Notat Til Barne- og likestillingsdepartementet Dato 10.6.2016 Kopi Saksnr. Fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet Saksbehandler 2016/52215 Vedlegg til Bufdir høringssvar: Forslag til endringer i barnevernloven - Kvalitets- og strukturreform I dette vedlegget utdypes og drøftes direktoratets hovedpunkter i høringssvaret. Utfyllende fakta til departementets faktadel og utfordringsbilde Departementet gir i høringsnotatets kapittel 2 «Fakta om barn i barnevernet» og kapittel 4 «Perspektiver, utfordringer og mål» en grundig beskrivelse av barnevernet i Norge. Som nevnt i vårt høringssvar mener direktoratetat grad av spesialisering og hyppighet på utøvelsen av oppgaver et viktig kriterium for å vurdere hvilket forvaltningsnivå oppgaven bør ligge på. Vi vil derfor supplere faktadelen med følgende tabeller og informasjon. Tabell 1: Kommuner etter innbyggerstørrelse pr. 1.1.2016 Innbyggere Antall kommuner Kumulativ prosent Under 1 000 26 6 Under 5 000 225 53 Under 10 000 314 73 Under 15 000 351 82 Under 30 000 397 93 Under 60 000 417 97 Under 100 000 423 99 Totalt 428 100 Kilde: SSB, Befolkningsstatistikk Over 80 prosent av landets kommuner har færre enn 15 000 innbyggere. I en liten tjeneste som barnevernet nedfører det at mange oppgaver forekommer sjelden.
Tabell 2: Hyppighet av de vanligste aktivitetene i barnevernet i 2014 Snitt kommuner med ca. 1 000 innbyggere Snitt kommuner med ca. 5 000 innbyggere Snitt kommuner med ca. 15 000 innbyggere Snitt kommuner med ca. 100 000 innbyggere Meldinger om bekymring i 2014 12 55 154 793 Undersøkelser i 2014 13 59 156 716 Barn med tiltak i institusjon i 2014 3 eller færre 3 eller færre 7 42 Barn med tiltak i fosterhjem i 2014 3 eller færre 13 43 172 Barn med hjelpetiltak i 2014 (ikke plasserte) 3 eller færre 23 68 349 Barn med vedtak om omsorgsovertakelse i 2014 0,4 1,9 5 14 Barn med akuttvedtak ( 4-6, annet ledd) i 2014 0,3 0,8 6 18 Kilde: SSB, KOSTRA barnevern og fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. SSB offentliggjør ikke tall lavere enn 4. Tabell 3: Antall nye plasseringer i barnvernsinstitusjon og senter for foreldre og barn i 2015, etter kommunestørrelse Kommune (antall innbyggere) 1000 5000 15 000 100 000 Barn i senter for foreldre og barn 0,3*) 0,3 0,7 2,0 Barn som plasseres i akuttinstitusjon 0,0 0,5 2,2 7,5 Barn som plasseres i en omsorgsinstitusjon 0,0 0,6 2,0 11,0 Barn som plasseres på grunn av atferdsvansker 0,0 0,5 0,7 5,0 Alvorlige atferdsvansker - lav risiko for fremtidige atferdsproblemer 0,0 0,2 0,3 0,5 Alvorlige atferdsvansker - høy risiko for fremtidige atferdsproblemer 0,0 0,0 0,0 1,0 Alvorlige atferdsvansker - rusproblemer 0,0 0,3 0,4 3,5 *) En kommune hadde i løpet av 2015 plassering av en familie med tre barn. Dette viser at små variasjoner i etterspørselen gir store utslag i små kommuner. Tabell 2 og tabell 3 viser at enkelte oppgaver i barnevernet forekommer svært sjeldent i mange kommuner. I en kommune med 5 000 innbyggere er det i snitt bare 23 barn som mottar hjelpetiltak. For de spesialiserte, foreldrestøttende hjelpetiltakene som f.eks. MST, PMTO og FFT får man selv i kommuner med 15 000 innbyggere lite mengdetrening. Akuttplasseringer eller omsorgsovertakelser skjer også sjeldent i en del kommuner. I enkelte år vil det i kommuner med 5 000 innbyggere ikke bli
foretatt slike plasseringer. Selv med kommunesamarbeid er det mange barnevernstjenester som får lite erfaring med de mest inngripende tiltakene som akuttplasseringer og omsorgsovertakelser, i tillegg til mer spesialiserte hjelpetiltak. Fosterhjemstilbudet Generelle kommentarer De overordnete målene med forslagene til endringer på fosterhjemsfeltet er økt satsing på forebygging og tidlig innsats i kommunene, helhetlig og tilpasset hjelp til barn og familier og en effektiv oppgaveløsning på kommunalt og statlig nivå. Etter direktoratets syn er flere av endringsforslagene egnet til å understøtte disse målene. Det er imidlertid en forutsetning at en ansvarsoverføring forberedes grundig og over tid, og at det utvikles gode rammer for et spesialisert barnevern organisert i en andrelinjetjeneste. Direktoratets bekymring er først og fremst knyttet til mindre kommuners ressurser og kompetanse til å håndtere nye og komplekse oppgaver på fosterhjemsområdet. Vi er også skeptiske til om kommunene kan løse de samme oppgavene like kostnadseffektivt som Bufetat uten at kvaliteten på tjenestene reduseres. Direktoratet støtter forslaget om at staten skal ha ansvar for spesialiserte fosterhjem hvor kommunen betaler en egenandel på nivå med satsene for institusjon. Videre støtter vi at kommunen har fullt finansieringsansvar for alle øvrige fosterhjem. Kommunalt ansvar for rekruttering av fosterhjem Rekruttering av fosterhjem er en sentral del av det arbeidet Bufetat og barneverntjenestene gjør for å finne gode omsorgstilbud til barn og unge som ikke kan bo hjemme. Som departementet er inne på i høringsnotatet er utfordringene på rekrutteringsområdet komplekse og sammensatte, og ikke nødvendigvis knyttet til hvilket forvaltningsnivå oppgaven ligger på. Direktoratet ser både fordeler og ulemper ved å flytte denne oppgaven til kommunalt nivå. I Meld. St. 17 (2015 2016) Trygghet og omsorg Fosterhjem til barns beste og i rapporten Barnevernet et utfordrende samliv mellom stat og kommune fra Vista Analyse, drøftes forutsetninger som må være på plass for en overføring av ansvaret for å rekruttere fosterhjem, som standardiserte ytelser til fosterhjemmene, tydelig målgruppedifferensiering, rydding i fosterhjemsbenevnelsene og kompetanseheving i barneverntjenestene. Direktoratet mener at dette er forutsetninger som er av vesentlig betydning for at rekrutteringsoppgavene skal kunne ivaretas på en god måte av kommunene. Blant Vistas informanter trekker mange frem mangelen på egnede fosterhjem som den aller største utfordringen for et godt og kostnadseffektivt barnevern i dag. Denne utfordringen er uavhengig av forvaltningsnivå. Ingen av informantene tror at det er mulig å dekke dagens etterspørsel etter fosterhjem, og Vistas konklusjon er at man må gjøre noe med etterspørselen. Anbefalingen er at det vurderes på nytt hvilke barn som skal i institusjon, og om det bør åpnes for økt bruk av fleksible institusjoner også i kommunal regi. Direktoratet støtter denne anbefalingen. Direktoratet vil legge til at det kan være behov for å vurdere om det skal innføres et tredje plasseringsalternativ i barnevernloven, ved siden av institusjon og fosterhjem. Den største bekymringen ved å legge ansvaret på kommunalt nivå er de små kommunenes kompetanse og ressurser til å konkurrere med andre kommuner, private aktører og Bufetat om rekruttering av fosterhjem. Det er store utfordringer ved kjøp av fosterhjemstjenester fra private aktører i dagens organisering, og Bufetat har sett behov for å etablere en nasjonal enhet med
