Endelig tilsynsrapport Voksnes rett til grunnskoleopplæring og spesialundervisning for voksne Nøtterøy kommune Mars - juli 2014
Innholdsfortegnelse Sammendrag... 2 1. Innledning... 2 2. Om tilsynet med Nøtterøy kommune... 2 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunene... 2 2.2 Tema for tilsynet... 2 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 3 2.4 Om den foreløpige tilsynsrapporten... 4 3. Kommunens forsvarlige system... 4 3.1 Rettslige krav... 4 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 4 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 5 3.4 Fylkesmannens konklusjon... 5 4. Gjennomføring av opplæringen... 6 4.1 Rettslige krav... 6 4.2 Fylkesmannens undersøkelser... 6 4.3 Fylkesmannens vurderinger... 7 4.3 Fylkesmannens konklusjon... 7 5. Saksbehandlingsrutiner... 7 5.1 Rettslige krav... 7 5.2 Fylkesmannens undersøkelser... 7 5.3 Fylkesmannens vurderinger... 7 5.4 Fylkesmannens konklusjon... 8 6. Frist for retting av lovbrudd... 8 7. Kommunens frist til å rette... Feil! Bokmerke er ikke definert. 1
Sammendrag Denne rapporten er utarbeidet av Fylkesmannen i Vestfold etter tilsyn med Nøtterøy kommunes forvaltning og gjennomføring av voksnes rett til grunnskoleopplæring og spesialundervisning for voksne, jf. Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) 4A-1 og 4A-2. Tilsynet retter seg mot kommunen, jf. opplæringsloven 4A-4, jf. 13.1. Tema for tilsynet beskrives annet sted i rapporten. Gjennomføring Fylkesmannen åpnet tilsyn med Nøtterøy kommune i brev 4. mars 2014. Kommunen ble pålagt å sende inn en kort redegjørelse for organisering av voksnes rett til opplæring på grunnskolens område sammen med dokumentasjon listet opp under punkt 2.3. Dokumentasjon ble mottatt hos Fylkesmannen i Vestfold 1. april 2014. Åpningsmøte og intervjuer med kommunaldirektør for området skole og kultur og rådgiver ble gjennomført i Nøtterøy kommune 9. april 2014. Fylkesmannen i Vestfold sendte en foreløpig rapport til kommunen 29. april, med frist for tilbakemelding 23. mai 2014. Kommunen har i sin tilbakemelding av 19. mai, ingen ting å bemerke til rapportens innhold. 1. Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 4.mars 2014 til dags dato gjennomført tilsyn med voksnes rett til grunnskoleopplæring og spesialundervisning for voksne i Nøtterøy kommune. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 1. november 2014. Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Vestfold vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2. Om tilsynet med Nøtterøy kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunene Fylkesmannen fører tilsyn med kommuner og fylkeskommunen, jf. opplæringsloven 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kapittel 10A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn, jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommuner og fylkeskommunen er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrift fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet Fylkesmannen gjennomfører tilsyn med kommunens forvaltning av opplæringsloven 4A-1, 4A-2 og 4A-4, samt om kommunen har et forsvarlig system for å sikre dette, jf. 13-10. Tilsynet omfatter også forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak knyttet til de vedtak som er fattet med hjemmel i opplæringsloven 4A-1 og 4A-2. 2
Fylkesmannen har i dette tilsynet undersøkt om kommunen har et forsvarlig system for vurdering og evaluering av deres forvaltning av voksnes rett til opplæring på grunnskolens område. Videre undersøkte Fylkesmannen om deltakere får tilbud om opplæring i fem fag som fører til vitnemål for voksne (norsk, engelsk, matematikk og to av fagene naturfag, samfunnsfag og religion, livssyn og etikk), om opplæringen var tilpasset den enkelte og om opplæringen var gratis. Fylkesmannen undersøkte også om deltakere som ikke har utbytte av den ordinære opplæringen etter opplæringsloven 4A-1, får tilbud om spesialundervisning etter opplæringsloven 4A-2 første ledd og om kommunen tilbyr