SPESIALUNDERVISNING OG

FORVALTNINGSREVISJON SPESIALUNDERVISNING OG TILPASSET OPPLÆRING STEINKJER KOMMUNE 2013

FORORD Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført av KomRev Trøndelag IKS på oppdrag fra kontrollutvalget i Steinkjer kommune i perioden september 2012 til februar 2013. Undersøkelsen er gjennomført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Vi takker alle som har bidratt med informasjon i prosjektet. Steinkjer, 20. februar 2013 Grethe Haugan Aasen Oppdragsansvarlig revisor Sigrid Hynne Prosjektleder Spesialundervisning og tilpasset opplæring 2

Innhold Sammendrag... 4 1. Innledning... 7 1.1 Bestilling... 7 1.2 Bakgrunn... 7 1.3 Formål og problemstillinger... 10 1.4 Revisjonskriterier... 12 1.5 Metode... 15 2. Hva trekker skoleaktørene i Steinkjer fram som mulige årsaker til økningen i bruken av spesialundervisning?... 16 2.1 Drivere bak økningen i spesialundervisning nasjonal undersøkelse... 16 2.2 Resultater fra spørreundersøkelse i Steinkjer... 17 3. Beskrivelse av hva skoleaktørene legger vekt på for å sikre god tilpasset opplæring... 19 3.1 Spesialundervisning... 19 3.2 Tilpasset opplæring - generelt... 24 3.3 Samarbeidet mellom PPT og skolene... 32 3.4 Hvilke vurderinger blir tatt før eventuell henvisning til PPT... 33 3.5 Kan flere av elevene få god nok hjelp i det ordinære undervisningstilbudet? Synspunkter fra skoleaktørene i Steinkjer... 35 4. Blir handlingsrommet i ordinær opplæring i tilstrekkelig grad utnyttet for å begrense bruken av spesialundervisning?... 37 4.1 Kjennetegnes opplæringen av variasjon?... 37 4.2 Praktiserer skolene tidlig innsats i tråd med opplæringslovens bestemmelser?... 38 4.3 Blir tilpasset opplæring innenfor ordinær undervisning i tilstrekkelig grad vurdert og praktisert før det fattes vedtak om spesialundervisning?... 39 4.4 Ivaretar PPT i tilstrekkelig grad ansvaret for systemrettet arbeid... 40 4.5 Hovedkonklusjon og anbefalinger... 41 5. Svar på høring... 43 6. litteraturliste... 44 7. Vedlegg 1. resultater fra spørreundersøkelse. gjennomsnittstall... 45 8. Vedlegg 2. Oppsummering av diverse innspill fra spørreundersøkelse og intervjuer... 48 Spesialundervisning og tilpasset opplæring 3

SAMMENDRAG Steinkjer kommune har siden 2007 hatt en sterk økning i bruken av spesialundervisning, og ligger nå på et nivå som er høyere enn landsgjennomsnittet. Kommunestyret vedtok i desember 2011 målsetting om å snu utviklingen. Denne rapporten tar utgangspunkt i kommunestyrets vedtak, og at spesialundervisning må ses i sammenheng den ordinære tilpassede undervisningen. I tillegg har vi tatt hensyn til at avdeling for oppvekst er i en prosess med utarbeiding av strategi og tiltak for å redusere bruken av spesialundervisning. Med dette som bakgrunn, er følgende problemstillinger valgt for prosjektet: 1. Hva trekker skoleaktørene i Steinkjer fram som mulige årsaker til økningen i bruken av spesialundervisning? 2. Hva vektlegger skoleaktørene i Steinkjer kommune som viktig for å sikre god tilpasset opplæring? 3. Blir handlingsrommet innen ordinær opplæring i tilstrekkelig grad utnyttet for å begrense bruken av spesialundervisning? Vurderingene som blir gjort i problemstilling 3 bygger på data fra problemstilling 2. De viktigste kildene til datainnhenting har vært intervjuer og spørreundersøkelse til pedagogisk personale i Steinkjer kommune. Det har vært gjennomført intervjuer/gruppeintervjuer med lærere, spesialpedagogiske koordinatorer og rektorer på tre utvalgte skoler. Med begrepet skoleaktører i Steinkjer menes pedagogisk personale, rektorer og ansatte i PPT. Hva trekker skoleaktørene i Steinkjer fram som mulige årsaker til økningen i bruken av spesialundervisning? Skoleaktørene i Steinkjer trekker fram mange av de samme forklaringsfaktorene på økningen i bruken av spesialundervisning som kom fram i en nasjonal undersøkelse som ble gjennomført av IRIS i 2012. De forklaringsfaktorene som hyppigst ble krysset av blant skoleaktørene i Steinkjer er: Økning i psykososiale problemer Snevrere normalitetsbegrep Endringer i hjemmeforhold og familiestrukturer Presset økonomi i skolesektoren Økt fokus på internasjonale/nasjonale tester og kartlegginger Hva vektlegger skoleaktørene i Steinkjer kommune som viktig for å sikre god tilpasset opplæring? Spesialundervisning og tilpasset opplæring 4