spesialisert innkjøpskompetanse som støtter regionene i kjøp av slike tjenester. De forutsetningene som er nevnt over (jf. Vista analyse), som standardiserte ytelser og målgruppedifferensireing. Uten en streng regulering av markedet, vil kjøp av private tjenester på fosterhjemsområdet være en svært krevende oppgave selv for de største kommunene. Departementet foreslår i høringsnotatet at kommunenes plikt til å vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk slik det fremgår av fosterhjemsforskriften 4 andre ledd, nå tas inn i barnevernloven. Endringen skal tydeliggjøre kommunens ansvar for å vurdere om det kan være potensielle fosterhjem i familie og nære nettverk. Dette, sammenholdt med forslaget om å innføre en plikt for kommunen til å vurdere bruk av familieråd eller andre verktøy for nettverkskartlegging, kan bidra til at flere barn får vokse opp i fosterhjem hos noen de kjenner fra før. Direktoratet støtter dette. Direktoratet er også enig i at staten fortsatt bør ha ansvaret for nasjonale rekrutteringskampanjer uavhengig av om ansvaret for rekruttering legges på kommunalt eller statlig nivå. Departementet foreslår videre at det skal opprettes en nasjonal portal med oversikt over ledige fosterhjem. Hensikten med en slik portal er å utnytte tilgjengelige hjem bedre, slik at rekrutterte hjem ikke blir stående ubrukt over tid. Det er etter direktoratets syn lite sannsynlig at en slik portal vil fungere etter hensikten. Årsaken til at det i dag er flere ledige fosterhjem enn det er barn som venter på et hjem, er at fosterforeldrene har konkrete tanker om og forventninger til det barnet de skal ha omsorg for. Det er med andre ord et misforhold mellom barnet og barnets behov, og fosterforeldrenes ønsker. En landsomfattende oversikt over tilgjengelige fosterhjem løser ikke dette problemet. Det er videre slik at det i mange tilfeller er ønskelig at barnet ikke flytter langt fra tidligere bosted, slik at kontakten med venner og skolemiljø kan opprettholdes. Til sist vil vi påpeke at dersom en slik portal skal fungere etter hensikten, er det en grunnleggende forutsetning at kommuner som rekrutterer fosterhjem, er villige til å legge hjemmene inn i portalen og gjøre dem tilgjengelige for andre kommuner. Hvis departementet skal arbeide videre med en slik portal, bør det utredes om kommunene skal ha plikt til å legge sine rekrutterte fosterhjem i portalen, og hvilken rett andre kommuner skal ha til å benytte hjem som ligger i portalen. I forlengelse av dette må det også utredes hvilke konsekvenser en slik portal vil få for kommunenes insentiver til å jobbe godt med rekruttering av fosterhjem. Departementet foreslår at driften av en slik portal skal være et statlig ansvar. Det kan etter direktoratets syn stilles spørsmål ved om staten bør ha ansvaret for å skape et verktøy som vil kreve stor grad av kommunalt samarbeid og velvilje for å fungere. Uavhengig av hvem som har driftsansvaret for en slik portal, må det skapes ordninger som sikrer at de hjemmene som er tilgjengelige er godkjente og kvalitetssikret. Et eksempel på hvordan dette kan ivaretas, er modellen utviklet i Danmark hvor alle potensielle fosterhjem kvalitetssikres og godkjennes før de legges inn i en tilbudsportal/fosterhjemsbank. Kommunene kan kun benytte seg av tilbud som er registrert i portalen. Kommunalt ansvar for godkjenning av fosterhjem Direktoratet støtter forslaget om å endre dagens ansvarsdeling, slik at omsorgskommunen får ansvar for både valg og godkjenning av fosterhjem. Kommunalt ansvar for opplæring av fosterhjemmene I høringsnotatets kapittel 5 beskriver departementet behovet for en statlig andrelinjetjeneste som kan utfylle det kommunale tjenestetilbudet. Dette er først og fremst begrunnet i barnevernets behov
for spisskompetanse på enkelte områder, og i hensynet til effektiv og god utnyttelse av begrensede ressurser. Det vises til Oppgavefordelingsutvalgets retningslinjer for oppgavefordeling, hvor det heter at staten bør ha ansvar for «oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning». Departementet peker på at dette på barnevernområdet i hovedsak gjelder oppgaver som forekommer relativt sjelden i den enkelte kommune, og som samtidig krever særlig kompetanse. Etter direktoratets syn er opplæring av fosterforeldre en oppgave som vil forekomme relativt sjelden i mange kommuner, som krever særlig kompetanse, og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning. I Oslo kommune er denne oppgaven sentralisert i Barne- og familieetaten. Opplæringen av fosterforeldre ivaretas i dag av staten, gjennom opplæringsprogrammet PRIDE. Regionene i Bufetat tilbyr kursopplæring i større grupper 4-6 ganger i året, mens direktoratet er ansvarlig for kvalitetssikring og videreutvikling av opplæringsprogrammene. Opplæringen ble evaluert av NOVA i 2014, som konkluderte med at grunnopplæringen fungerer etter hensikten og oppleves som meningsfylt og nyttig av fosterforeldrene. Forfatterne bak rapporten anbefalte at dagens grunnopplæring beholdes som grunnstammen i opplæringen av fosterforeldre. Som departementet er inne på i høringsnotatet, er det klare stordriftsfordeler ved at opplæringsansvaret ligger til staten. For mange små kommuner vil det gå lang tid mellom hver gang de har behov for å gi opplæring til et fosterhjem, og også for større kommuner vil det kunne bli en utfordring å gjennomføre regelmessige kurs med et tilstrekkelig antall deltakere. Når hver enkelt kommune, eventuelt gjennom kommunale samarbeid, må opparbeide seg den kunnskapen som i dag er samlet i Bufetat, vil dette innebære en økning i den samlede ressursbruken til opplæring. I forbindelse med utarbeidelsen av rapporten Barnevernet et utfordrende samliv mellom stat og kommune, gjennomførte Vista Analyse et stort antall intervjuer med barnevernledere, rådmenn og ansatte i fylkesmannsembetene. Over 70 prosent av barnevernlederne mente at staten fortsatt bør ha ansvaret for opplæringen av fosterforeldre, og bare 10 prosent mente dette var et ansvar som bør overføres til alle kommuner. I underkant av 20 prosent av rådmennene, og bare noe over 6 prosent av de ansatte hos fylkesmennene mente at alle kommuner bør få ansvar for opplæringen. Opplæringen som gis i dag fungerer altså etter hensikten, det er stordriftsfordeler ved at ansvaret ligger hos staten, og et flertall av kommunene og blant de ansatte i fylkesmannsembetene mener at staten fortsatt bør ha dette ansvaret. Dette tilsier etter direktoratets syn at det må være betydelige og åpenbare gevinster dersom det skal gjøres endringer i ansvarsforholdene. Vi kan ikke se at departementet har sannsynliggjort at en overføring av opplæringsansvaret til kommunene har slike åpenbare gevinster. Tvert i mot kan en omlegging, slik departementet er inne på, gi betydelig risiko for større variasjon i det opplæringstilbudet som gis til fosterforeldre. I fosterhjemsmeldingen har departementet, for å sikre at alle fosterforeldre får grunnleggende opplæring, fremmet forslag om å innføre et krav til at fosterforeldre skal delta i slik opplæring. Det ville etter direktoratets syn være uheldig dersom man samtidig overfører opplæringsansvaret til kommunene, med en påfølgende risiko for at opplæringen blir dårligere enn i dag. Et annet forhold som taler for et statlig ansvar for opplæring er at det gir muligheter for å utvikle og tilby et mer differensiert opplæringstilbud, som kan tilpasses fosterhjemmenes kvalifikasjoner og barnets behov. Det vil være ressurskrevende for den enkelte kommune å tilby et slikt spesialisert opplæringstilbud.
