SAMFUNNSØKONOMISK ANALYSE AV ELEKTRONISK TINGLYSING Utarbeidet for Kartverket

SAMFUNNSØKONOMISK ANALYSE AV ELEKTRONISK TINGLYSING Utarbeidet for Kartverket

Dokumentdetaljer Pöyry-rapport nr. Prosjektnr. 5ZX145003 ISBN 978-82-8232-219-5 ISSN 0803-5113 Interne koder EBO/EJO/MKN/CBA/pil Dato for ferdigstilling 5. juni 2013 Tilgjengelighet Offentlig Kontaktdetaljer Oslo Pöyry Management Consulting (Norway) AS Postboks 9086 Grønland, 0133 Oslo Besøksadresse: Schweigaards gate 15B 0191 Oslo Telefon: 45 40 50 00 Telefaks: 22 42 00 40 e-post: oslo.econ@poyry.com Stavanger Pöyry Management Consulting (Norway) AS Kirkegaten 3 4006 Stavanger Telefon: 45 40 50 00 Telefaks: 51 89 09 55 e-post: stavanger.econ@poyry.com Web: http://www.poyry.no Org.nr: 960 416 090 Copyright 2013 Pöyry Management Consulting (Norway) AS

DISCLAIMER/ANSVARSFRASKRIVELSE OG RETTIGHETER Denne rapporten er utarbeidet av Pöyry Management Consulting (Norway) AS ( Pöyry ) for Kartverket ( Mottakeren ) i samsvar med Avtalen mellom Pöyry og Mottakeren. Pöyry kan ikke holdes økonomisk eller på annen måte ansvarlig for beslutninger tatt eller handlinger utført på bakgrunn av innholdet i denne rapporten. Pöyry baserer sine analyser på offentlig tilgjengelige data og informasjon, egne data og data eller informasjon som blir gjort tilgjengelige for oss i forbindelse med spesifikke oppdrag. Vi vurderer alltid om kvaliteten på dataene er god nok til at de kan brukes i våre analyser, men kan likevel ikke garantere for kvalitet og sannferdighet i data vi ikke selv eier rettighetene til. Usikkerhet er et element i alle analyser. Som en del av metodedokumentasjonen til våre analyser forsøker vi alltid å synliggjøre og drøfte usikkerhetsfaktorene.

INNHOLD SAMMENDRAG... 1 1 INNLEDNING... 6 2 SAMFUNNSØKONOMISK ANALYSE AV GEVINSTER OG KOSTNADER... 9 3 ALTERNATIVE TEKNOLOGISKE LØSNINGER... 13 3.1 Fire alternative løsninger... 13 3.2 Forutsetninger om løsningsalternativene... 15 3.3 Vurderinger av alternativene... 20 4 SENTRALE FORUTSETNINGER FOR NÅVERDIBEREGNINGENE... 22 4.1 Tidsbesparelser ved elektronisk innsending og saksbehandling... 22 4.2 Besparelser ved færre feil i innsendte dokumenter... 25 4.3 Kortere periode med mellomfinansiering... 26 4.4 Portobesparelser... 27 4.5 Lønnsnivåer og lønnsvekst... 28 4.6 Vekst i antall tinglysinger... 29 5 NÅVERDIBEREGNINGER... 30 5.1 Ny egenutviklet løsning... 30 5.1.1 Andel elektronisk tinglysing... 30 5.1.2 Resultater... 31 5.2 Regina 2.0... 32 5.2.1 Andel elektronisk tinglysing... 32 5.2.2 Resultater... 33 6 IKKE-VERDSATTE EFFEKTER... 34 6.1 Samfunnsøkonomiske kostnader ved overtallighet... 34 6.2 Raskere tinglysing... 35 6.3 Enklere rapportering statistikkuttak... 36 6.4 Synergier mellom datasystem... 36 6.5 Oppsummering... 36 7 FØLSOMHETSANALYSE... 38 8 SAMMENFATTENDE VURDERINGER... 40 9 VIRKEMIDLER FOR GRAD AV ELEKTRONISK TINGLYSING... 41

10 VEIEN VIDERE... 44 REFERANSER... 45 VEDLEGG 1: BEREGNINGER AV BESPARELSER VED ELEKTRONISK TINGLYSING... 47 VEDLEGG 2: SAMMENHENGEN MELLOM ANTALL TINGLYSINGER OG BNP... 51

SAMMENDRAG Resymé Etablering av et system for elektronisk tinglysing i Kartverket av dokumenter for fast eiendom og borettslagsandeler har svært høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Spart tid til manuell saksbehandling og dokumenthåndtering i Kartverket og hos innsendere av tinglysingsdokumenter (finansinstitusjoner og eiendomsmeglere) utgjør den største andelen av gevinstene. Vårt punktanslag er en samfunnsøkonomisk lønnsomhet (netto nåverdi) ved en nyutviklet løsning basert på dagens pilotversjon av Regina på 1,7 mrd. kr. Et alternativ med helt ny egenutvikling fra bunnen av har en nåverdi på drøyt 1,3 milliarder kr. En ny egenutviklet løsning kan muligens ha strategiske og langsiktige tekniske fordeler. Med det informasjonstilfang vi har hatt tilgjengelig, er det likevel vår vurdering at en nyutviklet løsning basert på dagens pilotversjon av Regina er det mest fordelaktige alternativet. Bakgrunn Kartverket startet overtakelsen av ansvaret for tinglysing i fast eiendom i mars 2004 fra domstolene. Fra oktober 2007 hadde Kartverket ansvaret for all tinglysing i fast eiendom. Tinglysing i borettslagsandeler var en ny oppgave som ble lagt til Kartverket fra juli 2006. Historisk har tinglysning foregått ved at innsender sender fysiske papirdokumenter til Kartverket der dokumentene blir behandlet. Digitalisering av tinglysningsprosessen antas å gi store besparelser og gevinster både i Kartverket og hos innsenderne. I 2007 ble det etablert en pilotversjon for elektronisk innsending av pantedokumenter og elektronisk saksbehandling for en del av sakene, og i 2012 ble drøyt 20 prosent av Kartverkets mottatte rettsstiftelser innsendt elektronisk. Elektronisk tinglysning i stor skala krever imidlertid omfattende investeringer og tiltak. I 2008 ble det gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse av full elektronisk tinglysning. En rekke forhold er endret siden den gang. Problemstilling Denne rapporten er en samfunnsøkonomisk analyse av ulike tiltak for storskala elektronisk tinglysing med utgangspunkt i situasjonen i 2012. To alternative veier for framtidig IKT-løsning peker seg ut De to alternativene er en helt ny videreutvikling i regi av Kartverket og en videreutvikling av dagens pilotversjon til et løsningsalternativ kalt Regina 2.0. De senere års utvikling av pilotløsningen basert på Regina har ført til at det etter vår vurdering nå synes å være marginale forskjeller teknologisk og funksjonelt mellom de to alternativene. Videreutvikling av tinglysningssystemet ved prosessendringer eller lovendringer synes også å kunne gjennomføres i begge løsningene. Denne konklusjonen forutsetter at Kartverket sørger for grundig og god kvalitet på kravspesifikasjonen, planleggingen, styringen, ressurstildelingen og øvrig belastning av organisasjon gjennom utviklingsperioden og implementeringsprosessen. Med Regina 2.0 vil også utenforstående interessenter (banker, applikasjonsleverandører, systemintegratorer og informasjonsleverandører, etc.) sannsynligvis kunne gjøre tilpasninger som vil fremstå som langsiktige i teknisk og økonomisk forstand. 1

Høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet ved egenutvikling For ny egenutviklet løsning forutsetter vi at første tidspunkt med elektronisk innsending av tinglysingsdokumenter med nytt system er i andre halvår 2017. Levetiden i nåverdiberegningen er satt til 15 år fra og med første hele driftsår (2018). I nåverdiberegningen tas det således hensyn til effekter til og med 2032. Hovedtrekk ved nåverdiberegningen for ny egenutviklet løsning er vist i tabell A. Tabell A Hovedresultater i samfunnsøkonomisk analyse av elektronisk tinglysing. Alternativ med ny egenutvikling. Mill kr. i faste 2012-priser 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2032 Tidsgevinst, Kartverket 0 0 0 0 0 6 17 25 29 42 Tidsgevinst, utsteder 0 0 0 0 0 15 41 54 65 93 Portobesparelser hos Kartverket 0 0 0 0 0 2 5 7 9 16 Portobesparelser hos Utsteder 0 0 0 0 0 3 8 12 14 25 Kortere mellomfinansieringer 0 0 0 0 0 7 26 32 36 62 Færre feil 0 0 0 0 0 2 6 8 10 15 Investerings- og driftskostnader hos Kartverket Investerings- og driftskostnader hos utsteder 0 0 62 69 53 29 18 16 16 18 0 0 6 6 6 7 1 1 1 2 Skattekostnader 0 0 12 14 11 5 2 2 1 0 Sum betalingsstrøm i mill. 0 0-80 -88-69 -5 83 119 144 232 Diskonteringsfaktor 1.00 0.96 0.92 0.89 0.85 0.82 0.79 0.76 0.73 0.46 Neddiskontert betalingsstrøm i mill. Netto Nåverdi 1315 0 0-74 -79-59 -4 66 91 105 106 Merknad: Endringer i forhold til videreføring av dagens pilotløsning. Diskonteringsrente 4 prosent. Nåverdien er beregnet til drøyt 1,3 milliarder kroner. Vi forutsetter at andelen av elektronisk innsendte tinglysingsdokumenter øker fra dagens knapt 21 prosent til den stabiliserer seg på 79 prosent i løpet av en fireårsperiode etter implementering. Vi legger til grunn at det bare er elektronisk saksbehandling innenfor hjemmelsovergang, pantedokumenter, slettinger og utlegg. Med våre forutsetninger finner vi at tidsgevinster hos innsendere av tinglysingsdokumenter og i Kartverket er de største samfunnsøkonomiske gevinstene. Disse gevinstene utgjør mer enn halvparten av de samlede gevinstene når andelen av tinglysingene har stabilisert seg i 2020. Lavere kostnader og tidligere gevinstrealisering ved Regina 2.0 Regina-løsningen basert på nåværende pilot må antas å kunne utvikles på en teknisk plattform nært opp til DIFIs retningslinjer for IKT-utvikling i Staten, og med en teknisk funksjonalitet som gjør at løsningen får en teknisk og økonomisk levetid på høyde med ny egenutvikling. Løsningen vil kunne utvikles til en lavere forventet kostnad enn ved ny egenutvikling. I tillegg fører en kortere utviklingsperiode til at gevinstrealiseringen kan begynne mer enn to år tidligere enn ved ny egenutvikling. Ved at Regina 2.0 bygger på en eksisterende gjennomgående IKT-løsning vil man kunne få stor grad av gevinstrealisering allerede etter ett år. På bakgrunn av at vi ikke har funnet grunn til å anta at denne løsningen vil ha påviselig kortere teknisk eller økonomisk levetid enn ny egenutvikling, er nåverdiberegningen av løsningsalternativet med Regina 2.0 også basert på effekter fram til 2032. 2

Vi har lagt til grunn samme tidsforløp og langsiktige nivå på andelen av tinglysingsdokumenter som behandles elektronisk som for ny egenutvikling. Våre forutsetninger knyttet til andelen elektronisk for de to løsningsalternativene er vist i Figur A. Figur A: Forutsatt andel av innsendte tinglysingsdokumenter som behandles elektronisk med henholdsvis Regina 2.0 og ny egenutvikling. Prosent Kilde: Pöyry Høyest nåverdi ved Regina 2.0 Nåverdien ved Regina 2.0 er beregnet til 1,7 milliarder kroner, omtrent 380 millioner kroner høyere enn ved ny egenutvikling. Nåverdiberegningen av løsningsalternativet med Regina 2.0 er vist i tabell B. Tabell B Nåverdiberegning av elektronisk tinglysing. Alternativ Regina 2.0. Mill kr. i faste 2012-priser 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2032 Tidsgevinst, Kartverket 0 0 0 12 17 23 28 28 29 42 Tidsgevinst, utsteder 0 0 0 29 38 51 61 63 65 93 Portobesparelser hos Kartverket 0 0 0 4 5 7 8 8 9 16 Portobesparelser hos Utsteder 0 0 0 6 8 11 13 13 14 25 Kortere mellomfinansieringer 0 0 0 18 23 29 33 35 36 62 Færre feil 0 0 0 5 6 8 9 10 10 15 Investerings- og driftskostnader hos Kartverket 0 0 45 40 16 16 16 16 16 18 Investerings- og driftskostnader hos utsteder 0 0 9 9 1 1 1 1 1 2 Skattekostnader 0 0 9 7 2 2 1 1 1 0 Sum betalingsstrøm i mill. 0 0-63 16 78 110 133 138 144 232 Diskonteringsfaktor 1.00 0.96 0.92 0.89 0.85 0.82 0.79 0.76 0.73 0.46 Neddiskontert betalingsstrøm i mill. Netto Nåverdi 1697 0 0-58 14 67 90 105 105 105 106 3

