Innledning kap. 19 Dispensasjon Dispensasjon innebærer at en tiltakshaver etter søknad gis unntak fra planer og bestemmelser. Bestemmelsene om dispensasjon i kapittel 19 erstatter 7 i pbl.85 og vilkårene for dispensasjon klargjøres og strammes noe inn. Det kompliserende og uklare kriteriet «særlige grunner» er sløyfet og bestemmelsen er utformet slik at det blir tydeligere hvilken avveining som må foretas. Dette gjelder hvilke hensyn som skal tillegges vekt og hvilke krav til interesseovervekt som må være oppfylt når en skal ta stilling til om det er grunnlag for å gi dispensasjon. For eksempel er det bare når de hensynene som ligger bak byggeforbudet i strandsonen eller en plan ikke blir vesentlig tilsidesatt, at det skal kunne gis dispensasjon. Deretter skal det vurderes om fordelene ved å tillate tiltaket blir klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det er gjort en tilføyelse om at nasjonale og regionale rammer og mål skal legges til grunn for interesseavveiningen. Det skal for øvrig være adgang til å stille vilkår for å gi dispensasjon. Som en videreføring av pbl.85 kan det også gis en midlertidig dispensasjon på bestemt eller ubestemt tid.
19-1. Søknad om dispensasjon Dispensasjon krever grunngitt søknad. Før vedtak treffes, skal naboer varsles på den måten som nevnt i 21-3. Særskilt varsel er likevel ikke nødvendig når dispensasjonssøknad fremmes samtidig med søknad om tillatelse etter kapittel 20, eller når søknaden åpenbart ikke berører naboens interesser. Regionale og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt, skal få mulighet til å uttale seg før det gis dispensasjon fra planer, plankrav og forbudet i 1-8. Hva er dispensasjon? Dispensasjon i henhold til 19-1 er en tillatelse til å fravike bestemmelse som er gitt direkte i plan- og bygningsloven, forskrift eller plan som er vedtatt med hjemmel i loven. Dispensasjon kan gis etter særskilt søknad i konkret sak, og under forutsetning av at hensynene bak bestemmelsen det gis dispensasjon fra ikke blir vesentlig tilsidesatt og at fordelene ved dispensasjon skal være klart større enn ulempene ved en samlet vurdering. Det skal også ses hen til lovens formålsbestemmelse. Generelt Bestemmelsen handler om de formelle krav til søknaden og saksbehandlingen, mens dispensasjonsvedtaket omhandles i 19-2. Den som søker om dispensasjon må grunngi søknaden sin. Dette er viktig for at kommunen skal kunne vurdere om vilkårene for å få dispensasjon er til stede. Nabovarsel Det skal sendes nabovarsel på samme måte som for byggesaker og delesaker, jf. 21-3. Det vil si at naboer og gjenboere skal varsles. Vanligvis fremmes en dispensasjonssøknad sammen med en byggesøknad og i så fall skjer varslingen ved at dispensasjonsforholdet angis på ett og samme varslingsskjema som for byggesaken. Noen ganger er det behov for å søke om dispensasjon uavhengig av byggesak eller fordi tiltaket det søkes om ikke trenger byggetillatelse. I så fall må det sendes særskilt varsel. Enkelte dispensasjonssøknader (og byggesøknader for den saks skyld) berører åpenbart ingen naboer. Dette kan dreie seg om tekniske forhold inne i huset som ingen kan se eller bli berørt av. Det kan også tenkes at det er meget lang avstand til naboeiendommen eller det kan dreie seg om et lite avvik fra byggegrensen langs vei som alle andre i strøket har fått godkjent for lenge siden. Men selv om nabovarsling anses unødvendig må søknaden likevel være begrunnet. Strandsonen Når det gjelder dispensasjon fra planer og byggeforbudet i strandsonen må regionale og/eller statlige myndigheter hvis saksområde blir berørt få muligheten til å uttale seg. Slik uttalelse kan ansvarlig søker innhente. I motsatt fall skal kommunen innhente uttalelsen. Om saksbehandlingen vises til forskrift om saksbehandling og kontroll. Skjønn En del bestemmelser i plan- og bygningsloven gir anvisning på at to eller flere løsninger kan velges. I mange reguleringsplaner er det også bestemmelser som angir at det skal utøves et skjønn. Selv om slike bestemmelser kanskje angir en hovedløsning, vil valg av en annen løsning ikke kunne betegnes som dispensasjon. Avvik fra kommunale normer er ikke å regne som dispensasjon. Ikke dispensasjon Det er altså ikke bestandig like åpenbart at man står overfor et dispensasjonsbehov. Det tryggeste vil da kanskje være å søke om dispensasjon. Men hvis tiltakshaver nekter å søke om dispensasjon må kommunen ta standpunkt til om søknaden må avvises. Et vedtak om å avvise søknaden kan påklages.