Dersom kommunens skal tilby slike kurs, som er rettet inn mot utvalgte grupper av fosterforeldre, vil dette forutsette et samarbeid mellom et betydelig antall kommuner. Kommunalt ansvar for veiledning av fosterhjem Direktoratet ser at det kan være gode grunner til å gi et helhetlig ansvar for å veilede fosterforeldrene til kommunene. Det er likevel grunn til å understreke at det er et behov for å sikre at kommunene får tilgang til den kompetansen som er nødvendig for å gi god og virkningsfull veiledning. I fosterhjemsmeldingen sies det at det er et mål for regjeringen at det finnes veiledningsmetoder som er kunnskapsbaserte og som man med stor sannsynlighet vet fungerer. Det finnes flere metoder som benyttes i dag, av Bufetat og en del kommuner, som blant annet COS, Trygg base og PMTO for fosterforeldre. I PRIDE-opplæringen inngår det også spesialiserte kurs som skal styrke fosterforeldrenes kunnskap på konkrete temaer, samt tilbud om gruppeveiledning det første året av fosterhjemsoppholdet. Dette er i dag en del av det generelle veiledningstilbudet som ivaretas av Bufetat. Tilstrekkelig ressurser og kompetanse på veiledning er av stor betydning, både for å unngå unødige flyttinger, men også i rekrutteringen for at potensielle fosterforeldre skal være trygge på å ta på seg et stort ansvar. Vi er særlig bekymret for de små kommunenes ressurser og kompetanse på dette området. Direktoratet støtter forslaget om å overføre ansvaret for generell veiledning til kommunene, forutsatt at det etableres en faglig infrastruktur som sikrer kommunene tilgang på tilstrekkelig kompetanse og metodestøtte. Veiledning av fosterforeldre som har barn med særlige behov bør ivaretas av en spesialisttjeneste enten forankret i det statlige barnevernet eller i spesialisthelsetjenesten (Bup). Å veilede fosterforeldre som har fosterbarn med diagnoser, for eksempel i autismespekteret, eller har alvorlige tilknytningsforstyrrelser, er en oppgave som vil forekommer forholdsvis sjelden i den enkelte kommune, og som krever særlig kompetanse og mengdetrening. Statlig ansvar for spesialiserte fosterhjem og kategorisering av fosterhjem Direktoratet er enig i at andrelinjetjenesten bør ha ansvar for fosterhjem til barn med helt særskilte behov. I høringsforslaget pekes det på at det er store utfordringer knyttet til å beskrive en klar målgruppe for spesialiserte fosterhjem. I uttalelser både fra Vista, Deloitte og rapporter til departementet fra direktoratet 1 sies det at det er behov for å redusere antall kategorier av fosterhjem og tydeliggjøre kriterier for tilknytting til hver av dem. Det foreslås med dette som utgangspunkt at det utarbeides en ny modell for kategorisering av fosterhjem som del av strukturendringene. Følgende inndeling sees fra direktoratets side som et mulig alternativ. De spesialiserte fosterhjemmene som omtales i høringsnotatet vil her ha sin naturlige plass innenfor gruppen «behandlinghjem»: Kategori 1: Fosterhjem Denne kategorien dekker alle typer fosterhjem med oppvekstsiktemål, uavhengig av grad av forsterkning og eieforhold. Det skal bemerkes at en viss gruppe barn med sammensatte vansker vil trenge så omfattende forsterkningstiltak at det vil tilsvare det omfang som i dag er tilrettelagt rundt de statlige familiehjemmene. Behovet for spesialisert veiledning og støttetiltak, både individuelt og i gruppe, tilsier at dette bør gis av et andrelinje- eller et 1 Kvalitet og bruk av fosterhjem (2015), Rapport om kartlegging av fosterforeldres økonomiske rammevilkår (2014)
spesialistnivå innenfor barnevernet eller via andre kompetansemiljøer med tilsvarende faglig og klinisk erfaring (se punkt om veiledning). Disse vurderingene samsvarer med påpekningen i høringsforslaget. Omfang av tilrettelegging endrer likevel ikke det grunnleggende forhold at dette er tiltak som er ment som permanente oppvekstbaser, og hvor en kommunal tilknytting kan gi et godt utgangspunkt for å se forsterkningstiltakene i sammenheng med kommunens ansvar for å yte bistand også etter andre lovverk enn barnevernloven. Kategori 2: Beredskapshjem Denne type fosterhjem vil i tråd med dagens praksis, og i samsvar med høringsforslaget, fortsatt være et statlig ansvar og underlagt bistandsplikt. Kategori 3: Behandlingshjem knyttet til institusjon Disse hjemmene vil utgjøre et tidsavgrenset tilbud til barn som har behov for behandling eller endringsarbeid for å kunne nyttiggjøre seg andre, og mindre omfattende tilbud, og som ikke kan bo hjemme eller i det ordinære fosterhjemmet mens de mottar hjelpen. Behandlinghjem er her ment å erstatte statlige fosterhjem og vil være et statlig ansvar. Et slikt tilbud kan bidra til å forebygge brudd i det ordinære fosterhjemmet. Målgruppen og inntakskriteriene vil være de samme som for institusjonstiltak og det er Inntaksenheten i Bufetat og behandlingsansvarlige ved institusjonen som avgjør om, og eventuelt når, et behandlingshjem knyttet til institusjonen kan komme til anvendelse. Det er, i samsvar med forutsetningene gitt i høringsforslaget, ikke ment å skulle være noen bistandsplikt knyttet til tilbudet og det er naturlig at staten gjennom institusjonene får ansvar for opplæring og oppfølging. Man kan videre se for seg ulike anvendelsesområder for slike statlige, spesialiserte hjem, både ved at de kan anvendes for direkteplassering etter inntak eller som en treningsarena i forbindelse med utskriving eller progresjon i behandlingen. En konsekvens av forslaget til ny organisering som skissert over, vil være at statlige familiehjem, i sin nåværende form, fases ut og erstattes av behandlingshjem. De resterende hjemmene blir fosterhjem i kommunal regi med tilpassede individuelle forsterkningstiltak (kategori 1). Direktoratet finner det vanskelig på nåværende tidspunkt å anslå hvor mange behandlingshjem det er behov for.
Bruk av private aktører på fosterhjemsområdet Direktoratet anbefaler at departementet prioriterer arbeidet med å regulere det private fosterhjemsmarkedet, jf. Vista Analyses rapport om bruken av private aktører i barnevernet 2, uavhengig av om ansvaret for rekruttering av fosterhjem overføres til kommunene eller ikke. Kjøp av fosterhjem og tilknyttede tjenester er svært kompliserte, og Bufetat har valgt å etablere en nasjonal støttefunksjon for å sikre kvalitet i disse kjøpene. Den enkelte kommune vil være betydelig svakere rustet enn Bufetat til å forhandle med private aktører om kjøp av fosterhjemstjenester. Institusjonene Generelle kommentarer Departementets hovedformål på institusjonsområdet er blant annet å bedre kvaliteten på tilbudet 3 og redusere utgiftene 4 i barnevernet gjennom virkemidler som økt kommunal valgfrihet og økt konkurranse mellom statlige og private aktører. Disse to virkemidlene vil kunne gi bedre kvalitet på tilbudet og lavere utgifter dersom markedsforholdene legger til rette for det. Direktoratets syn er at dette ikke er tilfelle i markedet for barnevernsinstitusjoner, og at innføring av slike virkemidler vil fungere dårlig og gi risiko for en del negative konsekvenser som mindre bredde i tjenestetilbudet, og på sikt, en svekkelse av kommunenes reelle valgfrihet. Direktoratets anførsler er i tråd med Vista Analyses oppsummering på institusjonsområdet 5 hvor de påpeker at kommunal valgfrihet og fritt valg ikke løser utfordringene innenfor institusjonsbarnevernet like godt som økte bevilgninger til barnevernet, økt saksbehandlingskvalitet og kapasitet i Bufetat og lavere krav til kapasitetsutnyttelse dvs. flere tilgjengelige plasser rundt i landet. Direktoratet vil påpeke at endringene som foreslås vil ha risiko for negative konsekvenser for tilbudet dersom de gjennomføres uten at en vellykket kommunereform er på plass, herunder innføring uten at grepene som omtales av Vista knyttet til kompetanse og strukturer i kommunene er på plass. Direktoratet ønsker å understreke at Vista Analyse ikke anbefaler å gå så langt som departementet legger opp til i høringsnotatet når det gjelder kommunal beslutningsmyndighet ved plassering og innføring av konkurranse 6. Deres samfunnsøkonomiske analyse viser at det ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt å gjøre store endringer i dagens innretning av institusjonsområdet. Valg av institusjonsplass til det enkelte barn Direktoratet støtter forslaget om fortatt statlig ansvar for inntak til institusjonstilbudet. Å holde seg orientert om tjenestetilbudet, ha oversikt over beboersammensetning og finne riktig tiltak til det enkelte barn er etter vår oppfatning en spesialisert oppgave. Samtidig er kontroll over inntaksfunksjonen en forutsetning for at Bufetat skal kunne forvalte sin bistandsplikt overfor kommunene på en effektiv måte. Selv om direktoratet i sitt svar på Tillegg 12 til Tildelingsbrevet for 2013 (etatsdelen) anerkjenner behovet for økt innflytelse for kommunene ved valg av institusjonsplass, anbefaler vi ikke full 2 Vista Analyse: «Bruken av private aktører i barnevernet ansvar på avveie?» 3 I form av økt tilbud av institusjonsplasser og bedre samhandling 4 I form av utgiftskontroll og effektiv ressursbruk 5 Vista Analyse «Barnevernet et utfordrende samliv mellom stat og kommune», side 170-171 6 Vista Analyse «Barnevernet et utfordrende samliv mellom stat og kommune», side 16
