Byrådssak 158/15 Høringsuttalelse til foreslåtte endringer i lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter BJOL ESARK-03-201500317-17 Hva saken gjelder: Nærings- og fiskeridepartementet har satt i gang et arbeid for å revidere lov om offentlige anskaffelser. Foranledningen er tre nye EU-direktiver på anskaffelsesområdet som må implementeres i norsk lovverk som følge av EØS-avtalen. Formålet med revisjonsprosessen fra EUs side har vært å bidra til økt fleksibilitet, reduserte administrative byrder og mer rettslig klarhet. I tillegg har en ønsket å gi økte muligheter til å ivareta andre samfunnshensyn, slik som miljø, sosiale hensyn, innovasjon og lettere tilgang til offentlige kontrakter for små og mellomstore bedrifter i forbindelse med offentlige anskaffelser. Departementet har sendt ut et høringsskriv med frist for å gi tilbakemelding til 17. juni 2015. Høringen er knyttet til 4 høringsnotater: - Endringer i lov om offentlige anskaffelser - Ny forskrift om offentlige anskaffelser - Ny forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene - Ny forskrift om tildeling av konsesjonskontrakter I høringsskrivet peker departementet på at: «De tre nye direktivene inneholder detaljerte prosedyreregler for offentlige anskaffelser som etterlater et begrenset handlingsrom for nasjonale myndigheter. Høringsnotatene inneholder derfor kun en summarisk omtale av bestemmelser som må gjennomføres uten nasjonalt handlingsrom utover mindre tekniske justeringer. Departementet har først og fremst konsentrert seg om problemstillinger der norske myndigheter har et nasjonalt handlingsrom og ber primært om høringsinstansenes innspill på disse spørsmålene.» Med dette som utgangspunkt har byrådet i saksfremlegget konsentrert oppmerksomheten mot høringsnotatet som gjelder endringer i lov om offentlige anskaffelser. De foreslåtte endringer i de tre forskriftene omtales nærmere i saksutredningen. Det sentrale aspektet ved høringsnotatet er å klargjøre de politiske og samfunnsmessige aspekter ved offentlige anskaffelser, fremfor de mer tekniske og juridiske aspektene ved slike anskaffelser. Departementet understreker derfor at det i direktivene er kommet inn flere bestemmelser som utvider mulighetsrommet for å trekke inn bredere samfunnsmessige hensyn på de ulike trinn av anskaffelsesprosessen. Denne type bestemmelser er primært formulert som kan-bestemmelser, ikke som påbud. I tillegg pekes det i høringsnotatet på at direktivene inneholder en overordnet bestemmelse som slår fast at medlemslandene skal treffe egnete tiltak for å sikre at miljøkrav, arbeidsrettslige og sosiale krav overholdes ved gjennomføring av offentlige kontrakter. Departementet foreslår følgende presisering av lovens formålsbestemmelse( 1): «Loven skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser og sikre at det offentlige opptrer med integritet ved gjennomføring av offentlige anskaffelser.» Med dette tydeliggjør departementet at den bærende begrunnelse for anskaffelsesregelverket, på den ene side er et ønske om å sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser, samtidig som en på den annen side etablerer et regelverk som sikrer at allmennheten har tillit til offentlig anskaffelsesvirksomhet. Når 1
anskaffelsesregelverket utformes, må det være en god balanse mellom disse to hensynene. Dagens regelverk er kritisert for å være for komplisert og pålegge både offentlige oppdragsgivere og leverandørene store administrative byrder. Dette var bl.a. utgangspunktet for Forenklingsutvalgets arbeid. Bystyret har i møte 22.10.14 gitt en høringsuttalelse til Forenklingsutvalgets rapport(nou 2014:4 Enklere regler bedre anskaffelser) Mens Forenklingsutvalgets hovedtema var gjennomgang av den særnorske delen av lov og forskrift om offentlig sektor (anskaffelse under EØS-terskelverdiene), dreier departementets forslag om endring i lov og forskrift lagt frem i disse høringsnotatene seg om anskaffelser over EØS-terskelverdiene. En økende grad av detaljering av regler og plikter i lov og forskrift, skaper grunnlag for økt rettsliggjøring av oppgaveløsningen på det aktuelle oppgaveområdet. Dette er prosessdrivene. Det er en økende tendens til at tilbydere som ikke når opp i konkurransen, bringer en anskaffelse inn for domstolene med henvisning til uklarheter i anbudsgrunnlaget eller liknende forhold. For oppdragsgiver vil det i mange sammenhenger være en fordel med forenkling i regelverket. Regjeringen foreslår i flere av paragrafene endringer - fra skal-bestemmelser til kan-bestemmelser. Samfunnshensyn Departementet peker på at offentlige anskaffelser kan benyttes aktivt for å fremme andre samfunnshensyn, f eks utvikle nye klimavennlige løsninger eller øke antallet læreplasser. Følgelig bør det nasjonale regelverket legge til rette for ivaretakelse av slike hensyn. Når det gjelder ivaretakelse av hensyn knyttet til miljø, er dette formulert slik i forslaget( 6): «Statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger.» Når det gjelder krav til læreplasser foreslår departementet slik formulering i 6.a: «Departementet kan ved forskrift pålegge statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer å stille krav om at leverandøren er knyttet til en lærlingordning, og at