spesialundervisning for deltakere som har behov for å utvikle eller vedlikeholde grunnleggende ferdigheter, jf. opplæringsloven 4A-2 annet ledd. Kommunens saksbehandlingsrutiner i forbindelse med vedtak om opplæring etter 4A-1 og 4A-2 ble også undersøkt i tilsynet, jf. forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak. Formålet med tilsynet Opplæringsloven 4A-1 og 4A-2 skal gi flere en mulighet til grunnskoleopplæring. Rett til grunnskoleopplæring kan medvirke til større likestilling og større muligheter til å delta i arbeidslivet, også for innvandrere med lovlig opphold i landet. Tilsynets formål er å bidra til økt etterlevelse av loven og økt kvalitet i den kommunale tjenesteproduksjonen. Brudd på opplæringsloven kan ha rettssikkerhetsmessige konsekvenser for den enkelte innbygger i kommunen. Det kan også ha samfunnsøkonomiske konsekvenser gjennom forsinkelse av den enkeltes overgang til videre utdanning eller arbeid. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Nøtterøy kommune ble åpnet gjennom brev 4.3.2014. Kommunen ble pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra intervjuer. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: - Redegjørelse fra kommunen som inneholder en beskrivelse av: o Nøtterøy kommunes forsvarlige system etter opplæringsloven 13-10 o Gjennomføring av opplæringen o Saksbehandlingsrutiner o 4A-2, rett til spesialundervisning på grunnskolens område - Intern delegasjon fra Rådmannen til oppvekst- og kultursektoren - Rapport om tilstanden i opplæringen i Nøtterøy kommune 2013 - Søknadsskjema for grunnskoleopplæring for voksne 4A-1, Tønsberg voksenopplæring - Søknadsskjema om voksenopplæring, Nøtterøy kommune - Skjermbilder fra «Kvalitetslosen», Nøtterøy kommunes internkontrollsystem/kvalitetsstyring - Mal for spesialpedagogisk halvårsrapport - Mal for tilpasset logopedisk plan - 5 anonymiserte vedtak om tildeling av grunnskoleopplæring for voksne - 7 anonymiserte vedtak om spesialundervisning på grunnskolens område - Henvisningsskjema Pedagogisk-psykologisk tjeneste for Nøtterøy kommune 3
Dessuten foreligger samarbeidsavtale mellom Nøtterøy kommune og Tønsberg kommune ved Tønsberg voksenopplæring, informasjonsbrosjyre og -plakat om voksenopplæring i Nøtterøy kommune og sjekkliste for vernerunde. Det ble avholdt intervjuer med: - Kommunaldirektør Christian Thaulow - Rådgiver John Holmvik 2.4 Om den endelige tilsynsrapporten Denne tilsynsrapporten inneholder frist for retting av ulovlig forhold avdekket under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. Det er kommunen som har det overordna ansvaret for at kravene i opplæringsloven etterleves, jf. opplæringsloven 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten. Frist for retting er 1. november 2014. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 3. Kommunens forsvarlige system 3.1 Rettslige krav Opplæringsloven 13-10 Ansvarsomfang Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava til opplæringslova og forskrifter til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-4. Som ein del av oppfølgingsansvaret skal det utarbeidast ein årleg rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa, knytt til læringsresultata, fråfall og læringsmiljø. Den årlege rapporten skal drøftas av skoleeigar dvs. kommunestyret, fylkestinget og den øvste leiinga ved dei private grunnskolane. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen mottok Nøtterøy kommunes redegjørelse og dokumentasjon 1. april 2014. Kommunens redegjørelse, sammen med dokumentasjon på hvordan de ulike områder og nivåer kommunens internkontrollsystem er bygget opp, beskriver hvordan kommunen skal ivareta kravene nedfelt i opplæringslovens 13-10. Kommunen har et delegasjonsreglement fra rådmann til skole- og kultursektoren. Denne inneholder en beskrivelse av rådmannens myndighet, videredelegering av myndighet til kommunaldirektør, stabsleder, rektorer og skole- og barnehagekontoret. Rådmann har i sin videredelegering av 4
