Forvaltningsrevisjon Søndre Land kommune

Innlandet Revisjon IKS Forvaltningsrevisjon Søndre Land kommune Overholdelse av Lov om offentlige anskaffelser Rapport 2012-01 1

FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet «Overholdelse av Lov om offentlige anskaffelser» i Søndre Land kommune som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Søndre Land kommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens 77. nr. 4). Prosjektarbeidet er utført i perioden januar 2012 til april 2012 av Tove Grini. Utkast til rapport er sendt rådmannen til uttalelse. Svaret fra rådmannen er vedlagt rapporten. Lillehammer, april 2012 Bjørg Hagen Oppdragsansvarlig Tove Grini Prosjektansvarlig 2

SAMMENDRAG Formålet med prosjektet var å se etter at anskaffelser har vært gjenstand for konkurranse, og at kravet til dokumentasjon er oppfylt. Videre ønsket kontrollutvalget å bidra til økt fokus og bevisstgjøring i kommunen omkring forretningsmessighet og bruk av konkurranse ved anskaffelser under kr 500 000 eks mva. Kontrollutvalget hadde vedtatt følgende problemstillinger for prosjektet: 1. Har kommunen etablert en betryggende intern kontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges? 2. Har anskaffelser i størrelsesorden kr 100 000 kr 500 000 eks mva. vært gjenstand for konkurranse og er kravet til dokumentasjon av konkurransen oppfylt? 3. Blir regelmessige anskaffelser av samme type sett i sammenheng gjennom året i samsvar med regelverket? Første problemstilling er besvart ved hjelp av intervju og dokumentanalyse. For andre problemstilling har vi foretatt kontroll av utvalgte bilag for regnskapsåret 2011 for perioden januar oktober. For tredje problemstilling har vi brukt data fra hele regnskapsåret 2011. Data for andre og tredje problemstilling er innhentet ved hjelp av regnskapsanalyse, dokumentanalyse, spørrebrev. I første problemstilling har vi vurdert kommunens etablerte intern kontroll opp mot anbefalinger om intern kontroll for anskaffelser fra Kommunal- og regionaldepartementet. For å vurdere kommunens innkjøpspraksis i andre og tredje problemstilling, har vi hentet revisjonskriterier fra Lov om offentlige anskaffelser, Forskrift om offentlige anskaffelser, Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar og kommunens innkjøpsreglement og rutinebeskrivelse. Konklusjoner og anbefalinger Problemstilling 1 Etter revisjonens vurdering bidrar kommunens innkjøpsreglement, innkjøpsrutiner og samarbeidsavtalen til at regelverket for offentlige anskaffelser følges, men innkjøpsreglementet bør oppdateres. Innkjøpernes muligheter for å få støtte av Innkjøpsenheten i anskaffelsesprosessen, også for anskaffelser under kr 500 000 eks. mva., er viktig for å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves. Kommunen har den senere tid hatt liten fokus på opplæring av den enkelte innkjøper. Etter revisjonens vurdering bør det foregå opplæring tilpasset behovet. Kommunen har per i dag ikke kontrollrutiner for å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Etter revisjonens vurdering er kontroll viktig for å sikre etterlevelse. 3

Revisjonen anbefaler kommunen: å gjennomføre opplæring i regelverket om offentlige anskaffelser tilpasset behovet å etablere kontrollrutiner for å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser Problemstilling 2 Kommunen har ikke dokumentert gjennomført konkurranse for halvparten av de kontrollerte anskaffelsene. Utfra kommunens opplysninger antar revisjonen at 3 av disse anskaffelsene kommer inn under forskriftens unntaksbestemmelser, mens 2 av anskaffelsene skulle vært gjenstand for konkurranse og 2 andre anskaffelser var anslått til under kr 100 000 eks. mva. Kommunen har i liten grad fulgt bestemmelsen om føring av anskaffelsesprotokoll. Det er ikke fremlagt anskaffelsesprotokoll for 9 av 11 anskaffelser. Revisjonen anbefaler kommunen: å sikre gjennomføring av konkurranse og føring av anskaffelsesprotokoll for anskaffelser over kr 100 000 eks. mva. Problemstilling 3 Undersøkelsen viser at kommunen har gjennomført samlede anskaffelser av samme type gjennom året for 8 ulike varer og/eller tjenester uten konkurranse i strid med regelverket. Kravet til anskaffelsesprotokoll er bare oppfylt for anskaffelser hos én leverandør. Revisjonen anbefaler kommunen: Å sikre at anskaffelser av samme type blir sett i sammenheng slik at konkurranse blir gjennomført i samsvar med regelverket Å sikre at anskaffelsesprotokoll føres for samlede anskaffelser av samme type med anslått verdi over kr 100 000 eks. mva. i samsvar med regelverket Å vurdere behovet for rammeavtaler på større innkjøpsområder løpende 4

INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 SAMMENDRAG... 3 1. INNLEDNING... 6 1.1 BAKGRUNN... 6 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER... 6 1.3 KILDER FOR REVISJONSKRITERIER... 7 2. METODE OG GJENNOMFØRING... 8 3. PROBLEMSTILLING 1... 10 3.1 REVISJONSKRITERIER... 10 3.2 DATA/FAKTA... 11 3.3 REVISJONENS VURDERINGER... 13 3.4 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER... 14 4. PROBLEMSTILLING 2... 16 4.1 REVISJONSKRITERIER... 16 4.2 RESULTATET AV UNDERSØKELSEN... 19 4.3 VURDERINGER... 23 4.4 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER... 25 5. PROBLEMSTILLING 3... 26 5.1 REVISJONSKRITERIER... 26 5.2 RESULTAT AV UNDERSØKELSEN... 27 5.3 VURDERINGER... 32 5.4 KONKLUSJON... 33 6. KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER... 34 REFERANSER... 36 VEDLEGG RÅDMANNENS UTTALELSE... 37 5

1. INNLEDNING 1.1 BAKGRUNN Kommunen er en stor innkjøper av varer og tjenester, og innkjøpsfunksjonen er ofte fordelt på mange personer. Regelverket for offentlige anskaffelser er komplisert, og sannsynligheten for brudd på regelverket vurderes å være stor. Bakgrunnen for prosjektet er resultater fra stikkprøver for regnskapsåret 2009 som viste svikt i kommunens rutiner for dokumentasjon av anskaffelsesprosessen (føring av anskaffelsesprotokoll) for kjøp mellom kr 100 000 og kr 500 000 eks mva. I kontrollutvalgsmøtet i juni 2010, sak nr. 21, ba kontrollutvalget Innlandet Revisjon IKS om å gjennomføre forvaltningsrevisjonsprosjektet på grunnlag av godkjent prosjektplan. 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Formål Formålet med prosjektet var: å se etter at anskaffelser har vært gjenstand for konkurranse, og at kravet til dokumentasjon er oppfylt å bidra til økt fokus og bevisstgjøring i kommunen omkring forretningsmessighet og bruk av konkurranse ved anskaffelser under kr 500 000 eks. mva. Problemstillinger Basert på revisjonens forslag til prosjektplan vedtok kontrollutvalget endelig prosjektplan i sak 21/2010 med følgende problemstillinger: 1. Har kommunen etablert en betryggende intern kontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges? 2. Har anskaffelser i størrelsesorden kr 100 000 kr 500 000 eks mva. vært gjenstand for konkurranse og er kravet til dokumentasjon av konkurransen oppfylt? 3. Blir regelmessige anskaffelser av samme type sett i sammenheng gjennom året i samsvar med regelverket? Avgrensninger For andre problemstilling er det gjort følgende avgrensning: o Datagrunnlaget for utvalgte bilag/innkjøp for kontroll er regnskapsåret 2011, for perioden januar til og med oktober. Dette er en endring i forhold til prosjektplanen og er en følge av at tidspunktet for gjennomføring av prosjektet er endret. Vi vurderer det som mest interessant å få fram kommunens praksis i nærmeste fortid. 6

For tredje problemstilling har vi brukt data fra hele regnskapsåret 2011. Kontrollen omfatter i utgangspunktet ikke kjøp hos leverandører som kommunen allerede har inngått avtaler/rammeavtaler med etter konkurranse. 1.3 KILDER FOR REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Kriteriene til gjennomføringen av dette prosjektet finner vi i: LOV 1992-09-25-107 Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) KRD 1 (2009) «85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane» LOV 1999-07-16-69 Lov offentlige anskaffelser (forkortet LOA) FOR 2006-04-07-402 Forskrift om offentlige anskaffelser (forkortet FOA) FAD 2 november 2006 «Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar» Innkjøpsreglement for Søndre Land kommune, vedtatt i kommunestyret 04.04.05, oppdatert 31.01.08 Søndre Land kommunes Innkjøpsrutine kr 100`- 500 eks mva., datert 27.10.09 Kommuneloven og KRDs rapport 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane er brukt som revisjonskriterier i første problemstilling. For å vurdere våre funn i andre og tredje problemstilling, er revisjonskriterier hentet fra Lov om offentlige anskaffelser, Forskrift om offentlige anskaffelser, Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar og kommunens innkjøpsreglement og rutinebeskrivelse. 1 Kommunal- og regionaldepartementet 2 Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet 7