en eller flere lærlinger deltar i arbeidet med utførelsen av kontrakten. I den enkelte anskaffelse må kravet utformes slik at det står i forhold til kontraktens art og størrelse. Kravet skal gjelde i bransjer og geografiske områder hvor departementet i forskrift har definert at det er særlig behov for læreplasser. Departementet kan bestemme at kravet bare gjelder for kontrakter over en bestemt verdi og varighet.» Byrådet har forøvrig allerede i møte 201114 sak 1425-14, fattet følgende vedtak: «1. I kontrakter for Bergen kommune skal det, når vilkårene i vedtakspunkt 4 a. d. er oppfylt, tas i bruk en skjerpet lærlingeklausul som krever at det er ansatt/ansettes lærlinger i bedrifter som får kontrakter med kommunen.» Når det stilles krav til lærlinger, presiserer departementet at dette ikke skal begrenses til norske leverandører, men gjelde overfor alle leverandører. Kravet vil imidlertid bare gjelde for kontrakter hvor arbeidet utføres i Norge. Det vil ikke bli stilt krav om at lærlingene er tilknyttet en norsk lærlingordning. Utenlandske leverandører som er lærebedrifter i hjemlandet, og som vil bruke lærlinger i med utførelse av en aktuell kontrakt, vil kvalifisere til å vinne kontrakter hvor lærlingklausulen er brukt. Utenlandske bedrifter vil også kunne bli godkjent som lærebedrift i Norge når de utfører arbeid i Norge. Ved behandling av høringsuttalelse til NOU 2014:4 Enklere regler bedre anskaffelser vedtok bystyret den 22.10.2014 (bystyresak 233-14) blant annet følgende: 2
«1. Bergen kommune mener lærlingeklausulen i forskriften må beholdes. Klausulen må i tillegg endres med to tillegg: 1) Som ikke begrenser den til norske leverandører. 2) og som sier at klausulen også gjelder for underentreprenører. Dersom det er et klart definert behov for lærlinger i den aktuelle bransjen, må også leverandøren og eventuelle underentreprenører forplikte seg til å ta inn lærlinger i tilknytning til kontrakten.» Departementet vil i forbindelse med utarbeidelsen av forskriften vurdere hvorvidt kravet om lærlinger skal begrenses til kontrakter om tjenester og bygge og anleggsarbeider, eller om det også skal gjelde for varekontrakter. Departementet peker på at de nye direktive tydeliggjør muligheten for å stille krav til forholdene under produksjonsprosessen på ulike trinn i anskaffelsen, forutsatt at disse kravene og kriteriene har tilstrekkelig tilknytning til leveransen. I 6 i lov om offentlige anskaffelser foreslås det slik presisering av krav til arbeidsforhold og sosiale forhold som kan stilles i et konkurransegrunnlag og i kontrakter. «Disse oppdragsgiverne (statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer)skal også ha etablert egnede rutiner for å ivareta hensynet til grunnleggende menneskerettigheter ved offentlige anskaffelser der det er risiko for brudd på slike rettigheter.» Når det gjelder lønns- og arbeidsvilkår presiserer departementet at det i tillegg er innført påseplikter for oppdragsgiver gjennom forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Slik byrådet vurderer det, representerer de foreslåtte endringer gode virkemidler i arbeidet mot sosial dumping. I høringsnotatet pekes det på at regjeringen i løpet av våren 2015 vil fremme en handlingsplan som konkretiserer hvordan FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter skal følges opp i Norge. Lovens virkeområde/ansvar for at anskaffelsesregelverket følges I en del sammenhenger gjennomføres offentlig oppgaveløsning ved at f eks kommunen tildeler en tredjepart et tilskudd for å gjennomføre en oppgave. Departementet presiserer at etter dagens 2 omfatter loven også andre rettssubjekter som får tilskudd på mer enn 50 % til en bygge- og anleggskontrakt. Det rettssubjekt som mottar støtten blir imidlertid ikke pliktsubjekt etter anskaffelsesregelverket. Det er selve kontrakten ikke rettssubjektet, som omfattes av regelverket. Det er således den oppdragsgiver som tildeler støtten, som må sørge for at anskaffelsesregelverket overholdes. Dette representerer en viktig presisering, men kan gi noen utfordringer og medføre nye kontrolloppgaver på oppdragsgivers hånd. Endringen innebærer at to aktører på samme side i oppdragsavtalen, vil ha roller i forhold til denne type anskaffelser. Støttemottakeren skal gjennomføre anskaffelsen, mens oppdragsgiver på den annen side er pliktsubjekt etter regelverket, og ansvarlig for at anskaffelsen skjer i tråd med regelverket. Dette vil kunne skape nye utfordringer, f.eks. der det oppstår uenighet knyttet til hvordan anskaffelsen skal gjennomføres. Den presisering som departementet gjør på dette punkt i loven, kan medføre at det reelt sett blir vanskeligere for kommuner å gi tilskudd til utvikling av bygg- og anlegg i tredjesektor. Det bør vurderes å se på denne fortolkningen på nytt for å sikre at dette er en påkrevd endring av praksis. Offentlighet 3
