Juridisk avdeling Ås kommune Postboks 195 1431 Ås Tordenskiolds gate 12 Postboks 8111 Dep, 0032 OSLO Telefon 22 00 35 00 fmoapostmottak@fylkesmannen.no www.fmoa.no Organisasjonsnummer NO 974 761 319 Deres ref.: 15/02908 Deres dato: 10.12.2015 Vår ref.: 2015/24514-5 FM-J Saksbehandler: Maria Giessing Kallevik Rødde Direktetelefon: 22 00 35 78 Dato: 07.03.2016 Vedtak i klagesak -Ås kommune - Nordbyveien riggområde - Gnr. 102 bnr. 1 - utvidelse riggområde Fylkesmannen viser til kommunens oversendelse datert 10. desember 2015. Saken gjelder søknad datert 7. september 2015 fra Isachsen Anlegg AS om dispensasjon fra LNF-formålet i kommuneplanens arealdel for å utvide bruk av riggområde. Sakens bakgrunn I forbindelse med Statens Vegvesens utbedring av Nordbyveien er det etablert en midlertidig anleggsrigg på gnr./bnr. 102/1 i Ås kommune. Denne er i henhold til reguleringsplan for del av Nordbyveien R- 237. I mai 2015 ble Ås kommunes bygningsmyndighet gjort oppmerksom på uforholdsmessig støy og arbeidstider ved dette riggområdet. I tillegg var riggområdet utvidet i strid med reguleringen, og området var i tillegg brukt til annet formål enn det som er tillatt i reguleringsbestemmelsene. Isachsen Anlegg AS ble pålagt å rette forholdene. Pålegget ble etterfulgt innen angitt frist, men det ble søkt om dispensasjon for på nytt å kunne utvide området og for å få mellomlagre masser på riggområdet. Hovedutvalg for teknikk og miljø (HTM) i Ås kommune avslo søknaden den 7. oktober 2015. Vedtaket ble påklaget av Isachsen Anlegg AS i brev datert 28. oktober 2015. Hovedutvalg for teknikk og miljø (HTM) i Ås kommune tok ikke klagen til følge i møte den 3. desember 2015. Fylkesmannen forutsetter at partene er kjent med sakens dokumenter og gir derfor ikke ytterligere saksreferat. Fylkesmannen er klageinstans for kommunale vedtak etter plan- og bygningsloven, jf. Kommunal- og regionaldepartementets brev av 28.09.2009 og Miljøverndepartementets rundskriv T-2/09.
Side 2 av 6 Fylkesmannen ser slik på saken Riggområdet faller inn under reguleringsplan for del av Nordbyveien, plan R-237 Planen ble vedtatt 25.11.2009 etter initiativ fra Statens vegvesen. Et riggområde ble på denne bakgrunn regulert inn på gnr. 102 bnr. 1. I reguleringsplanen 10 b er det redegjort for hvilke tiltak som kan iverksettes på riggområdet. Søknaden om dispensasjon gjelder utvidelse av riggområdet utover det som er tillatt i vedtatt reguleringsplan. Klager har i brev datert 28. oktober 2015 i hovedsak anført at avslag på dispensasjon vil innebære at det vil skape trafikkrisiko langs Nordbyveien og omkjøringsveier dersom dispensasjon ikke gis da det vil være nødvendig med opplagring av materiell i forbindelse med prosjektet langs veien. Videre vil materialleveranser skje langs linjen og det vil innebære opphold i trafikken. Videre påpeker klager at økt anleggstrafikk ute i linjen vil forårsake utfordringer i fremdriften av prosjektet. Kommunen har vurdert at Isachsen Anlegg AS klage gjelder både gitt pålegg om retting samt avslag på dispensasjon. Fylkesmannen vil først ta stilling til hvorvidt kommunen hadde hjemmel til å pålegge retting og deretter ta stilling til avslag på dispensasjon. Pålegg om retting Pbl. 32-3 første og andre ledd lyder som følger: «Ved forhold i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven, kan plan- og bygningsmyndighetene gi den ansvarlige pålegg om retting av det ulovlige forhold, opphør av bruk og forbud mot fortsatt virksomhet, samt stansing av arbeid. Ved utferdigelse av pålegg skal det settes frist for oppfyllelse.» Spørsmålet er om det foreligger «et forhold i strid med» plan- og bygningsloven. Dersom det er tilfelle, har kommunen hjemmel til å fatte pålegg om retting av forholdet Utvidelse av riggområdet er et søknadspliktig tiltak i medhold av plan- og bygningsloven 20-1 bokstav d jf. 20-2. Videre fremgår av oversendte dokumentasjon at tiltaket er avhengig av dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan samt kommuneplanens arealdel LNF A- formålet. Tiltakshaver har ikke bestridt dette forhold og Fylkesmannen legger på denne bakgrunn dette til grunn for den videre behandlingen av saken. Administrasjonen i Ås kommunen varslet i brev datert 18. september 2015 medhold av plan- og bygningsloven 32-2 jf. 32-3 fjerde ledd. Isachsen Anlegg AS om pålegg om retting samt tvangsmulkt på bakgrunn av at det etter kommunens besiktigelse på eiendommen viste seg at området ble benyttet til annet formål enn som forutsatt i gjeldende reguleringsplan samt i strid med formålet i gjeldende kommuneplan. Tiltakshaver ble gitt tre ukers frist til å komme med en uttalelse før pålegget ble gitt, den ble således satt til 9. oktober 2015.
