Problemet regulering av risiko

Transkript

1 Ivar Alvik Sikkerhetsregelverket i petroleumsvirksomheten Problemet regulering av risiko Petroleumsvirksomhetens særpreg virksomhet med stor skaderisiko og stort skadepotensial Kompleks virksomhet som krever avanserte innretninger og teknologi Særlig risiko knyttet til offshore- og dypvannsvirksomhet 1

2 Macondo-ulykken (2010) Bravo-utblåsningen (1977) 2

3 Ulike former for skade- og ulykkesrisiko regelverket retter seg mot Storulykkerisiko Jf Macondo-ulykken, Piper Alpha, Alexander Kjelland mfl Men også småskader, uhell i den daglige virksomheten nulltoleranse Ulike former for skaderisiko som omfattes Forurensning blow out, oljeutslipp mv Fare for liv og helse Arbeidsmiljørisiko Risiko og kompleksitet i ulike stadier av petroleumsvirksomheten Letevirksomhet og boring Utbygging til havs under vanskelige værforhold Utvinning, lagring og transport av olje/gass Transport av utstyr og personell offshorefartøyer og helikoptertransport 3

4 Regelverket og jussens rolle Sikkerhet oppnås primært gjennom teknologien, organiseringen og menneskene som utgjør virksomheten Regelverket og jussens rolle er å stille adekvate krav til virksomheten Tradisjonell regelverksutforming statiske krav Mao minimumskrav til angitte tekniske løsninger, unngå bestemte handlinger mv Utilstrekkelig ved de komplekse aktiviteter som inngår petroleumsvirksomheten Hovedsynspunkt bak det norske petroleumsregelverket å stille krav til interne prosesser i virksomhetene selv Utviklingstrekk i regelverket Utvikling fra tradisjonelt statisk regelverk 1960 og 1970 tallet 1975 forskriften introduksjon av krav til interne systemer og kontrollrutiner ( internkontroll ) Utvikling fra spesifikasjonskrav til rene funksjonskrav (2001) Men komplettert av veiledende retningslinjer mht spesifikasjonskrav som kan antas tilstrekkelige 4

5 Strukturen i regelverket ulike kategorier av krav og regler Materielle eller direkte sikkerhetskrav krav til tekniske løsninger og metoder Spesifikasjonskrav Funksjonskrav Krav til internkontroll og dokumentasjon i virksomhetene (indirekte sikkerhetshetskrav) Krav til interne prosesser Formål å styrke og verifisere oppfyllelsen av de direkte kravene Regler om statlig kontroll og myndighet Forutsetning om samspill mellom myndigheter og virksomhet Krav til rapportering og godkjennelser forhold til indirekte sikkerhetskrav (jf over) Inngrepshjemler Regelverkets juridiske grunnlag og rekkevidde Folkerettslige rammer kontinentalsokkeljurisdiksjon i h t UNCLOS art 77 The coastal state exercises over the continental shelf sovereign rights for the purpose of exploring it and exploiting its natural resources Hovedproblem forholdet mellom flaggstatsjurisdiksjon og sokkeljurisdiksjon m h t flytende innretninger: forhold om bord på innretningen er underlagt flaggstatens jurisdiksjon; bruken av innretningen i petroleumsvirksomheten er underlagt sokkeljurisdiksjon Relevante hjemmelslover Petroleumsloven, kapittel 9 og 10 (1996) Arbeidsmiljøloven (2005), jf 1-3 og Rammeforskriftens 4 Skipssikkerhetsloven (2007), jf 2 og 3, og Rammeforskriftens 3 Forurensningsloven, jf 4 (1981) Helselovgivningen, jf Rammeforskriftens 5 5

