NIVI Rapport 2008:2 Erfaringer med interkommunalt samarbeid i Nord-Trøndelag

NIVI Rapport 2008:2 Erfaringer med interkommunalt samarbeid i Nord-Trøndelag Utarbeidet på oppdrag av Fylkesmannen Notat i 2008- Nord-Trøndelag i samarbeid med KS Nord-Trøndelag og regionrådene

FORORD På oppdrag fra Fylkesmannen i Nord-Trøndelag har NIVI Analyse AS gjennomført en kartlegging og oppsummering erfaringer med interkommunalt samarbeid i Nord-Trøndelag. Arbeidet er utført i samarbeid med KS Nord-Trøndelag og regionrådene i fylket. Målet med prosjektet har vært å fremskaffe et kunnskapsgrunnlag med sikte på erfaringsutveksling og utvikling av gode samarbeidsløsninger. Prosjektet danner grunnlag for ytterligere utredning og prosess med sikte på innføring av en endret modell for regionsamarbeidet i Midtre Namdal. I rapporten er det gitt en oversikt over interkommunale samarbeidsordninger i fylket, inkludert regionrådene og andre formaliserte samarbeidsordninger på ulike nivåer. Oppsummeringen av erfaringer bygger dels på eksisterende utredninger og evalueringsrapporter, dels en supplerende informasjonsinnhenting fra nøkkelpersonell. I rapporten er det foretatt en analyse av ulike modeller for interkommunalt samarbeid med vekt på potensial for oppgaveløsning og relevans i forhold til sentrale utfordringer for kommunene. Prosjektet er gjennomført i perioden desember 2007 til oktober 2008. En referansegruppe med følgende deltakere har bistått i arbeidet: Roar Pedersen, Midtre Namdal Regionråd, rådmann i Namdalseid kommune, leder av referansegruppen Roy Harald Ottesen, Ytre Namdal Regionråd, rådmann Vikna kommune Geir Staldvik, Indre Namdal Regionråd, rådmann Namsskogan kommune Jacob Br. Almlid, INVEST, rådmann Verran kommune Ola Stene, Innherred Samkommune, rådmann Levanger kommune Leif Roar Skogmo, Værnesregionen, spesialrådgiver Stjørdal kommune Marit Moe, KS Nord-Trøndelag, rådgiver Snorre Austad, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, rådgiver Arnt Robert Haugan, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, underdirektør Roald Huseth, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, assisterende fylkesmann Alf-Petter Tennfjord fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har fulgt arbeidet som observatør. Mari Holien, INVEST, deltok i det innledende arbeidet. Kartmateriale er utarbeidet i samarbeid med rådgiver Kristian Julien hos Fylkesmannen i Nord-Trøndelag. Deltakerne i referansegruppen har bistått med innsamling av et omfattende dokumentasjonsmateriale. Utover bistand med kontroll av faktagrunnlag har også referansegruppen deltatt i diskusjoner av konsulentens tolkninger. Konsulenten er ansvarlig for alle vurderinger av innsamlet materiale, inkludert oppsummering av hovedinntrykk for hver av delregionene og drøfting av løsningsmodeller. Ansvarlige konsulenter i NIVI har vært Geir Vinsand (prosjektleder), Jørund K Nilsen og Magne Langset. Oslo, 27.oktober 2008 1

INNHOLD HOVEDPUNKTER... 5 1 MÅL, PROBLEMSTILLINGER OG TILNÆRMING... 9 1.1 Bakgrunn og mål med prosjektet... 9 1.2 Problemstillinger... 11 1.3 Avgrensninger og metodisk tilnærming... 11 1.4 Rapportering... 16 2 GENERELT OM SAMORDNINGSBEHOV OG INTERKOMMUNALT SAMARBEID... 17 2.1 Innledning... 17 2.2 Samordningsbehov i kommunesektoren... 17 2.3 Dagens kommunestruktur i Nord-Trøndelag... 19 2.4 Konklusjoner i prosjektet Framtidens kommunestruktur... 22 2.5 Mål om generalistkommuner... 24 2.6 Prinsipper for interkommunalt samarbeid... 27 2.7 Kort om nytt regelverk i kommuneloven... 27 3 REGIONRÅDENE I NORD-TRØNDELAG... 29 3.1 Definisjon av regionråd... 29 3.2 Strukturelle kjennetegn... 31 3.3 Regionrådenes plass i forvaltningsstrukturen... 37 4 STATUS FOR DET INTERKOMMUNALE SAMARBEIDET... 38 4.1 Kriterier og avgrensninger... 38 4.2 Temaer i kartleggingen... 39 4.3 Fylkesoversikt formelle tiltak... 39 4.4 Namdalsting, Frostating og øvrig samarbeid... 41 4.5 NAV i Nord-Trøndelag... 44 4.6 Nærmere om samarbeidet under regionrådene... 46 4.7 Sektorfordeling... 47 4.8 Variasjoner i deltakelse... 49 4.9 95 prosent enhetskommunalt... 52 4.10 Organisasjonsformer... 53 4.11 Lokaliseringsmønster... 55 4.12 Etableringsår... 57 4.13 Hovedfunn og sammenfattende tolkning... 58 5 ERFARINGER FRA YTRE NAMDAL... 61 5.1 Regionale kjennetegn og utviklingshistorie... 61 5.2 Regionrådets organisering... 62 5.3 Aktivitetsnivå de siste årene... 63 5.4 Oversikt over dagens samarbeid... 65 5.5 Evalueringsgrunnlag... 66 5.6 Kulturforskjeller mellom kommunene... 66 5.7 Erfaringer med regionrådet... 67 5.8 Naturlig samarbeidsregion og tilfredshet med organisering... 68 5.9 Erfaringer med interkommunale ordninger... 69 5.10 Lekas situasjon... 70 5.11 Mindre interesse for regionrådet... 71 5.12 Samarbeidet framover... 71 5.13 Hovedinntrykk fra Ytre Namdal... 72 2

