Brasil: Endelig en stormakt eller for evig fremtidens land?

Årgang 69 Nr. 2 2011 293 302 ISSN 0020-577X Universitetsforlaget NUPI www.idunn.no/ip FOKUS: BRASIL Brasil: Endelig en stormakt eller for evig fremtidens land? BENJAMIN DE CARVALHO NUPI Brasil har for mange lenge vært terra da promessa, omtalt av flere kommentatorer som land of promise; mulighetenes eller fremtidens land. Spørsmålet mange stiller seg i dag er hvorvidt Brasil endelig har klart å leve opp til dette navnet, eller om landet for evig vil være fremtidens land. Mange indikatorer peker i retning av at Brasil endelig har tatt steget opp og etablert seg som en stormakt i tråd med både landets selvbilde og det internasjonale samfunns forventninger. Spesielt etter en lengre periode med valutastabilitet, og etter å ha kommet seg gjennom finanskrisen uten altfor mange skraper, samtidig som Lula-regjeringens ambisiøse program for utvikling og fattigdomsbekjempelse har gått sin gang, tyder mye på at Brasil endelig er blitt en stormakt. Spørsmålet som imidlertid mange stiller seg er hvorvidt dette bildet som i dag forankres av Brasil som stormakt er i tråd med Brasils handlinger, eller om det nok en gang er slik omverdenens bilde av landet reflekterer en fremtidig aspirasjon. Brasil begeistrer mange, men spørsmålet er i hvilken grad Brasils ambisjoner om å spille en sentral rolle i global politikk kan sies å endelig ha gitt seg utslag i anerkjennelse som stormakt. I dette essayet vil jeg ta for meg dette spørsmålet og diskutere Brasils status i det internasjonale samfunn med bakgrunn i landets forhold til andre potensielle stormakter innenfor grupperingene BRIC og IBSA, samt Brasils engasjement i FNs fredsoperasjoner. Til slutt viser jeg til Brasils frustrerte forsøk på å få en plass i FNs sikkerhetsråd. Til tross for at Brasil i dag ut fra en rekke indikatorer kan sies å være en mektig stat, med ambisjoner om å spille en viktig global rolle, har dette ennå ikke resultert i den anerkjennelsen stormaktsstatus krever. Selv om døren til Stor takk til Halvard Leira, Iver B. Neumann, og Elana Wilson Rowe for nyttige kommentarer. Artikkelen tar utgangspunkt i de Carvalho 2009.

294 Benjamin de Carvalho denne klubben ser ut til å stå på gløtt for Brasil, og selv om landet til tider har vært inne i varmen, har det ikke fått sin plass ved stormaktsbordet. Hva er en stormakt? Selv om de fleste analysene av internasjonal politikk har en eller annen formening om stormakter, finnes det ingen konsensusdefinisjon. 1 Det interessante er dermed ikke hvorvidt en stat er eller ikke er en stormakt, men analysen som ligger bak en slik vurdering. For Hans Morgenthau, for eksempel, vil stormaktsstatus avhenge av menneskelige, militære, økonomiske og politiske ressurser eller kapabiliteter (Morgenthau [1948] 1967). Dette finner vi i stor grad igjen hos Kenneth Waltz, en annen realist, som legger vekt på befolkning og territorium, naturressurser, økonomiske ressurser, politisk stabilitet og militærmakt (1979). For det er ikke lenger slik som ved Wienerkongressen at stater formelt erkjennes som stormakter. Men det er ikke dermed sagt at en stormakt er det samme som en mektig stat. Som statsviteren George Modelski påpekte: «The status of Great power is sometimes confused with the condition of being powerful. The office, as it is known, did in fact evolve from the role played by the great military states in earlier periods [...] But the Great power system institutionalizes the position of the powerful state in a web of rights and obligations» (1972: 141). Stormaktsstatus har dermed to viktige dimensjoner. Den ene kan vi kalle den analytiske, nemlig hvorvidt en stat anses som en stormakt i henhold til en rekke kriterier. Den andre og kanskje viktigere dimensjonen er om andre stater erkjenner en slik status. Vi kan kalle denne dimensjonen den praktiske dimensjonen. Den praktiske dimensjonen er viktig for stater, da dette kan brukes som en ressurs. Som Iver Neumann påpeker er stormaktsstatus et «klubbgode», en ressurs. Å bli anerkjent som stormakt av andre stater innebærer at disse vil ta ens interesser i betraktning (Neumann 2011). Friedrich Kratochwil er relevant i denne sammenheng, når han snakker om «the rule of a great power a notion which came into existence after the Congress of Vienna», som «a power with system-wide interests as well as a say in matters pertaining to the management of the system. Managing the security issues in the classic conception of politics involved largely the issues of a balance of power» (1989: 83). Det finnes derfor ingen konsensus om hverken den analytiske dimensjonen av stormakter eller den praktiske. Det å være eller ikke være en stormakt avhenger i stor grad av perspektiv, og innebærer som regel en eller annen vurdering av materielle kapabiliteter, evne, vilje til å handle samt spillerom. Det viktige poenget her er at det ikke handler om å være 1. Se Danilovic 2002: 225 230 for en summarisk diskusjon.