Spesialundervisning kan ses på som den mest omfattende formen for tilpasset opplæring, men også den ordinære undervisningen skal være tilpasset. Differensiering og variasjon er en måte å sikre tilpasset opplæring på. Lav lærertetthet er det som samlet blir vurdert som den største begrensningen for å gi god tilpasset opplæring. På noen få skoler oppleves også de fysiske forholdene ved skolen å være en begrensing, eksempelvis at det er for få egnede grupperom. I vurderingen av hvilke tiltak som vil være effektive for å bedre den tilpassede opplæringen blir mange ulike tiltak vurdert som viktige, noe som bekrefter at det er mange faktorer som spiller inn for å sikre god tilpasset opplæring. Datamaterialet antyder likevel en viss rangering: 1. Bedre lærertetthet 2. Lese-, skrive- og matematikkopplæring 3. Sosial kompetanse, læringsmiljø, klasseledelse 4. Foreldresamarbeid Blir handlingsrommet innen ordinær undervisning i tilstrekkelig grad utnyttet for å begrense bruken av spesialundervisning? Problemstillingen er avgrenset til følgende tema: tidlig innsats, variasjon i opplæring, vurdering av ordinær opplæring og PPTs systemrettede arbeid. Tidlig innsats Tidlig innsats blir av skoleaktørene i Steinkjer definert bredt, men betyr først og fremst å sikre god opplæring i lesing, skriving og regning på barnetrinnet. Våre funn viser at avdeling for oppvekst og skolene i Steinkjer kommune tilrettelegger for tidlig innsats slik det er konkretisert i opplæringsloven. Både intervjuer og spørreundersøkelsen peker likevel mot at det er effektivt å styrke tidlig innsats, og at den bør konsentreres mot der behovet er størst. Leseopplæring peker seg ut som ekstra viktig. Variasjon i opplæringen Tilpasset opplæring betyr ikke at opplæringen skal individualiseres, men at læringsmiljøet tar hensyn til variasjoner i elevenes evner og forutsetninger. Ut fra hva skoleaktørene selv svarer, konkluderer revisor med at opplæringen i skolene i Steinkjer kjennetegnes med variasjon, det vil si variasjon i arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter, læremidler og variasjon i organiseringen av opplæringen. Variasjon og differensiering i opplæringen kjennetegner barneskolene i noe større grad enn ungdomsskolene. Vurdering av ordinær opplæring Hvorvidt handlingsrommet innenfor ordinær undervisning blir utnyttet handler også om det blir gjort grundige vurderinger av om eleven kan gis et godt utbytte i den ordinære undervisningen, og eventuelt om det blir gjort endringer i den ordinære Spesialundervisning og tilpasset opplæring 5

undervisningen. Våre undersøkelser viser at tilpasninger innen ordinær undervisning som regel blir vurdert, men ikke i tilstrekkelig grad. Våre funn indikerer at spesialundervisning i noen tilfeller utløses for elever som har behov som kunne ha blitt løst innenfor rammene av ordinær tilpasset opplæring. Funnene er imidlertid ikke entydige. Etter revisors vurdering vil det være mer effektiv samlet ressursbruk at flere elever får god tilpasset opplæring innen rammen av ordinære undervisning, uten at det må fattes enkeltvedtak. Dette vil gi rom for større grad av fleksibilitet i måten man organiserer opplæring på, samtidig som det vil frigjøre en del ressurser som i dag blir brukt til arbeid med sakkyndige utredninger. Dette handler delvis om en ressursdreining fra spesialundervisning og over til ordinær undervisning. Etter revisors vurdering er ikke dagens ressursmodell bygd opp slik at skolene stimuleres til å få til denne dreiningen. PPTs systemrettede arbeid Vi har i datainnhentingen gitt flere eksempler på at PPT driver systemrettet arbeid. Den store saksmengden til PPT oppleves som en klar begrensing. Ut fra at Steinkjer kommune skal greie å nå den politiske målsettingen om å redusere bruken av spesialundervisning, vil dette antagelig kreve et enda tettere samarbeid mellom PPT og skolene. Steinkjer kommune er her på riktig vei, men har fortsatt forbedringsmuligheter. Hovedkonklusjon og anbefaling I denne forvaltningsrevisjonen har vi ikke avdekket gjennomgående store svakheter ved kommunens praksis som innebærer tydelige brudd på revisjonskriteriene vi har målt kommunen opp mot. Datamaterialet indikerer likevel at mer kan løses innen ordinær opplæring, før det fattes vedtak om spesialundervisning. For at mer skal kunne løses innen rammen av ordinær opplæring, krever dette to prosesser som må gå samtidig. Dette handler dels om å flytte terskelen for spesialundervisning og dermed for hva som skal meldes til PPT. For det andre handler det om å styrke den tilpassede opplæringen slik at mer kan løses innenfor ordinær undervisning. Revisor anbefaler: Ytterligere styrke samarbeidet mellom skolene og PPT Skolene bør gjøre grundigere vurderinger av muligheter innen ordinær opplæring før henvisning til PPT Kommunen bør vurdere dagens ressursfordelingsmodell slik at rammene til den enkelte skole i mindre grad avhenger av omfanget av spesialundervisning Kommunen bør spesielt vurdere hvordan ordinær undervisning i ungdomsskolen kan sørge for at flere elever får tilpasset opplæring innenfor rammen av ordinær undervisning Spesialundervisning og tilpasset opplæring 6