19-2. Dispensasjonsvedtaket Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Departementet kan i forskrift gi regler for omfanget av dispensasjoner og fastsette tidsfrist for behandling av dispensasjonssaker. Endret ved lov 8 mai 2009 nr. 27 (i kraft 1 juli 2009). Dispensasjonsmyndighet Myndighet til å gi dispensasjon er lagt til kommunen. Det kan gis dispensasjon fra loven selv, fra forskrifter og fra alle typer planer, men ikke fra saksbehandlingsregler. Saksbehandlingsreglene har imidlertid ofte innebygde mekanismer som gir rom for en viss smidighet. I motsatt fall vil brudd på saksbehandlingsregler kunne medføre at et vedtak blir å anse som ugyldig. I saker som dreier seg om dispensasjon fra bestemmelse i selve loven, eller forskrift gitt med hjemmel i loven, er hovedregelen nå at «kommunen» er dispensasjonsmyndighet. Det innebærer at kommunestyret avgjør hvilket organ som skal utøve myndigheten. Det er således ikke noe i veien for at dispensasjonsmyndigheten i slike saker legges til det organ underlagt kommunestyret (ofte kalt bygningsrådet, faste utvalg for plansaker etc.). Dersom det uttrykkelig er fastsatt i vedkommende bestemmelse (lovparagraf eller forskrift), kan dispensasjonsmyndigheten være lagt til annen instans enn kommunen, dvs. at den må ligge hos offentlig instans utenfor kommunen, f.eks. fylkesmannen. Når er det dispensasjonsgrunnlag? Kriteriet for å gi dispensasjon var etter tidligere lovgivning at det ble ansett å foreligge såkalte «særlige grunner». Den nye lovens fastsetter to hovedkriterier, nemlig at hensynene bak bestemmelsen det gis dispensasjon fra ikke blir vesentlig tilsidesatt og at fordelene ved dispensasjon skal være klart større enn ulempene ved en samlet vurdering. Det skal også ses hen til lovens formålsbestemmelse. Tredje ledd omhandler dispensasjon fra lov og forskrifter (eventuelt også vedtekter). Det skal ved vurderingen i tillegg til hovedkriteriene ovenfor også legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet. Det er i hovedsak bestemmelsene i teknisk forskrift som ivaretar disse hensynene. Byggteknisk forskrift (TEK10) angir ofte funksjonskrav som kan oppfylles på flere måter, slik at man ikke så ofte kommer i situasjoner der det er behov for dispensasjon. Formuleringen åpner imidlertid for å kunne ta sosialmedisinske, personlige og menneskelige hensyn. For å kunne bygge om en boligs inngangsparti for rullestolbruker, kan det tenkes at man må ha dispensasjon i forhold til avstand til nabogrense. Dispensasjon fra planer Fjerde ledd omhandler dispensasjon fra planer og fra forbudet mot å bygge i strandsonen. Ved vurderingen skal det i tillegg til hovedkriteriene nevnt ovenfor, i disse tilfellene også legges vekt på at
statlige og regionale rammer og mål ikke tilsidesettes. I saker om dispensasjon fra plan skal berørt statlig eller regional myndighet gis anledning til å uttale seg. Dersom det avgis en negativ uttalelse bør dispensasjon som hovedregel ikke gis. Vanlige uttalelsesmyndigheter vil være fylkesmannens miljøvernavdeling og fylkeskommunen, enten administrativt eller ved politisk behandling. De ulike arealplaner er blitt til gjennomen omfattende beslutningsprosess etter reglene om offentlighet, samråd og medvirkning. Det skal derfor ikke være kurant å fravike gjeldende planer. En vanlig situasjon er at tiltaket det søkes om isolert sett ikke betyr så mye, men dersom dispensasjonen skaper presedens, vil hensynene som ligger bak planen kunne bli vesentlig tilsidesatt. En dispensasjon må altså ikke undergrave planen som beslutningsgrunnlag. Det kan neppe regnes som en fordel i lovens forstand at en familie får større plass