Den høyere nåverdien kommer altså av tidligere gevinstrealisering og lavere investeringskostnader ved Regina-løsningen enn ved ny egenutvikling. Forskjeller mellom løsningsalternativene som ikke er verdsatt Det vil kunne være noe større synergier og strategiske fordeler ved egenutvikling enn ved Regina, samt muligens noen ytterligere netto gevinster etter utløpet av vår analyseperiode (2032), men vi har ikke kunnet tallfeste disse. Basert på den informasjon vi har hatt tilgjengelig, anser vi disse forskjellene som marginale. Behov for færre ansatte innen manuell tinglysing vil redusere behovet for ansatte i Kartverket og kan medføre behov for nedbemanning. Omfanget av nedbemanning kan imidlertid begrenses fordi det kan tilrettelegges for naturlig avgang og omfordeling av ansatte til nye oppgaver. Reduksjonen i antall ansatte i Kartverket kan videre gi noe redusert sysselsettingsnivå i berørte regioner. Siden overgangen til elektronisk tinglysning kommer raskere ved Regina 2.0-løsningen, vil også sysselsettingsreduksjonen og omstillingsbehovene i Kartverket komme raskere, og dermed kunne bli noe mer krevende for Kartverket, ved dette løsningsalternativet. Regina 2.0 synes samlet sett å være mest fordelaktig Ved vurderingen av løsningsalternativene må sentrale beslutningstakere vekte sammen de økonomiske og markedsmessige fordelene ved Regina 2.0, mot Reginas evne til å tilfredsstille behovene som settes av hensynet til digitalisering og standardisering i staten samt perspektivet for langsiktighet for Kartverkets IKT-utvikling. I sin selvdeklarasjon for IKT-utvikling sier Kartverket at det skal være en sterk bidragsyter for digitaliseringen av det offentlige. Spørsmålet er hvor sterkt man skal vektlegge disse mulige kvalitative og ikke prissatte forskjellene mellom løsningsalternativene, mot en nåverdi som er 380 millioner kroner høyere ved Regina 2.0 enn ved ny egenutvikling. Siden Regina 2.0 antas å være bare marginalt teknisk og funksjonelt svakere enn ny egenutvikling, er det med den informasjon vi har hatt tilgjengelig vår vurdering at gevinstene ved Regina 2.0 er så store at denne løsningen fremstår som den mest fordelaktige. Det er imidlertid krevende å vurdere forskjeller i de kvalitative egenskapene ved de to løsningsalternativene. En noe dypere gjennomgang kan eventuelt gjennomføres for å undersøke om Regina 2.0 skiller seg vesentlig fra ny egenutvikling når det gjelder å tilpasse seg Statens standarder for IKT utvikling. Usikkerhet Både investeringskostnadene og nytteeffektene er usikre. Erfaringsmessig er det betydelige kostnadsoverskridelser og utsettelser i store IKT-prosjekter. Vi har justert opp foreliggende anslag for kostnader og investeringsperioder for de ulike prosjektalternativene for å ta høyde for dette. Våre anslag er derfor å tolke som forventningsrette anslag, der det er innbakt en anslått sannsynlighet for kostnadsoverskridelser og forsinkelser. Kartverkets tidsgevinster er beregnet på grunnlag av nye tidsmålinger fra 2013. Tidsgevinstene hos utstederne er det større usikkerhet knyttet til. Selv om vi har gjennomført flere intervju med banker og eiendomsmeglere, har vi ikke fått gode anslag for de tidsgevinstene som kan oppnås ved elektronisk behandling og innsending av tinglysingsdokumenter. Vi har derfor benyttet anslag fra en samfunnsøkonomisk analyse av elektronisk tinglysning fra 2008. Basert på intervjuene anser vi likevel at disse anslagene virker fornuftige og iallfall ikke overvurdert. 4

Vi har gjennomført en rekke følsomhetsanalyser av nåverdien ved egenutviklet løsning, basert på alternative anslag på prosjektets levetid, diskonteringsrenten, størrelsen på tidsgevinstene og andre parametere. Laveste og høyeste verdi på nåverdien i følsomhetsanalysene for ny egenutvikling er i størrelsesorden 0,5 milliarder lavere og 0,5 milliarder høyere enn punktanslaget. Det er selvsagt mulig å konstruere en kombinasjon av forutsetninger fra følsomhetsanalysen som ville kunne gi en negativ netto nåverdi, men vi anser det svært lite sannsynlig at en slik kombinasjon av forutsetninger vil forekomme samtidig. Samlet sett framstår elektronisk tinglysing med en meget høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet, også tatt høyde for usikkerhet i prosjektet. Virkemidler for grad av elektronisk tinglysing Anslagene for andelen av tinglysingene som sendes inn og behandles elektronisk er basert på at aktørene selv finner det lønnsomt og hensiktsmessig å bruke de elektroniske løsningene. I rapporten drøftes hvorvidt det er hensiktsmessig for myndighetene å prøve å påvirke denne andelen gjennom bruk av økonomiske incentiver eller ulike former for plikt for utstederne av tinglysingsdokumenter til å benytte elektroniske innsendingsløsninger. Selv om våre anslag for utviklingen i andelen elektronisk innsendte dokumenter, som bygger på slik frivillighet, vil gi svært store samfunnsøkonomiske gevinster ved at profesjonelle brukere vil se seg tjent med en slik overgang, er det argumenter for at Kartverket bør stimulere til bruk av elektroniske løsninger utover dette. Grunnen er at de samfunnsøkonomiske gevinstene ved at innsenderne går over på elektronisk innsending i mange tilfeller er høyere enn den privatøkonomiske gevinsten for disse innsenderne. Vi mener en forsiktig bruk av økonomiske incentiver, i tillegg til informasjons- og påvirkningskampanjer, vil være tilstrekkelig til å sikre høy samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Innføring av pliktig elektronisk tinglysing for visse typer tinglysingsdokumenter kan også være hensiktsmessig, men man kan da risikere at enkelte brukere opplever problemer og ulemper. I tillegg til at det kan gi uønsket oppmerksomhet for Kartverket, har dette også en samfunnsøkonomisk kostnad. 5

