Snu omsorgstrappen - mål og strategiske veivalg Saksfremlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Utvalg for levekår Råd for funksjonshemmede Eldrerådet Kommunestyret Saksbehandler: Torgeir Sæter Arkivsaknr.: 2016/2821-1 RÅDMANNENS INNSTILLING: Mål og strategiske veivalg for programmet «Snu omsorgstrappen» vedtas slik de er vist i saken. SAMMENDRAG Askøy kommune har over flere år arbeidet med tiltak for å snu omsorgstrappen. Hovedfokus har vært å redusere ressurskrevende tiltak høyt oppe i omsorgstrappen, og styrke mer forebyggende tiltak lavere i trappen. Samtidig har det vært reformer og nye oppgaver som har vært ressurskrevende. Det er nå etablert et nytt program «Snu omsorgstrappen» som strekker seg fram til 2020, for i større grad å hente ut resultat og gevinster av omstillingsarbeidet. I denne saken legges det fram forslag til mål og strategiske veivalg for dette arbeidet. Avgjøres av: Behandles i følgende utvalg: Kommunestyret Utvalg for levekår, Eldrerådet, Rådet for funksjonshemmede, Kommunestyret Videre saksgang: Saksopplysninger: Tjenestene som omhandles av programmet «Snu omsorgstrappen» er pleie og omsorg, omsorgstjenester til psykisk utviklingshemmede og andre brukergrupper som naturlig faller inn
under omsorgstjenestene. Organisatorisk er tjenestene lagt til Kommunalavdeling levekår, og fagavdelingene Helse og omsorg, Individ og levekår, samt Forvaltningsavdelingen. Det å omstille omsorgstjenestene har vært arbeidet med over flere år allerede. Det har vært gjennomført utgiftsreduserende tiltak, effektivisert tjenester og justert tjenestetilbud som har ført til en mer kostnadseffektiv organisasjon. I samme periode ble det satt inn nye brukerrettede tiltak, Samhandlingsreformen er innført og oppgaver overført fra staten, slik at nettoutgifter for kommunen har vært noenlunde stabile om en tar hensyn til lønns- og prisvekst. Utgiftsutviklingen i Askøy har i stor grad vært den samme som kommune-norge generelt om en ser på Kostra-tall, jfr grafer nedenfor. Askøy sammenlignet med andre kommuner viser at vi har høyere utgifter til omsorgstjenestene enn de fleste andre kommuner. Tall fra Kostra viser: Netto driftsutgifter, pleie og omsorg, pr innbygger 80 år og over: 500000 450000 400000 350000 300000 250000 200000 2010 2012 2013 2014 2015 Askøy Fjell Os Stjørdal Kommgrp 13 Landet u/oslo Utifra Kostratallene for denne aldergruppen kan det se ut som nettoutgiftene til pleie- og omsorgstjenester har vært stabile om en tar hensyn til lønns- og prisvekst, men statistisk økende i perioden. Denne tendensen har kommunene generelt, men da på et lavere utgiftsnivå. Kostra-tall for netto driftsutgifter, pleie og omsorg pr innbygger 67 år og over: 140000 130000 120000 110000 100000 90000 80000 70000 60000 2010 2012 2013 2014 2015 Askøy Fjell Os Stjørdal Kommgrp 13 Landet u/oslo Askøy har høye utgifter også for denne aldersgruppen, men har reduserende utgifter i perioden i motsetning til kommunene generelt som har en noenlunde flat kurve. En årsak til at Askøy har en utgiftsreduserende kurve for denne aldergruppen men har en økende kurve for de over 80 år, kan være at «eldrebølgen er på vei» i Askøy. Det vil si at det er en markert økning i antall innbyggere i aldersgruppen 67 år og over, som ennå ikke har gitt store utslag om en kun ser på de over 80 år. Askøy kommune har flere institusjonsplasser enn de fleste kommuner i landet. Videre har kommunen lite differensierte omsorgsboliger, da det i all hovedsak er omsorgsboliger og bofelleskap med fast bemanning i boligene. Det innebærer at kommunen generelt har et