2. METODE OG GJENNOMFØRING Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Vi hadde oppstartmøtet i januar 2012 med rådmannen, en kommunalsjef, økonomisjefen og en innkjøpsrådgiver fra felles innkjøpsfunksjon i Gjøvikregionen. Referat fra oppstartmøtet er verifisert. Første problemstilling Problemstillingen er en kartlegging av hvordan kommunen har forsikret seg om at regelverket for offentlige anskaffelser følges med hensyn til organisering, opplæring, rutiner, retningslinjer og kontroll. Vi har fremskaffet opplysninger om dette i oppstartmøtet og gjennom dokumentanalyse. Andre problemstilling Problemstillingen er gjennomført ved en analyse av kommunens regnskap, utsendelse av spørrebrev og dokumentanalyse for å avdekke hvordan innkjøpene er foretatt, og om det er skrevet anskaffelsesprotokoll. Vi tok utgangspunkt i regnskapet, perioden januar- oktober 2011, artene 100 290 (kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon) i investerings- og driftsregnskapet og artene 300 380 (kjøp av tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon) i driftsregnskapet. Verdien på enkelttransaksjonene var i størrelsesorden 100 000 kr 500 000 kr. Regnskapsfilene ble analysert ved hjelp av revisjonsverktøyet IDEA 3. Vi vurderte alle transaksjonene for å avgjøre om de var relevante for vårt prosjekt ut fra kontotekst og leverandør. Transaksjoner som ble definert ut fra driftsregnskapet, var fordelinger, driftsavtaler private barnehager, driftsavtaler fysioterapitjenester, skoleskyss i regi av Oppland fylkeskommune, kjøp fra egne IKS, refusjoner til andre kommuner i forbindelse med ulike interkommunale samarbeid, utgifter til revisjon, skole- og barnehageutgifter for fosterhjemsplasserte barn, kontingenter mv. Transaksjonene i investeringsregnskapet som ble definert ut var enkeltfakturaer hvor det klart framgikk at de var en del av totalanskaffelser over kr 500 000 eks. mva. Vi valgte ut 9 transaksjoner fra driftsregnskapet og 10 fra investeringsregnskapet for kontroll. Det viste seg at 3 av transaksjonene ikke var aktuelle for videre oppfølging. Vi sendte ut spørrebrev til de som hadde anvist de utvalgte bilagene i drifts- og investeringsregnskapet. Vi ba om informasjon og dokumentasjon på hvordan kjøpene var foretatt, og om det forelå anskaffelsesprotokoller eller annen dokumentasjon på de vurderinger 3 Interaktive Data Exchange and Analysis 8

og beslutninger som var gjort i anskaffelsesprosessen. Vi har vurdert om kommunens innkjøpspraksis er i samsvar med innkjøpsreglement/rutine og bestemmelser i lov og forskrift. Tredje problemstilling Vurderingen av om kommunen ser regelmessige anskaffelser gjennom året i sammenheng, er behandlet i tredje problemstilling. Vi kjørte ut leverandørstatistikk fra regnskapssystemet for 2011. Vi har valgt å definere leverandører med inngåtte avtaler/rammeavtaler ut fra dette prosjektet, dvs. vi har ikke kontrollert om disse avtalene har vært konkurranseutsatt. Vi valgte 9 leverandører med mange transaksjoner og total omsetning over kr 200 000 eks. mva. for kontroll. Ved hjelp av revisjonsverktøyet IDEA produserte vi ei liste for hver av leverandørene som viste hvilke utgiftsarter og ansvar den enkelte fakturaen var regnskapsført på. På dette grunnlaget sendte vi spørrebrev til de personene som i hovedsak hadde ansvaret for de foretatte kjøpene. Vi ba om informasjon om hvilke varer/tjenester som i hovedsak var kjøpt, om leverandøren hadde vært benyttet på tilsvarende kjøp tidligere år, om anskaffelser av samme type blir sett i sammenheng, om det har vært konkurranse om samlet kjøp og om det er skrevet anskaffelsesprotokoll. Vi har vurdert om kommunens innkjøpspraksis er i samsvar med kommunens innkjøpsreglement og bestemmelser i lov og forskrift. Vi mener at de valgte metoder og innsamlede dataene er relevante og pålitelige i forhold til å svare på problemstillingene og vurdere kommunens praksis opp mot kriteriene. 9