1 INNLEDNING Kartverket skal på vegne av staten tinglyse alle innkomne dokumenter med forhold knyttet til tinglysing i fast eiendom og borettslagsandeler. All tinglysing i fast eiendom foregår ved Kartverkets hovedkontor på Hønefoss. Tinglysing av borettslagsandeler foregår i en egen avdeling i Ullensvang, Hardanger. Et felles kundesenter for spørsmål og veiledning knyttet til tinglysing av fast eiendom og borettslagsandeler er også lokalisert i Ullensvang. Tinglysing er av stor betydning for at finansmarkedet og eiendomsmarkedet skal fungere godt. Tinglysing gir rettsvern for den som slutter en avtale med eieren av en fast eiendom og/eller borettslagandel. Avtaler som er tinglyst er vernet mot tredjepart, der tidspunktet ved tinglysing har betydning for prioriteringen av rettigheter. I dag foregår manuell tinglysing ved at innsender sender fysiske dokumenter til Kartverket der dokumentene blir behandlet i en prosess som tar fire dager. Dag 1 blir posten åpnet og dokumentene journalført, dag 2 registreres dokumentene av saksbehandler A, dag 3 blir dokumentene konferert (kvalitetssikret) av en saksbehandler B og dag 4 blir originalen sendt tilbake til innsender. Dette er en ressurskrevende prosess. Innføring av elektroniske dokumenter var et sentralt premiss for sentraliseringen av tinglysing i fast eiendom. Tingrettene benyttet hvert sitt registreringssystem, og ved overføringen av tinglysning til Kartverket fantes det 87 tinglysingsdatabaser ved 83 tingretter. Det ble i 2007 igangsatt en pilotløsning for elektronisk tinglysing. Den hadde i 2012 omtrent 45 brukere, i hovedsak banker. I 2012 ble det tinglyst drøyt 1,5 millioner rettsstiftelser for fast eiendom og borettslagsandeler. Av disse ble i underkant av 21 prosent innsendt elektronisk via pilotløsningen, jf. Tabell 1.1. 6

Tabell 1.1 Nøkkeltall for tinglysinger i 2012 Antall totalt Antall gjennom pilot Andel gjennom pilot Fast eiendom Hjemmelsovergang 185 000 Pantedokumenter 354 000 85 000 24.0 % Slettinger 394 000 126 000 32.0 % Utlegg 56 000 41 000 73.0 % Registrering 25 000 Pantefrafall 22 000 Annet 202 000 Borett Hjemmelsovergang 42 000 Pantedokumenter 84 000 14 000 17.0 % Slettinger 94 000 34 000 36.0 % Utlegg 10 000 8 000 79.0 % Annet 35 000 Sum Fast eiendom 1 238 000 252 000 20.4 % Sum Borett 265 000 56 000 21.2 % Sum alle 1 503 000 308 000 20.8 % Merknad: Antall tinglysinger avrundet til nærmeste 1000. Kilde: Kartverket Pilotløsningen for elektronisk tinglysning kan benyttes i to versjoner, en versjon med papirinnsending av tinglysingsgjenparten, og en versjon der hjemmelshaver/ektefelle signerer med BankID. Kartverkets gevinst ved gjenpartsinnsending i posten blir at man slipper journalføring og registrering. Ved versjonen med flersignaturløsning importeres dokumentene elektronisk, og de fleste blir også viderebehandlet elektronisk. Om lag 13 prosent av dokumentene ble i 2012 både elektronisk innsendt og elektronisk viderebehandlet, mens de resterende ca 7 prosentene ble elektronisk innsendt og manuelt viderebehandlet. Pilotløsningen som er iverksatt anses som vellykket, men har tekniske begrensinger, og det anses at elektronisk tinglysing i stor skala ikke vil være mulig innenfor denne løsningen. Fra november 2011 til mai 2012 gjennomførte Kartverket en analyse av alternative løsninger for elektronisk tinglysing i framtiden (Kartverket, 2012). Rapporten anbefalte at Kartverket skal utvikle en ny og spesielt tilrettelagt løsning for elektronisk tinglysing. I en slik løsning gis innsender mulighet til å sende tinglysingsdokumenter til tinglysing i en helautomatisk prosess med elektronisk ID, signeringsløsninger, fakturaløsning, integrert saksbehandlerklient, publikumsportal og grensesnitt mot eksterne fagsystemer (banker, eiendomsmeglere etc.) og offentlige registre. I 2008 ble det utarbeidet en samfunnsøkonomisk analyse av Kartverket i samarbeid med Senter for statlig økonomistyring (SSØ) 1, jf. Kartverket (2008). Analysen konkluderte med 1 Nå Direktoratet for økonomistyring (DFØ). 7

at elektronisk tinglysing ville gi samfunnsøkonomiske gevinster som langt overgikk investerings- og driftskostnadene ved denne tinglysingsprosessen. Forutsetningene for et prosjekt om å investere i en fullelektronisk tinglysingsløsning er siden den gang er betydelig endret. Viktige endringer er blant annet at det nå er et helt nytt konsept for elektronisk tinglysing, og at dagens situasjon med i underkant av 21 prosents elektronisk innsending via pilotløsningen nå utgjør basisalternativet som en ny versjon av elektronisk tinglysing skal sammenlignes med. Man er dessuten kommet vesentlig lengre enn i 2008 med elektroniske signaturløsninger, i tillegg til at Kartverket våren 2013 har gjennomført nye tidsstudier av manuell tinglysning. Det er derfor nødvendig med en ny samfunnsøkonomisk analyse. 8

