Klage over vedtak om avslag på søknad om dispensasjon for bruksendring til ordinært asylmottak i Meråker kommune - kommunens vedtak oppheves

«MOTTAKERNAVN» «ADRESSE» «POSTNR» «POSTSTED» Vår dato: 01.04.2016 Deres dato: «REFDATO» Vår ref.: 2016/1874 Arkivkode:421.4 Deres ref.: «REF» Klage over vedtak om avslag på søknad om dispensasjon for bruksendring til ordinært asylmottak i Meråker kommune - kommunens vedtak oppheves Sammendrag Saken gjelder klage over avslag på søknad om dispensasjon for bruksendring av «Næringsbygget» i Meråker sentrum fra hotell til asylmottak. Fylkesmannen har etter en konkret vurdering kommet til at det omsøkte tiltaket ikke er i strid med arealformålet «sentrumsformål» i kommuneplanens arealdel og reguleringsplan for Meråker sentrum. Formålsområdet «sentrumsformål» omfatter blant annet «offentligog privat tjenesteyting», jf. arealdelens beskrivelse og pkt. 5.2.2 i reguleringsplanens bestemmelser. Asylmottak hører inn under en slik formålskategori. Kommunens vedtak blir etter dette å anse som ugyldig. Vedtaket oppheves og hjemsendes til kommunen for ny behandling. Fylkesmannen viser til Meråker kommunes oversendelse hit av 8. mars 2016 hvor den ovennevnte klagesaken ble oversendt for endelig klagebehandling. Fylkesmannens myndighet som klageinstans følger av plan- og bygningsloven 1-9(5) og delegering fra overordnet departement. Sakens bakgrunn Ingeniørfirmaet Sagen AS søkte den 12. oktober 2015, på vegne av tiltakshaver Meråker Næringsbygg AS, om tillatelse til bruksendring av «Næringsbygget» i Meråker sentrum. Bygget, som ble benyttet til hotelldrift, ble søkt tatt i bruk som ordinært asylmottak. --- Under forhåndskonferanse den 29. september 2015 opplyste kommunen om at bruksendringen var betinget av dispensasjon fra arealformålet både i kommuneplanens arealdel og i reguleringsplan for Meråker sentrum. Som følge av dette ble det søkt om dispensasjon fra arealbruksformålet i de to planene. Det ble i søknaden opplyst at nødvendig brannprosjektering ikke ville bli gjennomført før dispensasjonssøknaden var avklart. Ved brev av 29. oktober 2015 fremmet Fonnfjell Reklamebyrå AS ved styreleder Hans Jørgen Renå merknader til søknaden. Som eier av en seksjon i «Næringsbygget» var de engasjert i sentrumsutviklingen i Meråker. Bruksendring og oppstart av asylmottak ville etter deres vurdering begrense muligheten til å videreutvikle næringsbygget og sentrumsområdet som næringsområde for varehandel, servicevirksomhet og kontorvirksomhet. De ba derfor om at det ikke ble gitt dispensasjon til tiltaket. Ingeniørfirmaet Sagen AS kommenterte merknaden ved brev av 13. november 2015. De kunne ikke se at en bruksendring til asylmottak ville medføre ulemper verken for eiere eller Postadresse: Besøksadresse: Telefon: Saksbehandler: Postboks 2600 Statens hus Strandveien 38 74168000 Elisabeth Marø Holand 7734 Steinkjer Org.nr.: 74 16 80 77 fmntpost@fylkesmannen.no www.fylkesmannen.no/nt 974 772 108 fmnteho@fylkesmannen.no

Side 2 av 7 leietakere i «Næringsbygget». Virksomheten i bygningen og på området for øvrig hadde de 10-15 siste årene vært liten, og grunnlaget for eierskap og drift var ikke stort. En bruksendring ville etter deres oppfatning ikke medføre begrensninger i muligheten til å videreutvikle området og bygget. Komité kommunal utvikling behandlet søknaden i møte den 9. desember 2015, jf. utvalgssak 55/15, hvorpå følgende vedtak ble fattet: «Meråker Næringsbygg AS gis ikke dispensasjon fra reguleringsplanen «Meråker Sentrum byggeområde sentrumsformål S2» for bruksendring med formål etablering av ordinært asylmottak i Næringsbygget på gnr/bnr 21/264-265-266. Vedtaket er fattet med hjemmel i plan- og bygningsloven 19-2.» Som begrunnelse for vedtaket viste kommunen innledningsvis til at tiltaket ikke var i tråd med formålet «sentrumsområde» og at terskelen for å dispensere skulle være høy. Det var viktig for Meråker kommune at det fantes et område som kunne utvikles som et attraktivt sentrumsområde. Hensynet bak formålsområdet i reguleringsplanen var å