3. PROBLEMSTILLING 1 Har kommunen etablert en betryggende intern kontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges? 3.1 REVISJONSKRITERIER I henhold til Kommunelovens 23 andre ledd, skal administrasjonssjefen sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Dette gjelder også for etterlevelse av lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Slik dette tolkes i KRD s rapport 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane, må administrasjonssjefen etablere et system for å sikre betryggende kontroll og teste at systemet virker. Feil vil forekomme, men god internkontroll skal føre til færre og mindre feil. I KRD s rapport gjelder anbefaling nr. 27 til 32 internkontroll for anskaffelser. Etter revisjonens vurdering vil anbefalingene nr. 27, nr.28 og nr. 29 være retningsgivende for vurderingen av problemstilling 1, dvs. om kommunen har etablert en betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges: Anbefaling nr. 27: «Kommunen bør ha tydelege retningslinjer for anskaffingar som mellom anna skil mellom rammeavtaler, direkteanskaffingar og avrop på rammeavtaler. Retningslinjene bør også ha beløpsgrenser for skilje mellom ulike typer anskaffingar.» Anbefaling nr. 28: «Ansvar og roller i anskaffelsesprosessen må defineres tydeleg. Særleg er det viktig å vere tydeleg på kva for anskaffingar som kan gjerast av resultateinigane sjølve, og kva for nokre som skal gjerast av staben. Det må og definerast i kva tilfelle staben skal involvast undervegs.» Anbefaling nr. 29: «Ansvaret for anskaffelsesprosessen bør være tydeleg. Det vil seie ansvaret for policy og rutiner så vel som ansvaret for kontrollar for å sikre etterleving av prosesskrav og avtaler som kommunen har inngått.» 10

3.2 DATA/FAKTA Her beskriver vi hvilke retningslinjer som foreligger, hvordan innkjøpsarbeidet er organisert, hvilken opplæring som er gitt, hvilken bistand innkjøperne får og hvilken kontroll/overvåking som er etablert. Retningslinjer/Organisering Innkjøpsreglement Søndre Land kommunes innkjøpsreglement er vedtatt i kommunestyret 04.04.05 og oppdatert 31.1.08. Gjeldende innkjøpsreglement inneholder følgende målsetting for kommunens innkjøp: «Søndre Land kommunes mål for innkjøpsvirksomheten er å ivareta kommunens økonomiske interesser samt øvrige hensyn samtidig som det sørges for at gjeldende regelverk/ retningslinjer, som fremgår av del 2, følges på en tilfredsstillende måte.» I del 2 er det vist til lov og forskrift om offentlige anskaffelser og lovens grunnleggende krav er gjengitt. Reglementet inneholder regler om etikk, lojalitet, habilitet og taushetsplikt i tillegg til utfyllende retningslinjer til forskrift om offentlige anskaffelser. Vi har fått opplyst at noen av punktene om organisering i reglementets kapittel 3, ikke gjelder. De er erstattet av samarbeidsavtalen om felles innkjøpsfunksjon 4 mellom fem kommuner i Gjøvikregionen, datert 10.12.10. I følge samarbeidsavtalen skal det utarbeides felles innkjøpsreglement med tilhørende prosedyrer, rutiner og maler for de fem kommunene. Samarbeidsavtalen Formålet med felles innkjøpsfunksjon er blant annet å kvalitetssikre og effektivisere det strategiske og operasjonelle herunder styring, systemer/regelverk og kompetansebygging - knyttet til arbeidet med anskaffelser i de 5 kommunene. Dette for at kommunene gjennom felles rammeavtaler, samordnede innkjøp og enkeltkjøp skal oppnå stordriftsfordeler, samt lavere kostnader og god kvalitet i anskaffelsesprosessene. Det arbeides etter en dualistisk modell slik at faglinjen det vil si tjenesteområdene eller brukergrupper på tvers av kommunene - har ansvaret for å sette krav til ytelse, kvalitet og mengde og evaluere leverandørene mot kravene. Med utgangspunkt i denne evalueringen vil Innkjøpsenheten velge den beste leverandøren på kommersielle vilkår. Innkjøpsrutine for anskaffelser mellom kr 100 000 og kr 500 000 eks. mva. Innkjøpsrutinen er datert 27.10.2009 og ligger på kommunens intranett. Rutinen inneholder punkter om opprettelse av sak i E-sak, anskaffelsesprotokoll, krav til konkurransegrunnlag, innhenting av tilbud, evaluering av tilbud, melding om valg av leverandør og hvordan saken skal avsluttes. For innhenting av tilbud og føring av anskaffelsesprotokoll gjelder følgende: Det skal innhentes minimum 3 skriftlige tilbud. Unntak gjelder hvis det ikke eksisterer 3 aktuelle leverandører, eller situasjonen tilsier at det ikke er tid til innhenting for eksempel 4 Den felles innkjøpsfunksjonen er organisert etter vertskommunemodellen etter kommunelovens 28 bokstav a og b, med Gjøvik som vertskommune og kontorsted. 11