2 SAMFUNNSØKONOMISK ANALYSE AV GEVINSTER OG KOSTNADER En samfunnsøkonomisk analyse er en måte å systematisere informasjon om nytte- og kostnadsvirkninger av et offentlig tiltak på, som grunnlag for å ta en beslutning. Hensikten er å finne ut om et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt eller ikke, samt å kunne rangere ulike lønnsomme tiltak. Til forskjell fra bedriftsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger som har fokus på virksomhetens eget overskudd, er målet i det samfunnsøkonomiske perspektivet å bruke ressursene slik at velferden eller den samfunnsøkonomiske nytten blir høyest mulig. En samfunnsøkonomisk analyse vil normalt bygge på mange av de samme elementene som en bedriftsøkonomisk analyse, men med viktige modifikasjoner. En samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse innebærer ikke bare en vurdering av de økonomiske virkningene for den statlige virksomheten selv, ei heller bare de statsfinansielle virkningene. Også for eksempel tids-, material- og portobesparelser hos brukere utenfor virksomheten av et elektronisk kommunikasjonssystem skal regnes med, uavhengig av om dette fører til gevinster for den statlige virksomheten. Også økt brukertilfredshet som følge av bedre tilgjengelighet og raskere saksbehandling er en relevant virkning, selv om det kanskje ikke er mulig å tallfeste den. Alt som påvirker ressursbruken eller velferden til noen i samfunnet skal regnes med. Hovedprinsippet er at alle nytte- og kostnadsvirkninger verdsettes i kroner så langt det lar seg gjøre, og virkninger som ikke lar seg verdsette i kroner, beskrives og vurderes kvalitativt 2. Den samfunnsøkonomiske analysen innebærer i dette tilfellet å beregne (nåverdien av) framtidige endringer i nytte- og kostnadskomponenter som følge av at det gjennomføres et prosjekt for elektronisk tinglysing, sammenlignet med basisalternativet (en videreføring av dagens løsning). De viktigste gruppene som vil erfare endringer i nytte- og kostnader, er Kartverket selv, banker/meglere og andre formidlere samt sluttbrukerne de personer og bedrifter som skal ha tinglyst og registrert dokumenter. Dessuten er både formidlere og enkeltpersoner/bedrifter generelt, potensielle brukere av informasjon om tinglyste objekter. Disse gruppene vil også kunne oppleve nytteendringer ved elektronisk tinglysing, spesielt med tanke på mer informasjon i sann tid. Viktige nyttevirkninger ved elektronisk tinglysing er blant annet knyttet til: Redusert tidsbruk og direkte kostnader (bl. a. porto) i Kartverket Redusert tidsbruk og kostnader (bl. a. porto) hos banker, meglere og andre utstedere av tinglysingsdokumenter og for sluttkundene. Økt mulighet til elektronisk kontroll og sikring av riktig informasjon Økt mulighet for krysstabulering mellom forskjellige system Større grad av «selvbetjening» Tidligere prioritet/bedre sikring av pant Mindre behov for mellomfinansiering Raskere tilbakemelding ved mangler Synergier ved integrering i egne fagsystem hos banker og andre formidlere 2 De to første avsnittene er basert på SSØ (2006). 9

Viktige kostnadseffekter ved elektronisk tinglysing er: IKT-kostnader til utvikling, integrering og drift/vedlikehold, hos Kartverket og private aktører Mulig økt tidsbruk hos formidlere og sluttbrukere i en overgangsfase Tidsbesparelser De viktigste samfunnsøkonomiske gevinstene ved elektronisk tinglysing er tidsbesparelser hos Kartverket og hos aktører som skal tinglyse dokumenter. I henhold til retningslinjene i veilederne for samfunnsøkonomiske analyser av offentlige tiltak (Finansdepartementet, 2005 og SSØ (2006, 2010), skal spart tid verdsettes til lønnskostnadene (per timeverk eller årsverk) for det personell hvis arbeidstid frigis. Det antas da at deres produktivitet reflekteres i lønnskostnadene, og at de vil utføre annet arbeid. Det er naturlig å ta utgangspunkt i faktisk timelønn eller årslønn for relevant personell i Kartverket og i banker/meglerforetak som blir berørt av tidsbesparelser. I tillegg til utbetalt lønn, kommer arbeidsgiveravgift og pensjonskostnader. Dessuten vil sparte årsverk kunne gi opphav til ytterligere besparelser knyttet til redusert kontorareal, PC-utstyr samt andre sosiale kostnader enn pensjonskostnader. Det foreligger ikke detaljerte beregninger av hvilke påslag på utbetalt lønn som ivaretar disse kostnadene. Vi velger skjønnsmessig å legge til grunn et påslag på 50 prosent (arbeidsgiveravgift, forsikringer, pensjonskostnader, kontorarbeidsplass etc.), slik at samfunnsøkonomisk gevinst ved en tidsbesparelse på ett årsverk, er årslønn multiplisert med 1,5 3. Investerings- og driftskostnader I henhold til de overordnede prinsippene i veilederne skal de samfunnsøkonomiske kostnadene omfatte alle bedriftsøkonomiske investerings- og driftskostnader som kan henføres til prosjektet/tiltaket, i dette tilfellet prosjektet elektronisk tinglysing. Dette er merkostnader i forhold til basisalternativet, som i dette tilfellet er en videreføring av dagens situasjon med en blanding av manuell tinglysing og Pilotløsningen for elektronisk tinglysing. Ikke bare kostnader for Kartverket, men også kostnader for banker, meglere og andre, for eksempel ved å anskaffe og implementere endrede eller nye datasystemer skal regnes med på kostnadssiden. Andre effekter Flere andre effekter er vanskeligere å prise, slik som den samfunnsøkonomiske verdien av mindre behov for mellomfinansiering, tidsbruken for brukerne eller verdien av at tinglysingsobjektet gis tidligere prioritet ved elektronisk tinglysing. Vi vil så langt vi finner det faglig forsvarlig innen rammene av prosjektet søke å gjennomføre en prissetting av andre komponenter enn spart tid. Der vi ikke finner grunnlag for å verdsette effektene, vil vi foreta en kvalitativ vurdering av størrelsen på effektene, og benytte den anbefalte plussminusmetoden i Håndboken fra SSØ en metode med + er og - er, for å gi et inntrykk av størrelsen på effektene. Skattekostnad Offentlige prosjekter finansieres i stor grad via offentlige bevilgninger. Det betyr at det offentlige nå eller i framtiden vil ha til disposisjon mindre ressurser enn dersom prosjektet ikke ble gjennomført. Det kan innebære enten høyere skatter eller reduserte offentlige utgifter til andre formål nå eller i framtiden. Økte skatter påfører økonomien kostnader, 3 Å multiplisere med en faktor på 1,5 er i samsvar med regneeksempel i SSØs veileder om samfunnsøkonomisk analyse av IKT-prosjekter (SSØ, 2006), s. 18. 10

