Byrådssak 165/15 Svar på innbyggerforslag - Krav til norm for gruppestørrelse i skolen LIGA ESARK-0183-201434236-10 Hva saken gjelder: Bystyrets kontor har 05.01.15 mottatt innbyggerforslaget «Krav til norm for gruppestørrelse i skolen». Forslaget er innsendt via minsak.no fra Mette Johnsen Walker og var fulltegnet 05.01.15. Innbyggerforslaget inkludert underskriftsliste med 324 underskrifter følger som vedlegg til saken. Forslaget lyder slik: Vi ønsker at Bergen kommune skal innføre krav til hvor mange elever det skal være pr lærer i hver eneste time. Innbyggerne i Bergen kommune ønsker at alle barn skal ha en god oppvekst, like muligheter og gode vilkår for å bli sett og fulgt opp av sine lærere. Forskning innenfor flere områder har vist at elever som får undervisning i mindre grupper gjøre det bedre på skolen og senere i livet. Vi ønsker at skolene i Bergen kommune må ta mål av seg å levere den beste utdanningen mulig for våre barn, og dette gjøres ved å innføre et krav til lærertetthet i alle undervisningssituasjoner i Bergen kommune. Vi ber derfor byrådet om å vedta følgende: Fra skoleåret 2016/2017 innføres det krav til hvor mange elever det kan være pr lærer i timene i Bergen kommune. Følgende er krav til maksimalt antall elever pr lærer, under undervisning, fra og med skoleåret 2016/2017: 1-4. trinn: 18 elever pr lærer 5-7. trinn: 20 elever pr lærer 8-10. trinn 22 elever pr lærer Byrådet mener at kunnskapsgrunnlaget for å si om det er en direkte sammenheng mellom lærertetthet og læringsresultater er usikkert. Det finnes derfor ikke et godt nok faglig grunnlag som tilsier at en slik ordning bør innføres. Samtidig vil det å sette en norm som gir et maksimumstall for et visst antall elever i hver gruppe faktisk kunne redusere den fleksible organiseringen av opplæringen som foregår i skolen i dag, der skole og lærere kan endre gruppestørrelser etter behov og på den måten best mulig møte elevenes behov og utnytte lærernes kompetanse. Byrådet viser også til at det allerede finnes både nasjonale og lokale ordninger som gir økt lærertetthet for enkelte grupper/områder/trinn/fag, eksempelvis statlige midler til økt lærertetthet og tidlig innsats, og omfordeling av lærerressurser på bakgrunn av levekår. Byrådet mener derfor at det ikke er grunnlag for å vedta en lokal norm for lærertetthet. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Kommunelovens 39a og Bystyrets reglement 9.1. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bystyret avviser innbyggerforslag om krav til norm for gruppestørrelse i skolen. Dato: 5. mai 2015 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Martin Smith-Sivertsen byrådsleder Jana Midelfart Hoff byråd for barnehage og skole 1
Saksutredning: 1 Bakgrunn I følge kommuneloven 39a skal bystyret ta stilling til et forslag som gjelder kommunens virksomhet dersom minst 300 innbyggere i kommunen står bak forslaget. Mette Johnsen Walker har fremmet et innbyggerforslag om krav til hvor mange elever det kan være per lærer i skolene i Bergen kommune. Forslaget støttes av 324 innbyggere i Bergen. Forretningsutvalget behandlet saken i møtet 130115 i sak 13-15 og fattet følgende vedtak: 1. Innbyggerforslaget «Krav til norm for gruppestørrelse i skolen» tas opp til realitetsbehandling. 2. Innbyggerforslaget oversendes Byrådsavdeling for barnehage og skole for videre saksbehandling. 3. Byrådet bes om å fremlegge sak for bystyret senest til bystyrets møte 24. juni 2015. Forslaget lyder slik: Vi ønsker at Bergen kommune skal innføre krav til hvor mange elever det skal være pr lærer i hver eneste time. Innbyggerne i Bergen kommune ønsker at alle barn skal ha en god oppvekst, like muligheter og gode vilkår for å bli sett og fulgt opp av sine lærere. Forskning innenfor flere områder har vist at elever som får undervisning i mindre grupper gjøre det bedre på skolen og senere i livet. Vi ønsker at skolene i Bergen kommune må ta mål av seg å levere den beste utdanningen mulig for våre barn, og dette gjøres ved å innføre et krav til lærertetthet i alle undervisningssituasjoner i Bergen kommune. Vi ber derfor byrådet om å vedta følgende: Fra skoleåret 2016/2017 innføres det krav til hvor mange elever det kan være pr lærer i timene i Bergen kommune. Følgende er krav til maksimalt antall elever pr lærer, under undervisning, fra og med skoleåret 2016/2017: 1-4. trinn: 18 elever pr lærer 5-7. trinn: 20 elever pr lærer 8-10. trinn 22 elever pr lærer. 