4.1.10 KOMMUNALE SELSKAPSFORMER I ET DEMOKRATISK PERSPEKTIV JACOB AARS OG HANS-ERIK RINGKJØB Den norske Kommuneloven fra 1992 la til rette for at kommunene i større grad enn tidligere kunne ta i bruk organisering som virkemiddel (Larsen og Offerdal 2000). Før den tid var kommunene preget av et sett organisasjonsløsninger som i liten grad varierte kommunene imellom. Kommunene var langt på vei organisert som speilbilder av staten, både hva angikk politisk og administrativ struktur (Fimreite 2003). Den statlige sektororganiseringen hadde sitt motstykke i de kommunale hovedutvalgene og etatene. Med den nye kommuneloven åpnet det seg et nytt lokalt politikkfelt: Kommunene fikk med kommuneloven fra 1992 mulighet til å drive en egen kommunal forvaltningspolitikk. 15 Muligheten ble grepet begjærlig. Troen på organisasjonsdesign er øyensynlig stor. Kommunene har benyttet seg av friheten til å velge nye organisasjonsløsninger. En oversikt over antallet organisasjonsendringer i kommunene mellom 1990 og 2004 viser at endringstakten samlet sett har økt kraftig, selv om intensiteten varierer nokså mye over tid (Hovik og Stigen 2004: 17, 59). En konsekvens av den kommunale reorganiseringsaktiviteten er at de organisatoriske sektorbåndene mellom staten og kommunene ble svekket i løpet av 90-tallet. Men frihet fører ikke nødvendigvis til mangfold. Enkelte organisasjonsformer later til å være betydelig mer populære enn andre. Vi har i dette prosjektet konsentrert oss om én bestemt type organisasjonsløsning som helt klart har vind i seilene i norske kommuner: Kommunale selskap. Fra midten av 1990- tallet har det funnet sted en nærmest eksplosiv vekst i antallet kommunale selskap i ulike varianter. Betegnelsen kommunale selskap rommer mange og ganske ulike organisasjonsløsninger: Kommunale foretak (KF), kommunale aksjeselskap (AS), interkommunale selskap (IKS) og stiftelser. Felles for dem er at de er initiert av én eller flere kommuner og at de representerer en fristilling av oppgaver som kommunen har ansvar for. Den tiltakende selskapsdannelsen aktualiserer spørsmål om politisk styring og demokratisk kontroll. Utskillelsen av selskap er ofte blitt fremstilt som tap av folkevalgt styring. I den norske Maktutredningen argumenteres det for eksempel for at politikerne har tapt makt som følge av selskapsdannelser: De politisk ansvarlige har derimot mistet makt til fristilte og uavhengige selskaper. (NOU 2003: 19 s. 56). 271
Det som tidligere lå innenfor statens egen organisasjon er blitt fristilt. Legger vi den parlamentariske styringskjeden (Olsen 1978) til grunn, har politikerne tapt makt. En dansk forskergruppe uttrykker stor skepsis til kommunal selskapsetablering i Danmark (Christensen, Christensen og Jensen 2002). Med utgangspunkt i at det lokale folkestyret bygger på ideen om at det politiske lederskapet skal stå ansvarlig overfor velgerne ved valg, representerer selskapsdannelsene avvik fra normalmodellen. De går så langt som til å kalle dette for en giftig cocktail. Samtidig understreker begge de to nevnte bidragene en tro på at den hierarkiske styringen, eller den tradisjonelle forvaltningspolitikken, sikrer demokratisk kontroll og styring, mens oppfatningen er den motsatte for fristilling og etablering av selskap. I dette prosjektet ønsker vi nettopp å se nærmere på spørsmålet om det som er blitt kalt selskapssyke 16 i kommunene betyr at politikerne må gi fra seg styring av viktige fellesoppgaver til utpekte selskapsstyrer. Er det slik at tradisjonell kommunal etatsorganisering sikrer politisk kontroll og at fristilling fører til tap, for ikke å si fravær av, politisk kontroll? Vi spør derfor om hva som er betingelsene for folkevalgt styring i organisasjoner som er preget av betydelig grad av fristilling. Vårt utgangspunkt er imidlertid at kommunene for en stor del er karakterisert av hybride organisasjonsformer. For eksempel vil elementer av fristilling på ulike måter kombineres med tradisjonell hierarkisk styring. Det betyr at man også i virksomheter som formelt er organisert innenfor kommunen kan finne klare innslag av fristilling. Samtidig vil formelt fristilte enheter, slik som kommunale selskap, måtte forholde seg til kommuneinstitusjonens underliggende verdigrunnlag. Formell fristilling får i praksis karakter