Fokus: Brasil 295 eller ikke være en stormakt, men i hvilken grad man anses og anerkjennes som en stormakt. Nye stormakter? Brasils venner og rivaler Stormaktsbegrepet er iboende relasjonelt og relativt. Relasjonelt i den forstand at det dreier seg om forhold mellom stater, og relativt i den forstand at «storhet» anerkjennes i forhold til andre stater. I så måte vil en diskusjon av Brasils status i dag måtte ta hensyn til andre staters status og makt i det internasjonale samfunn. I IP-litteraturen i dag og blant praktikere og kommentatorer mer generelt hersker det liten tvil om at det i den nåværende maktstrukturen til det internasjonale system ikke er mer enn én supermakt USA. Men ut over dette ender også konsensusen. Hva er Kinas posisjon i dag: potensiell supermaktutfordrer, stormakt eller regional hegemon? Videre, er Russlands makt i det internasjonale systemet på hell, eller er Russland en ny stormakt? Det disse diskusjonene imidlertid har til felles er at de i stor grad inkluderer fire stater i sin analyse over nye eller rising stormakter, nemlig de såkalte BRIC-landene Brasil, Russland, India og Kina (se Rowe & de Carvalho 2009 for en diskusjon). Brasil ble med i det formaliserte samarbeidet med Russland, India og Kina relativt sent. Det tok hele åtte år før BRIC-landene fra Goldman Sachs klekket ut BRIC-begrepet til disse holdt sitt første toppmøte i Jekaterinburg i 2009. Men selv om dette toppmøtet fant sted tre år etter det første RIC-toppmøtet mellom Russland, India og Kina, hersker det i dag ingen tvil om at BRIC utgjør utfordrerklubben for stater med stormaktsambisjoner. Sør-Afrika har blitt invitert til 2011-toppmøtet, og det snakkes allerede om at «BRICs» skal få omdøpes «BRICS» med stor S. For det internasjonale systemet, med sin historiske opprinnelse og tyngdekraft i Vesten, er i endring. BRICS er blant de landene som i dag til sammen representerer de største utfordrerne til et system som fortsatt i for stor grad tjener Vesten alene. Samtidig har disse landene også markert seg som potensielle ledere av regionale eller globale statssammenslutninger. Til tross for økonomiske og politiske ulikheter mellom disse landene, deler de den egenskapen at deres posisjon i dag har implikasjoner for det internasjonale systemet som helhet, for regionale grupperinger og for enkeltland som Norge. BRICs fremvekst endrer det internasjonale systemet. Og selv om disse landene i dag ikke representerer noe klart alternativ, samles av felles verdier og samlende ideologi eller har lederegenskapene som skal til for å etablere nye former for samarbeid, utfordrer allerede de ulike landene eksisterende organisasjoner. På lengre sikt kan BRICS komme til å gjøre det

296 Benjamin de Carvalho som samlet gruppe. Samtidig kan mye også tyde på at BRIC-landene søker å gjøre seg mindre avhengige av Vesten, som av disse landene ses på som for opptatt av å ivareta sine egne interesser. Forkortelsen BRIC ble første gang brukt av banken Goldman Sachs i en rapport i 2001. Goldman Sachs påsto da at den raske og sterke økonomiske veksten til Brasil, Russland, India og Kina fort kunne medføre at deres samlede økonomiske størrelse i 2050 kunne overgå de vestlige landene som i dag fortsatt dominerer (se for eksempel Wilson & Purushothaman 2003). Selv om den globale finanskrisen har dempet økonomisk vekst verden over, forblir de strukturelle kjennetegnene som gir BRICs deres økonomiske potensial (naturressurser, demografisk vekst) uforandret. Det er ingen tvil om Brasil i så måte utgjør en stormakt