6 ERFARINGER FRA MIDTRE NAMDAL... 73 6.1 Regionale kjennetegn og utviklingshistorie... 73 6.2 Regionrådets organisering... 74 6.3 Oversikt over dagens samarbeid... 76 6.4 Bredt og omfattende evalueringsgrunnlag... 79 6.5 Positivt helhetsinntrykk... 79 6.6 Utfordringer knyttet til styring og samordning... 80 6.7 Ekstern sluttevaluering av felles barneverntjeneste... 80 6.8 Ekstern sluttevaluering av miljø- og landbruksforvaltningen... 81 6.9 Økonomiske konsekvenser av MNR-samarbeidet... 83 6.10 Sentraliseringsvirkninger?... 85 6.11 Samarbeidet framover... 86 6.12 Valg mellom to styringsmodeller... 87 6.13 Erfaringer med andre samarbeidsordninger... 87 6.14 Hovedinntrykk fra Midtre Namdal... 88 7 ERFARINGER FRA INDRE NAMDAL... 88 7.1 Regionale kjennetegn og utviklingshistorie... 88 7.2 Regionrådets organisering... 90 7.3 Aktivitetsnivå de siste årene... 92 7.4 Oversikt over dagens samarbeid... 94 7.5 Evalueringsgrunnlag... 97 7.6 Erfaringer med Pilot`n og fylkesdelplan... 97 7.7 Aktørenes erfaringer med dagens samarbeid... 98 7.8 Nærmere om IKT-samarbeidet... 100 7.9 Evaluering av felles barneverntjeneste... 101 7.10 Innovasjonspolitikk eller distriktspolitikk?... 101 7.11 Hovedinntrykk fra Indre Namdal... 102 8 ERFARINGER FRA INVEST-SAMARBEIDET... 103 8.1 Regionale kjennetegn og utviklingshistorie... 103 8.2 Mål med INVEST-samarbeidet... 104 8.3 Organisering... 105 8.4 Aktivitetsnivå de siste årene... 106 8.5 Oversikt over dagens samarbeid... 107 8.6 Evalueringsgrunnlag... 108 8.7 Aktørenes erfaringer med dagens samarbeid... 108 8.8 Prioriteringer framover... 110 8.9 Hovedinntrykk fra INVEST... 110 9 ERFARINGER FRA INNHERRED SAMKOMMUNE... 111 9.1 Regionale kjennetegn og utviklingshistorie... 111 9.2 Grunnleggende kjennetegn ved samkommunen... 112 9.3 Mål og oppgaver lagt til samkommunen... 113 9.4 Evalueringsgrunnlag... 114 9.5 Konklusjoner i ekstern midtveis- og sluttevaluering... 114 9.6 Kommunenes vurderinger... 116 9.7 Arbeidet med å videreføre samkommunen... 117 9.8 Hovedinntrykk fra Innherred Samkommune... 117 3

10 ERFARINGER FRA VÆRNESREGIONEN... 119 10.1 Regionale kjennetegn og utviklingshistorie... 119 10.2 Regionrådets organisering... 120 10.3 Oversikt over dagens samarbeid... 121 10.4 Evalueringsgrunnlag... 122 10.5 Momenter fra intervjurunden... 122 10.6 Konklusjoner i ekstern evaluering... 123 10.7 Hovedinntrykk fra Værnesregionen... 124 11 ERFARINGER FRA FOSEN REGIONRÅD (LEKSVIK OG MOSVIK)... 124 11.1 Regionale kjennetegn og utviklingshistorie... 124 11.2 Kort om Fosen regionråd... 126 11.3 Oversikt over dagens samarbeid... 126 11.4 Evalueringsgrunnlag... 127 11.5 Momenter fra intervjurunden... 127 11.6 Hovedinntrykk fra Fosen... 128 12 DRØFTING AV ULIKE MODELLER FOR SAMARBEID... 128 12.1 Sentrale begreper... 128 12.2 To ulike samarbeidsstrategier mellom kommuner... 129 12.3 Oversikt over juridiske tilknytningsformer... 130 12.4 Alternative styringsmodeller... 131 12.5 Beskrivelse av den tradisjonelle modellen... 131 12.6 Sterke og svake sider ved den tradisjonelle modellen... 134 12.7 Beskrivelse av samkommunemodellen... 136 12.8 Sterke og svake sider ved samkommunemodellen... 137 Vedlegg: Oversikt over formaliserte interkommunale samarbeidsordninger i Nord-Trøndelag, NIVI Analyse, august 2008 4

Hovedpunkter I denne rapporten redegjøres det for en kartlegging av det formelle interkommunale samarbeidet i Nord-Trøndelag. Rapporten inneholder også en sammenstilling og analyse av erfaringer med regionrådene og det etablerte interkommunale samarbeidet. Det er videre drøftet mulige konsekvenser og relevans av aktuelle styringsmodeller for interkommunalt samarbeid, sett i forhold til ulike kriterier og utfordringer for kommunene. Hovedpunktene er sammenfattet i det følgende. Det vises til de enkelte kapitler for mer detaljerte oppsummeringer. Store utfordringer tilsier forpliktende samarbeid Kommunene i Nord-Trøndelag har i tidligere prosesser foretatt et viktig veivalg ved at alle kommunene ønsker å bestå som egne kommuner. Kommunene har pekt på interkommunalt samarbeid som en hovedstrategi for å møte aktuelle utfordringer. I rapporten er det pekt på en rekke utfordringer som kan tilsi behov for formell samordning mellom dagens kommuner. Utfordringene henger nært sammen med kapasitet og kompetanse til å ivareta lovpålagte og andre oppgaver med utgangspunkt i dagens kommunestruktur. Blant viktige drivkrefter som kan stille krav til økt samordning pekes det på utviklingstrekk knyttet til befolkning og næringsliv, store nasjonale ambisjoner i velferdspolitikken og kampen om arbeidskraften. Kommunene møter utfordringer knytte til både horisontale, vertikale og tverrsektorielle samordningsbehov. Fylket er inndelt i faste samarbeidsområder Kommunene i Nord-Trøndelag har på mange områder vært pionerer i utviklingen av interkommunale samarbeidsordninger i Norge. Over halvparten av kommunene har deltatt i nasjonale forvaltningsforsøk. Alle fylkets kommuner deltar i regionråd eller regionrådsliknende organer. Disse har bl.a. hatt som mål å utvikle interkommunale samarbeidsordninger. Både fylkesmannen, fylkeskommunen, KS og nasjonale myndigheter har brukt store ressurser på å stimulere til utvikling av sterke regionråd og konkrete samarbeidsordninger. Den totale ressursbruken til utvikling av interkommunalt samarbeid antas å ligge på over 50 millioner kr de siste 5-6 årene. Stort omfang på det formelle interkommunale samarbeidet I fylket er det kartlagt til sammen 147 formelle samarbeidsordninger. Med formelle ordninger menes alle former for samarbeid med organisatorisk overbygning med tillegg av avtalebasert samarbeid og permanente fagnettverk som ivaretar viktige oppgaver. I nærmere analyser av det formelle samarbeidet er det gjort følgende hovedfunn: Regionrådene har vært svært viktige som initierende organer for konkrete samarbeidsordninger. 44 prosent av dagens ordninger er etablert på regionrådsnivå. Også det bilaterale samarbeidet er omfattende med 41 prosent av ordningene. På Innherredsnivå og Namdalsnivå finner vi betydelig færre formelle samarbeidsordninger. Kun 4-5 prosent av ordningene er etablert på hvert av disse nivåene. Andelen av ordningene som er etablert på fylkesnivå ligger på samme nivå. Vi finner store variasjoner i antall formelle samarbeidstiltak pr. kommune. Antall tiltak varierer fra 17 for Meråker til 35 for Namsos. 5