Gjeldende bestemmelse om offentlighet er nedfelt i Forskrift om offentlige anskaffelser 3-5. For å klargjøre krav til offentlighet knyttet til offentlige anskaffelser foreslår departementet slik formulering i 7: «For allmennhetens innsyn i dokumenter knyttet til anskaffelse, inkludert tilbud og anskaffelsesprotokoll, gjelder offentleglova.» Når slik presisering foretas i loven, innebærer det at bestemmelsen også vil være gjeldende for alle forskrifter som er hjemlet i loven. Klassisk sektor vs. forsyningssektor Når det offentlige foretar anskaffelser skilles det mellom anskaffelser i klassisk sektor og i forsyningssektoren. Bestemmelsene i direktivet for forsyningssektorene er gjennomgående mer fleksible enn for klassisk sektor, og det er ikke gitt like omfattende prosedyreregler. Forsyningssektoren er et samlebegrep for tjenester innen vann- og energiforsyning, transport og post. Klassisk sektor er et samlebegrep for øvrige offentlige anskaffelser. Med utgangspunkt i at en forenkling av kommunens anskaffelser er ønskelig, ser byrådet positivt på departementets forslag til at kommunesektorens anskaffelser knyttet til vann- og energiforsyning mv., kan skje med utgangspunkt i forsyningsforskriften. Konsekvenser av forslaget til endring av anskaffelsesregelverket Alt i alt er det en betydelig mengde endringer og nye bestemmelser som vil bli innført gjennom de forslag til nytt og revidert regelverk som foreligger i og med denne høringen og høringen høsten 2015. Samtidig er det en forventning om at et enklere og mer fleksibelt regelverk vil føre til besparelser for så vel oppdragsgivere som for leverandører. For en organisasjon av Bergen kommunes omfang og kompleksitet må det påregnes at det vil kreve en stor innsats å omstille organisasjonen til det reviderte regelverket. I bystyresak 233/14 er det vist til at ulike tema i tilknytning til innføringen av revidert anskaffelsesregelverk, vil bli belyst i en egen byrådssak når det reviderte regelverket foreligger, trolig senest i løpet av våren 2016. Utredningen av saken Seksjon for innkjøp har stått for den faglige utredningen av saken. Seksjonen har foretatt et grundig arbeid for å identifisere hvilke konsekvenser de forslåtte endringer i lov og forskrifter vil ha for anskaffelsesarbeidet i kommunal sektor. Det er også utarbeidet et helhetlig forslag til uttalelse til de fire høringsnotatene. Dette følger vedlagt denne sak. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Byrådets fullmakter 7: «Byrådet selv avgir høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret.» Byrådet vurderer at denne sak er av en slik art at det er bystyret som avgir kommunens uttalelse. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bergen kommune vil på generelt grunnlag uttrykke tilfredshet med at lov om offentlige anskaffelser endres slik at handlingsrommet for å utvise samfunnsansvar økes. 2. Bergen kommune avgir høringsuttalelse i høring om forslag om endring i lov om offentlige anskaffelser og tilhørende forskrifter, slik der fremgår av notat vedlagt denne saken 4
«Høringsuttalelse fra Bergen kommune: Forslag til endring av lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter som ledd i gjennomføringen av tre nye anskaffelsesdirektiver.» Dato: 28. april 2015 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Martin Smith-Sivertsen byrådsleder Liv Røssland byråd for finans, eiendom og eierskap Vedlegg: 1. Byrådets forslag til høringssvar: «Høringsuttalelse fra Bergen kommune: Forslag om endring av lov om offentlige anskaffelser og tilhørende forskrifter som ledd i gjennomføringen av tre nye anskaffelsesdirektiver». 2. Departementets høringsbrev av 17.03.2015. 3. Høringsnotat 1 Endringer i lov om offentlige anskaffelser. 4. Høringsnotat 2 Ny forskrift om offentlige anskaffelser. 5. Høringsnotat 3 Ny forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene. 6. Høringsnotat 4 Ny forskrift om tildeling av konsesjonskontrakter. 5
Saksutredning: Bakgrunn EU vedtok 26. februar 2014 tre nye direktiver om offentlige anskaffelser: - Direktiv 2014/24/EU. Dette skal erstatte direktiv 2004/18/EF, som i Norge er gjennomført i forskrift om offentlige anskaffelser. - Direktiv 2014/25/EU. Dette skal erstatte direktiv 2004/17/EF, som i Norge er gjennomført i forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene (forsyningsforskriften). - Et helt nytt direktiv om konsesjonskontrakter; direktiv 2014/23/EU. Slike kontrakter er i dag i all hovedsak unntatt fra anskaffelsesregelverket. Formålet med revisjonsprosessen har fra EUs side vært å bidra til økt fleksibilitet, reduserte administrative byrder og mer rettslig klarhet. I tillegg har man ønsket å gi økte muligheter til å ivareta andre samfunnshensyn, slik som miljø, sosiale hensyn, innovasjon og lettere tilgang til offentlige kontrakter for små og mellomstore bedrifter i forbindelse med offentlige anskaffelser. Høring Nærings- og fiskeridepartementet har i egne høringsnotater foreslått endringer i lovverk samt i aktuelle forskrifter for å gjennomføre de nye anskaffelsesdirektivene. Dette dreier seg om: - Endringer i lov om offentlige anskaffelser. - Ny forskrift om offentlige anskaffelser til erstatning for dagens anskaffelsesforskrift. - Ny forskrift om om innkjøpsregler i forsyningssektorene til erstatning for dagens forsyningsforskrift. - Ny forskrift om konsesjonskontrakter. Departementet har nå sendt ut på samlet høring fire høringsnotater, som omhandler de foreslåtte endringene i loven og de tre nye forskriftene. Fristen for å avgi høringsuttalelse er 17. juni 2015. Denne høringen må sees i sammenheng med høringen