Per Medby, Jon Christophersen, Karine Denizou og Dag Fjeld Edvardsen Samfunnsøkonomiske effekter av universell utforming

Transkript

1 9 Sammendrag Per Medby, Jon Christophersen, Karine Denizou og Dag Fjeld Edvardsen Samfunnsøkonomiske effekter av universell utforming Rapporten starter med en innledning hvor de sentrale begrepene universell utforming og samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser blir definert og formålet med rapporten blir presentert. Rapportens hovedformål er å komme fram til et generelt verktøy som kan benyttes ved samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser av universell utforming. Rapporten har et mikroorientert perspektiv. Verktøyet skal kunne brukes til å anslå nytte og kostnader knyttet til enkeltprosjekter. Det skal kunne brukes på boliger, andre bygg og uteområder. Hovedvekten i denne rapporten legges imidlertid på universell utforming av boliger i blokk. Kapittel 2 gir en oversikt over de teoretiske hovedprinsippene for samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser. Teorien blir forsøkt koblet til vår problemstilling. Kapittelet starter med å nevne to former for markedssvikt som kan motivere offentlige inngrep for å sikre et tilgjengelig miljø. Den første formen er eksternaliteter knyttet til at private aktører overser virkninger for andre aktører. Den andre formen er mangelfullt utviklede markeder som følge av asymmetrisk informasjon. Deretter vises det at samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser kan være av tre typer: Nyttekostnadsanalyser, kostnadseffektivitetsanalyser og kostnadsvirkningsanalyser. Nyttekostnadsanalyser er mest omfattende av de tre typene. Her verdsetter en nytte og kostnader systematisk. Kostnadseffektivitetsanalyser verdsetter kun kostnadene systematisk. En antar da implisitt at tiltakene har samme nytte. Kostnadsvirkningsanalyse er en analyse av nytte og kostnader hvor effektene ikke er identiske. I kapittelet er det først og fremst

2 10 metodiske spørsmål knyttet til nyttekostnadsanalyser som behandles. Teorien forsøkes å relateres til universell utforming og andre tilgjengelighetstiltak. Blant annet drøfter kapittelet hvilke nytte og kostnadskomponenter som bør være med, mulige problemer knyttet til kvantifisering, sammenveiing av virkninger som opptrer på ulike tidspunkter og spørsmål knyttet til levetid og kalkulasjonsrente. Kapittelet er det teoretiske grunnlaget for det generelle verktøyet for samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser av universell utforming som presenteres i kapittel 5. Kapittel 3 diskuterer universell utforming. Både begrepet universell utforming, hvilke krav som eventuelt bør stilles og kostnader ved universell utforming drøftes. Valg av eksempelprosjekter grunngis også. Det redegjøres for den offisielle definisjonen av begrepet universell utforming og forståelsen av denne. Begrepet universell uforming relateres også til begrepene framkommelighet, tilgjengelighet, brukbarhet og livsløpsstandard. Det konkluderes med at universell utforming omfatter de andre begrepene og går lenger enn disse. Samtidig er begrepet universell utforming mindre konkretisert og spesifisert. Klart formulerte funksjons- og ytelseskrav til universelt utformede boliger finnes ikke, noe som skaper problemer ved kostnadsberegninger. Det konkluderes med at merkostnader ved universell utforming i samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser bare kan gjelde tiltak som går ut over det dagens regelverk forutsetter. Tiltakene bør likevel gjelde forhold som kan ligge innenfor det er rimelig å forvente av boliger i den alminnelige boligmassen; tilpasninger til særlig store eller kompliserte funksjonsnedsettelser kan bli for omfattende til å falle inn under begrepet. Med disse begrensingene kan ekstrakostnadene bli beskjedne ved nybygging, unntatt i lavblokker, som må ha heis. Visse leilighetstyper vil med stor sannsynlighet ikke kunne bli vurdert som universelt utformet. Dette gjelder leiligheter over to plan (uten intern heis) og leiligheter med særlig små rom. Arealbehov for å oppnå universell utforming av blokkleiligheter avhenger av spesielle forhold ved planløsningen. Noe generelt kostnadspåslag som følge av økt arealbehov kan neppe uledes. Et hovedproblem for vurderinger av ekstrakostnader er mangel på ytelsesbeskrivelser og på empiri, dvs. ferdige bygninger som er gjennomgått, etterprøvd og akseptert som universelt utformede.