sikre en god og helhetlig utvikling i sentrum, og dette hensynet ville bli vesentlig tilsidesatt dersom det ble gitt dispensasjon til tiltaket. Ved epost av 4. januar 2016 opplyste ansvarlig søker at kommunens vedtak ikke ble mottatt hos dem før den 23. desember 2015. Som følge av dette, samt flere helligdager i forbindelse med julen, hadde man ikke hatt mulighet til å ferdigstille en klage på vedtaket. De opplyste imidlertid at vedtaket måtte anses påklaget, og at begrunnelse for klagen ville bli sendt kommunen innen 10. januar 2016. Ved brev av 8. januar 2016 fremmet Advokatfirmaet Føyen Torkildsen AS, på vegne av tiltakshaver, ytterligere begrunnelse for klagen. Prinsipalt ble det anført at kommunens vedtak led av saksbehandlingsfeil. Det forelå etter deres vurdering ikke grunnlag for å kreve dispensasjon for den omsøkte bruksendringen. Eiendommen var i arealdelen og reguleringsplanen avsatt til blandet formål, sentrumsformål. I henhold til kart- og planforskriften vedlegg I omfattet slikt formål forretninger, tjenesteyting og boligbebyggelse, kontor, hotell/overnatting og bevertning. Dersom noen av disse underformålene skulle utelukkes, måtte det angis konkret i planbestemmelsene, hvilket ikke var gjort innenfor område S2. Dette var i henhold til planbeskrivelsen et bevisst valg, da det var framholdt et ønske om fleksibilitet i forhold til framtidig eiendomsutvikling. Flere av underformålene til sentrumsområdet omfattet det omsøkte tiltaket. For øvrig framgikk det av beskrivelsen til arealdelen at bebyggelse for offentlig eller privat tjenesteyting omfattet institusjoner. At dette ikke framgikk spesifikt av reguleringsplanen endret ikke dette, all den tid arealformålet tjenesteyting i kommuneplanens arealdel omfattet asylmottak. Arealdelen måtte uansett gå foran reguleringsplanen. Subsidiært anførte klager at vilkårene i plan- og bygningsloven 19-2(2) måtte anses oppfylt. Det ble i den forbindelse vist til brev fra Justisdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet av 22. oktober 2015, hvor behovet for etablering av mottaksplasser var nærmere redegjort for. Ved epost av henholdsvis 26. januar 2016 og 1. februar 2016 ba klager, ved advokatfullmektig Jannike Nilsen, om at saken ble prioritert av kommunen. For øvrig var det ikke nødvendig å sende saken på høring, slik kommunen nå la til grunn. Kommunen opplyste i epost av 2. februar 2016 at saksmengden i kommunen var stor, og at klagen ikke ville bli lagt fram for komiteen før den 3. mars 2016. Komité kommunal utvikling behandlet klagen i møte den 2. mars 2016, jf. utvalgssak 14/16. Klagen fra tiltakshaver ble ikke tatt til følge. Kommunen var ikke enig i at bruksendringen var

Side 3 av 7 i tråd med gjeldende planer. Det ble understreket at asylmottak ikke automatisk inngikk i deleller underformål til bebyggelse og anlegg, men at det var mulig. Videre viste kommunen til at «Å gå fra et reguleringsformål, herunder underformål til et annet vil alltid kreve dispensasjon fra plan. Saken gjelder underformålet hotell/overnatting. Bruksendring på tvers av formål, i dette tilfellet fra hotell/overnatting til asylmottak utløser søknadsplikt og krav om dispensasjon evt. reguleringsendring.» For øvrig bemerket kommunen at «I det aktuelle området er offentlig eller privat tjenesteyting et underformål til reguleringsplanen, og der man ikke kan tolke inn andre formål.» Kommunen understreket på nytt behovet for sentrumsutvikling og viste ellers til at man var kjent med dagens flyktningesituasjon og de utfordringer dette medførte. Klagen ble den 8. mars 2016 oversendt Fylkesmannen i Nord-Trøndelag for endelig avgjørelse. Ved brev av 29. mars 2016 mottok Fylkesmannen ytterligere merknader fra klagers advokat. Det ble fastholdt at tiltaket ikke var i strid med gjeldende planer. Slik de oppfattet det tok kommunen feil når den la til grunn at å gå fra et reguleringsformål til et annet alltid ville forutsette dispensasjon fra plan. Dispensasjonsbehovet måtte vurderes ut fra hvilket formål den aktuelle eiendommen var regulert