ved skadesituasjoner. Tilbud må ikke åpnes av noen før tilbudsfrist. Postmottak orienteres om konkurransen og tilbudsfristen. Protokoll fylles ut, signeres og arkiveres på saken. Det påses at alle dokumenter av betydning for saken, registreres i E-sak. Innkjøpsrutine for anskaffelser over kr 500 000 eks. mva. Alle enkeltanskaffelser over nasjonal kunngjøringsgrense skal fra 2011 gjennomføres i regi av Innkjøpsenheten. Tidligere skulle tjenesteområdelederne i følge innkjøpsreglementet melde fra til den felles Innkjøpstjenesten for Nordre og Søndre Land kommuner som skulle gjennomføre anskaffelsen. Tjenesteområdelederne var og er ansvarlige for at det er budsjettmessig dekning og at riktig kvalitet blir valgt. Ansvar Rådmannens ansvar for kommunens innkjøp er nedfelt i Søndre Land kommunes innkjøpsreglement, punkt 2.2 på følgende måte: a. «Ethvert innkjøp av varer og tjenester er bruk av kommunale penger, og er således rådmannens ansvar. b. At andre i praksis er gitt anledning til å handle på kommunens regning bygger på den fullmakt og det ansvar som er gitt av rådmannen. c. En fullmakt gjelder bare på de premisser og innenfor de rammer den er gitt. d. Enhver plikter å rette seg etter den fullmakt som er gitt gjennom videre delegasjon fra rådmannen.» I følge innkjøpsreglementet punkt 3.12 delegerer rådmannen innkjøpsfullmakter til tjenesteområdelederne som delegerer videre. Det skal være en innkjøpsansvarlig ved hvert leveringssted for varer. De har blant annet ansvar for at innkjøp foretas hos kommunens rammeavtaleleverandører, og at innkjøp foretas etter de til enhver tid gjeldende retningslinjer. Beslutningsmyndigheten vedrørende enkeltanskaffelser ligger i oppdragskommunen og håndteres i henhold til den aktuelle kommunens delegasjonsreglement. Søndre Land kommune hadde fram til opprettelsen av felles innkjøpsfunksjon for Gjøvikregionen i 2010 felles innkjøpstjeneste med Nordre Land kommune hvor sektorovergripende rammeavtaler ble inngått. Innkjøpstjenesten deltok også i innkjøpssamarbeidet som var etablert mellom kommunene i Gjøvikregionen. Inngåelse og drift av felles rammeavtaler er en sentral oppgave for den nye Innkjøpsenheten. I følge samarbeidsavtalen om felles innkjøpsfunksjon av 10.12.10 er det samarbeidsrådet eller den som samarbeidsrådet bemyndiger, som prioriterer hvilke forsyningsområder det skal etableres rammeavtaler på. Gjøvik kommune ved daglig leder av Innkjøpsenheten har beslutningsmyndighet og fullmakt til å signere rammeavtaler og andre fellesavtaler på vegne av kjøpergruppen/kommunene. 12