myndighet gitt skole og barnehagekontoret myndighet til å avgjøre enkeltsaker innenfor de retningslinjer som er fastsatt i opplæringsloven og voksenopplæringsloven. Betegnelsen for kommunens internkontrollsystem er «Kvalitetslosen» og i denne inngår også kommunens kvalitetssystem for området skole. I kommunens redegjørelse beskrives videre rutiner for hvordan området ivaretas med hensyn til oppfølging av lovverk, informasjonsinnhenting og - spredning, møtepunkter med tjenesteleverandør og rapportering. Under intervjuene ble ovennevnte rutiner beskrevet tilsvarende, men kommunen kommenterer at de ikke har skriftliggjort rutinene i «Kvalitetslosen». Dette arbeidet vil nå kommunen påse blir gjennomført. I påvente av beslutning om hvordan kommunens voksenopplæring vil bli fremover, opplyser kommunen om at de vil allikevel utarbeide rutiner for området, men på en slik måte at de lett lar seg overføre til en eventuell ny organisering. Kommunen opplyser videre at de har ingen formalisert rutine for vurdering eller evaluering av kommunens forvaltning av voksnes rett til opplæring på grunnskolens område utover en oppsummering av status for voksenopplæringen i kommunens årlige tilstandsrapport. Også en slik gjennomgang vil bli formalisert i etterkant av tilsynet. Kommunen mener selv at et årshjul kan være til stor nytte for å ivareta kravet om vurdering og evaluering av voksenopplæringstilbudet. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Formålet med et forsvarlig system for vurdering er at kommunen sikrer at de oppfyller kravene i lov og forskrifter, at systemet kan avdekke eventuelle forhold som er i strid med regelverket og så sikre at det blir iverksatt adekvate tiltak der det er nødvendig. Et forsvarlig system forutsetter en jevnlig oppfølging og evaluering. Nøtterøy kommune har et internkontrollsystem, «Kvalitetslosen» hvor et kvalitetssystem etter opplæringsloven 13-10 er inkorporert. I denne ligger aktuelle lover og forskrifter samlet for alle sektorer, også opplæringsloven med tilhørende forskrifter. Voksenopplæringen for øvrig er lagt inn under egen mappe på skole- og barnehagesektoren, og er under utvikling. På tidspunktet for tilsynet var det ikke utarbeidet rutiner for ivaretakelse av vurdering og evaluering av voksnes rett til opplæring på grunnskolens område utover den fremstillingen kommunen ga i sin redegjørelse til Fylkesmannen. I denne redegjørelsen har kommunen vist til deltakelse i rektormøter i kommunen, rådgiver er mottaker av all skriftlig informasjon på området, deltakelse i halvårlige møter med tjenesteleverandør, informasjonsinnhenting på relevante nettsider og deltakelse i kurs og samlinger av relevans innenfor voksenopplæringsfeltet. I kommunens redegjørelse og gjennom intervjuer manglet det beskrivelse av rutiner for en vurdering og evaluering av kommunens forvaltning av voksnes rett til grunnskoleopplæring. 3.4 Fylkesmannens konklusjon På tilsynets tidspunkt ble det påvist lovbrudd i forhold til kravene i opplæringsloven 13-10 annet ledd, om oppfølging. Nøtterøy kommune har et system som kan egne seg som verktøy for å sikre seg at kommunen oppfyller kravene i opplæringsloven, men opplæringsloven 13-10 annet ledd krever også at kommunens kvalitetssystem inneholder en vurdering av eget system, samt en jevnlig oppfølging av resultatene av denne vurderingen. I Ot.prp.nr. 55 (2003-04) står følgende: Eit forsvarleg system er eit system som er eigna til å avdekkje eventuelle forhold som er i strid med lov og forskrift, og som sikrar at det blir satt i verk adekvate tiltak der det er nødvendig. Eit forsvarleg system føreset jamleg resultatoppfølging og vurdering av om lovverket blir følgt. 5