dels gjennom innkrevingskostnader og dels gjennom uheldige vridninger i samfunnets ressursbruk som følge av skatter. For eksempel kan økt skattenivå påvirke det samlede arbeidstilbudet. I henhold til retningslinjene skal kostnadssiden derfor inkludere en kostnad ved skattefinansiering (Finansdepartementet, 2005). Denne skattekostnaden skal beregnes som 20 prosent av den økningen i offentlig sektors underskudd (økte utgifter fratrukket eventuelle økte inntekter) som antas å inntreffe som følge av prosjektet. Økningen i de offentlige utgiftene er i seg selv ikke en samfunnsøkonomisk kostnad, men en omfordeling mellom offentlig og privat sektor. Usikkerhet og risiko Risiko og usikkerhet er sentrale elementer i en samfunnsøkonomisk analyse. Både investerings- og driftskostnader er usikre, og det samme er tidsgevinstene og andre gevinster. I anslagene på de årlige kostnader og gevinster skal det i henhold til veilederne ligge forventningsrette anslag. Det vil for eksempel for investeringene innebære at det det skal være tatt høyde for muligheten for en kostnadsoverskridelse i forhold til anslag som baserer seg på at det ikke oppstår uforutsette problemer i investeringsprosessen. I samfunnsøkonomiske analyser av offentlige tiltak skilles det mellom såkalt systematisk og usystematisk risiko. Systematisk risiko er risiko som er felles for alle statlige prosjekter som følge av konjunkturvariasjoner. Denne risikoen, som Staten ikke kan diversifisere seg bort fra (spre risikoen ved å gjennomføre et stort antall prosjekter), skal ivaretas gjennom et risikotillegg i kalkulasjonsrenten. Usystematisk risiko er risiko som følge av usikre forhold som er spesifikke for det aktuelle. Staten kan i prinsippet diversifisere seg bort fra den sistnevnte typen risiko, siden Staten gjennomfører et stort antall prosjekter. Usystematisk risiko skal således i prinsippet være ivaretatt gjennom bruk av forventede verdier for alle nytte- og kostnadskomponenter. I praksis vil det likevel være urimelig å legge til grunn for enkeltvirksomheter (her: Kartverket) å se bort fra den prosjektspesifikke risikoen siden Staten samlet sett kan diversifisere bort all risiko. Det gjør det relevant også å vurdere usystematisk (prosjektspesifikk) risiko 4. Derfor anbefaler veilederne at usikkerheten synliggjøres gjennom følsomhetsanalyser. Hensikten er å undersøke hvor følsomme resultatene er for endringer i forutsetningene. Det kan således være grunn for en statlig virksomhet å velge et tiltak med lavere netto nåverdi enn et annet tiltak, dersom usikkerheten er betraktelig lavere. Diskonteringsrenten skal ifølge veilederen bestå av en risikofri rente på 2 prosent pluss et risikotillegg. Risikotillegget skal reflektere relevant risiko i det aktuelle tiltaket. Den relevante risikoen i denne sammenheng er den systematiske risikoen. Størrelsen på denne avhenger av graden av konjunkturfølsomhet i etterspørselen. Det innebærer at jo mer konjunkturfølsom etterspørselen er, desto høyere vil risikotillegget være. Ifølge Finansdepartementet (2005) og SSØ (2010), skal risikotillegget normalt være 2 prosent, gitt at det ikke utføres særskilte analyser. Det innebærer at diskonteringsrenten skal være 4 prosent for prosjekter med normal risiko, og vi legger i utgangspunktet dette til grunn i analysen. Det foregår en faglig debatt om nivået på diskonteringsrenten, jf. NOU (2012), og det er som nevnt også åpning i veilederne for at det gjennomføres prosjektspesifikke analyser av risikotillegget. Risikotillegget skal være høyere desto større samvariasjon det er mellom den årlige nytteverdien av prosjektet og nasjonalinntekten. I en nylig gjennomført analyse har TØI/Dovre (2012) i en KS1-rapport av et investeringsprogram innenfor samferdsel i Bergensregionen Regionpakke Bergen analysert den systematiske risikoen og konkludert med at diskonteringsrenten i det aktuelle transportprosjektet bør være så lav som 2,2 prosent. 4 Jf. også SSØ (2006), kap 7. 11