kommunal valgfrihet. Et fortsatt statlig ansvar for inntak til institusjonstilbudet vil begrense kommunenes valgfrihet til de tiltakene inntaksfunksjonen vurderer forsvarlig i det enkelte tilfellet. Fordeler og ulemper med forslaget om at kommunen skal ha full valgfrihet blant de tiltakene som inntaksfunksjonen vurderer som forsvarlig diskuteres nedenfor. Fordelen med full valgfrihet vil være at kommunene, inkludert barn og familier, involveres i valg av egnete tilgjengelig plasser som Bufetat tilbyr. Ulempene vil være avhengig av om man går for delvis eller full prisdifferensiering. Ved full prisdifferensiering ser direktoratet følgende utfordringer med kommunenes valgfrihet: - Pris blir utslagsgivende ved valg av tiltak fordi det er vanskelig å skille på kvalitet - Sårbarhet i kommuneøkonomi kan føre til at barn ikke får det tiltaket som passer best - Langsiktige konsekvenser av at de mest spesialiserte tilbudene (med lav etterspørsel og høy pris) faller bort. Kommunenes valgfrihet vil på lang sikt svekkes på grunn av at tjenestetilbudet blir mindre differensiert. - Det blir vanskeligere for Bufetat å dimensjonere tjenestetilbudet riktig og forvalte bistandsplikten på en effektiv måte Utfordringer ved delvis prisdifferensiering: - Private leverandører gis insentiver til å legge inn elementer i tjenestetilbudet som er attraktiv for kommunene, men som ikke er et statlig ansvar og som ikke nødvendigvis øker kvaliteten på tjenesten -> fordyrer tjenestene på sikt Utfordringer uavhengig av prismodell: - Mer krevende inntaksprosess når tilgjengelige og egnede tiltak skal legges frem - I en del tilfeller vil det ikke være mulig å presentere mer enn ett tilgjengelig og egnet tiltak for kommunen - Utgifter og/eller logistikkutfordringer knyttet til å reservere tiltak under kommunens beslutningsprosess - Økte utgifter til ledig kapasitet (både i statlige og private institusjoner) Direktoratet er av den oppfatning at kommunene bør gis økt innflytelse ved valg av institusjonsplass. Dette kan skje også i dagens modell, gjennom involvering av kommunen i hele inntaksprosessen. Dersom kommunene skal gis tilbud om tilgjengelige og egnede tiltak og gis full valgfrihet innenfor dette, må dette følges av økte bevilgninger, både til drift/kjøp av institusjonsplasser og til inntaksfunksjonen. Direktoratet støtter forslaget om å etablere et samarbeid mellom Bufetat og kommunene om utvikling og dimensjonering av tjenestetilbudet jf. høringsnotatets pkt. 7.5.3. Vi mener at et slikt samarbeid vil bidra til et tjenestetilbud som bedre samsvarer med kommunenes behov for tiltak til barn med ulike behov. Finansieringsansvaret/Finansieringsmodell I det følgende vil direktoratet vurdere konsekvenser knyttet til alternative finansieringsmodellerbåde når det gjelder full prisdifferensiering, delvis prisdifferensiering og en videreføring av dagens modell.
Full prisdifferensiering Markedsforholdene på institusjonsområdet legger ikke til rette for å innføre full priskonkurranse Markedsforholdene legger, etter direktoratets syn, ikke til rette for at full konkurranse skal gi ønsket effekt på pris og kvalitet og sikre effektiv ressursutnyttelse. Dette setter spørsmålstegn ved utgangspunktet for hele diskusjonen om delvis eller full prisdifferensiering. Full prisdifferensiering innebærer priskonkurranse mellom markedsaktørene.[1] Full konkurranse mellom aktører vil i henhold til standard økonomisk teori kunne gi grunnlag for optimal ressursutnyttelse/allokering av ressurser og lavere priser for et gitt kvalitetsnivå. Det stilles imidlertid en del krav knyttet til markedet, både på tilbuds- og etterspørselssiden, for at disse ønskede effektene av full konkurranse skal inntreffe. Disse kravene er gjerne nevnt som: - Full informasjon om priser i markedet på kjøpersiden - Mange, små uavhengige aktører på tilbudssiden - Homogene tjenester/produkter (enkelt å sammenligne/vurdere alternativene som tilbys) - Profittmaksimerende aktører på tilbudssiden - Lave etableringshindringer (nye aktører kan enkelt komme inn og ut av markedet) Dersom man innfører full konkurranse i et marked hvor for eksempel kravet om full informasjon hos beslutningstager ikke er oppfylt, så vil det heller ikke oppnås ønskede effekter knyttet til effektiv ressursbruk og lave priser. Det oppstår en risiko for at markedet ikke består av de mest effektive tilbyderne, og prisene vil kunne bli høyere enn i en samfunnsøkonomisk optimal situasjon. Vanskelig definerte tjenester, høy markedskonsentrasjon i mange delmarkeder, utfordringer med å avdekke kvalitetsforskjeller mellom institusjoner, aktører som ikke har profittmaksimering som eneste motiv med virksomheten og etableringshindringer i et marked med fallende etterspørsel er noen av momentene som bidrar til at Bufdir mener at de teoretiske forutsetningene som stilles i økonomisk teori til et marked som skal konkurranseutsettes ikke er godt nok oppfylt i markedet for barnevernsinstitusjoner i Norge. Vi anbefaler at departementet gjør en mer omfattende «markedsanalyse» før man velger å anbefale full konkurranseutsetting, dvs. alternativet «full prisdifferensiering» i høringsnotatet. Dersom dette ikke gjøres, risikerer man å konkurranseutsette tjenester i et marked hvor man med stor sannsynlighet ikke får hentet ut gevinstene ved konkurranseutsetting. Full prisdifferensiering er ikke forenelig med at staten skal ha en bistandsplikt Bufetats ansvar for å sikre bistandsplikten vil ikke være forenlig med det å være en aktør i et fullkonkurransemarked. Dette er fordi Bufetat gjennom bistandsplikten vil være forpliktet til å yte de tjenestene som ikke ytes av andre aktører fordi de er ulønnsomme. Videre innebærer bistandsplikten at Bufetat skal inngå avtaler med private aktører for å sikre tilstrekkelige, differensierte tjenester med god kvalitet. Bufetats innkjøp av tjenester fra aktører som Bufetat selv er i full konkurranse med vil i seg selv være problematisk. Vi viser til våre vurderinger til høringsnotatets kapittel 11 «Regulering av organiseringen av andrelinjetjenesten». [1] Priskonkurransen skjer ved at kommunene, jf. høringsnotatet betaler om lag 40 prosent av den faktiske kostnaden for institusjonsplassen de velger, mens staten dekker de resterende 60 prosent.
Full prisdifferensiering vil øke risikoen for få plasseringer i spesialiserte tiltakstyper Full prisdifferensiering gir en økt risiko for at de dyreste tiltakene (f.eks. MultifunC) vil bli valgt bort av kommunene pga. høy pris. Konsekvensen av dette er en risiko for at barn som trenger tilbudet får noe annet i stedet (som ikke har samme effekt) og en risiko for at tilbudet forsvinner på sikt. Dette medfører risiko for økte samfunnsøkonomiske kostnader ved at ikke alle barn får institusjonsopphold som er tilpasset deres behov. Full prisdifferensiering vil redusere mangfoldet blant institusjoner Full prisdifferensiering vil med høy sannsynlighet innebære at statlige 7 institusjoner taper i priskonkurransen på grunn av ugunstige rammebetingelser og må legge ned institusjoner i store deler av landet. Vi ser følgende konsekvenser av en slik utvikling: o o o Reduksjon i bredden i institusjonstilbudet da private ikke vil ha insentiver til å drive på områder (geografisk eller målgruppe) med lav etterspørsel Betydelige omstillingskostnader i en overgangsperiode som følge av nedleggelse Risiko knyttet til å finne tilbud til barna det er spesielt vanskelig å finne et egnet tilbud til («sikkerhetsnett») Barnevernet har allerede tatt ut store deler av gevinstene knyttet til bruk av private aktører Barnevernet er økonomisk en liten tjeneste sammenlignet med helseområdet samlet sett og de årlige utgiftene til spesialisttjenesten «barnevernsinstitusjoner» (ca. 3 mrd. kroner) er på et helt annet nivå enn de årlige utgiftene til for eksempel spesialisthelsetjenesten i Norge som er på over 110 mrd. kroner 8. Gevinstene ved full priskonkurranse, dersom markedet hadde fungert, ville derfor vært marginale. Dette også sett i lys av at de private allerede i dag har en stor markedsandel (58 prosent) på barnevernområdet, sammenlignet med for eksempel i helsesektoren. Gevinstene ved konkurranseutsetting må komme som en «effektiviseringsandel» av rammene til statlig institusjonsdrift. Utgiftene til statlige institusjoner var 1,5 mrd. kroner i 2015. Lønnsutgifter utgjør om lag 82 prosent av driftsutgiftene i statlige institusjoner og det er naturlig å anta at effektiviseringsgevinstene vil forsøkes hentet ut innenfor lønns- og arbeidstidsområdet, for eksempel gjennom endrede turnusavtaler. Oppsummering full prisdifferensiering Vi vil også legge til at reformer og endringer av eksisterende strukturer i sin natur alltid vil medføre betydelige omstillingskostnader på de berørte nivåer. Etter vårt syn er risikoforholdene som omtales her av større negativ verdi enn de potensielle gevinstene ved innføring av konkurranse i et lite marked, som etter vårt syn, heller ikke legger til rette for innføring av priskonkurranse. Direktoratet anbefaler ikke modellen med full prisdifferensiering. Delvis prisdifferensiering Delvis prisdifferensiering vil gi mindre konsekvenser for institusjonsbarnevernet enn full prisdifferensiering Delvis prisdifferensiering innebærer at kommunene som beslutningstaker ved institusjonsplasseringer ikke vil merke prisforskjellen mellom de alternative (statlige eller private) 7 Det er også en risiko for at ideelle aktører vil bli utkonkurrert av private, kommersielle aktører i en slik modell. 8 StatRes. Driftskostnader, 2014.