i dagens internasjonale system. Landet er verdens femte største, har verdens femte største befolkning, har verdens åttende største BNP og rangerer som nummer tolv på listen over militærutgifter. Men selv om dette betyr at Brasil i dag er en «stor makt», betyr det ikke at landet nødvendigvis anses av andre for å være en stormakt. Gang på gang har Brasil i godt selskap med Tyskland, Japan, India og Sør-Afrika sett sine aspirasjoner om permanent medlemskap i FNs sikkerhetsråd gå i grus. For spørsmålet som må stilles hva gjelder stormaktsstatus i dag, er hvordan ulike ressurser konverteres til innflytelse. Er det slik, for eksempel, at økonomisk vekst umiddelbart gir innflytelse over utformingen av globale spørsmål? Økonomisk makt og internasjonal innflytelse kan ikke sidestilles, og BRICs økonomiske vekst vil få ulike utslag, spesielt fordi alle fire landene har enorme moderniseringsbehov på hjemmebane. Til tross for varierende politiske institusjoner og internasjonale agendaer har BRICs en felles implikasjon for internasjonal politikk, nemlig en sakte dragning vekk fra det unipolare til et mer multipolart eller polysentrisk internasjonalt system; et system der Vesten ikke dikterer spillereglene ex officio. Dette er klart synlig nå når for eksempel Brasil med tydelig økt selvtillit ikke ber om en ledende plass i WTO-forhandlingene, men har tatt den. Men BRICs er ingen uniform gruppe, til tross for at deres vekst og krav til sammen bidrar til en dragning i retning av et mer polarisert system. Kina og Russland er faste representanter i FNs sikkerhetsråd, en plass Brasil så gjerne skulle hatt. På den andre siden har Brasil, India og Sør- Afrika en helt annen moralsk kapital å ty til, da de representerer demokratiske samfunnsverdier. Brasils plass innenfor BRIC-rammen er interessant, da landet på den ene siden ses på som en del av utviklede verden (Brasil er en sterk lederskikkelse i G77, for eksempel), men samtidig deler mange verdier med den vestlige verden (Sotero & Armijo 2007: 4). Dette reiser et viktig spørsmål, nemlig hvorvidt Brasil vil kunne være en brobygger mellom for eksempel G8 og G20. En slik rolle kan lett gi mye moralsk

Fokus: Brasil 297 kapital, og medføre at Brasils syn og interesser blir tatt hensyn til i kraft av landets posisjon og status. Stormakter tar ansvar: Kollektiv sikkerhet og fredsbevarende operasjoner Som nevnt innledningsvis handler det å være en stormakt i stor grad om å ta et ansvar for sikkerhet ut over egne grenser. Brasil har nå i en rekke år deltatt i FNs fredsbevaringsoperasjoner med betydelige bidrag. Ikke minst har en av Brasils ambisjoner vært å vise at landet kunne løse den vanskelige situasjonen på Haiti som ingen hadde klart før (se Esteves 2011). I tråd med Brasils uttalte ambisjoner om å være en stormakt, har landet derfor også handlet og tatt større ansvar for internasjonal fred og sikkerhet. For det er ikke gitt at Brasils posisjon som økonomisk utfordrer, eller såkalt emerging market, umiddelbart kan konverteres til innflytelse over den internasjonale politiske agendaen. Dette gjelder spesielt innflytelse over globale spørsmål, og kanskje mest av alt internasjonal fred og sikkerhet. At Brasil nå av flere ses på som en stormakt, betyr heller ikke automatisk økt innflytelse i internasjonale organisasjoner. I sitt siste forsøk på å oppnå plass i Sikkerhetsrådet, allierte Brasil seg med den såkalte G4-gruppen (som også inkluderer India, Tyskland og Japan) som sto bak et felles forslag om å utvide den faste representasjonen i