1. INNLEDNING 1.1 Bestilling I forbindelse med kontrollutvalgets behandling av Plan for forvaltningsrevisjon 2012-2015, vedtok kontrollutvalget prosjekt med tema: Oppvekst og forebygging med vekt på spesialundervisning. Det har underveis i prosjektperioden vært behov for enkelte justeringer i prosjektets problemstillinger, noe som har resultert i at kontrollutvalget har fått framlagt prosjektplan ved tre anledninger: 9.10.12 (sak 029/12), 27.11.12 (sak 035/12) og 29.01.13 1.2 Bakgrunn 1.2.1 Utviklingen i bruken av spesialundervisning I Stortingsmelding nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring ble det lansert mål om å redusere omfanget av spesialundervisning og å forberede den tilpassede opplæringen. Som en del av oppfølgingen av denne meldingen ble Kunnskapsløftet innført med forventninger til bedre læringsutbytte. Omfanget av spesialundervisning har imidlertid økt betraktelig siden 2006/2007. I melding til Stortinget nr. 28 (2010-2011) Læring i felleskap fremgår det at økningen kan ha sammenheng med vektlegging av læringsutbyttet, kompetansemål og grunnleggende ferdigheter i kunnskapsløftet. Steinkjer kommune har i samme periode hatt en markant økning i bruken av spesialundervisning. I 2007 var andelen elever som fikk spesialundervisning 5,6 prosent, mens andelen økte til 10,7 prosent i 2011. Dette er på nivå med gjennomsnittet for Nord-Trøndelag (10,6 prosent), men høyere enn landsgjennomsnittet (8,6 prosent). Høyest er andelen elever som får spesialundervisning på ungdomsskolen. Utviklingen i spesialundervisning er betydelig dokumentert i Steinkjer kommunens strategidokument for hvordan utviklingen skal snus. Vi oppsummerer her de viktigste utviklingstrekkene: Spesialundervisning og tilpasset opplæring 7

UTVIKLINGSTREKK: Steinkjer kommune har de siste årene hatt en sterkere vekst i andelen barn som får spesialundervisning enn landet som helhet. Høyest er andelen på ungdomsskolene, hvor andelen er 13,5 prosent og 15 prosent for henholdsvis Steinkjer ungdomsskole og Egge ungdomsskole. 20 prosent av læretimetallet brukes til spesialundervisning Om lag 50 prosent av elevene som får spesialundervisning, har i gjennomsnitt 2-5 timer per uke. Hyppigste årsak for spesialundervisning i denne kategorien er språk-, lese- og skrivevansker samt lettere atferdsvansker. Ca 2/3 av elevene som får spesialundervisninger er gutter dette er nokså likt fordeling for landet. Antall henvisninger til PPT i Steinkjer økte i perioden 2007 til 2011, men med en reduksjon i 2012. Det er ventelister og lang saksbehandlingstid i PPT, men ventelistene er redusert i løpet av 2012. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 8