leverandørene, men kun vil merke kvalitetsforskjellen mellom aktørene, og derfor vil velge institusjonsplass utfra hvem som tilbyr det mest attraktive produktet «kvalitetsmessig». Hovedutfordringen og risikoen for Bufetat i rollen som «markedsstyrer» er knyttet til at det ikke lenger er Bufetat, men kommunene, som bestemmer hvilke institusjoner som får barn plassert i et slikt regime. Det er vanskelig å si hvordan kommunene i praksis vil agere og hva de vil legge vekt på i en beslutningssituasjon, men innføring av delvis prisdifferensiering vil med høy sannsynlighet medføre mindre endringer og omstillingskostnader i barnevernet enn modellen med full prisdifferensiering. Innføring av delvis prisdifferensiering vil gi statlige og private aktører incentiver til å synliggjøre fordelene ved sine tilbud og fokuserer mer på innholdet i tjenesten, «kundeservice» og bedre kommunikasjon med kommunene. Delvis prisdifferensiering i kombinasjon med full valgfrihet for kommunene vil sannsynligvis medføre økte utgifter til barnevernet sammenlignet med dagens løsning Delvis prisdifferensiering innebærer at kommunene velger institusjonsplass utfra hvem som tilbyr den mest attraktive tjenesten. Det vil ikke nødvendigvis bare dreie seg om kvalitet i henhold til gjeldende kunnskapsgrunnlag om dette, men kan også dreie seg om at det legges økt innhold i tjenestene. Noen av disse «tilleggene» kan være attraktive fordi de overtar eller avhjelper kommunens oppgaveløsning og oppfølging knyttet til barnet. Det kan for eksempel være store ting som å utføre oppgaver som ligger til kommunen innenfor familie og nettverksarbeid eller gi barnet psykisk helsehjelp i institusjonen, eller mindre ting som gratis transport av barn fra barnevernsvakt til akuttinstitusjon. Det er derfor en risiko for økte institusjonsutgifter i en slik modell fordi kommunene har full valgfrihet og ikke utsettes for ekstrautgiftene ved å legge mer i tjenestene. Dette vil igjen gi institusjonene insentiver til å legge flere elementer inn i tjenestene for å få et konkurransefortrinn. Bufetat, som den klart største kjøperen av disse tjenestene, har i utgangspunktet stor markedsmakt og vil i noen grad kunne motvirke en slik effekt av endringene. Det er likevel en risiko for økte utgifter, blant annet fordi - delvis prisdifferensiering vil flytte beslutningsmakten fra Bufetats inntaksenheter til kommunene og i noen grad svekke Bufetats markedsmakt - kjøpermakten til Bufetat er mindre i visse delmarkeder (geografi og målgruppe) - at Bufetat som følge av bistandsplikten, på kort sikt, ikke kan avstå fra å kjøpe tjenestene selv om prisen er for høy Bufetat vil uansett bare kunne motvirke økte utgifter dersom den kommunale valgfriheten begrenses til statlige institusjonsplasser og private plasser som er omfattet av Bufetats rammeavtaler. Dersom det i kombinasjon med delvis prisdifferensiering innføres full valgfrihet for kommunene, må det defineres nærmere retningslinjer for finansiering av skreddersydde tiltak for barn som ikke kan gjøre seg nytte av et ordinært institusjonstilbud i gruppe med andre barn. Dette er tiltak som Bufetat i dag har store utgifter til, og dersom kommunene skal ha full valgfrihet ved valg av institusjonsplass,
samtidig som de ikke skal bære merkostnaden ved skreddersydde løsninger, er det grunn til å anta at både antall skreddersydde tiltak og prisen på disse vil øke. Delvis prisdifferensiering bør vurderes opp mot en videreføring av dagens modell Alternativet med innføring av delvis prisdifferensiering bør etter vårt syn vurderes opp mot en videreføring av dagens løsning. Vårt hovedsyn er at en vellykket kommunereform og implementering av mange av tiltakene som foreslås i rapporten til Vista Analyse (økt kompetanse i kommunene, økte rammer til barnevernsområdet osv) også vil forbedre dagens modell og gjøre den mer tilpasset kommunenes behov. Direktoratet støtter departementets vurderinger om at det er rom for en økning i egenandelene på institusjonsområdet. Vi vil understreke at den største forskjellen mellom dagens løsning og delvis prisdifferensiering ikke er knyttet til økningen i egenandelene, men at det er kommunen og ikke Bufetat som faktisk velger tiltakssted i den aktuelle plasseringen. Det innebærer «konkurranse på kvalitet» og «konkurranse om innhold» i tjenestene. Effektene av dette på utgifter til barnevernet omtales i avsnittet over. Vi ønsker å gjenta at Vista Analyse ikke finner at de kan anbefale en overføring av beslutningsmyndighet ved institusjonsplasseringer fra Bufetat til kommunene gitt dagens rammebetingelser 9. Vista Analyse mener risikoforholdene knyttet til blant annet økonomiske incentiver, strukturelle forhold og kompetanse i kommunene gjør at de ikke kan anbefale en endring bort fra dagens system. Vista Analyse skriver også at det «kommer betydelig kostnader ved å sette kommunene i stand til å utføre oppgaven på en god måte». Utgiftene ved å innføre en reform vil bli store både på statlig og kommunalt nivå. Oppsummering delvis prisdifferensiering Delvis prisdifferensiering har færre negative konsekvenser enn full prisdifferensiering, men innebærer en konkurranse kun på innholdet i tjenestene, og vil sannsynligvis medføre en økning i de samlede overføringene på institusjonsområdet. Direktoratet ser dette som et bedre alternativ, men kan heller ikke anbefale denne modellen. Direktoratet anbefaler en videreføring av dagens modell 10 hvor man med andre virkemidler som økt brukermedvirkning, økt involvering av kommunene i inntaksprosessen og økte budsjettrammer (flere tilgjengelige institusjonsplasser å ha dialog om for Bufetat og kommunene) vil øke kommunenes reelle påvirkningskraft på en bedre måte. Videre vil forutsetningen om kompetanseheving hos alle involverte aktører og videre arbeid med kvalitetsutvikling både i tiltakene og i inntaksprosessen i seg selv bidra til forbedring. Vi ser også at større og kvalitetsmessig mer robuste kommuner i etterkant av en vellykket kommunereform, vil forbedre dagens modell. Direktoratet mener at en slik løsning vil både sikre kvaliteten i det totale tilbudet og bedre samhandlingen mellom stat og kommune, men med mindre risiko og færre konsekvenser for både barna og tiltaksapparatet, jf. våre vurderinger på institusjonsområdet. 9 Vista Analyse «Barnevernet et utfordrende samliv mellom stat og kommune», side 17 10 Vi støtter departementets vurderinger om at det er rom for økte egenandeler.