2 Nasjonale bestemmelser Før 2003 fastsatte opplæringsloven såkalte klassedelingstall. Dette innebar at det var fastsatt tallfestede krav til hvor store skoleklasser kunne være i ulike situasjoner. For 1. klasse/førskolen krevde loven at det skulle være to pedagoger i hver undervisningstime når det var mer enn 18 elever i klassen. Resten av barnetrinnet hadde et klassedelingstall på 28, mens ungdomstrinnet hadde 30. Da klassedelingstallene ble tatt ut av loven, ble de erstattet med kravet om at undervisningsgruppene skal være pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlige (jf. opplæringsloven 8-2): 8-2. Organisering av elevane i klassar eller basisgrupper I opplæringa skal elevane delast i klassar eller basisgrupper som skal vareta deira behov for sosialt tilhør. For delar av opplæringa kan elevane delast i andre grupper etter behov. Til vanleg skal organiseringa ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør. Klassane, basisgruppene og gruppene må ikkje vere større enn det som er pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg. Klassen eller basisgruppa skal ha ein eller fleire lærarar (kontaktlærarar) som har særleg ansvar for dei praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjeremåla som gjeld klassen eller basisgruppa og dei elevane som er der, mellom anna kontakten med heimen. I 2009 kom en lovbestemmelse om tilpasset opplæring og tidlig innsats som innebærer at kommunene skal sørge for høyere lærertetthet på småskoletrinnet i matematikk, norsk og samisk: 1-3.Tilpassa opplæring og tidleg innsats Opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten. 2
På 1. til 4. årstrinn skal kommunen sørgje for at den tilpassa opplæringa i norsk eller samisk og matematikk mellom anna inneber særleg høg lærartettleik, og er særleg retta mot elevar med svak dugleik i lesing og rekning. 3 Status lærertetthet i Bergen kommune 1.-10.trinn, offentlige skolerbyrådet forutsetter at normen for lærertetthet innbyggerforslaget legger til grunn er ordinære timer. Det vil si at timer til spesialundervisning og særskilt norskopplæring ikke er medregnet. Fordi elever som mottar spesialundervisning og/ eller særskilt norskopplæring ofte får slik opplæring alene eller i egne grupper, vil en beregnet gjennomsnittlig gruppestørrelse med utgangspunkt kun i ordinære timer i størst grad speile den situasjonen i skolen for elever flest. I GSI fremkommer et gjennomsnitt for lærertettheten i ordinære timer 1. 10. trinn - for Bergen kommune og for den enkelte skole. Gjennomsnittlig lærertetthet i Bergen er 18,8. For henholdsvis småskoletrinn, mellomtrinn og ungdomstrinn er lærertettheten følgende: 1.-4. trinn: 17,4 5.-7.trinn: 18,9 8.-10.trinn: 20,6 Det betyr at hvis en går ut fra et gjennomsnitt, så er lærertettheten tilfredsstillende med utgangspunkt i kravet som ligger i innbyggerforslaget. Innbyggerforslaget fremmer imidlertid et krav til hvor mange elever det skal være pr lærer i hver eneste time. Byrådet vil under komme tilbake til hvorfor en mener dette forslaget ikke er gjennomførbart, og heller ikke det mest treffsikre forslag for å øke den enkelte elevs læringsutbytte. 4 Lærertetthet i Bergen sammenlignet med andre storbyer, 1. 10. trinn Sammenligner en med de andre store byene ser en at Oslo har en lavere lærerdekning enn Bergen, Stavanger og Bergen har vært ganske like de to siste årene, mens Trondheim har en høyere lærertetthet. 2010/2011 2011/2012 2012/2013 2013/2014 2014/2015 Bergen 18,9 19,0 19,0 18,7 18,8 Oslo 20,2 20,6 20,7 20,2 20,5 Trondheim 18,4 18,3 18,7 18,2 17,8 Stavanger 18,2 18,6 18,1 18,6 18,6 5 Byrådets vurderinger Byrådet mener at en av kommunens viktigste oppgaver er å gi barn og unge en god utdanning. Visjonen for bergensskolen er «kompetanse for alle i mulighetenes skole». I det ligger det at alle elever skal få utnytte sine ressurser og sitt potensiale og utvikle ferdigheter og kunnskaper ut fra egne forutsetninger. Dette forutsetter at alle elever skal ha en likeverdig opplæring en viktig premiss som også presiseres i innbyggerforslaget. Byrådet ser at forslagsstiller intensjoner er gode, men er allikevel ikke enig i at en detaljbestemmelse om lærertetthet er et virkemiddel som er treffsikkert nok for å oppnå økt læringsutbytte for hver enkelt elev og kan ikke se at det er grunnlag for å gjennomføre forslaget. Byrådet vil videre argumentere for sitt standpunkt: 5.1 Forskning på sammenheng mellom lærertetthet og elevenes læringsresultater Norsk og internasjonal forskning viser ingen entydig sammenheng mellom antall lærere per elev og læringsresultater og det finnes ulike, og til tider motstridende funn. 1 Enkelte studier viser at små klasser gir 1 Utdanningsdirektoratet «Forskning viser 02-2013» 3
