Temanotat 2/2011 Lærertetthet i grunnskolen www.utdanningsforbundet.no
Temanotat 2/2011 Lærertetthet i grunnskolen Utarbeidet desember 2010 Saksansvarlig: Paul Erik Karlsen, avdeling for lønns- og arbeidsvilkår Foto omslag: Ole Walter Jacobsen Avdeling for utredning er en avdeling i Utdanningsforbundets sekretariat. Arbeidet i avdeling for utredning er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før de offentliggjøres. Utgiver: Utdanningsforbundet Postboks 9191 Grønland, 0134 Oslo Tlf. 24 14 20 00 post@utdanningsforbundet.no
Kunnskapsdepartementet vil i løpet av våren sende ut på høring et forslag til endring i Opplæringsloven med hensyn til norm for minste lærerressurs på en skole. Utdanningsforbundet har lenge arbeidet for en nasjonal minstestandard for antall elever per lærer. I dette temanotatet skal vi se nærmere på hva dette medfører og hvilke diskusjoner et slikt krav utløser. Temanotatet omhandler i første rekke lærertetthet og normer for lærertetthet som ressursangivelse. Vi drøfter også bruken av lærertetthet som et pedagogisk virkemiddel i forhold til organisering av opplæringen. Det er mange statistiske utfordringer knyttet til tallfestingen av lærertetthet, og en av våre målsettinger har vært å rydde av veien misforståelser og til dels misbruk av tall som ofte forekommer i diskusjoner om lærertetthet (kapittel 2). I kapittel 3 gir vi et kort historisk tilbakeblikk med utgangspunkt i opphevelsen av bestemmelsene om klassedelingstall og pedagogressurs som ble vedtatt i 2003, og vi vil vise utviklingstrekk ved ressurstildelingen i grunnskolen de senere årene. I kapittel 4 har vi forsøkt å samle og eksemplifisere de mange ulike indikatorene som er i bruk som mål for lærertetthet. Avslutningsvis kommer vi inn på prosessen som er på gang for å få til en lovfestet norm for lærertetthet. Lærertetthet kan enklest defineres som det kvantitative forholdet mellom antall elever og antall lærere/lærerårsverk. Lærertetthet brukes ofte som en indikasjon på hvor mye myndighetene i et land er villig til å investere i lærerressurser, men spørsmålet om lærertetthet er også sterkt knyttet til diskusjonen om kvalitet i undervisningen. Det er per i dag ingen fast norm på hvor stor lærertettheten skal være i den norske skolen. Hver elev i den norske skolen skal bli sett i klasserommet og få oppfølging og utfordringer på sitt nivå. Da må det ikke være flere elever til stede enn at læreren har mulighet til å se den enkelte elev og ha tilstrekkelig med tid til å kunne ta seg av den enkelte. Dette betyr at lærertettheten må være slik at det er tilstrekkelig med lærere på den enkelte skole til å kunne organisere opplæringen slik opplæringsloven krever. Det pågår også en politisk debatt om hvorvidt for lav lærertetthet hemmer kvaliteten på undervisningen. Forskningsresultatene om sammenhengen mellom klassestørrelse og elevenes læringsutbytte er ikke entydige. Derimot synes det å være relativt stor grad av enighet om at det er en positiv sammenheng mellom klassestørrelse og læringsutbytte på de laveste klassetrinnene og at det særlig for de svakeste elevene er viktig med små klasser. Utdanningsforbundets helt nylig utgitte Temanotat 3/2011, Klassestørrelse og læringsutbytte hva viser forskningen? er en oppdatering av Temanotat 6/2005, Om klassestørrelse og læringsutbytte, som
så på nasjonal og internasjonal forskning på området og som tok opp sammenhengen mellom ressursinnsats knyttet til klassestørrelse, lærertetthet og læringsutbytte.