Resultatet i den analysen innebærer at avkastningen i svært liten grad samvarierer med konjunkturene. Dette resultatet kan selvsagt ikke overføres direkte til tilfellet med elektronisk tinglysing, og det ligger utenfor dette prosjektets ramme å gjennomføre en egen analyse av samvariasjonen mellom for eksempel antall tinglysinger og nasjonalinntekten. Resultatet kan imidlertid ses som en indikasjon på at 4 prosents realrente ikke trenger å være den eneste mulige forutsetningen i analysen. Generelt må det antas å være en ikke helt ubetydelig samvariasjon mellom tidsgevinstene ved elektronisk tinglysing og konjunkturene. Grunnen er at det er grunn til å tro at antall boligtransaksjoner og dermed antall tinglysinger er høyere i oppgangskonjunkturer enn i nedgangskonjunkturer, og det forhold at tidsgevinstene er proporsjonale med antall tinglysinger. Men med nåværende kunnskapsgrunnlag anser vi ikke at vi har godt grunnlag for noe annet enn å ta utgangspunkt i den generelle anbefalingen om 4 prosents diskonteringsrente, og å foreta følsomhetsanalyse med alternative satser for diskonteringsrenten. Analyseperiode (levetid) Siden investeringene kommer tidlig og nyttevirkningene kommer senere i analyseperioden, er lengden på analyseperioden sentral for netto nåverdi. Et slikt forløp for kostnader og nytteeffekter innebærer at prosjektet framstår mer lønnsomt desto lengre levetiden settes (jo lengre analyseperioden er). Veilederne i samfunnsøkonomiske analyser gir ikke noen konkret føring på antall år som skal settes som levetiden. Ifølge SSØ (2010) bør følgende retningslinjer være med på å påvirke valg av analyseperiode: Dersom tiltaket gjelder en sektor eller bransje der det pågår store teknologiske endringer eller der markedsforholdene på andre måter endrer seg raskt, kan dette trekke i retning av relativt kort analyseperiode. Dersom tiltaket er en større reform, eller en del av en større reform eller et sett av tiltak, bør normalt analyseperioden kunne settes lengre enn for mindre, enkeltstående tiltak. For IKT-prosjekter varierer analyseperioden gjerne mellom 5 og 15 år (SSØ, 2010). Vi legger til grunn en analyseperiode fram til 2032 for alle løsningsalternativer. Levetidsforutsetningene drøftes nærmere i kapittel 3. Det innebærer en levetid på drøyt 15 år fra alternativet med ny egenutvikling settes i drift i andre halvår 2017. Det gir en periode på 19 år fra første investeringsår (2014) til siste år med gevinstrealisering (2032) for alle løsningsalternativ. 12

3 ALTERNATIVE TEKNOLOGISKE LØSNINGER 3.1 FIRE ALTERNATIVE LØSNINGER Kartverket har gjennomført et forprosjekt der ulike løsninger for å realisere elektronisk tinglysing internt i Kartverket blir vurdert (Kartverket, 2012). Vi har gått gjennom løsningene på et overordnet og kvalitativt nivå og på grunnlag av den informasjon som har vært tilgjengelig fra Kartverket og Norsk Eiendomsinformasjon, intervju med IKT-leverandører, generelle erfaringer fra lignende prosjekter, Statens retningslinjer for IKT-utvikling innen offentlig forvaltning samt Kartverkets selvdeklarasjon for IKT-utvikling basert på retningslinjer fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Vi har også vurdert omfanget av nødvendige systemtilpasninger hos interessenter som f.eks. banker, systemleverandører, meglere etc. Til slutt har vi lagt til grunn vår egen kunnskap og erfaringer med utvikling og implementering av virksomhetskritiske løsninger og system, og risikobedømming av prosjektalternativ. Utgangspunktet er de løsningskonsept som er valgt av Kartverket. Vi ser at det også kan være kombinasjoner mellom disse som kan være aktuelle å gjennomføre, og peker spesielt på en nyutvikling basert på pilotversjonen av Regina med en rask delimplementering av elektronisk innsending utover dagens pilotløsning. Det vil være naturlig for Kartverket selv å vurdere utsetting av utviklingsarbeidet helt eller delvis til ekstern leverandør. De fire alternative løsningskonseptene i Kartverkets rapport er: Ny egenutvikling Videreutvikling av dagens pilotløsning basert på Norsk Eiendomsinformasjons løsning «Regina 2.0» Utvikling basert på ekstern løsning med ekstern drift Utvikling basert på ekstern løsning med intern drift Graden av automatikk antas å være den samme i alle løsningene. Ny egenutvikling En ny egenutviklet løsning vil være basert på egen kontroll av domenemodell, databasemodell og tilhørende IKT-arkitektur. Domenemodellen karakteriseres som en åpen, komplett og navigerbar arkitektur som benyttes internt og som kan gjøres tilgjengelig for eksterne system. Løsningen utvikles skalerbar, modulært oppbygd og tjenesteorientert, noe som betyr at endringer og tilpasninger etc. vil kunne gjøres fleksibelt og med relativt beskjeden ressursinnsats. En slik tilnærming vil styrke løsningens tilpasning for bruk over internett. Denne forvaltningsløsningen vil bli bygd over samme lest som matrikkelen, som er en av Kartverkets sentrale databaser over eiendommer i Norge. Det innebærer at mulighetene til å tilpasse seg endringer i regelverk, prosesser og interoperabilitet vil være gode. Miljøene for IKT-drift og -vedlikehold i Kartverket vil med dette alternativet kunne oppnå synergier seg imellom og være skalerbare. Løsningen vil bestå av saksbehandling med brukertilpasset grensesnitt, Web Service grensesnitt for system-til-system integrasjon også for eksterne, elektronisk signering, mottaks- og valideringskontroll, integrasjon mot eksterne registre og matrikkelen, tinglysingsløsning med rutiner for saksbehandling og tjenester (automatisk eller manuelt), konverteringsløsning for eksisterende grunnbokdatabase og en publikumsportal tilpasset offentlige tjenester på nett. 13