1.2.2 Målsetting om reduksjon Steinkjer kommune har en tydelig målsetting om at omfanget av spesialundervisning på sikt bør ned. Kommunestyret i Steinkjer gjorde følgende vedtak 14.12.2011: Ressursene til spesialundervisning i kommunen utgjør en stor og økende andel av de totale undervisningsressursene i kommunen. Det er dessverre også slik at ressursbruken blir større jo eldre elevene blir. Det er et mål å snu denne utviklingen, og å sikre at spesialundervisning blir gitt på et tidligst mulig tidspunkt. Rådmannen bes om å legge fram en sak for hovedutvalg for Oppvekst og kultur som beskriver situasjonen nærmere, og som angir en strategi for hvordan utviklingen kan snus. Situasjonen i PPT må være en del av denne saken. Kommunestyret har som overordnet mål at alle barn skal lykkes i skolen. Det innebærer blant tidlig innsats, økt fokus på grunnleggende ferdigheter i de første skoleårene og at bruk av spesialpedagogiske tiltak bør legges om. Dette for å redusere frafall og at læringsresultatene forbedres. Steinkjer kommune har inngått partnerskapsavtale med Oppvekstkommisjonen for nettopp å forbedre tiltakene i det 13-årige skoleløpet. Kommunestyret ber rådmannen legge frem en oversikt og vurdering av alle tilbudene fra Oppvekstkommisjonen så langt i en egen sak i hovedutvalgets møte i januar 2012. 1.2.3 Strategi for hvordan utviklingen skal snus Den 29.01.13 (sak 10/2013) behandlet hovedutvalget for Oppvekst og kultur strategi for å redusere spesialpedagogisk hjelp i barnehagene og spesialundervisning i skole 2013-2016. Strategien inneholder en statusdel og en tiltaksdel. Statusdelen synliggjør ståsted i dag, samt utviklingen de siste årene. Tiltaksdelen inneholder hovedmålsettinger med tilhørende indikatorer og tiltak. 1.2.4 Sammenhengen mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning I opplæringslovens 5-1 blir det understreket at alle elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av den ordinære undervisningen, skal gis spesialundervisning. Opplæringsloven slår samtidig fast at alle elever skal gis tilpasset opplæring. Spesialundervisning er den mest omfattende formen for tilpasset opplæring, og som det er knyttet enkeltvedtak til. Figuren under illustrerer forholdet mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 9

Tilpasset opplæring Ordinær opplæring Spesialundervisning Figur 1 Sammenhengen mellom tilpasset opplæring, ordinær opplæring og spesialundervisning Hvordan en kommune praktiserer bruken av spesialundervisning må ses i sammenheng med den ordinære tilpassede opplæringen. En rekke forskningsrapporter peker på at det er nær sammenheng mellom kvaliteten på den vanlige undervisningen og behovet for spesialundervisning, herunder Nordahl og Hausstätter (2009) 1 og Aasen med flere (2010) 2. 1.3 Formål og problemstillinger Formålet med forvaltningsrevisjonen er tredelt. For det første skal den gi en kort beskrivelse av hva skoleaktørene i Steinkjer trekker fram som årsaker bak økningen i bruken av spesialundervisning. Rapporten tar utgangspunkt i kommunestyrets vedtak fra desember 2011 om at bruken av spesialundervisning på sikt skal ned. Dette vedtaket er fulgt opp ved at det er lagt fram en strategiplan for hovedutvalget for oppvekst og kultur i januar 2013 om hvordan målsettingen skal nås. Siden kommunen er i en prosess med utforming av tiltak, har vi valgt å dreie dette prosjektet inn på hvordan skoleaktørene vurderer rammebetingelsen for god tilpasset opplæring, og om Steinkjer i kommune i tilstrekkelig grad bruker handlingsrommet innen ordinær opplæring til å begrense bruken av spesialundervisning. 1 Nordahl, T. og R.S. Hausstätter (2009): Spesialundervisningens forutsetninger, innsatser og resultater. Situasjonen til elever med særskilte behov for opplæring i grunnskolen under Kunnskapsløftet. Evaluering av Kunnskapsløftet gjennomgang av spesialundervisning. Elverum: Høgskolen i Hedmark 2 Aasen, A., A. Kostøl, T. Nordahl og D. Wilson 2010. «Onger er rare.» Evaluering av spesialundervisningen i Østre Toten kommune. Rapport 4/2010. Elverum: Høgskolen i Hedmark. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 10

Prosjektet belyser følgende problemstillinger: 1. Hva trekker skoleaktørene i Steinkjer kommune fram som mulige årsaker til økningen i bruken av spesialundervisning? 2. Hva vektlegger skoleaktørene i Steinkjer kommune som viktig for å sikre god tilpasset opplæring? 3. Blir handlingsrommet innen ordinær opplæring i tilstrekkelig grad utnyttet for å begrense bruken av spesialundervisning? Problemstillingen bygger på data fra problemstilling 2 og er avgrenset ved at vi belyser følgende underproblemstillinger: a. Praktiserer skolene tidlig innsats i tråd med opplæringslovens bestemmelser? b. Kjennetegnes undervisninga av variasjon? c. Blir tilpasset opplæring innenfor ordinær undervisning i tilstrekkelig grad vurdert og praktisert før det fattes vedtak om spesialundervisning? d. Ivaretar PPT ansvaret for systemrettet arbeid? 1.3.1 Avgrensing Innenfor rammen til dette prosjektet er det gjort avgrensing både tematisk og metodemessig. Undersøkelsen omhandler tilpasset opplæring i skolen, hvor skoleaktører er vår viktigste kilde til informasjon. Det er imidlertid flere aktører som driver med forebyggende arbeid med barn og unge, men som ikke er informanter i dette prosjektet. Dette gjelder ikke minst barnehagene. Vi får likevel innblikk i hvordan skoleaktørene i Steinkjer vurderer betydningen av tidlig innsats. Prosjektet omhandler heller ikke kontroll av rutiner og saksbehandling knyttet til spesialundervisning. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 11