hovedfokus på å bemanne byggene mer enn å bemanne tjenestene. Dersom fokuset hadde vært å prioritere å bemanne tjenestene ville det vært sterkere prioritering av mer fleksible tjenester, som for eksempel hjemmetjenestene, og færre institusjonsplasser og heldøgns bemannede boliger. Kostra-tall for 2015 over antall institusjonsplasser i prosent av innbyggere 80 år og eldre, viser: 25 20 20.8 16.7 18.2 15 10 10.2 8.5 6.8 5 0 Askøy Fjell Os Stjørdal Kommgrp 13 Landet u/oslo Tabellen viser store forskjeller mellom kommuner, og at Askøy har betydelig flere institusjonsplasser enn relevante nabokommuner og mer enn landet generelt. Hjemmetjenester er den andre store tjenesten i tillegg til institusjonene og bemannede bofelleskap. Kostratall for 2015 på mottakere av hjemmetjenester, pr 1000 innbyggere 0 - år viser: 550 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 371 402 383 368 313 329 56 65 88 71 62 68 13 17 19 20 20 21 Askøy Fjell Os Stjørdal Kommgrp 13 Landet u/oslo 0-66 år 67-79 år 80 + Disse tallene viser at Askøy har noe færre mottakere av hjemmetjenester enn de kommunene med lav institusjonsdekning (Fjell, Os og Stjørdal). Samtidig har Askøy flere mottakere enn landet generelt. Mange institusjonsplasser og flere mottakere av hjemmetjenester enn de fleste kommuner er hovedårsak til at Askøy har relativt høye utgifter til pleie- og omsorgstjenester. Det innebærer at vi må se på nivået på vedtak gjort i Forvaltningsavdelingen. Er vi for «romslige» i vårt tjenestetilbud, i all den tid at Askøy har lavest inntekt pr innbygger i Hordaland sammen med Os? Kostra er ikke en eksakt vitenskap, her vil det være kommunevise forskjeller i brukerbehov og lokale forhold som gjør at tallene kan slå noe ulikt ut. Allikevel er det en dokumentert indikasjon på utgiftsnivået sammenlignet med andre kommuner.
«Omsorgstrappen» er et mye bruk begrep. Den kan illustreres slik: Eget hjem med hjemmetjenester: personlig assistanse Eget hjem med hjemmetjenester: personleg assistanse og helsetjeneste Heldøgns bemannet omsorgbolig eller langtidsplass ved sykehjemn Korttidsopphold for behandling, rehabilitering, utgreiing Eget hjem, velferdsteknologi, matombringing, TT-kort En funksjonell omsorgstjeneste har tiltak i hele trappen, med vektlegging på tidlig innsats og forebygging. I Temaplan Morgendagens omsorg står blant annet dette: «Utfordringsbildet framover: Stadig flere oppgaver blir overført fra spesialisthelsetjenesten til kommunene. Det er kommet flere reformer og effektiviseringer nasjonalt og regionalt. Dette har medført at 2. linjetjenesten har blitt mye mer tydelig på hva som er de lovpålagte oppgavene. For de kommunale tjenestene fører dette igjen til større press. Tidligere utskrivninger fra sykehus øker presset på korttidsplasser i institusjon, ressurser og kompetanse i hjemmebasert omsorg og fysio- /ergoterapeuttjenestene. Krav til kvalitet er og blir en stor utfordring for våre helse- og omsorgstjenester. Brukernes og pårørendes forventninger og kommunens begrensede ressurser kan ikke alltid forenes. Det handler om prioriteringer og fordeling av ressurser etter brukers behov opp mot tildelte økonomiske rammer. Kvalitet handler om forventninger fra brukerne og pårørende og om hvordan de blir møtt, hvordan tjenestene blir utført og hvilken nytte tiltakene har. Samtidig skal tjenestene gis forsvarlig, korrekt og profesjonelt. Imøtekomme eldrebølgen. Styrke de hjemmebaserte tjenestene og sikre nok heldøgns helse- og omsorgstjenester til innbyggerne. Bygge ut eldreomsorgen i forkant. Konkurranse om arbeidskraft. Hvordan skal vi bli en attraktiv arbeidsplass som legger vekt på kompetanseheving, gode læringsmiljø, medvirkning, utvikling osv. Strategier for å møte utfordringene: Dreie tjenestene fra behandling til forebygging. Det handler om å ha større fokus på egenmestring, tidlig intervensjon og forebygging for å dempe behovet for helse- og omsorgstjenester. Legge til rette for at folk kan bo lengst mulig i eget hjem med støtte og hjelp fra kommunen Videreføre BEON-prinsippet som et verdigrunnlag for utvikling våre tjenester Tilby langvarig heldøgns omsorg i omsorgsboliger fremfor sykehjem. Skille mellom omsorgs- og behandlingstjenester. Bruke kompetansen rett sted.