Side 3 av 6 Hovedutvalg for teknikk og miljø i ÅS kommune traff den 12. oktober 2015 på bakgrunn av kommunens avslag om dispensasjon datert 7. oktober 2015 pålegg om retting i medhold av planog bygningsloven 32-3. Fylkesmannen har gjennomgått sakens dokumenter og er etter en helhetlig vurdering av den oppfatning at kommunen hadde hjemmel til å gi pålegg om retting. Slik Fylkesmannen ser det er dette heller ikke nærmere bestridt av Isachsen Anlegg AS. Fylkesmannen finner derfor ikke grunn til å gå nærmere inn på rettingsvedtaket da retting allerede er gjennomført etter gitte frister i pålegget. Fylkesmannen viser til at det av klagen datert 28. oktober er anført at pålegget om retting skal gis utsatt iverksetting i forbindelse med klagen på gitt dispensasjon. Ås kommune har i beslutning datert 30. oktober ikke gitt påleggsvedtaket oppsettende virkning. Fylkesmannen bemerker at klager ikke har bedt Fylkesmannen om å ta stilling til dette spørsmålet. Avslag på dispensasjon Tiltaket krever dispensasjon fra kommuneplanens arealformål LNF A formålet og gjeldende reguleringsplan hvor området er regulert til jord og skogbruk for utvidelse av riggområdet samt dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan 10 b for mellomlagringen av masser. Etter plan- og bygningsloven 19-2 kan kommunen gi dispensasjon dersom hensynene bak planen og lovens formålsbestemmelse ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved dispensasjon være klart større enn ulempene. Bestemmelsen i plan- og bygningsloven viderefører den dispensasjonsadgang som tidligere var hjemlet i pbl. (1985) 7 første ledd, men inneholder en klargjøring og innstramming av vilkårene for å gi dispensasjon. I tillegg er det gitt nærmere retningslinjer for kommunenes skjønnsutøvelse i dispensasjonssaker. I Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 242 er følgende uttalt om dispensasjonsadgangen: «Første ledd første punktum gir kommunen myndighet til etter søknad å dispensere fra bestemmelser i loven, forskrifter eller planer gitt i medhold av loven. Skjønnsutøvelsen er underlagt omfattende begrensninger som følger av andre ledd. Dispensasjon kan gis varig eller midlertidig. En dispensasjon endrer ikke en plan, men gir tillatelse til å fravike planen for det aktuelle tilfelle søknaden gjelder. Avvik fra arealplaner reiser særlige spørsmål. De ulike planene er som oftest blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan. Dispensasjoner må heller ikke undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen, er det viktig at endringer i planer av betydning ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner. Innstrammingen er likevel ikke til hinder for at det f.eks. dispenseres fra eldre planer som ikke er fullt utbygget, og der reguleringsbestemmelsene er til hinder eller direkte motvirker en hensiktsmessig utvikling av de gjenstående eiendommene. Første ledd andre punktum viderefører adgangen til å sette vilkår for dispensasjon, jf. dagens 7. Her har bestemmelsen samme innhold som uskreven, alminnelig forvaltningsrett (vilkårslæren).