positive effekter for enkelte grupper av elever, eller under gitte forhold ved undervisningen. Andre studier viser at klassestørrelse har liten betydning sammenlignet med andre forhold som påvirker elevenes resultater. I Norge er det ikke forsket mye på effekten av økt lærertetthet på læringsresultater, læringsmiljø og lærerens arbeidsforhold. Analyser av den norske elevundersøkelsen fra 2012 viser at det ikke er noen sammenheng mellom klassestørrelse og elevenes opplevelse av eget læringsmiljø. Analyser av nasjonale prøver og prestasjonsforskjeller mellom skoler og kommuner i 2008 og 2010 fant heller ingen direkte sammenheng mellom lærertetthet og resultater. Forskerne peker imidlertid på at redusert klassestørrelse, eller økt lærertetthet, kan være gunstig for enkelte elevgrupper. Kunnskapsgrunnlaget er derfor usikkert i forhold til å si at det er en direkte sammenheng mellom lærertetthet og læringsresultater. Byrådet mener derfor at det ikke finnes et faglig grunnlag som tilsier at en slik ordning bør innføres. I tillegg kan det nevnes at Norge allerede har høy lærertetthet sammenlignet med andre OECDland. 5.2 Behov for fleksibel utnyttelse av ressurser for å møte den enkeltes skoles behov og utfordringer Som vist til innledningsvis mener byrådet lærertetthet ikke er det viktigste virkemiddelet for å oppnå et bedre læringsutbytte for alle elever. Hvordan lærerressurser best fordeles innad på en skole er det skolen selv som best bestemmer ut fra behov og utfordringer på den enkelte skole. En norm, med et maksimumsantall elever pr lærer i hver eneste time, er for rigid ut i fra hvordan opplæring i skolen i dag drives. Størrelse i gruppene endres stadig og lærerne arbeider i team og endrer gruppestørrelser etter behov. Dette gjør opplæringen fleksibel og gjør at lærerne kan utnytte hverandres kompetanse på en mest mulig hensiktsmessig måte. Formidling kan skje i større grupper mens grundigere gjennomgang, konkretisering og oppgaveløsning kan skje i mindre grupper. Å sette en norm som gir et maksimumstall for et visst antall elever i hver gruppe vil kunne redusere denne fleksible organiseringen av opplæringen 5.3 Eksisterende lokale og nasjonale bestemmelser og virkemidler Byrådet vil videre påpeke at det allerede foreligger lokale og nasjonale bestemmelser og virkemidler som gir enkelte skoler/områder/trinn en økt lærertetthet Statlige virkemidler Øremerkede tilskudd til økt lærertetthet 2013 ble det satt av 157 mill. kr i øremerkede tilskudd til økt lærertetthet. Midlene gis til skoler hvor grunnskolepoengene ligger under gjennomsnittet, og hvor gruppestørrelsen er større enn 20 elever per lærer. I Bergen er det 3 ungdomsskoler som mottar dette tilskuddet, som utgjør til sammen 11 årsverk. Statlige midler til tidlig innsats I budsjettforliket er det foreslått en styrking på 200 mill. kroner for å øke lærerinnsatsen på 1.- 4. trinn. Dette innebærer videre en rammestyrking på om lag 11,2 mill. kroner for Bergen kommune høsten 2015. Helårsvirkningen blir 26, 9 mill. kroner for 2016. Midlene vil bli fordelt med 30 årsverk til levekårsutsatte skoler og 10 årsverk til skoler med nyankomne innvandrere på 1.-2. trinn. Lokale tiltak: Omfordeling av lærerressurser på bakgrunn av levekår En norm for en minimumsressurs på gruppenivå vil innebære uhensiktsmessige bindinger for Bergen kommune og vil også kunne redusere den sosiale profilen på kommunens ressursfordelingsystem til skolene. I dag gjøres det en omfordeling av lærerårsverk på bakgrunn av levekår, der vel 12 årsverk tildeles skoler som ligger i områder med levekårsutfordringer. Dette gjøres uavhengig av gjennomsnittlig gruppestørrelse på de gjeldende skolene. De statlige midlene det refereres til i avsnittet over vil komme i tillegg til disse. I spesialpedagogisk plan ble det videre vedtatt at en skal omfordele ressurser ved at en større del av tildelingen baseres på levekår. Tidlig innsats Tidlig innsats ble startet som et pilotprosjekt i Bergen kommune 2012. Tidlig innsats for skole har hatt et budsjett på 6,5 mill. kr. i 2012, 9 mill. kr. i 2013 og 10 mill. kr. i 2014 og 2015. Skolene ble tildelt midler 4
fra høsten 2012. Midlene går til styrking av lærerressurser i form av 2 timer i uken pr. klasse fra jul i 1. klasse til jul i andre klasse. Det følger og med veiledning og kompetanseheving av de lærerne det gjelder. 5.4 Konklusjon På bakgrunn av ovennevnte argumentasjon mener byrådet det ikke er grunnlag for å vedta en lokal norm for lærertetthet. 5