Vi finner enda større variasjoner i andelen av kommunene som samarbeider om ulike kommunale oppgaver. Samarbeidet framstår som lite systematisk for oppgaver som legevakt, brannvern, administrasjon, byggesak, planlegging, øvrige tekniske oppgaver, naturforvaltning, miljøvern, landbruk, næringsutvikling og lovpålagte breddefunksjoner. Vi finner også få eksempler på helhetlig samarbeid om forskjellige typer utviklingsoppgaver, tekniske oppgaver, sosialtjenester og oppgaver innenfor oppvekst og helse. Også mellom regionrådene finner vi store variasjoner i samarbeidets omfang og innhold. Innherred Samkommune og Midtre Namdal har utviklet det mest omfattende samarbeidet på regionrådsnivå. I andre enden finner vi Ytre Namdal Regionråd. Likevel fortsatt 95 prosent enhetskommunalt Det er foretatt beregninger som viser at kjerneordningene blant de som samarbeider mest i Nord-Trøndelag utgjør rundt 5 prosent av samlet netto driftsramme for kommunene. Andelen av totale årsverk i interkommunale ordninger utgjør 3-4 prosent i Midtre Namdal og 5-6 prosent i Innherred Samkommune. Lite selskapsorganisering For de mest formaliserte delene av samarbeidet dominerer organisasjonsformer med utgangspunkt i kommuneloven. Av alle kartlagte ordninger er 19 prosent organisert etter kommunelovens 27, 9 prosent etter forsøksloven, 5 prosent etter kommunelovens 28b (administrativt vertskommunesamarbeid), 9 prosent etter lov om interkommunale selskaper og 7 prosent etter aksjeloven. I hele fylket finner vi 13 interkommunale selskaper og 11 aksjeselskaper, som antakelig er lavt i landssammenheng. Majoriteten av ordningene er organisert som avtalebasert samarbeid uten organisatorisk overbygning. Denne organisasjonsformen utgjør 51 prosent av ordningene. Lokalisering av hovedkontor i mange kommuner Kartlegging av lokaliseringssted for 109 ordninger viser at disse er spredt på til sammen 28 kommuner, inkludert enkelte kommuner i Sør-Trøndelag. Selv om de største kommunene har hovedkontor for flest ordninger, er det neppe grunnlag for å hevde at de interkommunale ordingene bidrar til omfattende sentralisering med negative konsekvenser for brukerne. Alle regionrådene har valgt ulike typer desentraliserte organisasjonsformer, herunder ambulerende tjeneste fra sentral kompetansebase, nettverksorganisering med utplasserte stillinger i alle kommunene, kombinasjoner med hovedkontor og avdelingskontor og arbeidsdeling gjennom spredning av samlokaliserte enheter. Sett fra de ansatte kan bildet være mer nyansert ettersom flere kommuner rapporterer om ulemper knyttet til flytting av personell til vertskommuner og samlokaliserte enheter. I de fleste tilfeller ser dette ut til å dreie seg om omstillingsmessige utfordringer som løser seg over tid. Sterkt fallende nyetableringstakt Kartlegging av etableringsår for 91 ordinger viser at antall nyetableringer av formelle interkommunale ordninger har falt kraftig etter 2005. I 2003 og 2004 ble det etablert hhv. 15 og 27 nye interkommunale ordninger i Nord-Trøndelag. I perioden 2005-2008 har nyetableringstakten ligget på 3-8 nye ordninger pr år. Det antas at dette henger sammen med generell bedring i kommuneøkonomien og mindre fokus på kommunesammenslutning og 6

behov for samarbeid, særlig fra nasjonale myndigheter. Også lokale interessemotsetninger og krevende prosesser i det enkelte regionråd kan ha medført konjunkturer i samarbeidet. Positive erfaringer med etablerte ordninger I rapporten er det gjennomgått omfattende dokumentasjon som tyder på at kommunene oppnår betydelige gevinster gjennom etablerte samarbeidsordninger. Disse er knyttet til høyere kompetanse, bedre kvalitet og bedre ressursbruk. Gevinstene kan også være knyttet til andre forhold som bedre rettssikkerhet for brukerne og økt påvirkningskraft i forhold til sentrale utfordringer. Erfaringene tyder på at gevinstmulighetene er betydelige for både store og små kommuner. Formelt samarbeid kan også gi bedre løsninger innenfor en lang rekke kommunale oppgaveområder, også lovpålagte funksjoner. Selv om det er overvekt av positive erfaringer, rapporterer flere kommuner om utfordringer knyttet til krevende omstillinger og at interkommunale løsninger kan innebære ulemper knyttet til bl.a. indirekte demokrati, styringsmessige utfordringer og sentralisering av kommunal kompetanse og arbeidsplasser. Variabel gjennomføringskraft Regionrådene i Nord-Trøndelag er i ulike utviklingsfaser. Flere av dagens regionråd har vært gjennom faser med utredning av konkrete samarbeidsordninger som i variabel grad har ledet fram til konkrete resultater. Som et gjennomgående trekk kan det pekes på at flere av regionrådene sliter med å definere sine roller knyttet til strategiske og grunnleggende utfordringer. De fleste ser ut til å oppleve konjunkturer i samarbeidet og flere melder om at etablering av interkommunale ordninger innebærer krevende prosesser som tar mye tid og ressurser. Regionråd som har etablert mange interkommunale ordninger rapporterer om styringsproblemer og svak effektivitet og framdrift i samarbeidet (Midtre Namdal). Andre har vært gjennom langvarige prosesser som i liten grad har ledet fram til forpliktende ordninger og som dermed kan stille enkelte av kommunene i en vanskelig forvaltningsmessig situasjon (særlig Ytre Namdal, delvis også INVEST og Fosen). I Indre Namdal ser vi tendenser til oppsplitting av samarbeidet i subregioner og en svak felles mobilisering av kunnskapsressurser og kompetanse som kan være nødvendig for å sikre likeverdige tjenester og utviklingskraft. Alle regionrådene i Namdalen peker på behov for bedre samarbeid om grunnleggende utfordringer. Samkommunen har vokst fram som et balansert og likeverdig samarbeid mellom to kommuner, men møter utfordringer knyttet til videreføring av samkommunemodellen som så langt ikke er lovfestet. Det pekes også på behov for en mer samordnet mobilisering mellom kommunene på Innherred. Værnesregionen er et relativt nystartet regionråd som på kort tid har lykkes med å etablere en del ordninger, samtidig som samarbeidet virker lite utviklet når det gjelder strategiske og politisk viktige oppgaver. Det registreres også utfordringer knyttet til variabel deltakelse i det regionale samarbeidet i Værnesregionen. Tradisjonelt samarbeid neppe tilstrekkelig Hoveddelen av det interkommunale samarbeidet i Nord-Trøndelag utvikles etter en tradisjonell styringsmodell der regionrådet opptrer som initierende organ for frittstående interkommunale ordninger. Alle regionrådene forfølger en slik modell, med unntak for Levanger og Verdal som gjennom samkommunen har valgt en prinsipielt forskjellig løsning. 7