1.4 Revisjonskriterier Gjeldende standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001) setter krav om revisor må etablere revisjonskriterier, som er med på å tydeliggjøre de krav og forventninger som kommunens praksis revideres i forhold til. I og med at problemstilling 1 og 2 er beskrivende, har vi kun utledet revisjonskriterier knyttet til problemstilling 3. I problemstilling 3 vurderes hvorvidt handlingsrommet innen ordinær opplæring i tilstrekkelig grad blir utnyttet for å begrense bruken av spesialundervisning. Det finnes imidlertid ikke en bestemt metode som er svaret på god tilpasset opplæring, verken når det gjelder ordinær undervisning eller spesialundervisning. Hva som er riktig vil til en viss grad være situasjonsbetinget. Med utgangspunkt i bestemmelsen i opplæringsloven, Melding til Stortinget Læring og felleskap (2010 2011) og veileder til spesialundervisning, har vi kommet fram til et utvalg av revisjonskriterier som er av betydning for å vurdere problemstillingen. 1.4.1 Tilpasset opplæring tidlig innsats Av opplæringslova 1-3 første ledd følger det at opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene hos den enkelte eleven. Bestemmelsen gir alle elever krav på tilpasset opplæring. Begrepet «tilpasset opplæring» er ikke definert i bestemmelsen, men deler av kommunens plikt er konkretisert i bestemmelsens annet ledd. Det er angitt at på 1. til 4. årstrinn skal kommunen sørge for at den tilpassede opplæringen i norsk eller samisk og matematikk blant annet skal innebære særlig høy lærertetthet og er særlig rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning. Ut fra opplæringsloven har vi utledet følgende revisjonskriterium som vi vil vurdere datamaterialet opp mot: På 1. til 4. årstrinn skal kommunen sørgje for at den tilpassa opplæringa i norsk eller samisk og matematikk mellom anna inneber særleg høg lærartettleik, og er særleg retta mot elevar med svak dugleik i lesing og rekning. 1.4.2 Tilpasset opplæring differensiering og variasjon Melding til Stortinget om Læring og felleskap (2010 2011 framgår det: Mangfoldet av elever kan ikke møtes gjennom helt standardiserte undervisningsopplegg. Det følger av opplæringsloven 1-3 at skolen har plikt til å arbeide for best mulig tilpasning av opplæringen til den enkelte elevs evner og forutsetninger. Tilpasset opplæring er et generelt prinsipp for skolens virksomhet og kjennetegnes av variasjon av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter, læremidler og variasjon i organiseringen av opplæringen. Tilpasset opplæring innebærer ikke at Spesialundervisning og tilpasset opplæring 12

opplæringen skal individualiseres, men at læringsmiljøet tar hensyn til variasjoner i elevenes evner og forutsetninger. Ut fra opplæringsloven og Melding til Stortinget om Læring og fellesskap, har vi utledet følgende revisjonskriterium som vi vil vurdere datamaterialet opp mot: Opplæringen bør kjennetegnes med variasjon av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter, læremidler og variasjon i organiseringen av opplæringen. 1.4.3 Vurderingen av om tilpasset opplæring innenfor ordinær undervisning er tilstrekkelig Kunnskapsdepartementet (2012) foreslår i høringsnotat om forslag til endringer i opplæringslov og privatskolelov å gjøre endringer i bestemmelsene om spesialundervisning ved å lovfeste en plikt til å vurdere utbyttet av opplæringen før det fattes vedtak om spesialundervisning. Vi kan ikke vurdere kommunens praksis mot et lovforslag lov som er på høring. Ifølge Kunnskapsdepartementet er dette lovforslaget er imidlertid å betrakte som en presisering av gjeldende rett. Veilederen til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning (Utdanningsdirektoratet, 2009), har noenlunde samme ordlyd. Ifølge veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning skal det vurderes om tilpasset opplæring innenfor den ordinære opplæringen er tilstrekkelig. Det er også presisert i veilederen at det må også vurderes om eleven kan få et tilfredsstillende utbytte ved at den ordinære opplæringen endres, før det fattes vedtak om spesialundervisning. Ut fra gjeldende opplæringslov og veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning, har vi utledet følgende revisjonskriterier. Det skal vurderes om tilpasset opplæring innenfor den ordinære opplæringen er tilstrekkelig før det fattes vedtak om spesialundervisning Spesialundervisning skal kun utløses for de elevene som har behov som ikke kan løses innenfor rammene av ordinær tilpasset opplæring 1.4.4 Systemrettet arbeid i PPT råd og veiledning PPT skal i henhold til opplæringslovens 5-6, annet ledd hjelpe skolene med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særskilt behov. I melding til Stortinget om Læring i felleskap (2010-2010) fremgår følgende om PPT-tjenestens systemrettede arbeid: PP-tjenesten og systemarbeid Departementet mener at PP-tjenesten bør bruke mer tid til å bistå i forebyggende arbeid og i kompetanse- og organisasjonsutvikling. PP-tjenestens systemarbeid skal Spesialundervisning og tilpasset opplæring 13