På tidspunktet for Fylkesmannens tilsyn hadde ikke kommunen et system for en slik oppfølging og evaluering. På bakgrunn av dette, konkluderer Fylkesmannen at Nøtterøy kommune ikke oppfyller opplæringsloven 13-10. 4. Gjennomføring av opplæringen 4.1 Rettslige krav Opplæringsloven 4A-1 Rett til grunnskoleopplæring for vaksne Dei som er over opplæringspliktig alder, og som treng grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring, så langt dei ikkje har rett til vidaregåande opplæring etter 3-1. Retten til opplæring omfattar til vanleg dei faga ein treng for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring for vaksne. Opplæringa skal tilpassast behovet til den enkelte. Opplæringa og undervisningsmateriellet er gratis. Opplæringsloven 4A2 Rett til spesialundervisning på grunnskolens område Vaksne som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet for vaksne, har rett til spesialundervisning. Vaksne som har særlege behov for opplæring for å kunne utvikle eller halde ved like grunnleggjande dugleik, har rett til slik opplæring. For opplæring etter denne paragraf gjeld 5-1 andre ledd bortsett frå siste punktum, og 5-3, 5-4, 5-5 og 5-6 tilsvarande. 4.2 Fylkesmannens undersøkelser Nøtterøy kommune har i henhold til tall fra Grunnskolens informasjonssystem (GSI) 14 deltakere som får opplæring etter opplæringsloven 4A-1. Samtlige deltakere får sin opplæring på Tønsberg voksenopplæring, som Nøtterøy kommune har en avtale med. Kommunen annonserer i Tønsberg Blad en til to ganger per år, de har informasjonsplakater hengt opp og brosjyrer er lagt ut på sentrale og aktuelle steder. Kommunen har også informasjon om voksenopplæring på kommunens hjemmesider. Det opplyses i kommunens redegjørelse at denne er nå gjenstand for fornyelse og oppgradering i forbindelse med ny internettportal i kommunen. Voksne som henvender seg til kommunen for å få grunnskoleopplæring fyller ut et søknadsskjema til Tønsberg voksenopplæring. Den voksne innkalles til en inntakssamtale, som danner grunnlag for hvilke fag den voksne trenger opplæring i og på hvilket nivå den voksne skal plasseres. Tønsberg voksenopplæring sender også en anbefaling om tildeling av rett til grunnskoleopplæring til Nøtterøy kommune, som så fatter vedtak med hjemmel i opplæringsloven 4A-1. Ved tvil om søkeren oppfyller vilkårene i loven, kalles vedkommende inn til samtale med rådgiver i hjemkommunen. Kommunen opplyser at ingen søkere har fått avslag om rett til grunnskoleopplæring for voksne de siste 4,5 årene. Nøtterøy kommune opplyser om at mange av deltakerne i grunnskoleopplæringen er flyktninger/innvandrere og opplæringen er en del av introduksjonsprogrammet. 6
For søkere som ikke har eller kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære undervisningen, jf. opplæringsloven 4A-2 første ledd, fattes det vedtak i tråd med sakkyndig tilråding fra PP-tjenesten. Kommunen har ingen deltakere med et slikt vedtak i skoleåret 2013/14. Kommunen har flere deltakere som mottar et tilbud om opplæring etter opplæringsloven 4A-2 annet ledd i skoleåret 2013/14. De aller fleste som mottar opplæring etter 4A-2 annet ledd, har fått innvilget timer med logoped, men Fylkesmannen har mottatt dokumentasjon i form av vedtak som viser at kommunen også har innvilget slik rett til andre søkere som har behov for opplæring for å vedlikeholde eller utvikle andre grunnleggende ferdigheter. Vedtakene er fattet i tråd med sakkyndig vurdering. Grunnskoleopplæring for voksne opplyses å være gratis. Kommunen har også et lavterskeltilbud for deltakere som ønsker hjelp med norsk og matematikk, matlaging og data. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Nøtterøy kommune hadde på tidspunktet gode rutiner for informasjon om voksenopplæringstilbud til kommunens innbyggere. Kommunen har valgt å benytte seg av nabokommunens voksenopplæringssenter for levering av et tilbud til de som søker og får innvilget rett til grunnskoleopplæring for voksne. Fylkesmannen har ikke gjennomført tilsyn med Tønsberg voksenopplæring samtidig som dette tilsynet, men gjennomførte tilsvarende i 2013. Det ble ikke avdekket lovbrudd i forhold til tilpassing til den enkeltes livssituasjon, progresjon eller tilbudsstruktur (fag). Fylkesmannen forutsetter at dette gjelder tilsvarende i dag og for deltakere fra Nøtterøy kommune. Nøtterøy kommune henviser søkere med behov for spesialundervisning på grunnskolens område til PP-tjenesten og fatter vedtak i samsvar med PP-tjenestens tilråding. 