Rapport fra Mattilsynet Er smått godt? Rapport fra Regional tilsynskampanje 2007 Tilsyn med små vannverk i Rogaland og Agder Sandnes, november 2007 1
Innledning Kvalitetskravene til vannverk er gitt i Forskrift av 4.12.2001 om vannforsyning og drikkevann (drikkevannsforskriften). Paragraf 8 i drikkevannsforskriften sier at vannverk som forsyner minst 20 husstander eller hytter eller minst 50 personer og alle helseinstitusjoner og skoler/barnehager skal godkjennes av Mattilsynet. De fleste kravene i drikkevannsforskriften gjelder også for de vannverkene som er så små at det ikke kreves godkjenning. Det har til nå vært brukt mest tilsynsressurser på de store og mellomstore vannverkene. De store offentlige vannverkene har imidlertid som regel kapital og kompetanse som gjør at planarbeidet, driftsrutiner og vannkvalitet er i samsvar med drikkevannsforskriftens bestemmelser. For de små, og i særlig grad de minste private vannverkene er det derimot grunn til å anta at det kan være manglende ressurser til drift og vedlikehold og liten kompetanse hos de som skal drifte anleggene. Formålet med kampanjen har vært både kartlegging og påvirkning. Dvs. å registrere tilstanden og om nødvendig medvirke til forbedringer i vannkvaliteten gjennom bruk av virkemidler i et utvalg små vannverk i regionen. Tilsynsobjektene er fordelt på godkjenningspliktige og ikke godkjenningspliktige vannverk. Som en del av kartleggingen ønsket vi å få svar på følgende spørsmål: I hvor stor grad oppfyller de små vannverkene drikkevannforskriftens krav? Er det forskjell i standarden på godkjenningspliktige og ikke godkjenningspliktige vannverk? Er det forskjell i antall avvik mellom de godkjenningspliktige vannverkene som henholdsvis er godkjent eller mangler godkjenning? Er det forskjell i antall avvik mellom kommunale og private vannverk? Materiale og metode I kampanjen reknes alle vannverk som forsyner < 500 personer for små vannverk. Vannverk som forsyner bedrifter (inkludert næringsmiddelvirksomheter), skoler, barnehager, institusjoner, campingplasser og leirsteder, og som omfatter < 500 personer reknes også som små vannverk. Undersøkelsen omfatter 59 vannverk fordelt på de fem distriktene i regionen. Det store flertallet forsyner husstander eller hytteområder, men separat vannforsyning til to turistsenter, to campingplasser, en skole, en barnehage og et leirsted er også blitt undersøkt. Hvert vannverk har hatt ett tilsyn under kampanjen, og dokumentasjon av en eventuell forbedring av standarden som følge av Mattilsynets virkemiddelbruk ved avvik er ikke mål for denne rapporten. Feltdelen av tilsynskampanjen er gjennomført i tidsrommet 6. juni 24. oktober 2007. Alle vannverkene er inspisert etter en felles sjekkliste (Vedlegg 3) som tar utgangspunkt i 19 sentrale krav i drikkevannsforskriften og gitt karakter fra 1 til 3 for hvert sjekkpunkt: 1 uttrykker at det bestemte kravet i drikkevannsforskriften er oppfylt 2 betyr en delvis oppfyllelse av kravet 3 viser at kravet ikke er oppfylt/status ikke dokumentert, dvs. det er et klart avvik Resultater Vedlegg 1 gir en oversikt over kravoppfyllelse og hvilke tiltak Mattilsynet har satt i verk for det enkelte vannverk. Resultatene fra analysen av tallmaterialet i vedlegg 1 er framstilt i fire tabeller i vedlegg 2: 2