som ble gjennomført høsten 2014 av forslagene i NOU 2014:4 «Enklere regler bedre anskaffelser», om forenkling av den sær-norske delen av anskaffelsesregelverket. Bergen bystyre behandlet denne høringen i møte 22.10.2014, sak 133/14. For de tema hvor det er relevant, trekkes linjene i det foreliggende forslaget til høringssvar tilbake til kommunens svar i høringen høsten 2014. Det fremgår implisitt av høringsnotatene at departementet er sterkt forsinket i arbeidet med revideringen av loven og etableringen av tre nye forskrifter. Det er derfor flere steder «hull» i tekstforslagene. Særlig i forhold til loven hadde det vært sterkt ønskelig at departementet hadde lagt frem et helhetlig forslag til reviderte bestemmelser, i stedet for å fordele lovendringene på flere separate høringer. I høringsnotatene til denne høringen varsler departementet også ytterligere høringer om flere tilknyttede tema: - Høring om endringer i håndhevelsesreglene. Denne er nå sendt på høring, med svarfrist 14. august 2015. - Høring om krav om bruk av e-faktura i offentlige anskaffelser. Høring om regelverk om bruk av lærlinger ved utførelser av arbeid. I tillegg varsles det at Arbeids- og sosialdepartementet vil foreta en evaluering av forskrift om lønns og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, uten at det fremgår klart at det vil bli gjennomført en høring i den forbindelse. 6
Denne høringen, de varslede høringene, den varslede evalueringen og den høringen som fant sted høsten 2014 skal våren 2016 munne ut i et revidert, modernisert og forenklet regelverk om offentlige anskaffelser. Departementets utkast til tekst til nye forskrifter i denne høringen kan deles i tre kategorier: 1. Det aller meste av teksten er oversettelse av direktivenes tekst, hvor departementet forholder seg så tro til den opprinnelige teksten at en med sikkerhet kan konstatere at Norges forpliktelse til å gjennomføre direktivene i norsk rett blir ivaretatt fullt ut. 2. Direktivteksten gir noen stedet Norge et handlingsrom, i form av mulighet for frivillige bestemmelser, maksimalt handlingsrom eller minstekrav. I høringsnotatene har departementet mange steder anført at det har vurdert slike handlingsrom og det har da også ofte bedt om høringsinstansenes syn på deres valgte løsning. Der hvor departementet konkret har bedt om respons på departementets valgte løsning, er denne kommentert i utkastet til høringssvar. Det er gitt slike kommentarer også noen steder hvor departementet ikke konkret har bedt om respons. 3. Det forekommer også flere steder i departementets utkast til forskrifter bestemmelser som er «særnorske» i sitt opphav, som altså ikke kan tilbakeføres til direktivteksten. Dette er i stor grad bestemmelser som allerede inngår i dagens forskrift, men som gjerne er omformulert i de foreliggende utkastene til nye forskrifter. Også flere slike punkter er kommentert i utkastet til høringssvar. Departementets forslag gjelder i stor grad forhold av forholdsvis teknisk innkjøpsfaglig karakter. En samlet oversikt over de forslag som byrådet mener at det er nødvendig å kommentere, fremgår av byrådets forslag til høringsuttalelse. En samlet oversikt over departementets forslag fremgår av de fire høringsnotatene. En del av de mest sentrale punktene skal likevel trekkes frem her: Høringsnotat 1 Endringer i lov om offentlige anskaffelser Det forslås å endre/forkorte lovens formålsparagraf, uten at det er ment å innebære en realitetsendring fra dagens rettstilstand. Etter endringen vil bestemmelsen være at [L]oven skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser og sikre at det offentlige opptrer med integritet ved gjennomføringen av offentlige anskaffelser. Denne endringen er for alle praktiske formål sammenfallende med Bergen kommunes forslag i høringen høsten 2014. Det foreslås en endring i bestemmelsen om lovens virkeområde, for visse bygge- og anleggskontrakter som får offentlige tilskudd på mer enn 50 %. I gjeldende regelverk fremgår det at tilskuddsyter da plikter å gjøre tilskuddsmottaker oppmerksom på at regelverket om offentlige anskaffelser kommer til anvendelse for så vel tjenestekontrakter som for bygge- og anleggskontrakter ved gjennomføring av bygge- og anleggsprosjektet. Departementet har nå foretatt en nytolkning av direktivteksten som er bakgrunnen for denne bestemmelsen og foreslår nå at bestemmelsen skal slå fast at tilskuddsyter plikter å se til at 7
tilskuddsmottaker gjennomfører sine anskaffelser for prosjektet etter bestemmelsene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Denne nyfortolkningen vil påføre Bergen kommune et betydelig større ansvar for ivaretakelse av regelverkets bestemmelser enn det som har vært situasjonen hittil. Byrådet ønsker derfor at departementet vurderer den reviderte fortolkningen på nytt, for å sikre at dette er en påkrevd endring av praksis. Departementet foreslår også ikke ubetydelige endringer i reglene om samfunnsansvar ved offentlige anskaffelser. Til grunn for disse endringene ligger bl.a. følgende føringer: o Klimaforliket på Stortinget. o Regjeringens arbeid med omstillingen til lavutslippssamfunnet og det grønne skiftet. o EUs 2020-strategi for smart, sustainable and inclusive growth, herunder EUs