Akuttilbudet Hvordan det forebyggende arbeidet utformes og gjennomføres i kommunen vil kunne påvirke behovet for statlig bistand i akuttsituasjoner. Det er viktig at det legges til rette for motivasjon og kompetanse i kommunene for å sikre medvirkning og netteverksmobilisering, for eksempel gjennom familieråd. Ambulante team og barnevernvaktene kan også spille viktige roller i å forebygge akuttplasseringer. Hvordan Bufetat kan bistå kommunene inn i forebyggende akuttarbeid, kan også utvikles videre. Direktoratet presiserer viktigheten av at anbefalingene i rapport «Akuttarbeid i kommunalt barnevern» fra 2014 følges opp. Direktoratet vil bemerke at i tillegg til midlertidig vedtak i akuttsituasjoner, jf. særlig barnevernloven 4-6, 4-9, 4-25 og 4-29, kan også barnevernloven 4-4 sjette ledd benyttes i situasjoner hvor barnet må plasseres umiddelbart, uten at det er planlagt og hvor barnet befinner seg i en alvorlig situasjon. Bufetats bistandsplikt vil også utløses i slike situasjoner, selv om denne hjemmelen normalt benyttes i forhold til planlagte plasseringer. Tilstrekkelig kapasitet til raskt å kunne plassere barn som har behov for det utenfor hjemmet, må gjelde uavhengig av kommunens bruk av plasseringshjemmel. Det vises til Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet: Tolkningsuttalelse av 04.12.2015 ref. 2015/56252-2. Nærmere om valg av plasseringssted I forlengelsen av lovfesting av å vurdere slekt og nettverk også i akuttplasseringer, vil direktoratet understreke at det bør tilrettelegges for videre satsing på arbeid med familieråd i akuttsituasjoner, herunder vurdering av å utarbeide nasjonale retningslinjer for bruk av familieråd i akuttsaker. Bruk av familie og nettverk i akuttplasseringer vil kreve tett oppfølgning og spesialisert veiledningskompetanse for at beredskapshjemmet skal ivareta barnet på best mulig måte, og for å unngå behov for nye plasseringer. Det kan heller ikke forventes at slekt og nettverk vil ha de samme forutsetninger for å ivareta barn i krise, som et trent beredskapshjem som følges opp av Bufetat. Samlet sett vil rekruttering av beredskapshjem i slekt og nettverk kunne føre til en merbelastning for kommunene, både knyttet til rekruttering og oppfølging/veiledning av hjemmene. Dette kan føre til at kommunene velger å benytte statens tilbud og søke om statlige beredskapshjem fremfor å rekruttere i slekt og nettverk. Direktoratet anbefaler derfor å se nærmere på mulighetene for at Bufetat kan tilby veiledning til beredskapshjem som rekrutteres fra familie og nettverk, på forespørsel fra kommunene. Finansieringsansvaret Departementet foreslår at statens medfinansieringsansvar ved akuttplasseringer kun varer en viss tid, som et insentiv for å unngå at barn oppholder seg unødig lenge i en midlertid situasjon. Vi legger til grunn at forslaget gjelder alle akuttplasseringer, ref. merknaden til 9-4 første ledd på side 127 i høringsnotatet. Direktoratet støtter departementets vurderinger og anbefaler at man utreder nærmere hvor lang perioden med statlig medfinansieringsansvar skal være, for å sikre riktige insentiver for kommunene og å unngå negative konsekvenser for barna. Argumentene mot ordningen vil være at lange opphold i akuttiltak kan skyldes at det er en mangel på etablerte tiltak, f.eks. fosterhjem, i etterkant av akuttoppholdet. Det er faglig enighet om at det er uheldig for barn å måtte flytte flere ganger i en akuttplasseringsperiode. Argumentene for ordningen vil være at kommunene får økte insentiver til å prioritere kjøp eller etablering av passende tiltak i etterkant av akuttoppholdet når kommunen selv må dekke alle utgifter etter en viss tid.
Vi ser at ordningen vil påvirke akuttopphold på institusjon og beredskapshjem ulikt. For akuttinstitusjoner vil prisøkningen fra egenandelsats (ca. 4000-4500 kr/dag) til full pris (ca. 11 000 kr/dag) ved opphør av statlig medfinansieringsansvar, være så stor at det med høy sannsynlighet vil føre til at kommunen vil finne andre tiltak til lavere pris og man vil observere en reduksjon i oppholdstiden i akuttinstitusjon. Kommunen har mulighet til å plassere barna i andre typer institusjoner til en egenandel, jf. høringsforslaget på om lag 4-6000 kroner pr. dag avhengig av institusjonstype. Forslaget vil derfor med høy sannsynlighet også medføre en økning i etterspørselen etter andre typer institusjonsplasseringer. For beredskapshjem blir effektene noe annerledes. For barna med omfattende problembelastninger, hvor institusjonsplasseringer eller fosterhjemsplasseringer med betydelig grad av forsterking er alternativene, vil bortfallet av statlig betalingsansvar etter en periode, ha mindre effekt på kommunenes handlinger, særlig siden forslaget innebærer statlig bistandsplikt for beredskapshjem, men ikke for ordinære fosterhjem eller spesialiserte fosterhjem. Økt pris vil gi kommunen økte insentiver til å finne andre plasseringsalternativer ved opphør av statlig medfinansieringsansvar. Det er stor etterspørsel etter fosterhjem og få ledige fosterhjem i mange kommuner og plassering på institusjon kan være et alternativ i noen tilfeller. Utfordringen er at prisen på beredskapshjem (ca. 3000-3500 kr/dag), vil være lavere enn institusjonsplasseringer (4-6000 kr/dag). Det er en risiko for at lange opphold i beredskapshjem vil være en utfordring også etter en innføring av ordningen. Barna med relativt sett, mindre problembelastninger, vil det være naturlig å anta at det er enklere for kommunene å finne billigere tiltak til i egen regi, for eksempel i form av fosterhjem i slekt og nettverk. Ordningen vil derfor sannsynligvis ha effekt på oppholdstiden i både akuttinstitusjon og beredskapshjem. Ordningen må som nevnt utredes nærmere for å sikre at man unngår uønskede konsekvenser for barna, særlig knyttet til flytting. Dersom kommunen skal overta det økonomiske ansvaret for akuttplasseringer etter en viss periode, bør det på institusjonsområdet gjøres et tydelig skille for bruk av barnevernloven 4-4 sjette ledd som akutthjemmel og hjelpetiltakshjemmel. En utydelighet her kan føre til at kommunene benytter barnevernloven 4-4, sjette ledd på bekostning av akuttparagrafene, og begrunner dette som hjelpetiltak, fordi finansieringen for institusjonsplasseringer som ikke er akutte, vil vare i hele plasseringsperioden. Hjelpetiltak i hjemmet Fullt kommunalt ansvar for hjelpetiltak i hjemmet Kommunen har allerede i dag ansvaret for å sørge for riktige tiltak til rett tid for det enkelte barn jf. barnevernloven. Departementet stiller imidlertid spørsmål ved om staten ved Bufetat skal drive tiltak som er å anse som hjelpetiltak i det hele tatt. Departementet foreslår en fremtidig modell for barnevernet som tar utgangspunkt i at alle hjelpetiltak skal fremskaffes og dermed etableres, drives eller kjøpes av kommunene selv.