Tabell 1 vises gjennomsnittskarakteren for de undersøkte kravene i drikkevannsforskriften for henholdsvis godkjenningspliktige og ikke godkjenningspliktige vannverk. Tabell 2 viser snittkarakterer for samtlige krav hver for seg etter samme inndeling av vannverkene som i tabell 1: Karakter 1: Prosentandel med ingen avvik på noen av de 19 undersøkte kravene Karakter 1 og 2: Prosentandel med ingen alvorlige/klare avvik på noen av de 19 undersøkte kravene Karakter 3: Prosentandel med minst ett alvorlig/klart avvik på en av de 19 undersøkte kravene Tabell 3 viser prosentvis fordeling av vannverkskategorier med mer enn fem avvik/anmerkninger for de 19 undersøkte forskriftskravene. Tabell 4 viser en sammenlikning mellom kommunale og private vannverk. Tabellene gir følgende svar på spørsmålene som kampanjen tok mål av seg å kartlegge: Over halvparten (53 %) av de 59 undersøkte vannverkene har ett eller flere klare avvik i forhold til de 19 drikkevannskravene som er undersøkt (tabell 2) Blant de godkjenningspliktige har 37 % av de godkjente ett eller flere klare avvik. Tilsvarende for de som enda ikke har fått godkjenning er 55 % (tabell 2) Av de ikke godkjenningspliktige har 78 % ett eller flere klare avvik (tabell 2) Vannverk hvor det er registrert mer enn 5 avvik eller anmerkninger fordeler seg slik på de ulike kategoriene: Godkjente: 10 %, ikke godkjente: 37 %, ikke godkjenningspliktige: 50 % (tabell 3) Av de 38 vannverkene i undersøkelsen som er kommunale har 36 % minst ett klart avvik, mens tilsvarende tall for de 21 privateide er 86 % (tabell 4) Det er størst mangel på forskriftsoppfyllelse for kravene om å ha et fungerende internkontrollsystem og beredskapsplaner, desinfeksjon og tilfredsstillende plan for vannanalyser (tabell 1) Diskusjon De fleste av vannverkene som er med i kartleggingen har tidligere hatt ett eller flere tilsyn, men noen ikke godkjenningspliktige er inspisert for første gang. Det blir, bortsett fra kravet om godkjenning og to hygieniske barrierer, stilt de samme krav til ikke godkjenningspliktige vannverk som til de godkjenningspliktige. Det er vannverket selv som har ansvaret for at kravene i drikkevannforskriften oppfylles. Dette er første gang det er gjort en systematisk kartlegging av tilstanden for de ikke godkjenningspliktige vannverkene i vår region. Ut fra kapasitet og tidligere sentrale føringer har de ikke godkjenningspliktige vannverkene ikke blitt systematisk registrert, og de har hatt lite tilsyn. I forslag til statsbudsjett for 2008 blir det imidlertid foreslått å gjennomføre tilsyn hos et representativt utvalg av vannverk som ikke er godkjenningspliktige. Dette oppfattes av Mattilsynet i regionen som et nyttig tiltak. Selv om hvert slikt vannverk er lite, er de mange i antall og medfører at en ikke uvesentlig del av befolkningen i regionen, enten daglig eller på hytta, får sin vannforsyning fra vannverk med en ukjent og/eller usikker helsemessig kvalitet. 3
Selv om ansvaret for å oppfylle kravene ligger hos vannverket, kan manglende tilsyn likevel delvis forklare at de ikke godkjenningspliktige vannverkene kommer klart dårligst ut. Manglende tidligere tilsyn har også hatt betydning for bruken av virkemidler ved funn av brudd på drikkevannsforskriften i denne kampanjen. Det er mest hensiktsmessig å starte med veiledning ved første gangs påvisning av avvik, og bruke opptrappende virkemidler hvis avviket ikke er lukket ved neste tilsyn. Dersom det ble påvist klart helsefarlige forhold, ble det likevel fattet vedtak om retting selv om det var første gang forholdet ble påvist. Det er grunn til å anta flere av de vannverkene som fikk veiledning og/eller påbud om retting av avvik allerede fra juni og utover har lukket disse avvikene. Resultatene som er framstilt i tabellene representerer dermed status ved inspeksjonstidspunktet. Vi har enda ikke startet med oppfølgingstilsyn, og kjenner av den grunn ikke status i dag. Det er ikke så stor forskjell i antall avvik mellom