4.3 Fylkesmannens konklusjon Det ble ikke avdekket lovbrudd på tilsynets tidspunkt. 5. Saksbehandlingsrutiner 5.1 Rettslige krav Forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak, jf. 2a og 2b, kapittel III, IV, V og VI. 5.2 Fylkesmannens undersøkelser Nøtterøy kommune ble i varsel om tilsyn bedt om å sende inn kopi av fem enkeltvedtak om rett til grunnskoleopplæring for voksne, jf. opplæringsloven 4A-1, og tilsvarende for deltakere med rett til spesialundervisning for voksne på grunnskolens område, jf. opplæringsloven 4A-2. Fylkesmannen har under tilsynet kontrollert om saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak blir fulgt, både de generelle kravene som fremgår av forvaltningsloven og tilleggskravene som fremgår av rettighetene i opplæringsloven. 5.3 Fylkesmannens vurderinger Enkeltvedtakene som Fylkesmannen har fått forelagt inneholder henvisning til aktuell bestemmelse i opplæringsloven, vedtakene er begrunnet, de beskriver innholdet i vedtaket og om klageadgang. For søkere som ønsker spesialundervisning for voksne innhentes det samtykke gjennom et eget 7
henvisningsskjema til PP-tjenesten. Enkeltvedtak om spesialundervisning fattes i samsvar med sakkyndig tilråding. Vedtakene fattet med hjemmel i opplæringsloven 4A-2 beskriver utover kravene etter forvaltningsloven kapittel V, innhold, omfang, organisering og kompetanse. 5.4 Fylkesmannens konklusjon Det ble ikke avdekket lovbrudd på tilsynets tidspunkt. 6. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Nøtterøy kommune frist til å rette det ulovlige forholdet jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 1. november 2014. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som vedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: Nøtterøy kommune skal ha et forsvarlig system for vurdering og evaluering av eget kvalitetssystem, jf. opplæringsloven 13-10 annet ledd Pålegget innebærer at a. kommunen skal ha et system som sikrer en vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskrifter blir fulgt b. kommunen skal ha et system for en jevnlig oppfølging av resultatene fra denne vurderingen Tilsynsrapporten er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven 2 bokstav b, og kan påklages til Utdanningsdirektoratet. En eventuell klage skal sendes til Fylkesmannen i Vestfold innen tre uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet fram til vedkommende part, jf. forvaltningsloven 28 og 29. Om utformingen av klage vises det til forvaltningsloven 32. Kommunen kan be om utsatt iverksettelse, jf. forvaltningsloven 42. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Kari Evensen Utdanningsdirektør Susanne M. Hammernes Tilynsleder 8
9
Vedlegg 1: Deltakere i tilsynet Deltakere i åpningsmøtet Navn Tittel Arbeidssted Christian Thaulow Kommunaldirektør Nøtterøy kommune John Holmvik Rådgiver Nøtterøy kommune Oversikt over de som ble intervjuet Navn Tittel Arbeidssted Christian Thaulow Kommunaldirektør Nøtterøy kommune John Holmvik Rådgiver Nøtterøy kommune 10
11
Vedlegg 2: Oversikt over dokumentasjon Innsendt fra kommunen Redegjørelse fra kommunen Beskrivelse av Nøtterøy kommunes forsvarlige system etter opplæringsloven 13-10, herunder: o Delegasjonsreglement oppvekst og kultur o Rapport om tilstanden i opplæringen i Nøtterøy kommune o Diverse skjermbilder av «Kvalitetslosen» o Avvikssystem o HMS skjema for rapport og handlingsplan o Samarbeidsavtale mellom Nøtterøy kommune og Tønsberg kommune ved Tønsberg voksenopplæring Søknadsskjema grunnskole (Tønsberg voksenopplæring) Søknadsskjema Nøtterøy voksenopplæring (spesialundervisning/lavterkseltilbud) Plakat Nøtterøy voksenopplæring Brosjyre Nøtterøy voksenopplæring Spesialpedagogisk halvårsrapport + tilpasset logopedisk plan Kopi av 5 enkeltvedtak om rett til opplæring på grunnskolens område, jf. opplæringsloven 4A-1 Kopi av 7 enkeltvedtak om rett til spesialundervisning for voksne, jf. opplæringsloven 4A-2 12