Å samle arbeidet med hjelpetiltak til ett forvaltningsnivå er både besparende med hensyn til ressurser, og også av hensyn til nærhet til beslutningene knyttet til inntak og gjennomføring. Mulighetene for å skreddersy tiltakene for det enkelte barn vil også kunne bli lettere. Modellen vil kunne sikre at kommunen tar et større ansvar samlet sett knyttet til utnyttelse av egne ressurser og knyttet til samhandling mellom ulike instanser internt i kommunene. Allerede i dag er det flere kommuner som har bygget ut sitt tiltaksapparat gjennom samarbeid internt i kommunen og eksternt med andre kommuner. Direktoratet vurderer allikevel at dersom det statlige tilbudet gjøres mer forutsigbart og tydelig, så vil en kunne få frem en mer hensiktsmessig arbeidsdeling enn i dag, og derav også utnytte ressursene bedre både i det statlige og i det kommunale barnevernet. Ved å etablere tydelighet i hva det statlige barnevernet kan og skal ha ansvar for, vil det være enklere for kommunene å vite hva de kan benytte seg av fra statlig hold, og hva de må etablere eller anskaffe selv. Som Vista Analyse [1] også påpeker vil større forutsigbarhet i de økonomiske rammebetingelsene bidra til at kommunene får mulighet til å bygge opp egne tilbud som på sikt vil være økonomisk rasjonelt og bedre kvaliteten, fremfor å benytte seg av private leverandører. Direktoratet har i en anbefaling til departementet om en nasjonal fagutviklingsplan for hjelpetiltak, blant annet foreslått at direktoratet utvikler en faglig anbefaling på systemnivå knyttet til hvilke tiltak en kommune minimum må sikre tilgang til. Om statens tilbud av spesialiserte hjelpetiltak For spesialiserte hjelpetiltak som er lavfrekvente og krever solid metodestøtte samt spesialisert kompetanse, bør det vurderes ordninger som sikrer at tiltakene opprettholdes og at de blir tilgjengelige også i små kommuner. Dette gjelder for eksempel MST og FFT. MST er et alternativ til plassering ut av hjemmet, og skal forebygge institusjonsplassering. Det vil si at det med dagens organisering er et besparende tiltak for kommunen å benytte seg av sammenlignet med at barn må flytte. Konsekvensen ved at staten ikke skal ha ansvar for dette tiltaket, kan dermed bli at kommunene ikke kan sørge for det minste inngreps prinsipp, men må tilby institusjonstiltak i stedet. Andre spesialiserte hjelpetiltak, som for eksempel Parent Management Training Oregon (PMTO) og Tidlig innsats for barn i risiko (TIBIR), krever solid implementeringsstøtte, men er rettet inn mot en bredere målgruppe, og er enklere for kommunene å etablere, og i tilfellet med PMTO, med bistand fra Atferdssenteret. Et statlig ansvar for nasjonale føringer om kompetanseutvikling og tiltaksutvikling bør opprettholdes. Det kan gjelde kunnskapsbaserte og spesialiserte hjelpetiltak som krever betydelig implementeringsstøtte, men som ellers kan drives av kommunenes medarbeidere selv. Initiering, utprøving og implementering, inkludert innarbeidelse av systemer for kvalitetssikring, bør koordineres fra nasjonalt hold. Her er kompetansemiljøer, som eksempelvis RKBU, R-BUP, RVTS, Atferssenteret, også sentrale aktører. [1] Rapport 2016/16 Bruken av private aktører i barnevernet- ansvar på avveie?
Finansiering av ulike spesialiserte hjelpetiltak Høringsdokumentet legger opp til at statlige hjelpetiltak bygges ned på sikt, men ser ikke ut til å utelukke at Bufetat fortsatt tilbyr kommunene spesialiserte hjelpetiltak som MST [3] til full pris og at Bufetat opptrer som en vanlig aktør i markedet i konkurranse med eventuelle andre private tilbydere i markedet. Dagprisen for MST er anslått til ca. 1 500 kroner i dag. Bufetat har stordriftsfordeler i tilbudet av MST og vil sannsynligvis kunne fremstille tjenesten billigere enn den enkelte kommune. Kommunene betaler i dag 516 kroner/dag for MST i kommunale egenandeler (halv kommunal egenandel). MST kan i utgangspunktet driftes av den enkelte kommune/ interkommunalt samarbeid, men det krever både tilstrekkelig volum/etterspørsel i kommunen og ikke for store geografiske opptaksområder. Ettersom Norge er et langstrakt land med store områder som har spredt bebyggelse, vil det være steder som ikke har befolkningsgrunnlag for å etablere et MST-team. Etter direktoratets syn er prisøkningene så store at kommunene i liten grad vil etablere disse tjenestene selv eller kjøpe disse fra Bufetat. Det sannsynlige utfallet er at disse tiltakstypene blir så kostbare at tiltakene forsvinner fra Bufetat og muligens finnes i kun et fåtall, kompakte, folkerike kommuner [4]. PMTO tilbys gratis til kommunene i dag. Direktoratet har beregnet dagprisen på disse tjenestene til om lag 500 kroner. Bufetat har registrert omlag 80 000 oppholdsdager i PMTO (i 2014). Kommuner driver PMTO i ulikt omfang allerede, etablert gjennom et samarbeid mellom dem og Atferdssenteret. PMTO er et rimelig hjelpetiltak, sammenlignet med for eksempel MST, og vil etter direktoratets syn eksistere også med de foreslåtte endringene. Utredning av sped- og småbarn, herunder om sentre for foreldre og barn Generelle kommentarer Direktoratet støtter departementets forslag om å lovfeste statlig plikt til å tilby kommunene spesialisert kartlegging og utredning, og mener det vil bidra til at flere sped- og småbarn i alvorlig risiko kan gis riktig hjelp. Utredning At staten gis en plikt til å tilby utredning av utsatte spe- og småbarn i alderen 0-6 år, representerer slik direktoratet vurderer det, en dreining mot spesialiserte utredninger på indikert nivå. Det vil øke målgruppens rettsikkerhet ved at beslutningsgrunnlaget styrkes når barneverntjenesten, fylkesnemnda og domstolene skal ta stilling til spørsmål om tiltak etter barnevernloven. Det foreslås at Bufetat både skal avgjøre om vilkårene for spesialisert utredning er oppfylt og hvilken type utredning det er behov for (døgnbasert, poliklinisk eller hjemmebasert). Direktoratet mener dette vil klargjøre ansvarsforholdet mellom stat og kommune, og bidra til å sikre at familiene får et tilpasset tilbud i samsvar med behov. Som departementet, legger direktoratet til grunn at det er særlig i undersøkelsesfasen kommunene vil henvende seg til Bufetat med anmodning om utredning. Det [3] «Hvorvidt spesialiserte, kunnskapsbaserte hjelpetiltak skal tilbys på statlig nivå, eller om man skal sikte mot en overføring av det operative leddet til kommunene, er et krevende spørsmål som vi ber om høringsinstansenes syn på», side 91 i høringsdokumentet. [4] Bærum har for eksempel et MST-tilbud allerede i dag.
forutsetter at kommunene har god oppdagerkompetanse knyttet til å oppdage sped- og småbarn i risiko. Direktoratet støtter forslaget om å lovfeste at Bufetat gis samme adgang som kommunene til å foreta undersøkelse ved besøk i hjemmet uten foreldrenes samtykke, og at Bufetat i likhet med kommunal barneverntjeneste og sakkyndige, kan kreve å få samtale med barn i enerom. Spesialiserte hjelpetiltak i sentre for foreldre og barn Direktoratet har i rapporten «Hvordan bør faglige anbefalinger om et samlet tilbud til utsatte spedog småbarn og deres foreldre følges opp?» 11 redegjort for hvordan tilbudet til utsatte sped- og småbarn og deres familier bør utvikles og tilrettelegges både i kommunalt og statlig barnevern. Direktoratet mener disse anbefalingene bør følges opp. Vista analyse peker også på behovet for et mer kunnskapsbasert barnevern og betydningen av tidlig innsats. Familiene som i dag får et tilbud i sentrene er høyrisikofamilier hvor det er knyttet så stor bekymring til barnets omsorgssituasjon at alternativet ofte vil være å plassere barnet i beredskapshjem. Hjemmebaserte tiltak vurderes ofte ikke å være tilstrekkelig for disse familiene da det er nødvendig å sikre barnet så lenge utredningsarbeidet og endringsarbeidet pågår. Direktoratet er bekymret for at faglige spesialiserte hjelpetiltak for sped- og småbarn og deres foreldre forsvinner dersom sentrenes formål kun blir spesialisert utredning. Det er en risiko for at bortfall av dette tjenestetilbudet vil forsterke kommunenes opplevelse av mangel på tiltak. Kompetanse på utsatte sped- og småbarn varierer i landets kommuner. Selv ved kommunesammenslåing og større og mer robuste kommuner, vil det være utfordrende å etablere spesialiserte hjelpetiltak for en relativt liten målgruppe i alle kommuner. Direktoratet mener det vil være viktig å finne gode modeller for drift og utvikling av hjelpetiltak som kommunene trenger til denne målgruppen. Effekt av tidlig innsats Målgruppen i sentrene for foreldre og barn er forholdsvis liten. I 2015 ble det gitt et tilbud til ca. 370 barn og brukt 176 mill. kroner. Rambøll gjorde i 2014 en samfunnsøkonomisk analyse av gevinster av et forbedret tilbud til utsatte sped- og småbarn på oppdrag fra direktoratet. 