Samle hjemmesykepleien i færre og større baser for å øke effektiviteten. Økt bruk av teknologi og tettere samarbeid med frivillige. Stortingsmelding 29 Morgendagens omsorg gir et grunnlag for hvordan helse- og omsorgstjenestene bør endres for å gi brukerne nye muligheter til å klare seg bedre selv i hverdagen til tross for sykdom og funksjonsnedsettelse. Meldingen trekker fram fem satsningsområder. Tre av disse vil ha stor betydning for Askøy kommunes tilnærming til omsorgsutfordringene: 1. Morgendagens omsorgsfellesskap. Et fellesskap mellom kommunen, pårørende og lokalsamfunn/ frivillige og andre aktører for å ivareta omsorgsbehov. 2. Morgendagens omsorgstjeneste. Faglig omlegging og større vekt på tidlig innsats, hverdagsrehabilitering og nettverksarbeid. 3. Morgendagens omsorgsomgivelser. Utvikling av velferdsteknologi, bygging av framtidens sykehjem og omsorgsboliger». Vurdering: Det overordnede brukerfokus i omstillingsarbeidet bør være å legge til rette for at den enkelte opplever å bli ivaretatt, at en kan mestre sin egen livssituasjon og bo i egen bolig lengst mulig. Dette er plattformen i både nasjonale og kommunale planer. Et moment vil være å mobilisere ressurser hos den enkelte, i nettverk, og hos frivillige. Her må det være en felles innsats med de kommunale tjenestene, som alle opplever som nyttige. Dersom privatbolig etter hvert ikke er egnet, bør kommunen legge til rette for at den enkelte kan flytte i en mer lettstelt og bovennlig bolig uten å komme på institusjon. Det er kjent at det å komme på institusjon er passiviserende. Institusjonsplasser bør prioriteres til korttidsopphold, behandling og øyeblikkelig hjelp. Et annet moment vil være å innrette tjenestene slik at vi har tiltak spredt i omsorgstrappen, med særlig vekt på tidlig innsats og forebygging. Hverdagsrehabilitering og frisklivsentral vil være viktige innsatsområder. Omsorgstjenestene i Askøy kan betegnes som «topptunge», med høy institusjonsdekning og omsorgsboliger/ bofelleskap med fast bemanning. Samtidig har vi mange mottakere av hjemmetjenester. I sum fører dette til dyre tjenester, og omfattende tjenestetilbud øverst i omsorgstrappen. Et sentralt moment i omstillingen vil være å omfordele ressurser og tjenester høyt oppe i trappen, til tiltak lengre ned. Når vi har fått det på plass vil presset på institusjoner og andre tyngre tiltak bli redusert. Det kan stilles spørsmål om det er for stort gap mellom maksimum tjenesteyting i hjemmetjenestene, og institusjonsplass. Dersom maksimum tjenesteyting i hjemmetjenesten er for lav, fører det til press på institusjonsplasser. Videre kan det tyde på at høy institusjonsdekning og mange mottakere av hjemmetjenester er et resultat av for romslige vedtak på tildelte tjenester, sammenlignet med andre kommuner. Disse områdene må vurderes i det videre arbeidet med omstillingsprogrammet. Det har allerede vært gjennomført utgiftsreduserende tiltak og omstillinger de siste årene. Dette har effektivisert tjenestene, og ført til justert tjenestetilbud. En utfordring har vært at det har kommet til nye ressurskrevende brukere, samt nasjonale reformer som har ført til merutgifter. Kostratall viser at Askøy sine samlede utgifter til omsorgstjenester har fulgt samme utvikling som landets kommuner generelt. Utfordringen framover bør være å redusere våre utgifter mer enn andre kommuner, slik at Askøy som en lavinntektskommune kommer under gjennomsnittlig utgift for omsorgstjenester for aldersgruppen over 80 år. Det stiller krav til omstilling, effektivisering, kompetanse og kreativitet. Det blir viktig at de ansatte er positivt med, og blir støttet og satt i stand til å løse noen oppgaver på en noe annen