I rapporten konkluderes det med at den tradisjonelle modellen for interkommunalt samarbeid i dagens tempo neppe er tilstrekkelig for å møte sentrale utfordringer. Modellen innebærer sterke begrensinger i kapasitet til å ivareta kommunale oppgaver uten at det oppstår styringsproblemer, demokratiske ubalanser og svak effektivitet. I rapporten antydes en kritisk øvre kapasitetsgrense på rundt 5 prosent av den samlede kommunale virksomhet. Den tradisjonelle modellen er antakelig også dårlig tilpasset framtidige reformer dersom disse stiller krav til en formell avtalepart som kan sikre en samordnet og forpliktende opptreden mellom flere kommuner, for eksempel i forbindelse med den varslede samhandlingsreformen innenfor helsetjenesten. Omfattende samarbeid krever et samlet styringsgrep Etter vår vurdering er det liten tvil om at et styringssystem som er basert samkommuneprinsipper er å foretrekke framfor tradisjonelt samarbeid ut fra både prinsipielle og praktiske hensyn. Samkommunemodellen kan ivareta både demokratiske, styringsmessige og effektivitetsmessige hensyn på en bedre måte enn den tradisjonelle modellen, forutsatt at det i utgangspunktet er ønskelig med et omfattende interkommunalt samarbeid. Tilrettelegging for samkommuner gjennom kommuneloven har vært oppfattet som et brudd med generalistkommunesystemet og er så langt ikke hjemlet i kommuneloven. Etter vår vurdering inviterer dagens lovgivning til interkommunale løsninger som vil innebære et fragmentert politisk og administrativt styringssystem. En videreføring av dagens lovhjemler for interkommunalt samarbeid kan ut fra faglige vurderinger medføre et større og mer grunnleggende brudd med prinsipper for generalistkommunesystemet enn dersom samkommuner ble innført som en lovlig organisasjonsform. Både dokumenterte erfaringer med Innherred Samkommune og øvrige erfaringer i Nord-Trøndelag støtter opp om en slik konklusjon. 8

1 Mål, problemstillinger og tilnærming 1.1 Bakgrunn og mål med prosjektet Bakgrunnen for dette prosjektet er en langvarig prosess der kommunene i Nord-Trøndelag har valgt interkommunalt samarbeid som strategi for å møte sentrale utfordringer i kommunesektoren. KS-prosjektet Framtidens kommunestruktur, som ble gjennomført i perioden 2003-2005, endte opp med at samtlige av fylkets 24 kommuner ønsket videreutvikling av interkommunalt samarbeid framfor endringer i kommuneinndelingen. Kommunene i Nord-Trøndelag har gjennom mange år arbeidet med å utvikle regionråd og konkrete interkommunale samarbeidsordninger. Regionrådene har flere steder lang tradisjon og etter år 2000 har det skjedd en sterkere formalisering og standardisering av det interkommunale samarbeidet. Alle kommunene i fylket er i dag medlemmer av et regionråd eller regionrådsliknende organer. Utviklingen i retning av faste regionråd har vært kommunens svar på økonomiske og kompetansemessige utfordringer og det er brukt betydelige ressurser på å utvikle interkommunalt samarbeid. I tillegg til den lokale ressursbruk har også regionale og nasjonale aktører stilt betydelige utviklingsmidler til disposisjon. Oversikter over bruk av skjønnsmidler viser at fylkesmannen alene har fordelt over 25 millioner kroner til utvikling av interkommunalt samarbeid i perioden 2003-2008, jf. tabell 1.1. I tillegg til de oppgitte beløpene har fylkesmannen gitt skjønnsmidler til Det digitale Trøndelag 1 med kr 500 000 i 2007 og kr 600 000 i 2008. Fylkesmannen har som regel finansiert 50 prosent av utviklingskostnaden. Det må antas at summen av de kommunale egenandelene har vært minst like stor. I tillegg kommer midler fra Nord-Trøndelag fylkeskommune, KS og KRD, som også har bidratt med betydelige midler til utvikling av interkommunalt samarbeid. Den totale ressursbruken må antas å ligge godt over 50 millioner kroner de siste 5-6 årene. Som det framgår er det Innherred Samkommune og Midtre Namdal Regionråd som har mottatt de største beløpene fra fylkesmannen. Innherred Samkommune har mottatt betydelige beløp også fra KRD. Tilskuddsfordelingen nedenfor gjenspeiler til en viss grad ulikheter i aktivitetsnivå og intensjoner om fornyelse av samarbeidet i de ulike regionrådene. 1 Samarbeidsordning mellom Trondheim, Malvik, Stjørdal, Frosta, Levanger, Verdal, Steinkjer, fylkeskommunene og fylkesmennene i Nord Trøndelag og Sør Trøndelag. Gjelder samarbeid om elektroniske tjenester innenfor kommunal forvaltning. 9

Mottaker 2003 2004 2005 2006 2007 2008 SUM Ytre Namdal Regionråd 400 700 600 0 0 0 1 700 Midtre Namdal Regionråd 1) 1 000 1 200 900 550 900 1 100 5 650 Indre Namdal Regionråd 985 670 0 0 140 300 2 095 Samarbeidsordninger mellom Inderøy, Verran og Steinkjer - INVEST 300 700 390 800 900 800 3 890 Innherred Samkommune 1 500 1 500 1 300 200 500 900 5 900 Værnesregionen 300 600 360 500 900 900 3 560 Fosen Regionråd 600 350 0 200 500 60 1 710 Frostating 265 500 640 0 0 0 1 405 SUM 5 350 6 220 4 190 2 250 3 840 3 760 25 910 1) Mottok i tillegg kr 500 000 fra KS i 2003 Tabell 1.1. Fylkesmannens bruk av skjønnsmidler til utvikling av interkommunalt samarbeid i Nord-Trøndelag 2003-2008. Kilde: Fylkemannen i Nord-Trøndelag. Nord-Trøndelag er en særlig interessant arena for studier av interkommunalt samarbeid. Det skyldes flere forhold. For det første er det etablert faste samarbeidsregioner i hele fylket, som innebærer en ny struktur for kommunal oppgaveløsning. For det andre er det kjent at flere av fylkets samarbeidsregioner har vært nasjonale pionerer i utviklingen av interkommunale løsninger. Et flertall av fylkets kommuner har deltatt i nasjonal forsøksvirksomhet. Det gjelder dels forsøk med felles barneverntjeneste, der flere av kommunene i Nord-Trøndelag var tidlig ute, dels forsøk med felles miljø- og landbrukstjeneste mellom kommunene i Midtre Namdal og ikke minst forsøket med Innherred Samkommune mellom Levanger og Verdal fra 2004. I Nord-Trøndelag finner vi også en stor spennvidde i kommunale og samfunnsmessige utfordringer. Fylket har både klassiske distriktskommuner med lavt og synkende folketall og mer sentrale og vekstkraftige kommuner. Tendensene til polarisering mellom nord (Namdalen) og sør (Innherred) gjør det spennende å studere kommunenes tilnærming til interkommunalt samarbeid som løsningsstrategi. Nord-Trøndelag er også et relativt lite og oversiktlig fylke preget av sterke kommunetradisjoner og et nært samspill mellom kommunene og regionale aktører. Oversiktligheten og den regionale samhandlingen kan ha bidratt til andre interkommunale løsninger enn hva vi finner for øvrig i landet. Også forvaltningspolitiske utfordringer nasjonalt danner bakgrunn for prosjektet. Etter det frivillige kommunestrukturprosjektet til KS og KRD og utsikter til at regionreformen ikke blir noen stor og grunnleggende reform, kan det forventes økt fokus på kommunenes virksomhet. Sterke og omstillingsdyktige kommuner vil være nødvendig for å oppfylle høye nasjonale mål for velferdspolitikken og for å møte utfordringer i regional- og distriktspolitikken. De økonomiske rammene vil være stramme og forholdene på arbeidsmarkedet tilsier økt konkurranse om kompetent arbeidskraft. I dette bildet kan evne til interkommunalt samarbeid og regional samhandling mot fylkeskommunen og statlige aktører bli viktigere. Grunnleggende strukturelle og sektorpolitiske utfordringer tilsier økt samarbeid og mer samhandling, ikke bare mellom kommuner, men også mellom kommuner og fylkeskommuner og mellom kommunesektoren og staten. De framtidige utfordringene vil stille krav til nye løsninger og det er derfor viktig å oppsummere status for det interkommunale samarbeidet. I dag mangler sammenstilling av erfaringer og gode modellbeskrivelser som kan danne grunnlag for praktisk videreutvikling og mer prinsipielle vurderinger av interkommunalt samarbeid som framtidig løsningsstrategi. 10