av ulike typer kompromisser mellom selskapsdannelse som organisasjonsoppskrift og kommunens tradisjonelle verdigrunnlag. Prosjektet var finansiert av Kommunal- og regionaldepartementet. Det ble gjennomført ved Uni Rokkansenteret. Hans-Erik Ringkjøb var prosjektleder, mens Jacob Aars og Signy Vabo (Høgskolen i Oslo) var prosjektmedarbeidere. DATA Data ble samlet inn i tre faser. Første fase handlet om lokalpolitikerne generelt og kommunenes eierstrategi. I et utvalg på 20 kommuner sendte vi ut spørreskjema til samtlige kommunestyrerepresentanter. I de samme kommunene har vi samlet inn dokumenter over kommunenes eierstrategi og plan for selskapskontroll. Andre fase av undersøkelsen var rettet mot det administrative og politiske ledelsesnivået i kommunene. Her er det valgt ut seks prosjektkommuner: 272
Stavanger, Sandnes, Drammen, Bergen, Lier og Fjell. Alle kommunene har etablert minimum to av de aktuelle selskapsformene (AS, IKS, KF og stiftelse), og alle selskapsformene er samlet sett representerte. Undersøkelsene i prosjektkommunene ble gjennomført som intervju. Vi intervjuet ordfører, varaordfører eller gruppeleder for opposisjonen i kommunene og rådmann eller ansvarlig for selskapene i rådmannens stab. I tillegg intervjuet vi lederne for kommunenes kontrollutvalg. I tredje fase undersøkte vi oppfatningene blant styremedlemmene i selskapene og så på relasjonen mellom selskap og eier i prosjektkommunene. For å få et bredt bilde av holdninger på styrenivå sendte vi spørreskjema til alle styremedlemmer i kommunenes selskap med spørsmål knyttet til rollen som styremedlem, kopling til kommunen og rekruttering. Ved å stille noen av de samme spørsmålene til styremedlemmene som til lokalpolitikerne, kunne vi sammenligne direkte disse to gruppenes syn blant annet på kommunene som eiere. I denne delen av undersøkelsen gjennomførte vi også intervju med styreledere og daglig leder i to bedrifter i hver av prosjektkommunene. FORSKJELLIGE SELSKAPSFORMER Kommunale foretak (KF) er tett koplet til kommunen og er ikke egne rettssubjekter. Foretakene har egne styrer valgt av kommunestyret. Foretaket rapporterer direkte til kommunestyret, og kommunestyret avgjør hva foretaket skal arbeide med. Kommunestyret fastlegger dermed de ytre rammene for foretaket (KS 2002:25). KF er ikke underlagt administrasjonssjefens myndighet, men administrasjonssjefen har utsettende veto i saker vedtatt av styret og kan kreve kommunestyrebehandling. I tillegg har administrasjonssjefen uttalerett i styresaker som skal videre til kommunestyret. Interkommunale selskap (IKS) er egne rettssubjekter, og kun kommuner kan delta. Hver deltakerkommune har uavgrenset ansvar for sin prosentvise del av selskapet. Videre velger kommunene et representantskap som er øverste myndighet i selskapet. Kommunene kan ikke gripe direkte inn i selskapet, men kan instruere representantene. Representantskapet velger styret og har ansvar for regnskap, budsjett, økonomiplan og valg av revisor. Representantskapet kan instruere styret og omgjøre styrevedtak. En tredje form er de kommunale aksjeselskapene (AS). AS er egne rettssubjekt der kommunene kan være eneeiere eller gå i sammen med andre aktører (både offentlige og private). Som ene- eller deleier i et AS, er ikke kommunene ansvarlige for selskapets plikter. Selskapet står selv ansvarlig. Generalforsamlingen (som oftest ordfører) velger styret for selskapet. Videre kan generalforsamlingen vedta vedtekter, instrukser og lignende som styret må 273
rette seg etter. Kommunestyret kan instruere sin representant på generalforsamlingen. Som eier kan kommunene dermed utøve sin myndighet i generalforsamlingen, men utenfor denne har eierne ingen myndighet overfor selskapet (KS 2002:33). Til sist har vi stiftelser. Disse er også selvstendige rettssubjekt, men er helt koplet fra kommunene. Statuttene er styrende for arbeidet i stiftelsen, og kommunenes mulighet til å påvirke går nettopp gjennom utformingen av statuttene. Da kan kommunen blant annet sikre seg representasjon i styret. Det mest typiske er at en stiftelse blir etablert ved at en viss formue blir avsatt til et bestemt formål. De som oppretter stiftelsen står fritt til å avgjøre formål. Etter etableringen lever stiftelsen så å si sitt eget liv. Stiftelsen har ingen