godkjenningspliktige vannverk som henholdsvis er og ikke er godkjent. De godkjenningspliktige vannverkene har hatt tilsyn tidligere, og mange av dem som ikke er godkjent er inne i en godkjenningsprosess der det kan være oppfyllelsen av ett eller to krav som mangler for å få godkjenning. At 37 % av de godkjente vannverkene har fått ett eller flere klare avvik kan skyldes endringer i råvannskvaliteten (for eksempel pga klimaendringer eller ved at aktiviteten i nedbørsfeltet er endret) eller at standarden på vannbehandlingsanlegget eller rutinene for opplæring av driftspersonell har endret seg i forhold til status på godkjenningspunktet. Små vannverk mangler i noen tilfeller både ressurser og kompetanse til å oppfylle for eksempel forskriftenes krav om to hygieniske barrierer, vannbehandling og beredskap. Eier er ofte ikke flink nok til å sørge for tilstrekkelig opplæring av driftspersonell dersom slikt personell fins. En generell erfaring med små private vannverk er at de ofte drives på dugnadsbasis med et styre hvor styret også utfører driftsoppgaver på dugnad. Når det blir gitt pålegg om utbedringer som medfører større kostnader, hender det at de som til da har påtatt seg oppgaven trekker seg, og ingen vil drifte/ta ansvar for vannverket. At de kommunale vannverkene har færre avvik enn de private kan ha sammenheng med at de kommunale drar nytte av samarbeid med andre kommunale vannverk i samme kommune og har felles driftspersonell med disse. Dermed blir det faglige miljøet større og kompetansen bedre enn i små private vannverk hvor driftsfunksjonene noen ganger som nevnt ovenfor utføres av ufaglærte som en bijobb. Konklusjon Hovedkonklusjonen fra kampanjen er at smått langt fra alltid er godt når det gjelder vannverk. Dårligst er status for små, private vannverk. Resultatene fra undersøkelsen kan ikke uten videre tolkes som at de som drikker vann fra vannverk med klare avvik drikker helseskadelig vann. Vannverkene utsetter imidlertid konsumentene for en unødig helserisiko ved ikke å ha forskriftsmessig styring og kontroll over vannkvaliteten. Ved uforutsette hendelser er det derfor større sannsynlighet for at folk blir syke av drikkevannet. Den helserisikoen det er snakk om, er sykdom som skyldes tilførsel av parasitter, bakterier og virus i vannet via forurensning fra kloakkvann eller overflateforurensning fra gjødsel fra husdyr og ville pattedyr og fugler. Sykdommen er som regel en forbigående mage- /tarminfeksjon med diaré og/eller oppkast som symptomer, men av og til med mer alvorlige og langvarige følgetilstander/komplikasjoner. 4
Helserisiko fra kjemisk forurensning vurderes som liten for norske vannverk utenom akutte hendelser og sabotasje. En skal likevel være oppmerksom på tilrenning av plantevernmidler og andre innsatsmidler i landbruket og fra industri. Dette er imidlertid forhold vannverkene og tilsynsmyndigheten stort sett bør ha tilstrekkelige lokalkjennskap om. Veien videre Ut fra en risikobetraktning er det behov for å utvikle en effektiv tilsynsstrategi som resulterer i en standardheving for de små vannverkene. Første trinn blir å følge opp den veiledning og de vedtak som er gitt under kampanjen for å sikre at mangler er blitt utbedret. Erfaringen fra kampanjen er at de små, private vannverkene i region Rogaland og Agder må tas med i vurderingen av hva som skal prioriteres i 2008 sett i sammenheng med de styringssignal for drikkevannstilsynet som vil komme gjennom budsjettet for kommende år. Vedlegg: 1. Rapporteringsark regional tilsynskampanje små vannverk 2. Sammenstilte resultater i tabell 3. Sjekkliste regional tilsynskampanje små vannverk 5