Sikkerhetsrådet. En plass rundt dette bordet hadde uten videre sementert landets status som stormakt. Men andre stormakter sto i veien for disse aspirasjonene. Samtidig, der Russland og Kina lenge har uttrykt sin skepsis til FNs fredsoperasjoner, er Brasil sterkt engasjert i pågående operasjoner, spesielt MINUSTAH. Fredsbevarende operasjoner har etter den kalde krigens slutt blitt en viktig del av FNs sikkerhetsordninger. I dag er det utplassert FN-styrker i 16 forskjellige operasjoner rundt i verden. Hva gjelder internasjonal fred og sikkerhet, spiller FN i dag en større rolle enn før. Disse operasjonene er sentrale i Sikkerhetsrådets arbeid for å sikre internasjonal fred og sikkerhet. I så måte er de også sentrale i forhold til Brasils søken etter mer politisk og diplomatisk innflytelse. Som bidragsyter til disse operasjonenes tropper, mener Brasil at dette engasjementet bør reflekteres i mer innflytelse over den globale fred og sikkerhetsagendaen. Brasil har økt sine troppebidrag betraktelig siden 2004. FN-operasjoner teller i dag over 1300 brasilianske styrker. Hva skyldes økningen i troppebidrag? For Brasil sin del skyldes økningen i personell til fredsbevarende styrker i 2004 først og fremst deltagelse i MINUSTAH (Haiti). I Brasils tilfelle er det tydelig at man gjerne ser at deltagelse i og ansvar for fredsoperasjoner oversettes til andre former for innflytelse og samarbeid. Brasil tok for eksempel også ansvar i Libanon, og søker å bruke sine erfa-

298 Benjamin de Carvalho ringer fra Haiti i andre operasjoner der Brasil kan sies å ha et fortrinn, eksempelvis i Afrika. Men selv om BRICs i løpet av de siste årene har søkt mer ansvar for fredsbevaring ved å bidra med tropper og politistyrker til ulike fredsoperasjoner, bidrar ingen av dem nevneverdig hva gjelder finansiering av fredsbevarende operasjoner. USA står fortsatt for hovedfinansieringen av FNs fredsbevarende operasjoner i dag, etterfulgt av Japan, Tyskland, Storbritannia og Frankrike. Stormakter anerkjennes: Brasils frustrerte drøm om FNs sikkerhetsråd Som tidligere nevnt dreier det å være en stormakt seg ikke bare om makt og ressurser, men om anerkjennelse fra andre stater. På bakgrunn av blant annet sine bidrag til FNs fredsoperasjoner, søker Brasil anerkjennelse for sin nye status som stormakt. I tråd med sin økende økonomiske makt har Brasil tatt et større ansvar for FNs fredsbevarende operasjoner. Brasil leder an på Haiti med over 1000 tropper i MINUSTAH. Brasil argumenterer nå også sterkt for at det betydelige ansvaret de har påtatt seg hva gjelder fredsbevaring må gi seg utslag i økt makt i de formelle beslutningskanalene, spesielt FNs sikkerhetsråd. Men i Sikkerhetsrådet har både Russland og Kina vetorett, noe ingen av dem er klar til å gi fra seg med det første. Hva gjelder kollektiv sikkerhet, gjenstår dermed mye før utfordreren Brasil får sin «rettmessige» plass rundt stormaktsbordet. Brasils allianse med Tyskland, India og Japan viste seg å være skjebnesvanger for sikkerhetsrådsambisjonene. Til tross for sterk uttalt støtte fra USA, møtte Japans kandidatur sterk motstand fra Kina og Sør-Korea. Tyskland klarte ikke mobilisere støtte i Europa, der både Nederland, Italia og Spania uttrykte skepsis til kandidaturet, mens India ikke uventet møtte motstand fra Pakistan. Brasil møtte enda mindre uventet ikke bare motstand fra Argentina i Sør-Amerika, men også fra Colombia. Mexico sørget for manglende støtte i Latin-Amerika. Felles for all denne motstanden er at stormaktsdrømmene knuses av regionale