å bo på. Slike fordeler er så generelle at man heller bør vurdere en planendring slik at graden av utnyttelse i området generelt kan økes. Derimot kan det tenkes at en reguleringsplan får utilsiktede virkninger for en eiendom. En dispensasjon vil i et slikt tilfelle representere en fordel ved at man retter opp en innebygd feil i reguleringsplanen. Det må fortsatt tas i betraktning at det finnes reguleringsplaner av høyst ulik kvalitet og klarhet fra ulike tidsperioder. Tidligere praksis innenfor planområdet må derfor også vurderes. Slik praksis kan ha betydning for forståelsen av hensynet bak planen. For mer utfyllende informasjon om dispensasjon etter pbl og mindre endringer av reguleringsplan, se del 3 «Emner» i PBL FOR PRAKTIKERE. Vilkår for dispensasjonen Vilkår som knyttes til en dispensasjon (første ledd, siste setning), må ligge innenfor rammen av de hensyn loven skal ivareta. Det må også være en naturlig sammenheng mellom dispensasjon og vilkår, f.eks. slik at vilkår så langt som mulig kompenserer for ulemper o.l. som en dispensasjon ellers kan medføre (Ot.prp. nr. 56 (1984 85) s. 102). Et vilkår om at tiltakshaver bidrar økonomisk til forhold som ikke har noen saklig sammenheng med gjeldende tiltak vil være ugyldig. Men dersom det for eksempel gis dispensasjon fra avstandskravet i 29-4 mot at bygningen føres opp i branntrygt materiale vil være et vilkår som kan aksepteres. Enkeltvedtak En dispensasjon er et enkeltvedtak som kan påklages. Klagerett har også det statlige eller regionale organ som har avgitt uttalelse, dersom kommunen ikke følger uttalelsen. Klager i dispensasjonssaker kan behandles som en selvstendig sak, eller sammen med en bygge- eller delesaksklage. Når klagen i et dispensasjonsspørsmål er avgjort, så kan ikke det samme forholdet påklages i den etterfølgende byggesak, jf. 1-9. En klagesak avgjøres av fylkesmannen. Fylkesmannen er ikke innhabil til å behandle klagen selv om han har avgitt uttalelse i dispensasjonsspørsmålet. Med dersom fylkesmannen har klaget over kommunens vedtak, så må klagesaken avgjøres av settefylkesmann.
19-3. Midlertidig dispensasjon Midlertidig dispensasjon kan gis tidsbestemt eller for ubestemt tid. Ved dispensasjonstidens utløp eller ved pålegg må søkeren uten utgift for kommunen fjerne eller endre det utførte, eller opphøre med midlertidig tillatt bruk, eller oppfylle det krav det er gitt utsettelse med, og hvis det kreves, gjenopprette den tidligere tilstand. Dispensasjon kan gjøres betinget av erklæring der også eier eller fester for sin del aksepterer disse forpliktelser. Erklæringen kan kreves tinglyst. Den er bindende for panthavere og andre rettighetshavere i eiendommen uten hensyn til når retten er stiftet og uten hensyn til om erklæringen er tinglyst. Midlertidig dispensasjon Midlertidig dispensasjon kan både gis tidsbestemt eller for ubestemt tid. Dispensasjon som er gitt for ubestemt tid opphører nå kommunen fatter vedtak om det. Kommunen må varsle den som har fått dispensasjonen før opphørsvedtak fattes. Vedtaket kan påklages. Men en tidsbestemt dispensasjon opphører av seg selv. Den som har fått dispensasjonen skal uten videre innrette seg som om dispensasjonen ikke lenger eksisterer. Ofte må kommunen likevel minne om dette. En slik påminnelse kan ikke påklages. Dersom intet skjer må kommunen gjøre bruk av bestemmelsene om oppfølging av ulovligheter. En midlertidig dispensasjon kan gå ut på at man får tillatelse til å ha en innretning eller bygning (gjerne brakke) stående en viss tid eller at man kan drive en virksomhet en viss tid til tross for at dette er i strid med plan eller en regel i plan- og