til, og ikke ut fra eksisterende bruk. For øvrig måtte kommunen ha misforstått når den la til grunn at sentrumsformålet i planen ikke omfattet offentlig eller privat tjenesteyting. Det framgikk klart av både kartforskriften og departementets veileder at en utelukking av underformål måtte framgå eksplisitt av planen. Fylkesmannen bemerker Fylkesmannens myndighet som klageinstans framgår av forvaltningsloven (fvl.) 34. Etter bestemmelsens annet ledd kan vi prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Med dette menes at vi kan prøve om vedtaket er innholdsmessig lovlig, om det er truffet av rette myndighet, og om det har blitt til på lovlig måte. I tillegg kan Fylkesmannen prøve førsteinstansens skjønnsutøvelse, om vedtaket bygger på riktig faktum og om det kommer i strid med ulovfestede regler for saksbehandlingen. I dette ligger prøving av om vedtaket innebærer såkalt myndighetsmisbruk, det vil si om vedtaket er motivert ut fra utenforliggende eller usaklige hensyn, om avgjørelsen bærer preg av vilkårlighet eller om den innebærer usaklig forskjellsbehandling. Den ovennevnte bestemmelsen, jf. 34(2) siste pkt., fastsetter samtidig at statlig organ som klageinstans for kommunale vedtak, skal vektlegge hensynet til det kommunale selvstyret ved prøvingen av det frie skjønnet. Vilkår for klage Klagen på vedtaket er rettidig framsatt av en part i saken, jf. forvaltningsloven 28-30. Fylkesmannen finner dermed at vilkårene for å behandle klagen er oppfylt. Planstatus og behovet for dispensasjon Det følger av plan- og bygningsloven 12-4(1) og 11-6(1) at reguleringsplaner og kommuneplanens arealdel fastsetter framtidig arealbruk og at disse er bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak. Etter bestemmelsenes annet ledd må tiltak etter pbl. 1-6 ikke være i strid med arealformål og bestemmelser fastsatt i arealdelen eller i reguleringsplan. Bestemmelsene i 12-4 og 11-6 regulerer rettsvirkningene av planer og fastslår at disse er juridisk bindende for tiltak som skal gjennomføres. Fylkesmannen må derfor innledningsvis ta stilling til hvordan det omsøkte tiltaket forholder seg til gjeldende planer.

Side 4 av 7 I kommuneplanens arealdel for Meråker kommune, vedtatt den 27. april 2015, er eiendommen 21/264 avsatt til arealbruksformålet «sentrumsformål». Formålet er et underformål til formålsområde «Bebyggelse og anlegg», jf. pbl. 11-7(2) nr. 1. Arealformålet «bebyggelse og anlegg» i pbl. 11-7(2) nr.1 kan i kommuneplanens arealdel detaljeres nærmere ved bruk av de underformål som loven angir. I områder utlagt til et spesifisert underformål, vil andre former for bebyggelse og anlegg, være i strid med planen, jf. pbl. 11-6(2). Fylkesmannen viser i denne sammenheng til Sivilombudsmannens årsmelding 1989 s. 151 (Somb-1989-58), om det tilsvarende spørsmålet etter loven av 1985. Dersom arealbruken kun angis med hovedformålet «bebyggelse og anlegg», vil dette derimot omfatte alle former for arealbruk som inngår i de oppregnende underformålene, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 214. Det er på det rene at det i det aktuelle området er angitt et spesifisert underformål, jf. formålet «sentrumsformål». Det vil således kun være tiltak som hører inn under denne formålskategorien som kan tillates innen formålsområdet. Etter det Fylkesmannen kan se er det aktuelle formålsområdet ikke nevnt i bestemmelsene til arealdelen. Bestemmelsene gir således ingen avklaring eller nærmere føringer for hvilke tiltak det aktuelle formålsområdet omfatter. For å avklare det nærmere omfanget av formålsområdet må det da foretas en tolkning av kommuneplanens arealdel. Fylkesmannen bemerker at utgangspunktet for en slik tolkning må tas i den generelle forståelsen av den aktuelle formålskategorien. Vi viser til at kommunen ikke har gitt bestemmelser til det aktuelle underformålet. Dersom kommunen hadde til hensikt å avgrense formålskategorien eller mente å utelukke spesifikke tiltak, må det legges til grunn at dette ville ha framgått av planens bestemmelser. Forarbeidene til