Den formelle etableringen av felles innkjøpsfunksjon medførte en viktig praktisk endring for Søndre Land kommune da kommunens innkjøpsrådgiver flyttet over til Innkjøpsenheten fra 1.2.11. Opplæring og bistand I følge rådmannen har det ikke vært arrangert innkjøpskurs i kommunen de senere årene. Dette er nå den sentrale Innkjøpsenhetens oppgave. I følge samarbeidsavtalen fra desember 2010 har innkjøpsenheten ansvaret for å tilby deltagerkommunene kurs og opplæring innenfor anskaffelsesfaget. Opplæring kan skje internt i den enkelte deltagerkommune eller som felleskurs. Innkjøpsenheten skal gi samarbeidskommunene råd og veiledning i saker relatert til innkjøp. Opplæring og kompetanseutvikling har foregått i det løpende innkjøpsarbeidet fra sak til sak. I følge samarbeidsavtalen kan Innkjøpsenheten ved behov bistå kommunen ved anskaffelser under nasjonal kunngjøringsgrense. Ellers har representanter fra kommunen deltatt på kurs i regi av FOKSO 5 og KIFHO 6. Kontroll og overvåking Rådmannen opplyste i oppstartmøtet at kommunen ikke har etablert spesielle rutiner for å forsikre seg om at regelverket for offentlige anskaffelser følges. 3.3 REVISJONENS VURDERINGER Vi skal vurdere om kommunen har etablert en betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves. Denne vurderingen gjør vi opp mot anbefalinger i KRDs rapport om «85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane» som omtalt i kapittel 3.1. I følge anbefaling nr. 27 er det viktig at kommunen har tydelige retningslinjer for sine anskaffelser som skiller mellom forskjellige typer anskaffelser og størrelsen på anskaffelsene Revisjonen vurderer at kommunen har tydelige retningslinjer for gjennomføring av anskaffelser mellom kr 100 000 og kr 500 000 eks. mva., anskaffelser over kr 500 000 eks. mva. og inngåelse av rammeavtaler i form av innkjøpsreglement, samarbeidsavtale og rutiner. For at anskaffelsesregelverket skal kunne etterleves, må kommunens retningslinjer for anskaffelser være basert på regelverket. Etter revisjonens vurdering er kommunens innkjøpsreglement og innkjøpsrutiner i samsvar med regelverket om offentlige anskaffelser. I følge anbefaling nr. 28 er det viktig at ansvar og roller i anskaffelsesprosessen er tydelig definert. Revisjonen vurderer at ansvar og roller i anskaffelsesprosessen er tydelig avklart for 5 Forsikringsordningen for kommunene i Sør-Oppland 6 Kommunalt innkjøpsforum Hedmark og Oppland 13

enkeltanskaffelser, inngåelse av rammeavtaler, bruk av rammeavtaler og enkeltanskaffelser slik det fremgår av innkjøpsreglementet og samarbeidsavtalen som er beskrevet i kapittel 3.2. Etter revisjonens vurdering bør innkjøpsreglementet oppdateres i samsvar med samarbeidsavtalen, siden det er en del punkter om organisering i reglementet som ikke gjelder lenger. I følge anbefaling nr. 29 i KRDs rapport bør ansvaret for anskaffelsesprosessen være tydelig; herunder ansvaret for kontroller for å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Revisjonen vurderer at kommunens innkjøpsreglement beskriver ansvaret for anskaffelsesprosessen tydelig, men det har ikke vært etablert kontroller for å sikre at regelverket etterleves. Det mangler rutiner for hvilke kontroller som skal foretas av tjenesteområdelederne og hvordan rådmannen vil forsikre seg om at regelverket etterleves. Etter revisjonens vurdering er kontroll et viktig redskap for å sikre etterlevelse. Utledet av kommunelovens 23 skal rådmannen sørge for at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves. Dette ansvaret innebærer også ansvar for at kommunens innkjøpere har nødvendig innsikt og forståelse for de grunnleggende anskaffelsesprinsippene som gjelder for kommunen, og de kravene som stilles til kommunen i anskaffelsesprosessen. Det har ikke vært innkjøpskurs i kommunen de senere årene. Etter revisjonens vurdering er det derfor viktig at det med jevne mellomrom settes fokus på anskaffelsesregelverket i kommunen gjennom kursing eller opplæring selv om det foregår kompetanseutvikling i det løpende innkjøpsarbeidet. 3.4 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER Problemstillingen var om kommunen har etablert en betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Vi har kartlagt hvilke retningslinjer og rutiner kommunen har for å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Etter revisjonens vurdering bidrar kommunens innkjøpsreglement, innkjøpsrutiner og samarbeidsavtalen til at regelverket for offentlige anskaffelser følges, men innkjøpsreglementet bør oppdateres. Innkjøpernes muligheter for å få støtte av Innkjøpsenheten i anskaffelsesprosessen, også for anskaffelser under kr 500 000 kr eks. mva., er viktig for å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves. Kommunen har den senere tid hatt liten fokus på opplæring av den enkelte innkjøper. Etter revisjonens vurdering bør det foregå opplæring tilpasset behovet. Kommunen har per i dag ikke kontrollrutiner for å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Etter revisjonens vurdering er kontroll viktig for å sikre etterlevelse. 14

Revisjonen anbefaler kommunen: å gjennomføre opplæring i regelverket om offentlige anskaffelser tilpasset behovet å etablere kontrollrutiner for å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser 15