fortsatt være rettet mot elever som har særskilte behov, men årsaken til behovene trenger ikke nødvendigvis være knyttet til eleven. De kan også ha sin årsak i måten skolen har valgt å organisere klassen og opplæringen på, mangel på nødvendig kompetanse og klasseledelsesutfordringer. PP-tjenesten kan på et tidlig tidspunkt gi råd til skolen om løsninger og tiltak som gjør at eleven kan få et tilfredsstillende utbytte innenfor den ordinære opplæringen, slik at det ikke blir nødvendig å henvise eleven til PP-tjenesten og gjøre enkeltvedtak. Ut fra opplæringsloven og melding til Stortinget, vil vi vurdere datamaterialet opp mot følgende kriterier: PPT skal hjelpe skolene med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særskilte behov PPT kan på et tidlig tidspunkt gi råd til skolen om løsninger og tiltak som gjør at eleven kan få et tilfredsstillende utbytte innenfor den ordinære opplæringen, slik at det ikke blir nødvendig å henvise eleven til PP-tjenesten og gjøre enkeltvedtak. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 14

1.5 Metode Rapporten bygger på informasjon innhentet gjennom dokumentgjennomgang, intervjuer og spørreundersøkelse. Det er gjennomført flere intervjuer. Disse er: Oppstartsmøte, hvor oppvekstsjef, leder PPT og to rådgivere for henholdsvis barnehage og skole deltok Intervju med gruppe lærere på tre utvalgte skoler. Hver gruppe hadde 4-5 deltakere. Utvalget dekker to barneskoler og en ungdomsskole. Barneskolene har ulik størrelse Intervju med rektor på tre utvalgte skoler Intervju med PPT-leder Totalt er ca. 20 personer intervjuet. Referat fra intervjuene er verifisert av informantene i etterkant for å rette opp eventuelle faktafeil og misforståelser. Vi har gjennomført en nettbasert spørreundersøkelse gjennom vertøyet Questback, som har gått til lærere, rektorer og ansatte i PPT. Det er tatt utgangspunkt i kommunens e-postliste som er tilgjengelig på kommunens nettside. Spørreundersøkelsen har gått til pedagogisk personale som er ansvarlig for undervisning, og dermed ikke til assistenter i skolen. Undersøkelsen ble sendt ut til 275 personer, hvorav 159 personer svarte. Dette ga en svarprosent på 58 prosent, som vi mener er akseptabel. Mære skole har svært lav svarprosent, og som delvis er knyttet til at skolen har vært i en spesiell situasjon etter brann. Videre har Egge barneskole en svarprosent på 44 prosent, som er nokså lavt. Når vi slår sammen de minste skolene i en samlekategori, har alle de øvrige skolene en svarprosent som ligger over 50 prosent. I sum peker dette mot at det er lite skjevheter i utvalget når det gjelder skoletilknytning. For enkelte resultater i spørreundersøkelsen blir det vist til gjennomsnittsverdier basert på svar fra den enkelte skole. Ut fra hensynet til å bevare anonymiteten til de som har svart, viser vi resultatene for de minste skolene i en samlekategori. Vi har valgt å trekke ut enkelte gjennomsnittsverdier fra svarene fra PPT-ansatte, og disse utgjør total 8 svar. Alle resultater fra spørreundersøkelsen kan ikke vises i sin helhet i denne rapporten. Den inneholder svært mange kommentarer og forklaringer som respondentene har gitt i åpne kommentarfelt. Oppvekstsjefen vil få til tilgang til alle disse kommentarene i anonymisert form, slik at kommunen eventuelt kan bruke disse som innspill i kommunens videre arbeid. Kvantitative data fra spørreundersøkelsen og kvalitative data fra intervjuene er med på å utfylle hverandre, noe som styrker kvaliteten på våre data. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 15