Med dette som utgangspunkt er målet med prosjektet å oppsummere og formidle erfaringer med interkommunalt samarbeid i Nord-Trøndelag. Det gjelder dels praktiske erfaringer og resultater, dels erfaringer av mer prinsipiell betydning. Oppdragsgiver har forutsatt at prosjektet skal gi grunnlag for erfaringsformidling og videreutvikling av det interkommunale samarbeidet i Nord-Trøndelag. Prosjektet skal også inneholde en drøfting av relevans og effekt av ulike modeller for interkommunalt samarbeid, sett i forhold til ulike kommunale oppgaver og sentrale utfordringer i årene framover. Oppdraget er organisert som et to-delt prosjekt, der del 1 gir en sammenstilling av erfaringer med alle regionrådene og det samlede interkommunale samarbeidet i Nord-Trøndelag, mens del 2 omhandler utvikling av en ny modell for regionsamarbeidet i Midtre Namdal. Del 1 rapporteres i denne sluttrapporten. Det vises til egen sluttrapport for prosessen i Midtre Namdal 2. 1.2 Problemstillinger I denne rapporten behandles i hovedsak tre problemstillinger: 1. Kartlegging av omfanget av det formelle interkommunale samarbeidet i fylket, inkludert en beskrivelse av regionrådenes virksomhet og organisering 2. Analyse av erfaringer med regionrådene og de viktigste interkommunale ordningene 3. Analyse av relevans og kvalitet ved etablerte hovedmodeller for interkommunalt samarbeid, sett i forhold til utfordringer og ulike kommunale oppgaver Som felles ramme og utgangspunkt er det drøftet en del generelle spørsmål om interkommunalt samarbeid. Følgende temaer er omtalt i kap.2: Grenseoverskridende utfordringer og samordningsbehov som skaper behov for interkommunalt samarbeid Kjennetegn ved dagens kommunestruktur og kommuneinndeling i Nord-Trøndelag Konklusjoner fra prosjektet Framtidens kommunestruktur Kjennetegn ved generalistkommunesystemet og nasjonale rammer for interkommunalt samarbeid Kort om nytt regelverk for interkommunalt samarbeid i kommuneloven 1.3 Avgrensninger og metodisk tilnærming De skisserte problemstillingene stiller krav til nærmere presisering av hvilke former for interkommunalt samarbeid som skal kartlegges, detaljeringsgrad i kartleggingene, metode for erfaringsoppsummering og metode for å identifisere og drøfte aktuelle samarbeidsmodeller. Kartleggingen av det interkommunale samarbeidet er to-delt. Den omfatter dels en kartlegging av regionrådenes virksomhet og organisering, dels en kartlegging av andre 2 NIVI-rapport 2008:3 Erfaringer med dagens samarbeid og vurdering av alternative styringsmodeller i MNR 11

interkommunale samarbeidsordninger mellom kommunene. Nedenfor redegjøres det først for metodisk tilnærming til de to kartleggingsoppgavene. 1.3.1 Kartlegging av regionrådenes virksomhet Med regionråd menes et formalisert politisk samarbeidsorgan mellom kommuner med et generelt virkeområde. Kommunene i Nord-Trøndelag er deltakere i syv ulike regionråd eller regionrådsliknende organer. I samarbeid med oppdragsgiver ble det bestemt at hovedaktørene som skal studeres er som følger: 1. Ytre Namdal Regionråd, som omfatter 3 kommuner 2. Midtre Namdal Regionråd, som omfatter 5 kommuner 3. Indre Namdal Regionråd, som omfatter 6 kommuner 4. Samarbeidsordninger mellom kommunene Inderøy, Verran og Steinkjer INVEST 5. Innherred Samkommune, som omfatter 2 kommuner 6. Værnesregionen, som omfatter 3 kommuner i Nord-Trøndelag, med tillegg av 3 kommuner i Sør-Trøndelag 7. Fosen Regionråd, hvor Leksvik og Mosvik deltar sammen med 6 andre kommuner i Sør- Trøndelag Stjørdal kommune, som inngår i Værnesregionen, er også fullverdig medlem i Samarbeidsutvalget for Trondheimsregionen. Også dette regionrådet er gitt en kort omtale, men det er ikke innhentet erfaringer med det etablerte samarbeidet gjennom Trondheimsregionen. I framstillingen er vi opptatt av regionrådenes organisering og aktivitet, samt kjennetegn ved deres geografiske nedslagsfelt. I kap.3 redegjøres det for definisjonen av regionråd og det er gitt en overordnet beskrivelse av regionrådene i Nord-Trøndelag. Kapitlet inneholder også en omtale av regionrådenes plass i forvaltningsstrukturen og en analyse av særtrekk ved regionrådene i Nord-Trøndelag sett i forhold til regionrådsorganiseringen ellers i landet. I kap.5-11, som inneholder en sammenstilling av erfaringer, følger en mer detaljert beskrivelse av regionrådenes virksomhet. I kartleggingen av regionrådenes virksomhet og organisering er det brukt følgende metoder for informasjonsinnhenting: Dokumentgjennomgang, dels gjennomgang av foreliggende dokumenter og relevante rapporter fra regionrådene, dels informasjon fra den nasjonale kartleggingen av regionråd. Det er foretatt en gjennomgang av formelle nøkkeldokumenter som vedtekter, årsrapporter, strategi- og handlingsplaner etc. for alle regionrådene. Samtale med nøkkelpersoner om avgrensninger og faktiske opplysninger, herunder bestilling av tilleggsinformasjon fra regionrådssekretærene Bruk av registerdata til analyse av strukturelle forskjeller mellom regionrådene Kartleggingen av aktiviteter i regi av regionrådene er avgrenset til perioden etter år 2000. 12