4. PROBLEMSTILLING 2 Har anskaffelser i størrelsesorden kr 100 000 500 000 eks mva. vært gjenstand for konkurranse og er kravet til dokumentasjon av konkurransen oppfylt? Problemstillingen er avgrenset til utvalgte bilag for regnskapsåret 2011, januar til og med oktober. Kontrollen har omfattet både drifts- og investeringsregnskapet. 4.1 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene finner vi i Lov og Forskrift om offentlige anskaffelser, kommunens innkjøpsreglement og kommunens innkjøpsrutine for anskaffelser mellom kr 100 000 og kr 500 000 eks. mva. Lov om offentlige anskaffelser Formål Formålsparagrafen i Lov om offentlige anskaffelser lyder som følger: Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre best mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Grunnleggende krav De grunnleggende krav som gjelder for alle anskaffelser, uansett verdi, fremgår av lovens 5. Det fremgår blant annet at: Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Sentralt i vår undersøkelse er lovbestemmelsen i 5 andre ledd om at enhver anskaffelse skal være basert på konkurranse så langt det er mulig. Forskriften har i 3.1 femte ledd en bestemmelse om at konkurransen skal gjennomføres på en måte som står i forhold til anskaffelsen. Det betyr at jo høyere verdi det er på anskaffelsen, jo flere leverandører må inviteres. Det skal være så mange leverandører at reell konkurranse er sikret. I følge veilederen bør oppdragsgiveren vurdere frivillig kunngjøring i Doffin dersom kunnskapen om markedet ikke er godt nok for å sikre mest mulig effektiv konkurranse. Kommunen har i sitt reglement/innkjøpsrutine for anskaffelser mellom kr 100 000 og kr 500 000 som hovedregel at det alltid skal innhentes minimum tre skriftlige tilbud. 16

Bestemmelsen i lovens tredje ledd om at oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen er Grunnleggende krav jf. 3-1. Forskriften har også et sett grunnleggende krav som gjelder for alle anskaffelser som omfattes av forskriften, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Det fremgår blant annet at: (5) Oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen på en måte som står i forhold til anskaffelsen. (7) Oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet. Når brukes de forskjellige anskaffelsesprosedyrer? Anskaffelser under kr 500 000 ekskl. mva. Oppdragsgiver kan følge forskriftens del I, men står fritt i å velge å følge del II eller del III jf. FOA 2-1. I henhold til formålet med loven bør oppdragsgiver velge den konkurranseformen som han mener vil føre til den mest effektive anskaffelsen. Anskaffelser under kr 500 000 ble i tidligere forskrift omtalt som direkte anskaffelser. Nå benyttes begrepet kjøp etter forskriftens del I for å unngå misforståelsen om at en oppdragsgiver kan gå direkte til en leverandør uten å holde konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre reell konkurranse også for disse anskaffelsene. Det er ikke de samme detaljerte krav til prosedyren som for anskaffelser etter del II og III, men oppdragsgiver må likevel følge de grunnleggende kravene i lovens 5 og forskriftens 3-1 som er referert over. Proporsjonalitetsprinsippet, jf. FOA 3-1(5), om at konkurransen skal gjennomføres på en måte som står i forhold til anskaffelsen, er grunnleggende. Anskaffelsene kan foretas på følgende måter jf. veilederen kapittel 14.2.4: Ulike former for annonsering f.eks. internett eller Frivillig kunngjøring i Doffin Invitere leverandører til å delta i konkurranse i stedet for eller i tillegg til annonsering. Det er viktig å sikre reell konkurranse 17