2. HVA TREKKER SKOLEAKTØRENE I STEINKJER FRAM SOM MULIGE ÅRSAKER TIL ØKNINGEN I BRUKEN AV SPESIALUNDERVISNING? 2.1 Drivere bak økningen i spesialundervisning nasjonal undersøkelse På oppdrag av KS har IRIS i 2012 gjennomført et forskningsprosjekt som belyser sannsynlige drivere bak økningen i bruken av spesialundervisning. 3 Rapporten gir et innblikk i hvordan skoleaktører på bakgrunn av intervjuer forklarer økningen i bruken av spesialundervisning. Prosjektet viser til tre hovedtyper drivere bak økningen i bruken av spesialundervisning: Endringer i styringen av skolen: Endringer i styring av skolen handler ifølge rapporten om forhold innad i den enkelte kommune og skole og om nasjonale føringer som påvirker skolesektoren. En av de viktigste endringene i skolen er innføringen av Kunnskapsløftet, med tydeligere kompetansemål. Videre vises det til økt vektlegging av både nasjonale og internasjonale tester og tidlig innsats. Tidlig innsats ble trukket fram som en forklaring ved at flere barn/elever blir kartlagt og oppdaget tidlig. Mange respondenter trekker fram økonomi, enten dette er en presset kommuneøkonomi eller en presset økonomi på den enkelte skole, som en viktig driver bak økningen i bruken av spesialundervisning. Aktørene trekker også fram organisering av spesialundervisningen, skolens undervisningstradisjoner og organisering av opplæringen samt at lærere kan mangle spesialkompetanse, som viktige drivere. Samfunnsendringer Av samfunnsendringer trekker prosjektet særlig fram foreldres økte krav til opplæringen. Det pekes i den forbindelse både på vektlegging av individuelle rettigheter og en generell rettsliggjøring i samfunnet. Ifølge rapporten påpeker enkelte informanter at normalitetsbegrepet er blitt snevrere. Andre faktorer som trekkes fram i rapporten er endringer i familieforhold, herunder skilsmisser og flere som flytter, samt at arbeidsmarkedet har endret seg i forhold til økte kompetansekrav. 3 Ida Holth Mathiesen og Gunn Vedøy (2012). Spesialundervisning - drivere og dilemma, Rapport IRIS 2012/017. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 16

Spesialundervisningens struktur Prosjektet trekker fram at spesialundervisningens struktur handler særlig om PPTs rolle og hvordan PPT balanserer mellom sine roller som sakkyndig og veileder. Her ga flere informanter uttrykk for at økt vekt på PPT som sakkyndig, og dermed også som ressursutløser, er en driver til mer bruk av spesialundervisning. Et annet forhold rapporten peker på er at selve profesjonsinteressene i spesialundervisningsfeltet mer enn før bidrar til å øke bruken av spesialundervisning ved at spesialpedagoger kommer inn som eksperter og at dette endrer måten vansker blir sett og håndtert i skolen. Prosjektet konkluderer med at driverne bak denne økningen er mange og sammensatte. Figur 2 viser hvilke faktorer som nevnt hyppigst som årsaker til økningen i de intervjuene som ble gjennomført i den nasjonale undersøkelsen. Figur 2: Drivere som ble omtalt av flest aktørgrupper i den nasjonale undersøkelsen til IRIS. Kilde: Mathiesen og Vedøy (2012, side 92). 2.2 Resultater fra spørreundersøkelse i Steinkjer I spørreundersøkelsen som ble sendt ut til lærere, rektorer og ansatte i PPT i Steinkjer kommune, ble respondentene bedt om å krysse av for de tre viktigste årsakene til økningen som har vært i bruken av spesialundervisning for Steinkjer. Listen over Spesialundervisning og tilpasset opplæring 17

faktorer tok utgangspunkt i den nasjonale undersøkelsen til IRIS. Dette ga følgende svarfordeling, rangert etter hvor ofte faktoren/driveren ble krysset av: 4 Økning av psykososiale problemer Snevrere normalitetsbegrep Endringer i hjemmeforhold og familiestrukturer Presset økonomi i skolesektoren Økt fokus på internasjonale/nasjonale tester og kartlegginger Økende bruk av diagnoser Økt fokus på rettigheter Kunnskapsløftet Effekt av tidlig innsats Økt vektlegging av PPT som sakkyndig og ressursutløser Utilfredsstillende organisering av spesialundervisning Skolens praksis og kvalitet Læreres manglende spesialkompetanse Foreldre krever mer av opplæringen Endret arbeidsmarked med økte kompetansekrav 0 10 20 30 40 50 60 70 Figur 3 Driverne som ble krysset av hyppigst i vår spørreundersøkelse (159 svar) Metoden vi har brukt skiller seg noe ut fra intervjuene i den nasjonale undersøkelsen til IRIS. Med alle forbehold om metodiske forskjeller, og hvordan denne kan påvirke resultatene, kan vi likevel trekke fram en del forskjeller mellom resultatene fra spørreundersøkelsen og hva som ble nevnt hyppigst i den nasjonale undersøkelsen. Respondenten i Steinkjer har i større grad krysset av for at samfunnsendringer er drivere bak økningen i bruken av spesialundervisningen i Steinkjer ved at faktorer som økning av psykososiale problemer og endring av hjemmeforhold og familieforhold, er viktige årsaker. 4 Den horisontale aksen viser antall respondenter som krysset av for den enkelte årsaksfaktoren. Hver respondent fikk mulighet til å krysse av for de tre viktigste årsaksfaktorene. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 18