Side 4 av 6 Andre ledd avgrenser kommunens adgang til å gi dispensasjon. Vilkåret "særlige grunner" i gjeldende 7 er erstattet med en mer detaljert angivelse som klargjør og strammer inn dispensasjonsadgangen. Det kreves at hensynene bak den bestemmelsen det dispenseres fra ikke blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må det foretas en interesseavveining, der fordelene ved tiltaket må vurderes opp mot ulempene. Dagens 7 blir praktisert slik at det er tilstrekkelig med alminnelig interesseovervekt, men etter den nye bestemmelsen må det foreligge klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon. Ordvalget innebærer at det normalt ikke vil være anledning til å gi dispensasjon når hensynene bak bestemmelsen det søkes dispensasjon fra fortsatt gjør seg gjeldende med styrke. Vurderingen av om lovens vilkår for å kunne dispensere vil være et rettsanvendelsesskjønn som kan overprøves av domstolene. Forvaltningslovens regel om å vektlegge det kommunale selvstyret kommer således i betraktning kun ved interesseavveiningen om dispensasjon skal gis når lovens formelle vilkår for å gi dispensasjon er oppfylt. Den kommer til anvendelse på samme måte ved behandlingen av klager og domstolskontroll etter andre ledd. ( ) Tredje ledd angir at det ved dispensasjon fra bestemmelser i lov, vedtekt eller forskrift skal legges vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Dette vil særlig gjelde i byggesaker. Formålet er at dispensasjoner ikke må innebære løsninger til nevneverdig skade for slike hensyn. Bestemmelsen åpner for at det i saker hvor det foreligger helt spesielle sosialmedisinske, personlige og menneskelige hensyn, kan slike hensyn tillegges vekt. Det understrekes at slike hensyn normalt ikke har avgjørende vekt i dispensasjonssaker etter plan- og bygningsloven.» Blir hensynet bak bestemmelsene vesentlig tilsidesatt ved innvilgelse av dispensasjon for utvidelse av riggområdet. Fylkesmannen er enig med Ås kommune i at LNF-A-formålet i kommuneplanen, samt jord- og skogbruksformålet i reguleringsplanen må anses å bygge på de samme verdier. Fylkesmannen vil således vurdere dispensasjon fra reguleringsplanen og kommuneplanen samlet. Formålet bak reguleringsformålet i både kommuneplanen og reguleringsplan er å legge til rette for landbruk, og å hindre at virksomheter som ikke er forenlige med alminnelige landbruksvirksomhet etableres samt å ivareta landbruksarealene i kommunen. Kommunen har konkludert med at tiltaket ikke vesentlig vil tilsidesette hensynene bak reguleringsformålene. Kommunen skriver bl.a. følgende i sin vurdering : «Selv om hensynene bak formålet i kommune- og reguleringsplanen nok må anses å bli tilsidesatt i denne anleggsperioden, kan de ikke anses å bli vesentlig tilsidesatt etter rådmannens syn. Dette bunner i tiltakets midlertidighet. Området skal føres tilbake til opprinnelig formål når arbeidene er fullført. Området vil da igjen tilrettelegges for landbruk ved at det igjen blir dyrka mark der anleggsriggen ligger i dag. Naboene mener grunneier har andre planer for området enn landbruk i fremtiden, men dette er kun spekulasjoner som rådmannen ikke kan ta stilling til. Rådmannen presiserer likevel at en forutsetning for ovennevnte er at anleggsområdet ikke medfører at jordas produksjonsevne blir forringet. Rådmannen stiller seg noe tvilende til om områdets produksjonsevne blir god i fremtiden, men dette må landbruksmyndigheten eventuelt ta nærmere stilling til.«
Side 5 av 6 Fylkesmannen kan slutte seg til kommunens vurdering på dette punkt. Spørsmål om fordelene er klart større enn ulempene Vilkåret er oppfylt dersom relevante, klare og positive fordeler er «klart» større enn ulempene som dispensasjonen fører til. Hvilke hensyn som er relevante i en dispensasjonsvurdering, må sees i sammenheng med de offentlige hensyn som skal ivaretas i loven og gjennom planlegging. Individuelle hensyn, hensyn som er begrunnet i søkers særskilte situasjon, og som ikke er en objektiv fordel ved eiendommen, er i utgangspunktet ikke relevante hensyn. Ås kommune har konkludert med at fordelene ikke klart overstiger