rivalerier. Brasils drøm om å befeste sin innflytelse som leder og representant for Sør- og Latin-Amerika holdes i sjakk av nettopp de stemmene Brasil påberoper seg å representere (for en god diskusjon av Brasils politikk i området, se Leira 2011; Malamud 2011). Dette er en debatt der Brasil spiller en viktig rolle som pådriver for reform, ved å kreve større innflytelse over globale diplomatiske og økonomiske spørsmål. Sammen med India og Sør-Afrika den såkalte IBSA-konstellasjonen krevde Brasil at «the international system cannot be reordered meaningfully without a comprehensive reform of the United Nations» (se Foley 2007). IBSA, som i motsetning til BRIC er en

Fokus: Brasil 299 mer formalisert «sør sør»-gruppering av stater, har søkt å overføre den innflytelsen de har fått i andre internasjonale økonomiske fora, spesielt WTO der Brasil kan vise til flere seire over USA, til andre fora som Sikkerhetsrådet. Argumentet her har vært at reform av Sikkerhetsrådet er helt sentral for å forsikre at FN-systemet i fremtiden reflekterer nåtidens situasjon (IBSA 2007). Men det interessante poenget i forhold til Brasils stormaktsstatus er likevel argumentasjonen i forkant av disse forhandlingene. For selv om en plass blant Rådets permanente medlemmer ville for Brasils del gitt umiddelbart utslag i stormaktsstatus, er det ikke nødvendigvis slik at en stormakt må sitte i Sikkerhetsrådet. Hovedargumentet for endring i Sikkerhetsrådet er at Rådet slik vi kjenner det reflekterer helt andre maktforhold enn de som er gjeldende i verden i dag, nemlig de fra 1945 da de fleste av dagens stater fortsatt ikke var selvstendige. I 1965 ble medlemskapet til Sikkerhetsrådet økt med fire valgte medlemmer til dagens femten medlemmer. I mer enn femten år har medlemsstatene diskutert spørsmålet om reform av Sikkerhetsrådet uten å komme til enighet. Det uoverkommelige problemet er at endringene må godkjennes av P5, som foretrekker å holde på sine privilegier fremfor å åpne for nye medlemmer. Den økende økonomiske rollen BRICs spiller på den internasjonale scenen har allerede medført at flere av landene ønsker å omgjøre sin økonomiske innflytelse til politisk og diplomatisk innflytelse. Samtidig viser debatten rundt medlemskap i Sikkerhetsrådet hvorfor det kan være problematisk å ta for seg BRICs under ett. I forhold til Sikkerhetsrådet har Brasil og India mer til felles med Sør-Afrika, noe som gir seg utslag i et mer formalisert samarbeid innenfor IBSA-grupperingen. Alle tre landene er også store og etablerte demokratier, og kan vise til at de i stor grad deler det internasjonale samfunns (vestlige?) verdier. Samtidig skjer samarbeid mellom Russland, India og Kina innenfor det årlige RIC-toppmøtet, noe Russland ikke ønsker skal endre seg, Brasils inntreden til tross. Men der USA som dagens udiskutable stormakt sjenerøst kan støtte noen kandidaturer, fremstår Kina og Russland som mer konservative da de motsetter seg de fleste forsøk på å diluere vetoretten i Sikkerhetsrådet. Brasils vei mot stormaktsstatus står overfor to dilemmaer eller paradokser. For det første må Brasil håndtere det paradokset der er at de på den ene siden må samarbeide med andre aspirerende stormakter innenfor grupperinger som BRIC og IBSA for at landets stemme og agenda skal bli hørt internasjonalt, og samtidig som flere av disse bidrar til å befeste status quo (se diskusjonen i Bull & Kasahara 2011). Det andre dilemmaet er at de stemmene som Brasil hevder å representere på den globale arenaen, ikke ønsker Brasil som representant.

