelder det formelle vedtaket om SUT fremgår det i brev som sendes rederen. Det såkalte SUT-diplomet er ikke et vedtak, og har etter Ptils syn derfor ingen forvaltningsmessig funksjon. Ptil ønsker å ytterligere tydeliggjøre at SUT-diplom ikke er et sertifikat, og har derfor besluttet å fjerne denne ordningen. SUT- vedtak i form av brev vil bli opprettholdt, og SUT-regimet som sådan vil ikke endres ved dette. NR fremholdt at det var uheldig at det ikke lenger vil bli utstedt såkalte SUT-diplomer. AKSJON: Ptil skal gi en mer helhetlig orientering om viderutvikling av SUT-ordningen. Ptil 6.4 Tilsynsansvar for bedriftshelsetjeneste Helsetilsynet viste til nylig avholdt møte mellom Htil og RVK, og at det i den forbindelse ble tatt opp spørsmål om hvem som har tilsynsansvaret for bedriftshelsetjeneste i petroleumsvirksomheten. Htil kommenterte at deres tilsynsområde gjelder kurativ helsetjeneste. Rammeforskriftens 16 med hensyn til helsetjenestens forebyggende arbeid, jf. også aktivitetsforskriften 9, 1.ledd bokstav a) underpunktene i) som omfatter bedriftshelsetjenestens oppgaver med å forebygge og fremme arbeidstakernes helse og iii) som også kan gjelde for bedriftshelsetjenestens oppgaver, faller innenfor Ptils tilsynsområde som en del av oppfølgingen av arbeidsmiljøet. Det vises til forskrift om at virksomheter innen visse bransjer skal ha godkjent bedriftshelsetjeneste, av 11.2.2009 nr. 162, som er hjemlet i arbeidsmiljøloven 3-3. I HMS-regelverket angir aktivitetforskriften 5 arbeidsgivers plikt til å knytte til seg godkjent bedriftshelsetjeneste når det gjelder petroleumsvirksomheten til havs, og på land er det samme angitt i teknisk og operasjonell forskrift 49. 6.5 Status for arbeidslivsmeldingen OLF etterspurte hva som er status for arbeidslivsmeldingen. AD svarte at denne er varslet å komme ut før ferien, men at det skal være møte i Arbeidslivpolitisk råd neste uke, der statsråden vil orientere nærmere om når meldingen vil bli fremlagt.
Neste møte: Neste faste møte i Regelverksforum er onsdag 7. september 2011. Særtema som skal tas opp i dette møtet er: Ytterligere klargjøring av veiledningenes og normenes rolle i forhold til forskriftene. Vedlegg: - Aksjonsliste - Innlegg fra IE/LO/Fellesforbundet Bruk av funksjonskrav - Innlegg fra NI Bruk av funksjonskrav - Innlegg fra SAFE Bruk av funksjonskrav - Innlegg fra OLF Bruk av funksjonskrav - Innlegg fra DSO Bruk av funksjonskrav - Presentasjon fra Ptil :Forslag til regulering av utforming av evakueringsmidler og utsettingsarrangementer pr.1.6.2011. - Presentasjon fra Ptil: Orientering om EU-strukturer og maskindirektivet løft av personer. - Presentasjon fra RVK - Invitasjon RVK