pbl. 11-7(2) nr. 1 gir ingen nærmere avklaring av innholdet i ordlyden «sentrumsformål». I veileder til kommuneplanens arealdel, jf. T-1491 s. 56, angis det at underformålet «sentrumsformål» er en «åpen formålsangivelse som omfatter de formål som er vanlige i et by- eller tettstedssentrum. Sentrumsformål innbefatter forretninger, tjenesteyting og boligbebyggelse, herunder nødvendige grønne (ute-)areal til bebyggelsen.» Videre framgår det av veilederen at «Dersom et av disse formålene ikke tillates, bør ikke dette underformålet brukes, men heller de aktuelle underformålene i kombinasjon.» Departementet understreker avslutningsvis at sentrumsformålet kun bør brukes «der det er stilt krav om reguleringsplan før det kan gis tillatelse til gjennomføring av tiltak.» I juridisk teori, jf. «Plan og bygningsloven med kommentarer», Innjord, s. 230, framgår det at «For en del av de angitte underformålene, for eksempel «sentrumsformål», er det ikke foretatt ytterligere underinndeling i kart- og planforskriften. Det vil derfor kunne være uklart hvilke tiltak formålet omfatter. I prinsippet kan det ikke være noe til hinder for at et tiltak må anses omfattet av flere av de angitte underformålene; for eksempel vil «bensinstasjon» som faller inn under underformålet «næringsbebyggelse», jf. ovenfor, trolig også være omfattet av underformålet «sentrumsformål», jf. Sivilombudsmannens årsmelding 2005 s. 278. Slik Fylkesmannen oppfatter det ovennevnte er «sentrumsformål» en svært vid formålskategori som tar sikte på å omfatte flere av underformålene under «bebyggelse og anlegg» i pbl. 11-7(2) nr. 1. En slik forståelse underbygges av departementets presisering om at kategorien ikke bør benyttes uten at det samtidig oppstilles plankrav. Veilederen nevner eksplisitt at formålskategorien omfatter både forretninger, tjenesteyting og boligbebyggelse, og videre at kommunen ikke må benytte sentrumsformålet dersom én av kategoriene forretning, tjenesteyting eller boligbebyggelse ikke skal tillates.

Side 5 av 7 Det ovennevnte taler etter vår vurdering for at formålskategorien «sentrumsformål» i kommuneplanens arealdel er ment å omfatte forretninger, tjenesteyting og boliger. Fylkesmannen finner støtte for en slik tolkning i beskrivelsen til kommuneplanens arealdel for Meråker hvor det i pkt. 3.1 angis at i formålskategorien «sentrumsformål» «( ) inngår både forretning, kontor, offentlig og privat tjenesteyting, boliger herunder også nødvendige grønne (ute-)areal til bebyggelsen.» (vår utheving). Slik vi ser det taler denne uttalelsen klart for at kommunen har ment å legge den generelle forståelsen av formålskategorien til grunn for sine «sentrumsformål». Underformålet «sentrumsformål» i kommuneplanens arealdel for Meråker kommune må etter dette anses å omfatte både forretning, bolig og offentlig- eller privat tjenesteyting. Spørsmålet blir da om det omsøkte asylmottaket faller inn under formålskategorien «offentlig- eller privat tjenesteyting». Med bakgrunn i at kommuneplanens arealdel ikke inneholder bestemmelser for «sentrumsformål», foreligger det heller ingen bestemmelser som avklarer det nærmere innholdet i de ulike underformålene som inngår i sentrumsformålet. Også her må den generelle forståelsen av de ulike formålskategoriene legges til grunn. I rundskriv H-4/15 er det lagt til grunn at sentraliserte asylmottak som regel er å anse som «institusjoner» og at slike tiltak derfor vil høre inn under formålet «offentlig- eller privat tjenesteyting». Det kan i den forbindelse vises til kart- og planforskriften vedlegg 1, som fastsetter at formålet kan omfatte blant annet «institusjoner» og «annen offentlig eller privat tjenesteyting». I veileder til kommuneplanens arealdel, jf. T-1490 s. 57 oppgis det at formålet omfatter blant annet «arealer og bygninger for forskjellige former for privat eller offentlig tjenesteyting som eksempelvis barnehage, institusjon, kirke/annen trosutøvelse eller administrasjon (konsulentvirksomhet og lignende)». I arealdelens planbeskrivelse angis det i pkt. 3.1.6 at