måte enn i dag. Et moment vil være å redusere sykefraværet. Det gir gevinst for den enkelte ansatte, for arbeidsfellesskapet, for kvaliteten på tjenestene og for kommuneøkonomien. Omstillingsarbeidet må være knyttet til mål og satsingsområder i Kommuneplanens samfunnsdel, Temaplan Morgendagens omsorg, og andre relevante kommunale planer samt nasjonale planer og føringer. Utifra en samlet vurdering bør mål og strategier for omstillingsarbeidet «Snu omsorgstrappen» være: Målsetting for omstillingsarbeidet Askøy kommune skal gjennom omstillingsprogrammet «Snu omsorgstrappen» sikre innbyggerne gode omsorgstjenester innenfor en lavere utgiftsramme. Delområder er: Legge til rette for at den enkelte skal mestre egen livssituasjon og bo lengst mulig i egen bolig Omstille tjenestene for å realisere nasjonale og lokale mål om gode omsorgstjenester Fordele tjenestene i omsorgstrappen, med vekt på forebygging og tidlig innsats (BEONprinsippet) Bidra til lavere sykefravær og god medarbeidertilfredshet Driften skal effektiviseres, arbeidsprosesser optimaliseres og utgifter for omsorgstjenester reduseres til under gjennomsnitt for kommunegrupp 13 (måltall for innbyggere 80 år og eldre) i Kostra innen utgangen av 2019 Strategiske veivalg: Overføre ressurser fra tiltak høyt oppe i omsorgstrappen til tiltak lavere i trappen, med basis i tenking om tidlig innsats og forebygging Satse på hverdagsrehabilitering og mobilisering av egenaktivitet hos den enkelte Vitalisere nettverk, videreutvikle deltakelse fra frivillige og mobilisere samfunnets samlede omsorgsressurs Redusere nivået på vedtak gjort i Forvaltningsavdelingen Sikre gode pasientforløp med aktiv brukermedvirkning Ta i bruk ny teknologi og faglig metodisk arbeid for å møte utfordringene med morgendagens omsorg Redusere antall langtids institusjonsplasser, øke korttidsplasser og bygge flere differensierte omsorgsboliger Være pådriver for et mer differensiert boligmarked i kommunen som gjør at flere kan bo i egne, lettstelte boliger og samtidig ha et aktivt sosialt liv Styrke kommunal kompetanse og organisering for å ha mer likeverdige forhold til spesialisthelsetjenesten Ha en kompetent og effektiv organisasjon, basert på teamarbeid og helhetlige løsninger Involvere ansatte og tillitsvalgte i utviklingsarbeidet Tiltak av mer prinsipiell karakter eller større endringer i tjenestetilbudet vil komme opp til politiske behandling. Mindre endringer vil kunne håndteres administrativt innenfor rammene av delegasjonsreglementet. Folkehelseperspektiv: Omsorgstjenestene er viktige for folks helse, og i et folkehelseperspektiv er egenmestring, ansvar for eget liv og forebygging/tidlig innsats sentrale innsatsområder. I Snu omsorgstrappen skal dette ivaretas, selv om programmet også omhandler reduksjon av kommunale utgifter. Økonomi:
Sentralt i Snu omsorgstrappen er å redusere samlede utgifter til omsorgstjenestene, viser til målsetting om å få lavere utgifter enn gjennomsnittet i kommunegruppe 13 i Kostra innen utgangen av 2019. Kleppestø, 27.4.2016 Eystein Venneslan Rådmann Torgeir Sæter Kommunalsjef