300 Benjamin de Carvalho Brasil: Fortsatt fremtidens stormakt? Som jeg har diskutert ovenfor, med referanse til Brasils venner og rivaler det være seg i BRIC, BRICS, IBSA eller RIC og landets økende ansvar for den globale agendaen for fred og sikkerhet, har Brasil ennå ikke mottatt den gjeveste erkjennelsen av stormaktsstatus, nemlig en permanent plass i FNs sikkerhetsråd. Samtidig kan det være noe naivt å tro at økende makt og innflytelse over den praktiske og politiske globale agendaen skal føre til endringer i Rådet. Enhver endring vil medføre at P5 mister innflytelse, noe ingen av dem i utgangspunktet ønsker. Endring kan heller skje på tross av deres vilje, da de alle har vetorett over disse endringene. Hvorvidt Brasil i dag kan regnes som en stormakt, bør derfor besvares uten referanse til FNs sikkerhetsråd. Og her er svaret todelt. På den ene siden vil en rekke materielle indikatorer tilsi at landet nå spiller en viktigere rolle globalt enn det har gjort tidligere. Men selv om materielle ressurser kan være nødvendige i en diskusjon om stormaktsstatus, er de ikke tilstrekkelige. Stater tar ansvar ut over sine egne grenser, og må også anerkjennes som stormakter av andre stater. Her er det ingen tvil om at Brasil har søkt å påta seg dette ansvaret. Selv om flere av disse initiativene har feilet (se for eksempel Sotero 2011), kan de også sies å ha bidratt til å markere Brasils ambisjoner. Samtidig er det ingen tvil om at Brasil innenfor en rekke arenaer som G20 og WTO har fått uttelling for sine ambisjoner. Brasil er nok ikke for evig dømt til å være en fremtidens stormakt, men dagens posisjon må rekke å konsolideres og befeste seg før Brasils status som stormakt anerkjennes fullt ut av det internasjonale samfunn. I mellomtiden må Brasil nøye seg med sin status som regional stormakt med global innflytelse. Litteratur Bull, Benedicte & Yuri Kasahara (2011) «Brasil og Kina: Partnere eller konkurrenter?», Internasjonal Politikk, 69(2). Danilovic, Vesna (2002) When the Stakes Are High: Deterrence and Conflict Among Major Powers. Ann Arbor: University of Michigan Press. de Carvalho, Benjamin (2009) «Kollektiv sikkerhet og BRIK-landene» i Elana Wilson Rowe og Benjamin de Carvalho (red.) Norge og BRIK-landene. Oslo: NUPI. Esteves, Paulo (2011) «Ikke-likegyldighet i brasiliansk utenrikspolitikk», Internasjonal Politikk, 69(2). Foley, Conor (2007) «Global Voices», The Guardian, 24.10. IBSA (2007) Indias statsminister Manmohan Singh, Brasils president Luiz Inácio Lula da Silva & Sør-Afrikas president Thabo Mbeki «Joint declaration of the second IBSA summit», 17.10. Kratochwil, Friedrich V. (1989) Rules, Norms, and Decisions: On the Conditions of Practical and Legal Reasoning in International Relations and Domestic Affairs. Cambridge: Cambridge University Press.

Fokus: Brasil 301 Leira, Torkjell (2011) «Brasiliansk imperialisme i Amazonas? Hvordan Brasil på samme tid integrerer og fragmenterer verdens største regnskog», Internasjonal Politikk, 69(2). Malamud, Andrés (2011) «Brasil: Fra regionale nederlag til global fremvekst», Internasjonal Politikk, 69(2). Modelski, George (1972) Principles of World Politics. New York: Free Press. Morgenthau, Hans J. ([1948] 1967) Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace. New York: Alfred A. Knopf. Neumann, Iver B. (2011) «Status is Cultural: Durkheimian Poles and Weberian Russians Seek Great-Power Status». Paper for the annual conference of the International Studies Association, Montreal, March. Rowe, Elana Wilson & Benjamin de Carvalho (red.) Norge og BRIK-landene. Oslo: NUPI. Sotero, Paulo (2011) «Brasils voksende ambisjoner», Internasjonal Politikk, 69(2). Sotero, Paulo & Leslie Elliot Armijo (2007) «Brazil: To Be or Not to Be a BRIC?», Asian Perspective, 31(4). Waltz, Kenneth N. (1979) Theory of International Politics. Reading, MA: Addison-Wesley. Wilson, Dominic & Roopa Purushothaman (2003) Dreaming with BRICs: The Path to 2020. Goldman Sachs Global Economic Paper, 99. Tilgjengelig på http://www2.goldmansachs.com/ideas/brics/book/99-dreaming.pdf.