12 Rambøll konkluderte i sin utredning bl.a. med at det vil gi en stor samfunnsøkonomisk gevinst å styrke tilbudet til utsatte sped- og småbarn i tråd med anbefalingene fra direktoratet. Rambøll vurderer at tidligere inntreden overfor denne målgruppen vil øke den samfunnsøkonomiske gevinsten. Samtidig er det flere spedog småbarn og foreldre som er risikoutsatt enn de som får hjelp i dag, og flere enn i dag må derfor benytte tilbudet for at det skal være samfunnsøkonomisk lønnsomt. I tråd med anbefalingene fra Bufdir bør det satses på kompetanseheving, utvikling og implementering av kunnskapsbaserte metoder overfor denne målgruppen både i statlig og kommunalt barnevern. Det vil også være behov for å utarbeide faglige anbefalinger for å videreutvikle og definere arbeidet i sentrene nærmere. 11 Barne- ungdoms- og familiedirektoratet, Rapport 2015: Hvordan bør faglige anbefalinger om et samlet tilbud til utsatte sped- og småbarn og deres foreldre følges opp? https://www.bufdir.no/bibliotek/dokumentside/?docid=buf00002719 12 Barne- ungdoms- og familiedirektoratet, Rapport 2015: Hvordan bør faglige anbefalinger om et samlet tilbud til utsatte sped- og småbarn og deres foreldre følges opp? https://www.bufdir.no/bibliotek/dokumentside/?docid=buf00002719
Direktoratet støtter videre Vistas anbefaling om å evaluere sentre for foreldre og barn. Finsnsieringsansvaret Direktoratet støtter forslagene om at statens finansieringsansvar bare skal gjelde hvor Bufetat har plikt til å tilby utredning, og at kommunene dekker samme prosentvise andel av Bufetats utgifter til utredninger, uavhengig av om utredningen er døgnbasert, poliklinisk eller hjemmebasert. Forslaget kan bidra til bedre ressursutnyttelse, bedre samarbeid mellom stat og kommune, og bidra til en fleksibel tilnærming tilpasset familiens behov. Vi ser det som sannsynlig at forslaget om endringer i egenandeler vil påvirke kommunenes bruk av utredninger i noen grad. Etter vårt syn vil vi observere en liten økning i etterspørselen etter utredninger når egenandelnivået er uendret og tilbudet fremstår som mer spesialisert enn i dag. Dette må imidlertid utredes nærmere når innholdet i tilbudet er mer på plass. Dersom kommunene skal fullfinansiere utgifter til foreldrestøttende tiltak, vil det bety en økning fra dagens egenandel på 65 000 kr til 225 000 kr pr måned 13. Belegget i sentrene varierer en del i dagens situasjon 14 med 65 000 kr i egenandeler, og en nær firedobling av prisene vil kunne medføre en betydelig reduksjon i etterspørsel, og dermed høy risiko for nedleggelse av dette tilbudet. Alternativet for kommunen vil være å velge andre former for hjelpetiltak i egen eller privat regi til denne målgruppen. Vi viser til våre vurderinger over om hjelpetiltak i regi av sentrene. Eventuelle ordninger for å sikre fortsatt drift og utvikling av hjelpetiltak som kommunen trenger til denne målgruppen, vil kreve økte budsjettrammer. Vi anbefaler at departementets eksterne utredning av økonomiske og administrative konsekvenser på dette området tar hensyn til omstillingskostnader i sentre for foreldre og barn som følge av en eventuell avvikling av de foreldrestøttende tiltakene. Organisering av andrelinjetjenesten Forslaget om å utrede mulige endringer i organisering av andrelinjetjenesten har som formål å: - Sikre faglig uavhengighet for direktoratets faglige rolle - Unngå interessekonflikter mellom Bufetats rolle som tilrettelegger for kommunens valg av tiltak og Bufetats rolle som institusjonseier - Legge til rette for at statlige og private institusjoner kan ha mest mulig like konkurransevilkår Direktoratet har i liten grad opplevd å mangle faglig autoritet i rolleutøvelsen som fagdirektorat, og den faglige rollen til direktoratet som ble etablert etter Prop. 106 L (20012-20013) er fortsatt i utvikling. Rollekonflikten mellom Bufetat som institusjonseier og som tilrettelegger for å finne riktig institusjonstiltak til det enkelte barn er etter vår oppfatning bare reell i en situasjon med full priskonkurranse mellom statlige og private institusjoner. Direktoratet fraråder dette, da vi mener at full konkurranse i et marked som ikke fungerer vil svekke tjenestetilbudet på lang sikt. 13 225 000 kroner er Bufetats månedlige utgifter pr barn i sentre for foreldre og barn med dagens innhold. Vi ser det som sannsynlig at prisen på kun hjelpetiltaksdelen vil være lavere enn dette i en fremtidig modell, men nivået er vanskelig å anslå. 14 Gjennomsnittstall fra 1. tertial 2016 viser at sentrene i tre av regionene har fullt belegg, mens sentrene i to av regionene har middels belegg.
Når det gjelder spørsmålet om å skille ut institusjonsdriften i eget selskap, vil vi påpekte at en oppdeling av etat og direktoratet vil medføre økte kostnader i form av administrativt personell, ledere, støttetjenester som innkjøpskompetanse, juridisk kompetanse mv. Bufetat har nedbemannet med 17 prosent av arbeidsstokken på fem år. Dette er gjennomført bl.a. ved å samle funksjoner, fjerne ledernivåer, effektivisere administrativt personell. En oppdeling vil påføre departementet en vesentlig merkostnad i nyansettelser i de nye organisatoriske enhetene. Vi ser at departementet ønsker å tilrettelegge for «like konkurransevilkår». Vi legger til grunn at det her siktes til arbeidstidsvilkårene for de statlige ansatte. Direktoratet mener det vil være mulig å redusere utgiftsforskjellene mellom private og statlige institusjoner, ved å ta i bruk andre arbeidstidsordninger/turnusordninger. Våre økonomiske analyser viser at det er store utgiftsforskjeller knyttet til de ulike turnusordningene, og at de private turnusordningene er langt mer økonomisk fordelaktig. Dette skyldes primært at ansatte i private institusjoner jobber langt flere timer per årsverk, for tilnærmet lik lønn som arbeidstakere i staten 15. En annen årsak er at flere timer pr. årsverk innebærer færre ansatte totalt sett i virksomheten, noe som igjen innebærer reduserte sosiale kostander (feriepenger, arbeidsgiveravgift, pensjon, sykefravær, sosiale felles kostander, mm). Endring av arbeidstidsordninger kan gjøres gjennom forhandling av tariffavtaler med fagforeninger med innstillingsrett etter tjenestetvistloven, jf. aml. 10-12 (4) og HTA 7 nr. 8. Et annet alternativ, og som vil gi helt like rammevilkår som de private når det gjelder arbeidstidsordninger, er å ta i bruk midlertidig forskrift om arbeidstid i institusjoner som har medleverordninger (F24.06.2005 nr. 686). Når det gjelder medleverforskriften kan det legges til at Arbeidstidsutvalget i NOU 2016:1 (på høring) blant annet foreslår en utvidelse av medleverforskriftens virkeområde til å omfatte flere institusjoner hvor det bor barn. Forslaget begrunnes med at det avgjørende for denne type turnusordninger bør være de krav til kontinuitet og tilstedeværelse som følger av beboboerens behandlingsopplegg og omsorgsbehandling, og utvalget bemerker også at de finner skillet mellom institusjoner for personer med rus og adferdsproblemer og andre helse- og omsorgsinstitusjoner som kunstig og ikke tilstrekkelig begrunnet. Direktoratet vil selvfølgelig bidra inn for å belyse dette i departementets utredning. Uavhengig av hva en slik utredning vil føre til, støtter direktoratet forslaget om å fjerne reguleringen av organisatorisk inndeling av det statlige barnevernet i barnevernloven 2-2. Kvalitet og kompetanse i det kommunale barnevernet Generell kommentar Direktoratet anerkjenner behovet og støtter opp om innsatsene som foreslås for å heve kvaliteten og kompetansen i barnevernet, og anser dette som viktig også uavhengig av forslagene som ligger i departementets høring. Enhver omorganisering innebærer i seg selv en risiko særlig knyttet til kvalitet og kompetanse. Direktoratet vurderer derfor at det er behov for å vurdere risiko knyttet til hvorvidt foreslåtte innsatser på kompetansesiden er tilstrekkelige både for å understøtte en oppgaveoverføring slik høringen foreslår samt hvorvidt de foreslåtte innsatsene vil kunne bidra til å styrke dagens organisering. 15 Statlig (2-7, 2-7, 3-7): 91 døgn (82 ved uttak av ferie) på jobb i et årsverk (+ langturnustillegg). Privat (3-7, 4-7): 130 døgn (117,5 ved uttak av ferie) på jobb i et årsverk (+ medlevertillegg).