1.3.2 Kartlegging av interkommunale samarbeidsordninger Kartleggingen dekker de antatt viktigste formaliserte samarbeidstiltakene mellom kommunene i fylket. Med formalisert samarbeid menes samarbeidsordninger med organisatorisk overbygning dvs. med et styre, råd eller annen type permanent utvalg for å ivareta det løpende samarbeidet. Formalisert samarbeid omfatter også avtalebasert samarbeid i form av kjøp og salg av tjenester og permanente fagnettverk med viktige oppgaver. Kriterier som er bruk i kartleggingen er nærmere omtalt i kap.4. I kap.4 er også forekomst av en del av de mer uformelle samarbeidsformene nærmere omtalt. Det er også gitt en kort omtale av organiseringen av NAV, som er et formalisert samarbeid mellom kommunene og staten. Kartleggingen av det interkommunale samarbeidet er gjennomført i to trinn. I første trinn ble alle kommunene i Nord-Trøndelag bedt om å lage oversikter over etablerte samarbeidsordninger, som innspill til en sammenstilling i regi av Fylkesmannen. I trinn to ble dette grunnlagsmaterialet bearbeidet videre av NIVI Analyse med sikte på å ferdigstille en fylkesoversikt med alle formelle interkommunale samarbeidsordninger. Deltakerne i referansegruppen har bistått med nærmere informasjon om ordningene i hver av delregionene. Følgende informasjon ble forsøkt registrert for hver enkelt samarbeidsordning: Navn på samarbeidstiltaket Deltakerkommuner Oppstartsår for dagens samarbeid dvs. med dagens medlemmer og organisering Kort omtale av samarbeidets innhold/oppgaver Samarbeidsform/juridisk grunnlag Lokalisering av samarbeidstiltakets hovedkontor og evt. avdelingskontor, inkl. hvem som er leverandør og kjøper i vertskommunesamarbeid Tilleggsopplysninger om organisering, varighet og omfang på samarbeidet i form av antall årsverk Som i tidligere forsøk på kartlegginger av interkommunalt samarbeid, viste det seg vanskelig å få fullstendig oversikt og oppdatert informasjon om alle pågående samarbeidstiltak. Det skyldes dels at det stadig skjer endringer og dels at informasjon om status for det enkelte tiltak må hentes inn fra ulike personer i og utenfor kommunene. Registreringsordningen gjennom kommunesamarbeid.no er frivillig og databasen preges av store mangler. Det gjelder både forekomst av samarbeidstiltak og innholdsmessige opplysninger. I prosjektet er det nedlagt en stor arbeidsinnsats for å framskaffe gode oversikter og vi antar at den foreliggende tiltakslisten for fylket er så godt som heldekkende når det gjelder formaliserte samarbeidstiltak på regionrådsnivå. Det antas at evt. manglende registrering i første rekke kan gjelde bilaterale samarbeidsordninger mellom enkeltkommuner, hvor det foreligger svært mange muligheter for å etablere samarbeidsordninger med ulik formaliseringsgrad. Vi antar også at manglende registrering kan gjelde foreninger, stiftelser og andre litt spesielle samarbeidsordninger. 13

1.3.3 Analyse av erfaringer Fra oppdragsgiver ble det forutsatt at analysen av erfaringer med regionrådene og de viktigste interkommunale samarbeidsordningene skulle skje med utgangspunkt i foreliggende utredninger og rapporter. Dette ble lagt til grunn i en innledende kartlegging der alle regionrådene ble forespurt om foreliggende evalueringer eller annen type dokumentasjon som kan kaste lys over erfaringene. Det ble raskt konstatert at tilgangen til relevante dokumenter var ganske ulik mellom regionrådene og det ble derfor lagt opp til supplerende informasjonsinnhenting gjennom intervjuer i regi av NIVI Analyse. Ulike metodiske tilnærminger ble i denne sammenheng vurdert, både kvantitative breddeundersøkelser og mer målrettede intervjuundersøkelser. I samråd med referansegruppen ble det bestemt at NIVI Analyse skulle gjennomføre intervju med nøkkelpersonell i hver av delregionene, der intervjuobjekter skulle velges blant følgende målgrupper: ordførere, rådmenn, sekretær for regionrådet, ledere av viktige samarbeidsordinger, tillitsvalgte og evt. andre. I tillegg ble det forutsatt intervju med viktige rammesettere og samarbeidspartnere, i første rekke representanter for fylkesmannen og fylkeskommunen, evt. også andre regionale partnere, organisasjoner eller kunnskapsmiljøer. Det innebar en omfattende intervjuplan, hvor det av tidsmessige og ressursmessige grunner ble behov for å foreta prioriteringer. NIVI har gjennomført til sammen 87 intervjuer pr. telefon og ved besøk til de aktuelle informantene. En sammenfatning av antall intervjuer og hvem som er intervjuet i de ulike delregionene framgår av oversikten nedenfor. Av tidsmessige grunner ble følgende målgrupper prioritert i intervjuingen: ordførere og rådmenn i alle kommunene, sekretærene for regionrådene, samt sentrale representanter for fylkeskommunen og fylkesmannen. En stor andel av intervjuene er gjennomført i Midtre Namdal (33), hvor deloppdrag 2 tilsa en mer omfattende intervjuplan. Færrest intervjuer er gjennomført i Levanger og Verdal, med begrunnelse at Innherred Samkommune nylig har vært gjennom en ekstern sluttevaluering. Fra de to kommunene foreligger også mye annen tilrettelagt informasjon om erfaringer. I prioriteringen av antall intervjuer ble det også foretatt vurderinger av regionrådenes historie og aktivitetsnivå. Værnesregionen er et relativt nydannet regionråd og det ble her kun gjennomført intervjuer med ordførere og rådmenn i de nordtrønderske kommunene. Tilsvarende ble det kun gjennomført intervjuer blant ordføre og rådmenn i Leksvik og Mosvik kommuner og dermed ikke representanter for alle kommunene i Fosen Regionråd. Av intervjuoversikten nedenfor framgår det også at det ikke er gjennomført intervjuer med tillitsvalgte i alle delregionene. Prioriteringene skyldes dels at intervju med tillitsvalgte ikke ble vurdert som like relevant som følge av moderate omstillinger, dels at det innenfor tidsrammen ikke var mulig å prioritere flere intervjuer. 14