3 11 Ved inngrep i eksisterende boligmasse vil kostnadene være betydelige, spesielt når det gjelder heis. Kostnader ved heisinstallasjon avhenger imidlertid av heistype. Kapittel 4 presenterer empiriske studier av nytte og kostnader ved tilgjengelighetstiltak. Størst vekt legges det på å vise studier som har behandlet både nytte og kostnader. To svenske undersøkelser og en amerikansk blir presentert. Det legges vekt på å redegjøre for metodikken som er benyttet i disse studiene. De to svenske studiene omfatter boliger. Resultatene viser at nytteeffektene er sterkt relatert til befolkningssammensetningen i prosjektområdene. Et annet poeng er at kostnadene er høyest i eldre boliger. Kapittel 5 forsøker å etablere et generelt verktøy som kan benyttes ved nyttekostnadsanalyser av universell utforming. Kapittelet drøfter hvilke effekter som kan tenkes å inngå på nytte- og kostnadssiden i slike analyser. Når det gjelder boligprosjekter nevnes følgende nytteeffekter: Mulige effekter på yrkesdeltakelse. Spart gangtid i trapper. Økt bruksverdi/opsjonsverdi av at boliger/bygg er tilgjengelig, for eksempel at det finnes heis. Betalingsvillighet for forsikring for ulemper ved funksjonshemming. Reduserte utgifter som følge av færre fallulykker. Reduserte utgifter som følge av mindre bruk av institusjonsplasser. Reduserte utgifter i hjemmebasert omsorg pga. redusert bruk av arbeidstimer. Økte utgifter i hjemmebasert omsorg som følge av økt bruk av slike tjenester. Reduserte utgifter ved offentlige transporttjenester som følge av redusert bruk av arbeidstimer. Redusert bruk av uformell hjelp fra venner, slektninger og naboer. Reduserte utgifter som følge av færre liggedøgn på sykehus. Positiv nytteeffekt av å bo i et kjent miljø. Negativ nytteeffekt av å bli flyttet. Ikke alle disse effektene er like viktige. Det er måleproblemer knyttet til de fleste av disse effektene. I noen tilfeller er måling vanskelig eller

4 12 umulig å utføre. I andre tilfeller er det i prinsippet mulig å utføre målinger, men det finnes ikke egnede data uten at det foretas nærmere undersøkelser: Den eneste nyttekomponenten vi på grunnlag av dagens datasituasjon klart anbefaler å tallfeste er besparelser knyttet til spart tid i kommunale institusjonsplasser. Denne nytteeffekten er kun relevant når det gjelder boligområder, og da først og fremst ved større boligprosjekter. Når det gjelder kostnader er det problemer med å framskaffe enhetspriser som kan benyttes til å finne normtall for ulike kostnadskomponenter. Dette skyldes at enhetsprisene ved anbud ikke er offentlige. Tall som gjelder prosjektenes totale investeringskostnader og totale drifts- og vedlikeholdskostnader vil være lettere å framskaffe. I praksis vet en imidlertid i noen tilfeller lite om de sistnevnte kostnadene, fordi en har liten erfaring med universell utforming. For å avgjøre om et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt er imidlertid ikke de enkelte kostnadskomponentene av betydning, det er summen som avgjør. Det er det også ved kostnadseffektivitetsanalyser. I kapittelet vises mulige merkostnadskomponenter ved investeringer i universell utforming knyttet til bevegelseshemming, orienteringshemming og miljøhemming. De tyngste komponentene er nok knyttet til bevegelseshemming (trinnfrie forbindelser). I tillegg er det andre kostnadskomponenter knyttet til kompetanseoppbygging og drift og vedlikehold. Kostnadene knyttet kompetanseoppbygging reduseres nok etterhvert som universell utforming blir mer vanlig, såkalt learning by doing. Når det gjelder mulige merkostnader knyttet til drift og vedlikehold er det ved nybygging stor usikkerhet knyttet til størrelsen på disse, fordi en har liten erfaring med universell utforming. Vi konkluderer med at det bør utføres studier som gir et bedre grunnlag for å tallfeste de enkelte nyttekomponentene som det er mulig å måle. Studier foreslås når det gjelder: Virkninger på boligpriser av heis. Besparelser som følge av redusert antall fallulykker. Reduserte utgifter i hjemmebasert omsorg som følge av færre brukte arbeidstimer. Reduserte utgifter som følge av redusert tidsbruk i transporttjenester. Reduserte utgifter som følge av færre liggedøgn på sykehus.

5 13 Etter at de foreslåtte studiene er gjennomført vil det etter vår oppfatning være mulig å utføre nyttekostnadsanalyser av universell utforming når det gjelder boligprosjekter. Når det gjelder muligheten til å etablere normtall på kostnadssiden forslås det å skaffe detaljerte kostnadsdata fra et stort antall nybyggingsprosjekter. I kapittel 6 analyseres heisinstallasjon i eksisterende boligblokker i et borettslag, mens kapittel 7 analyserer et nybyggingsprosjekt. Kapitlene har som formål å gi eksempler på bruk av det generelle verktøyet. Det er viktig at de to kapitlene kun sees på som illustrasjoner av hvordan verktøyet kan benyttes og at en ikke legger vekt på tallene som framkommer. Det advares sterkt mot å generalisere på grunnlag av tallene. Det eneste en kan si er at det er forholdsvis lave kostnader ved universell utforming knyttet til nybyggingsprosjekter, noe som gjør at det er lettere å oppnå samfunnsøkonomisk lønnsomhet i slike prosjekter enn i prosjekter som gjør inngrep i den eksisterende bolig- og bygningsmassen. Kapittel 8 oppsummerer rapporten.