klimamål. Byrådet er enig med departementet i at samfunnsansvar er et viktig tema som også har tilknytning til offentlige anskaffelser, men finner likevel grunn til å advare mot at krav i tilknytning til offentlige anskaffelser benyttes som det enkle svaret når det oppstår behov for å ivareta samfunnshensyn i leverandørkjeden. I tråd med det som ble varslet i regjeringens «Strategi mot arbeidslivskriminalitet» som ble vedtatt i januar 2015, blir det foreslått å gi en egen lovbestemmelse om bruk av lærlingeklausul i visse kontrakter, i form av en forskriftshjemmel. Departementet forbereder en egen forskrift om krav til lærlinger ved offentlige anskaffelser. Denne vil bli sendt ut på egen høring. I påvente av at revidert lov og ny forskrift skal tre i kraft, trolig i løpet av 2016, vil departementet allerede sommeren 2015 endre dagens bestemmelser om bruk av lærlingeklasusul. Disse fremgår av gjeldende forskrift om offentlige anskaffelser 3-11 (3). Det forslås også flytte bestemmelsene om offentlighet, taushetsplikt og habilitet fra forskriftene til loven. Departementet ønsker også å overføre hjemmelen til å gi forskrifter fra Kongen til departementet. Departementet gir ingen begrunnelse for den foreslåtte endringen. Høringsnotat 2 Ny forskrift om offentlige anskaffelser Det foreliggende forslaget til ny forskrift bygger på innspill fra NOU 2014:4 «Enklere regler bedre anskaffelser» og på teksten i nytt EU-direktiv om offentlige anskaffelser i «klassisk sektor». Utgangspunktet for det arbeidet som ble presentert i NOU 2014:4 var et ønske om forenkling av det norske anskaffelsesregelverket. Utvalgets primære oppgave var å foreslå nye og enklere regler for anskaffelser med verdi under EØS-terskelverdi, men utvalget la også frem flere forslag som har betydning også for andre deler av regelverket. Om endringene i direktivet har EU-kommisjonen uttalt at målene er enklere og mer fleksible regler, å redusere administrative byrder for både oppdragsgivere og leverandører, større rettslig klarhet, å legge bedre til rette for små og mellomstore bedrifter på markedet for offentlige anskaffelser og å legge bedre til rette for at offentlige oppdragsgivere kan ivareta hensyn til miljø, sosiale hensyn, innovasjon og andre samfunnshensyn gjennom sine anskaffelser. Revisjonen av anskaffelsesdirektivene er en del av EUs handlingsplan for det indre marked (Single Market Act), som skal bidra til økt økonomisk vekst gjennom en revitalisering av det indre markedet. Den 8
er også et virkemiddel for å fremme målene i Europa 2020-strategien for smart, sustainable and inclusive growth. Direktivet inneholder en rekke nye bestemmelser som skal bidra til å nå disse målene, og som nå gjennomføres i forskriften: Det innføres nye regler om krav om bruk av elektronisk kommunikasjon. Dette er et betydelig forenklingsgrep som vil bidra til reduserte transaksjonskostnader for både oppdragsgivere og leverandører. Kravene til dokumentasjon fra leverandørene forenkles, blant annet legges det i større grad opp til bruk av egenerklæringer som foreløpig bevis. Videre reduseres tidsfristene. Det åpnes opp for større adgang til å velge konkurranse med forhandlinger og konkurransepreget dialog, og det innføres en helt ny kontraktstype som skal bidra til innovasjon; innovasjonspartnerskap. Det åpnes også for at ikke-statlige myndigheter kan kunngjøre konkurranse ved hjelp av en forhåndskunngjøring. Skillet mellom prioriterte tjenester (tjenester som i dag fullt ut er omfattet av direktivets prosedyreregler) og uprioriterte tjenester (tjenester som i dag bare i begrenset grad er regulert av direktivet, som for eksempel helse- og sosialtjenester, juridiske tjenester, visse transporttjenester, kultur- og sportstjenester mv.) oppheves. Blant tjenester som i dag er uprioriterte, får vi tre kategorier: o Noen tjenester blir underlagt forskriften fullt ut. o Andre tjenester blir helt unntatt, bl.a. visse juridiske tjenester. o Hoveddelen av dagens uprioriterte tjenester, blant annet helse- og sosial- tjenester og kultur- og utdanningstjenester, blir omfattet av egne og mer fleksible regler enn andre tjenester som er underlagt direktivet fullt ut. Terskelverdien for disse tjenestene er 6 millioner kroner. For å bedre adgangen til offentlige oppdrag for små og mellomstore bedrifter pålegges oppdragsgiver å gi en begrunnelse dersom kontrakter ikke deles opp. Unntaket for samarbeid mellom offentlige enheter reguleres. Dette gjelder både såkalt vertikalt samarbeid (dvs. utvidet egenregi) og horisontalt samarbeid (samarbeid mellom flere organer der det ikke etableres et eget rettssubjekt). Reglene innebærer i all hovedsak en kodifisering av rettspraksis, men med enkelte justeringer og klargjøringer. Medlemslandene skal treffe egnede tiltak for å sikre at leverandørene etterlever gjeldende nasjonale og internasjonale regelverk om miljø, grunnleggende menneskerettigheter og arbeidsrettigheter i forbindelse med gjennomføring av offentlige kontrakter. Adgangen til å legge vekt på forhold ved produksjonsprosessen utover aspekter som påvirker egenskaper ved det som anskaffes, klargjøres. Det blir også en større og tydeligere adgang til å trekke inn livssykluskostnader i tildelingsfasen. Det innføres noen nye avvisningsgrunner, bl.a. ved påviste brudd på gjeldende nasjonale og internasjonale regelverk om miljø, grunnleggende menneskerettigheter og arbeidsrettigheter. Det innføres også en ny obligatorisk avvisningsregel for barnearbeid og andre former for menneskehandel og for deltakelse i terrorist- aktiviteter eller -finansiering. 9