6 Forskriftsverket grunnleggende struktur Fem sentrale forskrifter som danner den helhetlige reguleringen av petroleumsvirksomheten uavhengig av relevant hjemmelslov innført og konsolidert i 2001 men revidert i 2010 Forskrifter - Petroleumstilsynet Hovedforskriften; Rammeforskriften (2010) regelverkets anvendelsesområde, definisjoner, grunnleggende krav og hovedprinsipper Utfyllende forskrifter Styringsforskriften (2010) Krav til interne styringsprosesser, rapportering og dokumentasjon (inkluderer fra 2010 også den tidligere Opplysningspliktforskriften) Innretningsforskriften (2010) Krav til design og konstruksjon av innretninger Aktivitetsforskriften (2010) Krav til utførelsen av ulike aktiviteter Forskrift om tekniske og operasjonelle forhold på landanlegg (2010) Nærmere om funksjonskrav ( direkte sikkerhetskrav ) Utgangspunkt dynamisk forsvarlighetsstandard som utvikles i tråd med den teknologiske utvikling Petrl. 10-1: Petroleumsvirksomhet ( ) skal foregå på en forsvarlig måte [og] ( ) skal ivareta hensynet til sikkerhet for personell, miljø og de økonomiske verdier innretninger og fartøyer representerer, herunder driftstilgjengelighet Petrl. 9-1: Petroleumsvirksomheten skal foregå slik at et høyt sikkerhetsnivå kan opprettholdes og utvikles i takt med den teknologiske utvikling Sml Rammeforskriftens Kap II Presiseres gjennom mer spesifikke funksjonskrav, jf for eksempel Innretningsforskriften Kap III Ytterligere presisert gjennom bruk av veiledninger og retningslinjer, jf for eksempel Veiledning til innretningsforskriften 11 Presumsjon om forsvarlighet ved samsvar med relevante NORSOK og API standarder mv som det vises til i veiledningen, og bevisbyrde m h t forsvarlighet ved avvik Suppleres med individuelle vedtak og godkjennelser 6

7 Krav til internkontroll, dokumentasjon og rapportering i virksomhetene ( indirekte sikkerhetskrav ) Det generelle kravet påseplikten Rettighetshaverens påseplikt iht Petroleumslovens 10-6 Rammeforskriften 17 Operatørens påseplikt i h t Rammeforskriftens 7: Operatøren skal påse at alle som utfører arbeid for seg, enten personlig, ved ansatte, ved entreprenører eller underentreprenører, etterlever krav som er gitt i helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen Sml Rammeforskriften 18 Krav til dokumentasjon jf for eksempel Rammeforskriften 23 Hvem er pliktsubjekter? Utgangspunkt Petroleumslovens 10-6 og Rammeforskriften 7 Operatøren som den i praksis primæransvarlige påseplikten Rettighetshaveren som den overordnet ansvarlige påseplikt overfor operatøren Andre som deltar i virksomheten både selskaper og individer Den ansvarlige = alle som utfører en aktivitet eller deltar i virksomheten 7

8 Statlig tilsyn og kontroll institusjonelt rammeverk Sentral tilsynsmyndighet er Petroleumstilsynet Etablering og egen instruks gitt ved to kgl res Sentralt ansvar for koordinering av all tilsynsmyndighet knyttet til petroleumsregelverket Delegert myndighet i samarbeid med øvrige relevante myndigheter Jf Rammeforskriften 67 Statlig tilsyn og kontroll krav til godkjennelser Krav til individuelle samtykkesøknader før iverksettelse av ulike aktiviteter jf Styringsforskriften 25 Krav til Samsvarsuttalelse (SUT) for bestemte innretninger som brukes i petroleumsvirksomheten jf Rammeforskriften 25 Flere funksjoner: Kontroll med individuell etterlevelse av sikkerhetsregelverket Fokus og mål for dokumentasjon- og verifikasjonskrav i forbindelse med ulike aktiviteter Mer generelt grunnlag for samspill mellom myndighetene og de individuelle virksomhetene 8

9 Statlig tilsyn og kontroll dispensasjoner og pålegg Utgangspunkt hensynet til fleksibilitet i konkrete situasjoner Adgang til å gi dispensasjoner fra regelverket når det foreligger særlige forhold Jf Rammeforskriften 70 Vid adgang til å gi individuelle pålegg og vilkår eneste krav at vedtaket er nødvendig for å gjennomføre bestemmelser i regelverket Jf Rammeforskriften 69 Statlig tilsyn og kontroll rammer for myndighetsutøvelsen Vide skjønnsrammer skaper fleksibilitet Manglende forutsigbarhet og svak hjemmelskontroll? Jf diskusjonene om samsoving og hot-beding Hjemmel for vedtak må ses i lys av individuelle funksjonskrav og andre krav i forskriftsverket relatert til sikkerhet (HMS) Alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper krav til begrunnelse og saklige hensyn 9

10 Håndheving og sanksjoner Forvaltningsrettslige sanksjoner Samtykkenektelse og bortfall av tillatelser, godkjennelser mv ved alvorlige eller gjentatte overtredelser, jf Petrl Tvangsmulkt og iverksettelse av nødvendige tiltak for rettighetshavers regning og risiko Stans i virksomheten, jf Petrl Straffesanksjoner Petrl