Delregion Antall intervjuer Informanter Ytre Namdal 10 Alle ordførere og rådmenn, leder av interkommunal ordning, tre representanter for tillitsvalgte/ansatte Midtre Namdal 33 Alle ordførere, opposisjonspolitiker eller annen sentral politiker fra hver av kommunene, alle rådmenn, alle oppvekstsjefer, alle helse- og sosialsjefer, representanter for andre administrative ledere, ledere og styreledere av viktige MNR-ordninger og tillitsvalgte Indre Namdal 14 5 av 6 ordførere (ikke Røyrvik), alle rådmenn, daglig leder av regionrådet, ledere av to interkommunale ordninger INVEST 9 Alle ordførere og rådmenn, sekretær for regionrådet, ledere av to interkommunale ordninger ISK 2 Ordførerne i Verdal og Levanger Værnesregionen 8 Ordførere i Stjørdal, Frosta og Meråker, rådmenn i samme kommuner, tidligere og nåværende sekretær Fosen Regionråd 4 Ordførere og rådmenn i Leksvik og Mosvik Repr. for fylkeskommunen 4 Fylkesråd for regional utvikling, fylkesutviklingssjef, næringssjef, plansjef Repr. for fylkesmannen 3 Fylkesmann, to underdirektører Sum 87 Tabell 1.2. Oversikt over gjennomførte intervjuer i regi av NIVI Analyse Hoveddelen av NIVIs intervjuarbeid ble gjennomført i perioden mars-juni 2008, supplert med noen intervjuer i august 2008. Besøksintervjuer ble gjennomført i Ytre Namdal og Midtre Namdal, mens øvrige intervjuer ble gjennomført på telefon. Informantene ble informert om temaer for samtalen på forhånd. Intervjuene hadde karakter av dybdeintervjuer med normal varighet på en time, i noen tilfeller inntil to timer. Det ble foretatt tilpasninger i intervjuguidene i forhold til de ulike målgruppene. Hovedtemaene som ble gjennomgått var som følger: Informantens erfaringsbakgrunn og ansvarsfelt, herunder verv i interkommunale virksomhet 15

Erfaringer med regionrådet, herunder roller/oppgaver, deltakelse, politisk og administrativ organisering, sterke og svake sider, endringsbehov og holdninger til samarbeid med fylkeskommunen og samarbeid på høyere geografisk nivå (Namdalen og Innherred) Erfaringer med viktige interkommunale samarbeidsordninger, herunder inntrykk av resultater mht. kvalitet, kompetanse, ressursbruk og styring, eksempler på særlig velfungerende og lite velfungerende ordninger, inntrykk av bilaterale ordninger og samarbeid på høyere geografisk nivå Prosesserfaringer, herunder erfaringer fra gjennomførte omstillingsprosesser, læringspunkter Behov for samarbeid framover, herunder viktigste utfordringer for kommunene, forventninger til endringer i omfang og innhold i samarbeidet, samt holdninger til ulike samarbeidsmodeller 1.3.4 Modeller for interkommunalt samarbeid For å beskrive aktuelle modeller for interkommunalt samarbeid er det brukt informasjon fra den innledende kartleggingen, inkludert modellanalysene som er gjennomført for Midtre Namdal Regionråd. Med utgangspunkt i forskjeller mellom alle regionrådsmodellene i fylket, er det avledet et færre antall modeller som er forskjellige ut fra mer prinsipielle og overordnede betraktninger. I arbeidet er det identifisert to prinsipielt forskjellige styringsmodeller som drøftes nærmere i kap.12: Modell 1: Regionråd som initierende organ for frittstående interkommunale ordninger (tradisjonell modell) Modell 2: Organisering av det interkommunale samarbeidet etter samkommuneprinsipper (samkommune) I modelldrøftingen er vi særlig opptatt av følgende sider ved de ulike styringsmodellene: Egenskaper i forhold til sentrale mål med kommunal virksomhet som demokrati, effektivitet og kvalitet Konsekvenser for kommunene dersom ulike typer kommunale oppgaver og ulik oppgavemengde organiseres etter samme styringsmodell Bærekraft og robusthet i forhold til framtidige utfordringer Konsekvenser for kommunesystemet, herunder målet om generalistkommuner 1.4 Rapportering Del 1 av oppdraget, som omhandler det interkommunale samarbeidet i hele Nord-Trøndelag, rapporteres i denne sluttrapporten. En samlet oversikt over alle interkommunale samarbeidstiltak som er kartlagt framgår av vedlegg 1. 16

2 Generelt om samordningsbehov og interkommunalt samarbeid 2.1 Innledning I dette kapitlet omtales utvalgte temaer som danner bakgrunn for kartlegging og analyse av det interkommunale samarbeidet. I kap.2.2 peker vi på en del samordningsbehov og utfordringer som kan skape behov for interkommunalt samarbeid. Dette følges opp med beskrivelser av den historiske bakgrunnen for dagens kommuneinndeling og kjennetegn ved dagens kommunestruktur i Nord-Trøndelag i kap.2.3. I kap.2.4 refereres konklusjoner fra prosjektet Framtidens kommunestruktur, der det nylig er foretatt vurderinger av dagens kommunestruktur og interkommunalt samarbeid som alternativ. Som bakgrunn for løsningsdiskusjonen er det i kap.2.5 pekt på kjennetegn ved dagens generalistkommunesystem og i kap.2.6 drøftet sentrale rammer og prinsipper for det interkommunale samarbeidet, inkl. nytt regelverk i kommuneloven. 2.2 Samordningsbehov i kommunesektoren Det kan hevdes at kommunene står overfor tre prinsipielt forskjellige typer samordningsbehov: Horisontale samordningsbehov som krever oppgaveløsning på tvers av dagens kommuneog fylkesgrenser. Vertikale samordningsbehov som krever samarbeid mellom forvaltningsnivåene dvs. mellom staten, fylkeskommunene og kommunene. Tverrsektoriell samordning som betyr at oppgaveløsning innenfor flere sektorer på samme forvaltningsnivå bør ses i sammenheng. Det horisontale samordningsbehovet har sammenheng med stor dynamikk i kommunestrukturen, der noen kommuner vokser i folketall og stadig tilføres virksomhet og kompetanse, mens andre kommuner opplever en motsatt utvikling. I det store bildet preges utviklingen av næringsliv og bosettingsmønster av sentralisering og urbanisering, som innebærer økt polarisering i kommunesektoren. De sentrale delene av landet, som Trondheimsregionen og deler av Innherred, møter utfordringer knyttet til vekst og geografisk integrasjon, som krever samordning av utbyggingsmønster, infrastruktur og tjenester på tvers av kommunegrensene. I typiske distriktskommuner vil hovedutfordringene ofte være å skaffe kompetanse som er nødvendig for å sikre likeverdige tjenester og nødvendig utviklingskraft i næringspolitikken. Gjennom samarbeid kan det oppnås større politisk påvirkningskraft og en kompetansemessig motkraft mot sentralisering. Det er også stor dynamikk i kommunenes oppgaver ved at det stadig vedtas nye reformer på nasjonalt nivå. Ambisjonene i velferdspolitikken og i regional- og distriktspolitikken er høye og stiller krav til kompetente og utviklingsdyktige kommuner. Dagens kommune- og fylkesgrenser gjenspeiler kommunikasjoner og bosettingsmønster og en tenkning om robuste kommuner som stammer fra 1950- og 1960-tallet. De horisontale samordningsbehovene må 17