utenforstående eiere, den eier seg selv. RESULTATER Som vi pekte på innledningsvis, er kommunale selskap en organisasjonsløsning i sterk vekst i norske kommuner. Tabell 1 dokumenterer kommunenes engasjement i selvstendige kommunale selskap fra midt på 1990-tallet frem til 2007-2008 i Danmark, Norge og Sverige. Tabell 1 illustrerer den store økningen i antallet kommunalt eide selskap i Norge. Fra 1997 til 2008 ble antallet selskap tredoblet. Mens Sverige tidligere hadde det største antallet selskap per kommune, er det nå Norge som har det. Antallet selskap i Danmark er sammenligningsvis beskjedent, og antallet ble noe redusert gjennom strukturreformen fra 2007. 274
TABELL 1: ANTALLET SELVSTENDIGE, KOMMUNALT EIDE SELSKAPER I DANMARK, NORGE OG SVERIGE Danmark Norge Sverige 1994 1459 1995 1450 1996 1482 1997 850 1471 1998 250 934 1450 1999 238 1059 1435 2000 228 1166 1431 2001 252 1366 1447 2002 1407 1423 2003 260 1390 1416 2004 290 2050 1417 2005 302 2365 1533 2006 291 2495 1518 2007 252 2542 1535 2008 185 2552 Den kraftige veksten i antallet selskap i norske kommuner antyder stor reformvilje. Når vi ser på hvordan selskapene faktisk styres, blir bildet noe annerledes. Utskillelse av kommunale virksomheter i selskap begrunnes ofte ut fra argumenter om klarhet og tydelig arbeidsdeling mellom bestillende og utførende enheter. Det er bred enighet blant informantene om at styringen må skje på en annen måte enn den tradisjonelle etatsstyringen og at selskapene må få den friheten de er ment å ha i følge den valgte organisasjonsmodellen. Synspunktene blir bekreftet ved at det er et fåtall som mener at tap av politisk styring skal kompenseres gjennom økt detaljstyring av selskapene. Videre viser undersøkelsen at kommunene har et relativt passivt forhold til selskapene. Men resultatet av reorganisering kan ofte bli at man opp- 275
retter nye styringsmessige gråsoner. Når politisk viktige konflikter oppstår i tilknytning til kommunalt eide selskap kan styrerommene forandre seg fra å være lukkede selskapsorganer bli åpnet opp og bli arenaer for politisk interessekamp. Også innenfor en modell der virksomheter blir internt fristilt, innenfor den kommunale organisasjonen, kan man få den samme typen styringsmessige gråsoner. Men det er en viktig forskjell: Velgerne kan holde lokalpolitikerne ansvarlige når en virksomhet er organisert innenfor kommunen. Det er ikke like opplagt når oppgaven er organisert i et fristilt selskap. Et viktig funn fra prosjektet synes å være at formell organisering, i form av fristilling, kan ha begrenset praktisk betydning. De formelle ordningene gir rom for relativt stor variasjon. Selskapsetablering innbærer ikke alltid stor villighet til faktisk fristilling. Organisasjonsløsningene oppfattes i stedet å være fleksible; samme formelle organisasjonsstruktur åpner for ulike praktiske løsninger. Prosjektet reiser spørsmål om betydningen av at de kommunalpolitiske beslutningsarenaene fragmenteres. I den grad slike endringsprosesser finner sted, har det formodentlig betydning for så vel folkevalgt styring som innbyggernes mulighet for ansvarsutkrevelse. Det vil være viktig å få frem studier som kartlegger hvordan styring og ansvarsutkrevelse konkret skjer i tillegg til hvilke effekter slike endringsprosesser har på folkevalgtes rolleutforming og velgernes holdninger til politikere og politisk system i kommunene. Videre gir større variasjon i kommunal forvaltningspolitikk bedre muligheter til å undersøke effekter av bestemte organisasjonsløsninger. Analyser av kommunal forvaltningspolitikk har således ikke bare interesse for kommuneforskere eller kommunalpolitisk interesserte, men kan gi viktige bidrag til forskningen om virkninger av offentlig reformarbeid mer generelt. UTVALGTE PUBLIKASJONER Ringkjøb, Hans-Erik og Jacob Aars, 2008, Lokalt folkestyre AS. I Helgøy, Ingrid og Jacob Aars (red) Flernivåstyring og demokrati. Bergen: Fagbokforlaget. Ringkjøb, Hans-Erik, Jacob Aars og Signy Irene Vabo, 2008, Lokalt folkestyre AS. Eierskap og styringsroller i kommunale selskap. Rokkansenteret, Rapport 1-2008. Bergen: Rokkansenteret. Aars, Jacob og Hans-Erik Ringkjøb, 2011, Local democracy Ltd The political control of local government enterprises in Norway. Public Management Review, 13(6): 825-844. 276