ulempene. Kommunen har i den forbindelse særlig vist til at Isachsen AS i søknaden ikke har påpekt hvilke fordeler omsøkte dispensasjon vil innebære utover en faktisk beskrivelse av de forhold på eiendommen og av driften av anlegget, samt at ønsket dispensasjon burde vært gjennomtenkt i forbindelse med vedtagelsen av reguleringsplanen. Ås kommune har særlig påpekt at ønsket dispensasjon vil innebære store ulemper for omkringliggende naboer, i form av støy og støv. For øvrig vises til kommunens vurdering av dette i vedtaket datert 7. oktober 2015. Klager har særlig anført at dersom dispensasjonen ikke innvilges vil dette skape ulemper for progresjonen av prosjektet samt for trafikksikkerheten langs Nordbyveien. Fylkesmannen viser til kommunens vurderinger ved oversendelse av klagen og er enig med kommunen i at selv om dispensasjonen er av midlertidig karakter vil det innebære uheldige konsekvenser for omkringliggende miljø og naboeiendommer. At avslag på omsøkte dispensasjon vil medføre forsinkelser for prosjektet mv. er ikke tilstrekkelig til å slå fast at fordelene ved omsøkt dispensasjon overstiger ulempene. Fylkesmannen kan ikke se at det i denne saken foreligger forhold som gir grunnlag for å sette til side kommunens vurdering av dette vilkåret. Fylkesmannen konkluderer etter dette med at fordelene ikke klart overstiger ulempene som omsøkte dispensasjon vil medføre. Dispensasjon fra gjeldende reguleringsplan 10 b for mellomlagringen av masser Det er også søkt om dispensasjon fra reguleringsplanen 10 b for mellomlagring av masser stein, pukk i ulike fraksjoner, jordmasser mv. Bestemmelsen lyder: «Områder merket som anleggsbelte kan brukes som riggområde- oppsetting av brakker og lagring av utstyr i anleggsperioden. I områdene kan det også midlertidig rankes stubber, røtter og matjord, bygges anleggsveier og lignende. All matjord som tas fra opprinnelige jordbruksarealer, skal tas vare på og tilbakeføres på de sanne arealene når anleggsperioden er ferdig. På anleggsområdet skal det ikke gjøres noe som kan forringe jordas produksjonsevne.» Formålet bak reguleringsbestemmelsen er å ta stilling til hva som kan gjøres samt lagres i anleggsbeltet i forbindelse med prosjektet. Dette innebærer etter Fylkesmannens oppfatning at det ved vedtagelse av planen uttrykkelig er tatt stilling til hvilke type materialer det er akseptabelt å lagre. I kommunens vedtak fremgår det blant annet følgende om bestemmelsen:
Side 6 av 6 «Rådmannen legger til grunn at også ordlyden i reguleringsbestemmelsene, herunder 10 b) er formulert som den er blant annet etter en vurdering av området rundt. En unnlatelse av å inkludere lagring av masser og bearbeiding av disse som tillatt bruk i området er nettopp fordi området ikke egner seg til slik aktivitet. Rådmannen står fast ved dette.» Fylkesmannen er enig med Ås kommune i at hensynet bak bestemmelsen ikke vesentlig tilsidesettes, spørsmålet er imidlertid om fordelene ved en eventuell dispensasjon klart overstiger ulempene ved omsøkte dispensasjon. Ås kommune har lagt til grunn at selv om de ser at Isachsen Anlegg AS behov for mellomlagring av ulike masser, vil en slik aktivitet med masser av stein og pukk innebære en større sjenanse i form av støy og støv for omkringliggende naboer enn massene som uttrykkelig er nevnt i reguleringsbestemmelsen. Selv om det må påregnes støv og støy som følge av anleggsarbeidene, vil en eventuell dispensasjon innebære større påkjenning for omkringliggende eiendommer enn forutsatt ved vedtagelse av reguleringsplanen. Fylkesmannen er etter en helhetlig vurdering enig med Ås kommune i at fordelene ved å innvilge dispensasjon i foreliggende tilfelle ikke klart overstiger ulempene omsøkte tiltak vil ha for naboer til anlegget. Det vises til kommunen vurdering av klagers anførsler. Klagen har ikke ført frem. Slutning Kommunens vedtak stadfestes. Fylkesmannens vedtak er endelig. Kopi av denne avgjørelsen er sendt partene. Med hilsen Marius Vamnes seniorrådgiver Maria Giessing Kallevik Rødde rådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent. Kopi til: Joakim Skogholt Skovlyveien 4 1406 SKI