derfor antas å være store. Det er grunn til å tro at de fleste kommuner berøres, både som velferdsprodusenter og som samfunnsutviklere. Når det gjelder vertikale samordningsbehov som utfordrer kommune, er NAV er godt eksempel. NAV er en ny type forvaltningskonstruksjon, der den kommunale sosialtjenesten skal løse oppgaver i et forpliktende samarbeid med den nye statlige Arbeids- og velferdsetaten. En rekke utfordringer kan tilsi liknende former for formalisert samarbeid mellom forvaltningsnivåene. Det gjelder ikke minst utfordringer innenfor den statlige spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten, der det pågår prosesser om bl.a. distriktsmedisinske sentra i Nord-Trøndelag. Utbygging av infrastruktur, kollektivtransport, innovasjon og næringspolitikk er også eksempler på oppgaver som krever samordning mellom forvaltningsnivåene. Ofte er det slik at stat, fylkekommune og andre regionale aktører forutsetter at kommunene opptrer samlet i vertikale samordningsprosesser. I den sammenheng er det grunn til å peke på den varslede samhandlingsreformen for helsetjenesten. I løpet av våren 2009 skal helse- og omsorgsministeren arbeide fram en ny helsereform, en samhandlingsreform, for helsetjenesten. Mandatet for dette arbeidet er å finne ut hvilke økonomiske og juridiske systemer og organisatoriske løsninger som trengs for at nødvendig samhandling skal finne sted. Interkommunalt samarbeid med rettslig overbygning kan være et mulig organisatorisk svar på behovet for kommuneoverskridende samhandling med 2. linjetjenesten. Den tverrsektorielle samordningen dreier seg om utfordringer som tilsier at flere sektorer bør planlegges og utvikles i sammenheng. Det kan være viktig for å sikre brukervennlige tjenester, et miljøvennlig utbyggingsmønster eller en effektiv næringspolitikk. Tverrsektorielle utfordringer utgjør en hovedbegrunnelse for dagens generalistkommune, hvor nettopp samordning i regi av kommunestyret og kommunenes sentraladministrasjon er definert som en hovedoppgave. Mye interkommunalt samarbeid kan på den ene siden utfordre kommunenes sektorielle samordningsfunksjon, ved at beslutningsprosessene blir mer sektorielle og spesialiserte, og dermed mer fragmenterte. På den annen side kan de horisontale og vertikale samordningsbehovene være så sterke og så omfattende at det ikke er noen vei utenom et omfattende og formalisert samarbeid, med mindre kommunestrukturen eller oppgavefordelingen endres. I et slikt perspektiv kan det være viktig å utvikle interkommunale løsninger og styringsmodeller som bidrar til tverrsektoriell samordning i det interkommunale rom, både på politisk og administrativ side, jf. nærmere omtale av generalistkommunesystemet nedenfor og kap.12 der ulike løsningsmodeller drøftes. Det går for langt i denne rapporten å drøfte alle mulige typer utfordringer som bidrar til økt samordningsbehov i kommunesektoren. Noen grunnleggende utviklingstrekk som de fleste kommuner i Norge står overfor er følgende: Endringene i befolkings- og næringsutviklingen kjennetegnes av polarisering, med presstendenser i noen kommuner, tilbakegang og tendenser til langvarig uttynning i andre. Store nasjonale ambisjoner på de fleste offentlige oppgaveområder, hvor kommunene stadig tilføres oppgaver og hvor det gjennom offentlig debatt og den formelle styringsdialog stadig formidles at kommune skal spille en nøkkelrolle i oppfølgingen. Kampen om arbeidskraften, herunder ulike typer kapasitets- og kompetanseutfordringer som påvirker kommunenes evne til å løse velferdsoppgaver og utviklingsoppgaver 18

Demokratiske og styringsmessige utfordringer, herunder tendenser til lav valgdeltakelse og økende kompleksitet i forvaltningssystemet 2.3 Dagens kommunestruktur i Nord-Trøndelag Behovet for samarbeid og samordning mellom kommunene i Nord-Trøndelag, henger naturlig nok nøye sammen med kommunestrukturen. Vi skal her kort peke på noen kjennetegn ved denne og litt om hva som er den historiske bakgrunnen for dagens kommuneinndeling. Utgangspunktet for kommunene var den kirkelige inndelingen i prestegjeld. I 1837 hadde Nord-Trøndelag èn bykomune, kjøpstaden Levanger, og 17 herredskommuner. Fram til 1950- tallet var kommunene gjennom en omfattende delingsprosess som innebar opprettelse av 30 nye kommuner. Før Scheikomitèen innledet sitt arbeid var det 48 kommuner i Nord- Trøndelag. Delingsprosessene hadde sammenheng med at prestegjeldene var store i utstrekning i forhold til datidens kommunikasjoner, samt at sognene ivaretok oppgaver som gjorde at flere av disse ble etablert som egne kommuner. Kommuneinndelingsprosessen på 1960-tallet medførte at de 48 kommunene i Nord-Trøndelag ble redusert til dagens 24 kommuner. Etter 1964 har det ikke skjedd større endringer i kommuneinndelingen, verken kommunesammenslutninger eller grensereguleringer. Endringene på 1960-tallet skjedde på bakgrunn av prinsipper vedtatt av Stortinget og som innebar at det var et mål å skape kommuner som..med bibehold av selvstyreideen legger forholdene til rette for den best mulige utvikling av næringslivet, som skaper stabilitet i den kommunale økonomi, gir geografisk naturlig skatteutjamning, kvalitetsutbygging av forvaltningsapparatet og den best mulige rasjonalisering av forvaltningen 3. Stortingets prinsipper for herredsinndelingen var som følger: En minstestørrelse som sikrer kommunene et tilstrekkelig befolkningsgrunnlag for en forsvarlig og tidsmessig administrasjon og tjenesteapparat og gir økonomisk grunnlag for handleevne. Scheikomitèen anslo at dette ville kreve kommuner med minst 2.500-3.000 innbyggere og der de geografiske forholdene lå til rette for det, 5-10.000 innbyggere. Enheter med et så allsidig næringsliv at det gir flere ben å stå på i vanskelige tider, og dermed kan demme opp mot fraflytting. Enheter der en har eller kan utvikle et kraftig, levedyktig sentrum, ved hjelp av bl.a. gjennomførte og planlagte endringer i kommunikasjonene. Enheter der en kan rasjonalisere skoleverket og som kan danne grunnlag for en vellykket utbygging av den ni-årige grunnskolen. Dette er i korthet de sentrale prinsippene som ligger til grunn for dannelsen av dagens kommuner i Nord-Trøndelag. Tenkningen er fra 1950-tallet og prinsippene som den gang ble vedtatt gjelder i prinsippet fortsatt i lys av at Christiansenutvalgets forslag til nye inndelingsprinsipper på 1990-tallet ikke ble vedtatt. Nedenfor gjengis alle endringer i kommuneinndelingen i Nord-Trøndelag som følge av den nasjonale inndelingsreformen på 1960-tallet, inkl. senere grensereguleringer. Oversikten tilsier at det er gjennomført fem større sammenslutninger i fylket som har berørt Stjørdal, 3 Kilde: NOU 1992:15 Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring, s372 19