Det innføres også bestemmelser om adgangen til såkalt self cleaning, dvs. bestemmelser om hvordan en leverandør som kan eller skal avvises, kan gjøre opp for seg slik at han likevel kan delta i konkurranser om offentlige kontrakter. Det innføres regler om endring av kontrakt, som i hovedsak er en kodifisering av rettspraksis. Ut over disse bestemmelsene, som stort sett implementeres i forskriften gjennom en mer eller mindre ordrett oversettelse av direktivteksten til norsk, har departementet også en rekke forslag som gjelder den praktiske organiseringen av forskriften og forskriftsteksten. Departementet fremmer også forslag til bestemmelser på områder hvor direktivet åpner for en viss grad av nasjonal frihet, samt flere forslag til rent nasjonale bestemmelser. Høringsnotat 3 Ny forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene Dette høringsnotatet omtaler departementets forslag til gjennomføring i form av en ny forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene (ny forsyningsforskrift), som skal avløse dagens forskrift. Mange av bestemmelsene i direktivet for forsyningssektorene er sammenfallende med reglene for klassisk sektor. I slike tilfeller viser departementet til høringsnotatet til ny forskrift om offentlige anskaffelser. I dette høringsnotatet omtales primært regulering som er særskilt for forsyningssektorene. Bestemmelsene i direktivet for forsyningssektorene er gjennomgående mer fleksible enn for klassisk sektor, og det er ikke gitt like omfattende prosedyreregler. En del av forslagene til endringer i prosedyrereglene for klassisk sektor er derfor ikke relevante for forsyningssektorene. Departementet har et generelt ønske om å harmonisere reglene i de forskjellige forskriftene og foreslår derfor å tilpasse ordlyden i flere av bestemmelsene i forsyningsforskriften til bestemmelsene i klassisk sektor, når bestemmelsene i forskriftene har samme materielle innhold. Dette er en holdning som byrådet støtter. Samtidig mener departementet at det er viktig å beholde den fleksibiliteten som forsyningsdirektivet gir. En generell samkjøring av reglene vil imidlertid bety at det også vil komme tydeligere frem når det faktisk er forskjeller mellom reglene, blant annet når oppdragsgivere i forsyningssektorene har mer fleksibilitet enn i klassisk sektor. Eventuell tilbakeføring av kommunal forsyningssektor til forsyningsforskriften. Det mest utfordrende temaet i dette notatet er forslaget om å flytte statlige, fylkeskommunale og kommunale oppdragsgivere som utøver forsyningsvirksomhet tilbake til forsyningsforskriften. I 2005 valgte Norge å innføre strengere regler for offentlige myndigheter i forsyningssektorene enn det som følger av forsyningsdirektivet. Staten, fylkeskommunale og kommunale myndigheter ble da overført til forskrift om offentlige anskaffelser, med visse særregler om generell anledning til å benytte konkurranse med forhandling og til å anvende såkalt «kvalifikasjonsordning». Bakgrunnen for dette var et ønske om å stille samme krav til konkurranse til offentlige myndigheter uavhengig av hvilken aktivitet de utøver. Departementet uttalte i høringsbrevet at regelverket ikke burde være slik at en del av kommunen skal ha svakere krav til å sikre konkurranse om innkjøpene enn en annen del av kommunen. Hensynet til å sikre konkurransen om oppdrag, en effektiv ressursbruk og å forhindre korrupsjon og lignende atferd, gjør seg gjeldende i samme grad for alle deler av stat, fylkeskommune og kommune. 10
Det primære praktiske formålet med å overføre de offentlige myndighetene til forskrift om offentlige anskaffelser, var å sikre at anskaffelser som oversteg den nasjonale terskelverdien (som nå er på 500.000 kroner eks. mva) ble kunngjort. Departementet anfører nå at de ser at de argumentene som ble brukt for å overføre de offentlige myndighetene til forskrift om offentlige anskaffelser i 2005, også vil kunne anføres for å foreslå en videreføring av dagens løsning, men mener samtidig at det også er rekke argumenter for å føre de offentlige myndigheter som utøver forsyningsaktiviteter tilbake til forsyningsforskriften. Bergen kommunes regulering av forsyningssektor før 2005 I perioden mellom juli 2001, da nytt regelverk om offentlige anskaffelser trådte i kraft, og 2005 var kommunens forsyningssektorvirksomhet formelt kun underlagt forsyningsforskriften, på samme måte som departementet nå foreslår. Dette regelverket har hittil kun hatt detaljerte prosedyreregler for anskaffelser med verdi over EØS-terskelverdiene for forsyningssektorene. Disse terskelverdiene er omtrent dobbelt så høye som i «klassisk sektor» for varer og tjenester, mens terskelverdiene for bygge- og anleggsarbeider er på samme nivå i begge sektorer. Den situasjonens om oppstod i 2001, da kommunens egne innkjøpsreglementer ble erstattet med en lovhjemlet forskrift, ble drøftet av byrådet i sak 374/01: «3.1 Forholdet til