bygningsloven. «Midlertidigheten» kan også gå ut på at man slippe å oppfylle et vilkår som man etter reguleringsplanen skulle ha oppfylt. Et eksempel kan være at man slipper å rive et gammelt skur som egentlig var et vilkår for å få byggetillatelse. Et mer typisk eksempel er at man slipper å legge en ny offentlig avløpsledning inntil flere i strøket skal bygge. Tinglysning Etter annet ledd kan kommunen kreve at den forpliktelsen man påtar seg ved den midlertidige dispensasjonen blir tinglyst på eiendommen. Eier eller fester må akseptere forpliktelsen i tillegg til tiltakshaver i tilfelle dette ikke er samme personer. Aksept gis ved å underskrive en erklæring. Denne er bindende for panthavere og andre rettighetshavere i eiendommen uten hensyn til når retten er stiftet og uten hensyn til om erklæringen er tinglyst. I mangel av tinglysning må erklæringen oppbevares i kommunen.
19-4. Dispensasjonsmyndigheten Myndigheten til å gi dispensasjon tilligger kommunen. Dersom det er nødvendig for å ivareta nasjonale eller viktige regionale interesser og hensyn i nærmere angitte deler av strandsonen eller fjellområder, kan Kongen i forskrift legge myndigheten til å gi dispensasjon fra bestemte planer, eller for bestemte typer tiltak, midlertidig til regionalt eller statlig organ. Dispensasjonsmyndighet Den ordinære regel er at det er kommunen som har myndighet til å gi dispensasjon. Kommunestyret har gjerne delegert myndigheten til et utvalg eller til tjenestemann, gjerne bygningssjef eller teknisk sjef. Endring av dispensasjonsmyndighet Etter annet ledd kan Kongen i forskrift legge myndigheten til å dispensere til regionalt eller statlig organ. Ofte vil dette være fylkesmannen. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler må følges når Kongen gir forskrifter slik at utkast til forskrifter sendes på høring til kommunene og andre som berøres. Slik forskrift skal være midlertidig men det er ikke sagt noe bestemt om hvor lenge «midlertidigheten» kan vare. Begrunnelsen for å legge dispensasjonsmyndigheten til andre enn kommunen vil være at kommunens praksis oppfattes som uheldig sett ut fra viktige nasjonale eller viktige regionale interesser. Dette vil være tilfelle om kommunen uthuler nasjonale eller regionale planer eller retningslinjer. Eksempel på dette vil være om kommunen uthuler byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen. Men heller ikke kommunens egne planer bør uthules for så vidt gjelder planelementer som nasjonale eller regionale myndigheter anser som viktige. Dispensasjonssøknader skal under enhver omstendighet sendes det statlige eller regionale organ til uttalelse som har særlig interesse av å uttale seg til søknaden. Dersom slik myndighet fraråder søknaden skal kommunen etter 19-2 fatte vedtak om avslag. Skulle kommunen likevel dispensere vil de samme organer ha klagerett. Det må derfor antas at kommuner som mister dispensasjonsretten nærmest må ha opptrådt demonstrativt. Kommunen kan miste dispensasjonsretten for nærmere angitte deler av strandsonen eller i fjellområder. Tapet kan gjelde bestemte typer planer, eller alle planer, eller bestemte typer tiltak. For eksempel kan kommunen miste myndigheten til å gi dispensasjon for nybygg eller tilbygg over en bestemt størrelse, men beholde dispensasjonsretten for småsaker. I forskriften må det angis hvilke deler av strandsonen eller fjellvidden som forskriften skal gjelde for. Dette vil naturlig nok dreie seg om strandsoner med sterkt byggepress eller fjellvidder med sterke villreininteresser. Det er ikke noe til hinder for at den aktuelle strandsonen som utpekes i forskriften strekker seg over mer enn en kommunes kystlinje.