3. BESKRIVELSE AV HVA SKOLEAKTØRENE LEGGER VEKT PÅ FOR Å SIKRE GOD TILPASSET OPPLÆRING 3.1 Spesialundervisning Spesialundervisning er den mest omfattende formen for tilpasset opplæring. Tilbud om spesialundervisning gis som et enkeltvedtak som fattes på grunnlag av sakkyndig vurdering av PPT. I Steinkjer er rektorene delegert myndighet til å treffe enkeltvedtak om spesialundervisning, mens oppvekstsjefen fatter enkeltvedtak når det gjelder barn i fosterhjem. Resultatene fra intervjuer på tre utvalgte skoler viser både likheter og forskjeller i måten de organiserer spesialundervisningen på, og hva de vektlegger som viktige prinsipper for å ivareta god kvalitet i spesialundervisningen. 3.1.1 Spesialundervisning i fellesskap - både pedagogisk og økonomisk begrunnet Alle de tre rektorene vi har intervjuet uttrykker at måten spesialundervisningen blir lagt opp på bygger på sakkyndig vurdering fra PPT. Steinkjer kommunens strategiplan for reduksjon av spesialundervisning viser at elevene hovedsakelig får spesialundervisning i gruppe, som enetimer, i klassen, og i alternativ læringsarena. Det er vanligst at spesialundervisningen gis i gruppe med andre. I alle intervjuene på skolene, totalt 6 fordelt på tre skoler, blir det gitt tilbakemelding om at det gradvis har skjedd en holdningsendring ved at det nå legges mer vekt på at spesialundervisningen skjer i felleskap med andre. Dette bekreftes også av PPTleder. Det blir i flere intervjuer understreket at det her er store individuelle behov, og at det i enkelte tilfeller er riktig å ta eleven ut av klassen. Det blir i intervjuene først og fremst gitt en pedagogisk begrunnelse for denne dreiningen, men også økonomiske hensyn spiller inn. På ungdomsskolen skjer mye av spesialundervisningen i grupper, og det er sjelden at spesialundervisningen gis i klassen. Rektoren og lærergruppe ved den ene ungdomsskolen mener dette i hovedsak er økonomisk begrunnet, og at tildelte ressursene ikke tillater noen annen organisering. De mener mer av spesialundervisningen burde skjedd i klasserommet. Elever med de mest omfattende behovene har en del enetimer i spesialundervisning, men det er også her vanlig at elever med omfattende behov får en stor del av spesialundervisningen i faste grupper. Vi viser i den sammenheng til rapport fra RO, Spesialundervisning og tilpasset opplæring 19

som på oppdrag av kommunen har utredet alternativ organisering av opplæringstilbud for elever med store og omfattende utviklingsvansker. Eksempel. Teamorganisering. Skolen er organisert i team med tre kontaktlærere på hvert trinn, samt at skolen prøver å fordele spesialpedagogene på hvert trinn. Her er det vanlig at kontaktlærere har spesialundervisning og at ansatte med spesialpedagogisk utdanning både underviser innenfor ordinær undervisning og spesialundervisning. Med denne organiseringsformen er de få rendyrkede spesialpedagoger, og spesialundervisningen blir spredt på mange ansatte. Lærergruppen og rektor trekker fram en rekke fordeler med denne teamorganiseringen: De har diskusjonspartnere, flere ser elevene og tar ansvar for behov den enkelte elev måtte ha, spesialundervisning blir en naturlig del av den øvrige undervisningen. Ulempen med organisasjonsformen er at mange lærere ikke har utdanning innen spesialpedagogikk og dermed ikke har den samme verktøykassa som en spesialpedagog. Aktørene fra skolen forteller at dette delvis kompenseres ved at de får råd og veiledning fra spesialpedagogen, andre lærere på trinnet og hos PPT. Samlet gir lærerne fra denne skolen uttrykk for at det er langt større fordeler enn ulemper med denne organiseringsformen. Eksempel Parallellorganisering på ungdomsskolen Skolen har faste rom for henholdsvis matematikk, norsk og engelsk, som har tilpasset utstyr og læremateriell knyttet til disse fagene. Her gis det spesialundervisning i grupper. De prøver å legge timene i spesialundervisning til de timene klassen har undervisning i samme fag (parallell-undervisning). På denne måten unngår elevene at de går glipp av andre fag når de har spesialundervisning. Ungdomsskolelærerne trekker i intervjuer fram at enkelte elever føler det er stigmatiserende å bli tatt ut av klassen. Det er også utfordringer med at enkelte elever er lite motiverte og at mestringsfølelsen er lav. Spesialundervisning og tilpasset opplæring 20