Anskaffelser under EØS terskelverdi og uprioriterte tjenester 7 (uavhengig av verdi). Anskaffelser mellom kr 500 000 og EØS terskelverdiene(kr 1,7 mill. eks. mva. for vare - og tjenestekontrakter og kr 43,5 mill. eks mva. for bygg - og anleggskontrakter, jf. FOA 2-2) skal følge prosedyrene i forskriftens del II dvs. at konkurranse som hovedregel skal utlyses på Doffin. I enkelte unntakstilfeller kan oppdragsgiveren kjøpe inn etter del I, jf. FOA 2-1 (2)a-f og (3). Protokollføring De generelle reglene i Forskriftens del I har i 3-2 regler om protokollføring som gjelder for alle anskaffelser fra 01.01.07: (1) Oppdragsgiver skal føre protokoll for anskaffelser som overstiger 100 000 kroner ekskl. mva. (2) Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst omfatte opplysningene som fremgår av forskriftens vedlegg 3 eller 4. Protokollene er forskjellige for anskaffelser over og under kr 500 000. Det er strengere krav til anskaffelser over kr 500 000. Beregning av anskaffelsens anslåtte verdi Reglene finner vi i Forskriftens del I 2-3 punktene 1-14. Vi nevner noen: (1) Anskaffelsens anslåtte verdi beregnes på grunnlag av oppdragsgivers anslag av det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eks. mva. for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. (2) Beregningen skal være holdbar på kunngjøringstidspunktet, eller for anskaffelser som ikke krever kunngjøring, på det tidspunktet oppdragsgiver etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud. (3) Valg av metode for beregning av anskaffelsens anslåtte verdi skal ikke foretas i den hensikt å unngå at bestemmelser i forskriften får anvendelse på kontrakten. (4) En planlagt anskaffelse av en bestemt ytelse kan ikke deles opp i den hensikt å unngå at bestemmelser i forskriften kommer til anvendelse. Kommunens innkjøpsrutine for anskaffelser mellom kr 100 000 og 500 000 eks. mva. For innhenting av tilbud og føring av anskaffelsesprotokoll gjelder følgende: Det skal innhentes minimum 3 skriftlige tilbud. Unntak gjelder hvis det ikke eksisterer 3 aktuelle leverandører, eller situasjonen tilsier at det ikke er tid til innhenting for eksempel 7 Uprioriterte tjenester er eksempelvis juridiske tjenester og helse og sosialtjenester, se vedlegg 6 til FOA. 18

ved skadesituasjoner. Tilbud må ikke åpnes av noen før tilbudsfrist. Postmottak orienteres om konkurransen og tilbudsfristen. Protokoll fylles ut, signeres og arkiveres på saken. Det påses at alle dokumenter av betydning for saken, registreres i E-sak. 4.2 RESULTATET AV UNDERSØKELSEN Vi har fremstilt resultatet av undersøkelsen for de 16 anskaffelsene vi har kontrollert i påfølgende tabell, tabell 4.1. Tabellen viser: Nummerering navn på leverandør fakturabeløp eksklusive merverdiavgift hva som er anskaffet om det har vært gjennomført konkurranse om det er framlagt anskaffelsesprotokoll Definisjon av begrep brukt i tabellen. NEI- konkurranse: Konkurranse er ikke gjennomført. Revisjonen mener det skulle vært gjennomført konkurranse. NEI-anskaffelsesprotokoll: Anskaffelsesprotokoll er ikke fremlagt. Revisjonen mener det skulle vært ført anskaffelsesprotokoll. IL: Revisjonen vurderer at det ikke er lovpålagt 19

Tabell 4.1 Nr. Leverandør Beløp i kr eks. mva. Anskaffelse Konkurranse Anskaffelsesprotokoll framlagt D1.2 Papyrus 188308 Matavfallsposer Ja Dokumentasjon på anbud administrert av GLT og publisert på Doffin 14.9.05 D1.3 Land Maskin og Transport AS 150681 Snøbrøyting/strøing Ja Dokumentasjon på anbud administrert av kommunen og publisert på Doffin 27.6.08 D1.4 Ahlsell 137932 Rørutstyr og kummer daglig drift D1.5 Br. Grønnerud D2 Psykologtjenesten AS 109493 Tømming slamkummer 137283 Sakkyndig rapport barnevern Opplyser å ha innhentet pris fra 3 leverandører i 2011 og inngått rammeavtale ikke dokumentert Ja Dokumentasjon på anbud administrert av N. Land kommune, publisert på Doffin 20.9.05 To sakkyndige rapporter som hver for seg er under kr 100 i 2011. Kjøper ikke regelmessig ikke utlyst konkurranse. Meldt inn som aktuelt innkjøps-område til felles innkjøpsenhet. IL (Krav fra 1.1.07) Kommunen har ingen dokumentasjon og vet ikke om GLT -avfall har benyttet anskaffelsesprotokoll. kommunens representant opplyser at de ikke benyttet protokoll da totale kostnader overstiger kr 500. Annen fremlagt dokumentasjon: oversikt over tilbyderne, referat fra behandling i ledergruppa, tildelingsbrev og avslag og notat. IL- Kommunen opplyser at denne bestillingen er avrop på rammeavtale. IL (Krav fra 1.1.07). Kommunen har ingen oversikt over NLs bruk av protokoll eller annen dokumentasjon. IL Kommunen begrunner med at bestillingene hver for seg er under kr 100. 20