Videreutvikle dagens pilot (Regina 2.0) Dette alternativet innebærer at en ny e-tinglysingsløsning bygger på den pilotløsningen (Regina) som allerede er i drift i dag. Vi omtaler den, som i Kartverket (2012), som Regina 2.0. En tidligere versjon av denne løsningen er beskrevet i en rapport fra Norsk Eiendomsinformasjon, med deltakelse også fra Kartverket (Norsk Eiendomsinformasjon, 2008). En videreutvikling basert på Regina innebærer at dagens pilotløsning med elektronisk dokumentserver beholdes og bygges videre ut til en skalerbar løsning som kan ivareta all dialog med ekstern innsender med alle bilag, fullmakter, støttedokumenter etc. som er nødvendig for elektronisk tinglysing. Dokumentserver ivaretar også elektronisk signaturløsning, valideringer og annen tilgjengeliggjøring av dokumenter, informasjon etc. fra Tinglysingsmyndigheten. Dagens dokumentløsning flyttes til Kartverkets IKT-miljø. Den nye dokumentserveren håndterer distribusjon til eksisterende fagsystem. Til tross for at Regina i dag har en egen database (IBM-Db 2), vil Regina 2.0 likevel medføre en ny databaseløsning basert på Kartverkets standard (Oracle). En ny løsning basert på Regina 2.0 vil bli tilpasset Kartverkets utviklingsverktøy og driftsmiljø og retningslinjene fra Difi så langt det er mulig og riktig. Et siste ledd i løsningen vil være en publikumsløsning som vil bli koordinert med Altinn og Brønnøysundregistrene. Gjennom de senere år er dagens pilotløsning et langt stykke på vei tilpasset kravene til en fremtidig løsning slik som beskrevet i under alternativet «ny egenutvikling». Det innebærer at ressursbruken ved dette alternativet blir lavere enn angitt i rapporten fra 2008. Ekstern løsning (intern drift)/ekstern løsning (ekstern drift) Ekstern løsning er basert på den danske tinglysingsløsningen som ble lansert høsten 2009. Løsningen leverer formularer og har en elektronisk tinglysingsmodul, en internportal for domstolstyrelsens saksbehandlere, database med handlinger, en web portal for publikum, web-tjenester for integrasjon mot banker, meglere og andre profesjonelle brukere samt grensesnitt mot definerte 3-parts-system. Løsningen er modulbasert, noe som gir stor grad av fleksibilitet for endringer og tilpasninger. Løsningen er i hovedsak bygd på anerkjente arkitekturprinsipper og tekniske løsninger, selv om enkelte av disse kan virke kompliserende ved en tilpasning til Kartverkets arkitektur. Løsningen er heller ikke utviklet for transport av databaser til distributører (slik som vi har i Norge). Den danske løsningen driftes i sin helhet av eksternt selskap. Ekstern løsning tilpasset interndrift i Kartverket vil kunne kreve noe mer tilpasning til driftsløsningen enn ved ekstern drift av løsningen. Risikovurderinger Erfaringsmessig forekommer det ofte kostnads- og tidsoverskridelser i store IKTprosjekter. I analyser av utvidelser av Altinn økte kostnadsestimatene dramatisk etter som tiden gikk. Den mest sannsynlige kostnaden økte til det dobbelte fra en analyse som ble gjort i 2008 til den analysen som ble gjort i 2010, jf. Brønnøysundregistrene (2010). Også antatt tidspunkt for ferdigstillelse var utsatt. Ved implementeringen av elektronisk tinglysing i Danmark var det opprinnelige investeringsanslaget på 200 millioner danske kroner. Den endelige investeringen ble 67 millioner dyrere enn forventet (33 prosent) (Kartverket, 2012). Den danske tinglysningsløsningen ble også forsinket med 1 ½ år. På denne bakgrunn har vi i våre forutsetninger gjort skjønnsmessige anslag for påregnelige tids- og kostnadsoverskridelser i forhold til anslag basert på at ikke uforutsette problemer oppstår. Vi har således lagt til grunn at de grunnleggende kostnadsanslagene som er gjort av Kartverket for ny egenutvikling og for utvikling basert på ekstern løsning fremdeles kan forsvares. Våre erfaringer tilsier imidlertid at utvikling basert på ekstern løsning er beheftet med særlig stor usikkerhet knyttet til tid og kostnad. Derfor har vi ikke 14

kunnet ettergå estimatene for utvikling basert på eksterne løsninger for utviklingskostnadene. Krav til prosjektgjennomføring Som forutsetning og krav for et godt gjennomført prosjekt legger vi til grunn at Kartverket klarerer tydelig i forkant av prosjektet rollene som henholdsvis premissgiver, bestiller og leverandørrollen, ettersom vi forstår at Kartverket vil kunne bekle samtlige roller. Kompetanse hentet fra andre miljø enn Kartverkets må integreres i Kartverkets prosjektteam. Vi forutsetter at det utarbeides en entydig og klar kravspesifikasjon som tar opp i seg helheten i prosjektet, med andre ord elektroniske dokument og graden av elektronisk saksbehandling. Vi anser kravspesifikasjonen som en svært viktig forutsetning for et vellykket prosjekt for levering på tid og kostnad. Den bør være klart omforent før utviklingen starter og må være det styrende dokumentet gjennom prosjektperioden. Om denne forutsetningen ikke oppfylles er risikoen for kostnadsavvik og tidsavvik svært stor og med store følger. Alternativet for ny egenutvikling er i så fall mest utsatt. Vi har videre lagt til grunn at styringsmodellen og rollen til styringsgruppen er klart og entydig definert med gitt mandat, og at styringsgruppen har en sammensetning som favner fagkompetanse og ledelse på en god måte. Vi anbefaler også at det etableres en referansegruppe som konsulteres regelmessig. Gjennom våre samtaler med interessenter har det tydelig fremkommet et ønske fra disse om å bli involvert i prosessen på et så tidlig tidspunkt som mulig for å kunne tilrettelegge for egenutvikling. Dette gjelder for banker, systemleverandører for meglersystem og for systemintegratorer etc. Vi anser det sistnevnte som viktig for en raskest og best mulig implementering av løsningen og påpeker at det også har betydning for kostnadene. Vi registrerer at Kartverket for tiden planlegger for både utvikling og implementering av nye store virksomhetskritiske system og løsninger som nytt ERP system og nytt prissystem, i tillegg til at man altså vurderer nytt elektronisk tinglysingssystem. Vår erfaring er at slike parallelle prosesser vil være en stor belastning for så vel IKT-enheten, personell og ledelse i Kartverket, noe som kan øke risikoen for både kostnads- og tidssprekk. Kartverket bør nøye planlegge rekkefølgen og ressursbruken ved innføring av flere parallelle IKT-løsninger som vil ha systemmessige integrasjonskonsekvenser. Vi antar at Kartverket isolert sett kan utvikle ny e-tinglysingsløsning med tydelige definerte systemgrensesnitt basert på egne dedikerte ressurser og ressurser tilgjengeliggjort fra Norsk Eiendomsinformasjon. 3.2 FORUTSETNINGER OM LØSNINGSALTERNATIVENE Nedenfor presenteres våre forutsetninger om ressursbruk, tidsbruk og levetider for de ulike løsningsalternativene. Basert på Kartverket (2012) og våre egne vurderinger er våre forutsetninger om kostnader og tid for gjennomføring av de alternative løsningene vist i Tabell 3.1 nedenfor. 15