forsyningssektorene Vann- og avløpsetaten vil ikke være underlagt den nye forskriften. Denne etaten vil også i fremtiden gjennomføre sine anskaffelser med anslått verdi over EØS-terskelverdiene (særskilte verdier for forsyningssektorene) etter en egen forskrift, forsyningsforskriften. I likhet med kommunens øvrige virksomhet har denne etaten brukt kommunens regelverk som utfyllende regelverk over terskelverdiene og som alminnelig regelverk under terskelverdiene. Når kommunens regelverk oppheves, vil VA-etaten derfor havne i et vakuum. Det er ikke naturlig at denne etaten skal stilles vesentlig annerledes for sine anskaffelser enn de øvrige deler av kommunens tekniske sektor. Byråden foreslår derfor at VA-etaten underlegges den nye forskriften slik som foreslått i denne sakens forslag til vedtak, punkt III.» Kommunens begrunnelse i 2001 var med andre ord sammenfallende med statsråd Morten Meyers argumentasjon for den endringen som fant sted i 2005. Det aktuelle vedtakspunktet i byrådet i sak 374/01 har følgende ordlyd: «III. Byrådet vedtar at Forskrift om offentlige anskaffelser, 2001-06-15 nr 616, del III skal benyttes av Vann- og avløpsetaten som regler for anskaffelser under EØS-terskelverdiene og som utfyllende regler over de samme terskelverdiene. For direkte anskaffelser forholder Vann- og avløpsetaten seg til den samme forskriftens del I og 11-2.» Intern høring i tilknytning til departementets forslag De enhetene i tilknytning til Bergen kommune som driver med forsyningssektorvirksomhet, har blitt bedt om å uttale seg om departementets forslag til endret tilknytning. Disse virksomhetene er VA-etaten, Bergen Vann KF og Bergen og Omland Havnevesen. De to førstnevnte har gitt til kjenne sitt syn. VA-etaten er enig i departementets forslag og skriver i den anledning bl.a. følgende: «Etter at offentlige myndigheter i forsyningssektorene ble overført til forskrift om offentlige anskaffelser i 2005, medførte dette riktignok at offentlige myndigheter ble underlagt likt regelverk (forskrift om offentlige anskaffelser, heretter kalt foa). Endringen medførte imidlertid også at VA-virksomheter i Norge fikk ulike rammebetingelser, avhengig av hvordan de er organisert. Endringen innebar at kommuner som fortsatt ønsket å benytte seg av forsyningsforskriftens mer fleksible regelverk, måtte organisere seg som et selvstendig rettsubjekt enten som et interkommunalt selskap eller et AS. 11
Dette synes å være en urimelig forskjellsbehandling av likeverdige virksomheter. Den særnorske reguleringen i 2005 har også medført at det er ulike regelverk for VA-anskaffelser avhengig av hvilket land anskaffelsen skjer. For å få kostnadseffektive, bærekraftige og teknisk velfungerende løsninger, er det å kunne bruke anskaffelsesprosedyrene, kvalifikasjonsreglene mv. som ligger i forskrift om innkjøp i forsyningssektorene og som er utformet nettopp med tanke på hensiktsmessige anskaffelser i tekniske forsyningssektorer. Bruk av anskaffelsesprosedyrene for klassisk sektor kan gi både dårligere og dyrere løsninger på vannog avløpsområdet. Dette er til ulempe for både norske oppdragsgivere og for norske og utenlandske leverandører.» Bergen Vann KF er også enig i departementets forslag: «Som utøver av forsyningsaktiviteter ønsker BV seg tilbake til forsyningsforskriften. I en konkurranseorientert hverdag basert på forretningsmessig drift har vi behov for fleksibilitet og raske beslutninger.» Byrådets vurdering En tilbakeføring av offentlige myndigheters anskaffelser i forsyningssektoren til forsyningsforskriften, vil medføre noen fordeler for kommunen som oppdragsgiver i forsyningssektoren, men vil også gi noen ulemper ved at leverandører til Bergen kommune, må forholde seg til to ulike regelsett for anskaffelser av ofte sammenlignbare ytelser fra en og samme oppdragsgiver. For eksempel vil et anleggsarbeid i regi av Samferdselsetaten være omfattet av forskrift om offentlige anskaffelser, mens et tilsvarende anleggsarbeid i regi av VA-etaten vil være omfattet av forsyningsforskriftens bestemmelser. For et anleggsarbeid med verdi over 500.000 kroner men under en terskelverdi som departementet foreløpig har satt til 3,1 millioner kroner eks. mva, vil dette innebære at den ene anskaffelsen er omfattet av krav om utlysning og konkrete regler om konkurransen. mens den andre anskaffelsen kun er omfattet av de generelle kravene i Lov om offentlige anskaffelser. Dersom kommunal forsyningsvirksomhet tilbakeføres til regelverket for forsyningssektoren, vil Bergen kommune også måtte etablere parallell anskaffelseskompetanse innenfor to forskjellige regelsett. Dette vil være mer ressurskrevende enn dagens løsning. Kravene til gjennomføring av konkurranser med de ulike konkurranseformene vil i praksis være de samme enten konkurransene gjennomføres etter forsyningsforskriften eller etter forskrift om offentlige anskaffelser. Det er fortrinnsvis for anskaffelser av lavere verdi at det vil ha noen betydning hvilken forskrift som regulerer anskaffelsen. Etter en samlet vurdering gir byrådet sin tilslutning til departementets forslag på dette punkt.. Dersom forsyningsaktivitetene for offentlige myndigheter blir tilbakeført til forsyningsforskriften, anbefaler Bergen kommune at de to regelsettene utformes mest mulig likt, med om mulig enda større omfang av parallelle bestemmelser enn det departementet hittil har lagt opp til. Andre momenter I forlengelsen av forslaget om å tilbakeføre offentlige myndigheters forsyningsvirksomheter til forsyningsforskriften, foreslår departementet også å innføre en særlig, nasjonal kunngjøringsplikt for bygge- og anleggsanskaffelser med verdi over 3,1 millioner kroner eks. mva. Dette vil i så fall innebære at forskriften vil ha krav om konkurranse for alle anskaffelser med verdi over 3,1 millioner kroner. For vare- og tjenestekjøp er dette terskelverdien for EØS-anskaffelser mens 12