bebyggelse for offentlig eller privat tjenesteyting omfatter «Skoler, barnehager, institusjoner og bygninger til offentlig administrasjon». Fylkesmannen legger til grunn at denne beskrivelsen også er ment å dekke de områdene som i planen er avsatt til «sentrumsformål», jf. beskrivelsen pkt. 3.1.3, hvor det eksplisitt angis at «offentlig og privat tjenesteyting» inngår i sentrumsformål. Det omsøkte asylmottaket må etter dette anses å høre inn under formålskategorien «offentlig- eller privat tjenesteyting». Fylkesmannen kan ut fra det ovennevnte konstatere at det omsøkte tiltaket ikke er i strid med arealformålet i kommuneplanens arealdel for Meråker kommune, jf. pbl. 11-6(2). Følgelig er det omsøkte asylmottaket heller ikke betinget av dispensasjon fra arealformålet i kommuneplanens arealdel, jf. pbl. 19-2. Kommunen har også lagt til grunn at det omsøkte tiltaket er i strid med reguleringsplan for Meråker sentrum, vedtatt den 26. januar 2015. Fylkesmannen bemerker som utgangspunkt at i tilfeller hvor det foreligger motstrid mellom ny kommuneplanens arealdel og eldre reguleringsplan, skal kommuneplanens arealdel gå foran med mindre annet er fastsatt i den nye arealdelen, jf. pbl. 1-9(5). Den nye arealdelen opphever ikke den eldre reguleringsplanen, men rettsvirkningene av reguleringsplanen tilsidesettes i den grad det foreligger motstrid mellom planene. Dette framgår også av kommuneplanens arealdel, jf. bestemmelsenes pkt. 1.1 første ledd. Etter arealdelens bestemmelse i pkt. 1.1 skal «Bestemmelser i reguleringsplaner/detaljplaner ( ) fortsatt gjelde der kommuneplanens bestemmelser ville vært innskrenkende. Ellers

Side 6 av 7 gjelder kommuneplanens bestemmelser også innenfor regulerte områder.» Fylkesmannen anser denne bestemmelsen som noe uklar, jf. ordlyden «innskrenkende». En naturlig forståelse av ordlyden vil imidlertid være at i tilfeller hvor reguleringsplanen gir tiltakshaver en større eller mer omfattende rett til å utføre tiltak enn det arealdelen åpner for, så er det reguleringsplanens bestemmelser som skal gjelde. I reguleringsplanen for Meråker sentrum er det omsøkte arealet avsatt til «sentrumsformål», angitt som område S2. I henhold til planbestemmelsenes pkt. 5.2.2 kan «Område S2 ( ) benyttes til forretning, kontor, bolig, offentlig og privat tjenesteyting, hotell/overnatting og servering.» Fylkesmannen anser det som klart at det omsøkte tiltaket er i samsvar med reguleringsplanen, jf. ordlyden «offentlig og privat tjenesteyting» og vår vurdering ovenfor. Det omsøkte tiltaket er etter dette heller ikke betinget av dispensasjon fra arealformålet i reguleringsplanen for Meråker sentrum. Konklusjon Fylkesmannen har kommet til at det omsøkte asylmottaket ikke er i strid med arealformålet i kommuneplanens arealdel for Meråker kommune og reguleringsplan for Meråker sentrum, slik kommunen har lagt til grunn. Kommunens vedtak lider dermed av en rettsanvendelsesfeil. Vi anser det som klart at denne feilen kan «ha virket bestemmende på vedtakets innhold», jf. forvaltningsloven 41. Kommunens vedtak av 9. desember 2015 blir å anse som ugyldig. Søknaden om bruksendring må behandles på nytt. Avslutningsvis vil vi be kommunen om å være oppmerksom på saksbehandlingsfristene i plan- og bygningsloven, jf. 21-4 og 21-7. På bakgrunn av det ovennevnte og med hjemmel i forvaltningsloven 34 fatter Fylkesmannen følgende vedtak: Kommunens vedtak av 9. desember 2015, jf. utvalgssak 55/15, oppheves som ugyldig. Klagen har ført fram. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages videre i forvaltningen, jf. forvaltningsloven 34. Med hilsen Sissel Elisabet Slapgård(e.f.) Assisterende kommunaldirektør Kommunalavdelingen Elisabeth Marø Holand Rådgiver Kommunalavdelingen Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen underskrift Likelydende brev sendt til: Meråker kommune 7530 Meråker

Side 7 av 7 Meråker Næringsbygg Næringsbygget 7530 Meråker Advokatfirmaet Føyen Torkildsen AS v/ Jannike Nilsen Postboks 7086 0164 Oslo Ingeniørfirmaet Sagen AS Dalådal 7530 Meråker