departementet legger opp til at bygge- og anleggskontrakter mellom denne terskelverdien og EØSterskelverdien på 39 millioner kroner vil bli underlagt enkelte prosedyrekrav (kunngjøringsplikt, likebehandling, gjennomsiktighet og forholdsmessighet). Dersom offentlige myndigheters forsyningsvirksomheter tilbakeføres til forsyningsforskriften, fremstår dette etter byrådets syn som et fornuftig grep. Departementet ber også om råd om det for visse bestemmelser om kvalifikasjonskrav skal vises til reglene i forskrift om offentlige anskaffelser eller om de samme reglene bør tas inn i denne forskriften. Et av de grunnleggende prinsippene for byrådets forslag til høringssvar, er at hver forskrift bør stå mest mulig på egne ben. Byrådet baserer seg her på praktisk erfaring formidlet fra kommunens egne fagpersoner innen offentlige anskaffelser. Høringsnotat 4 Ny forskrift om tildeling av konsesjonskontrakter. Dette høringsnotatet omtaler departementets forslag til gjennomføring av nytt direktiv om tildeling av konsesjonskontrakter, i form av en ny forskrift om konsesjonskontrakter. Konsesjonskontrakt er definert som en gjensidig bebyrdende avtale om tjenester eller bygge- og anleggsarbeid, der vederlaget for tjenesten eller bygge- og anleggsarbeidet som skal utføres enten utelukkende består av retten til å utnytte tjenesten eller bygge- og anleggsarbeidet eller i en slik rett sammen med betaling. Dette innebærer at den vesentlige driftsrisikoen må være overført til leverandøren, dvs. at leverandøren ikke er garantert å få dekket sine investeringer eller driftskostnader knyttet til gjenstanden for konsesjonskontrakten. Dagens anskaffelsesdirektiv fastsetter noen regler for tildeling av bygge- og anleggskonsesjoner, som er gjennomført i forskrift om offentlige anskaffelser kapittel 24. Tilsvarende regler finnes ikke i forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene (forsyningsforskriften). Det er derimot i dag ikke egne prosedyreregler for tildeling av tjenestekonsesjonskontrakter, verken i klassisk sektor eller i forsyningssektorene. EØS-avtalens grunnleggende prinsipper om likebehandling, gjennomsiktighet og ikke- diskriminering gjelder likevel ved tildeling av alle slike konsesjonskontrakter som kan påvirke samhandelen i EØSområdet. Formålet med forslaget til nytt regelverk om konsesjonskontrakter er å klargjøre gjeldende rettspraksis og hindre konkurransevridning. Hovedpunktene i det nye direktivet er som følger: Både tjenestekonsesjonskontrakter og konsesjonskontrakter om bygge- og anleggsarbeider er omfattet, inkludert forsyningssektorene, med visse unntak innen transportsektoren. Kontraktene er underlagt en kunngjøringsplikt, men ikke like detaljerte prosedyrekrav som i de andre direktivene. EØS-rettens grunnleggende prinsipper og prosessuelle garantier må overholdes. Det er generell adgang til å forhandle med leverandørene. Terskelverdien er 39 millioner kroner. Konsesjonskontraktens varighet skal begrenses til den tid som er nødvendig for konsesjonæren for å tjene inn sine investeringer med tillegg av en rimelig avkastning. Departementet foreslår å gjennomføre direktivet i en ny forskrift om konsesjonskontrakter. Av hensyn til ønsket om å bevare så mye som mulig av dagens fleksibilitet og handlefrihet ved inngåelse av konsesjonskontrakter, foreslås ikke mange bestemmelser utover de Norge er pålagt å innføre etter direktivet. Dette gjelder særlig siden dette er en helt ny regulering. 13
Det foreslås likevel innført en nasjonal kunngjøringsplikt for konsesjonskontrakter med en kontraktsverdi over 6 millioner kroner, og krav om overholdelse av visse grunnleggende krav i disse konkurransene. Byrådet støtter dette forslaget, men ønsker at departementet skal vurdere om terskelverdien kan settes noe høyere. Konsekvenser av forslaget til endring av anskaffelsesregelverket Alt i alt er det en betydelig mengde endringer og nye bestemmelser som vil bli innført gjennom de forslag til nytt og revidert regelverk som foreligger i og med denne høringen og høringen høsten 2015. Samtidig er det en forventning om at et enklere og mer fleksibelt regelverk vil føre til besparelser for så vel oppdragsgivere som for leverandører. For en organisasjon av Bergen kommunes omfang og kompleksitet må det påregnes at det vil kreve en stor innsats å omstille organisasjonen til det reviderte regelverket. Som varslet i bystyresak 233/14, vil byrådet drøfte dette og andre tema i tilknytning til innføringen av revidert anskaffelsesregelverk i en egen byrådssak når det reviderte regelverket foreligger, trolig senest i løpet av våren 2016. 14