Lærertetthet kan enklest defineres som det kvantitative forholdet mellom antall elever og antall lærere/lærerårsverk. Det er ingen uenighet om at lærertetthet omhandler et kvantitativt forhold mellom antall elever og antall lærere/lærerårsverk. Definisjoner utover dette dreier seg om hva man legger i begrepet lærer/lærerårsverk - og ikke minst hvilken del av lærerårsverket som skal være med i en norm. Kort sagt kan forholdet elever/lærer (lærerårsverk) uttrykkes på er rekke ulike måter alt etter hvilke indikatorer som velges, og lærertetthet brukes ofte som en indikasjon på hvor mye myndighetene i et land er villig til å investere i lærerressurser. Lærertetthet blir av OECD beskrevet som en viktig indikator på ressursinnsats til utdanning. I temanotatet vil vi presentere ulike indikatorer som kan gi et tallmessig uttrykk for lærertetthet, og vi ønsker å gi en vurdering av fordeler og svakheter ved de ulike indikatorene. Følgende indikatorer vil bli omtalt i temanotatet: Antall elever per lærer Antall elever per lærerårsverk (hvor alle oppgavene i lærerårsverket er medregnet) Antall elever per lærerårsverk i undervisningsdelen av årsverket Antall elever per lærerårsverk i ordinær undervisning Gjennomsnittlige gruppestørrelse 1 Gjennomsnittlige gruppestørrelse 2 Antall elever per kontaktlærer Noen ønsker også å sette likhetstegn mellom lærertetthet og voksentetthet. Her begrenser vi lærertetthetsbegrepet til kun å omfatte personale i grunnskolen som har oppgaver knyttet til undervisning. Dette betyr imidlertid ikke at Utdanningsforbundet avviser at det kan være behov for flere ulike fagpersoner/yrkesgrupper i skolen. Som vi vil omtale nærmere senere i temanotatet er det en prosess på gang for å få til en lovfestet norm for lærertetthet (jf.kap.5). Det er derfor naturlig at det i tillegg til beskrivelsen av ulike indikatorer for lærertetthet også gis vurderinger på hvordan en norm kan utformes knyttet til de ulike indikatorene.
OECD gir hvert år ut publikasjonen Education at a Glance (EaG), en indikatorrapport for utdanning. En av indikatorene i EaG er definert som "ratio of students to teaching staff", eller på norsk "elever per lærerårsverk". Indikatoren framkommer ved at man deler antall elever på antall lærerårsverk på landsbasis. Denne definisjonen inkluderer undervisningstimer til spesialundervisning og til særskilt opplæring for språklige minoriteter. EaG har i tillegg en indikator for klassestørrelse. Norge har ikke gitt data for denne indikatoren, og er derfor ikke med i oversikten. Bakgrunnen for at Norge ikke innrapporterer data på klassestørrelse skyldes at klassedelingstallet ble opphevet fra høsten 2003. Utdanningsforbundet mener at det bør arbeides for at det blir innrapportert sammenliknbare indikatorer til OECD. En indikator som kunne brukes i tillegg til elever per lærerårsverk, er gjennomsnittlig gruppestørrelse 1, som gir et bilde på hvor mange elever det i gjennomsnitt er i undervisingsgruppene når all undervisning medregnes. For ytterligere utdypning om internasjonale indikatorer, viser vi til Utdanningsforbundets temanotat 3/2009, Education at a Glance internasjonale indikatorer for lærerlønninger, arbeidstid og lærertetthet. Lærertetthet er et mye brukt mål på ressursinnsats i skolen. Hvordan har ressursutviklingen i norsk grunnskole, uttrykt i lærertetthet, vært de siste årene? Finner vi store forskjeller i lærertetthet skolene imellom? Likeverdig opplæring skal sikres gjennom lover, forskrifter og læreplaner. Men det at grunnskolen finansieres innenfor kommunenes frie inntekter utfordrer dette prinsippet. Myndighetene har foretatt en betydelig delegering av ansvar og beslutningsmyndighet til kommunene. Kommunenes ressurssituasjon varierer. Det samme gjør prioriteringene, og forskjellene mellom kommunene er blitt større. Skolen har tatt støyten for stram kommuneøkonomi de senere årene. Fra skoleåret 2006/07 fram til og med skoleåret 2009/10 har det vært en svak forbedring i antall elever per årsverk undervisningspersonale i ordinær undervisning både på barnetrinn så vel som ungdomstrinn. De foreløpige tall for skoleåret 2010/11 viser derimot at den positive tendensen har snudd. Dette er en utvikling som er langt fra målsettingen i regjeringserklæringen Soria Moria I om at lærertettheten skal økes. Sett i lys av økt undervisningstimetall og styrking av opplæringen i norsk, matematikk og samisk, burde statistikken ha vist en langt mer positiv utvikling. Målsettingen om økt lærertetthet er gjentatt i Soria Moria II, så nå bør Regjeringen iverksette konkrete tiltak som snur denne negative utviklingen.
Argumentene fra de som ønsket å fjerne klassedelingsreglene fra opplæringsloven var at de var til hinder for en friere organisering av opplæringen. Mange skoler hadde ikke tilstrekkelig økonomi til å kunne dele opp klassene i mindre enheter. Slik ble derfor klassen den eneste og faste organiseringsformen. Loven i seg selv ga derimot ingen begrensninger i forhold til organisering. Pedagogiske føringer utover 1960-tallet bidro til nye arbeidsformer, bl.a. økt bruk av åpen skoleorganisering, gruppe-/prosjektarbeid og forsøk. Kursplansystemet og valgfagsordningen bidro til å bryte opp klassene som faste undervisningsenheter store deler av uka. Som beregningsenhet for den vesentligste delen av ressursrammen til den enkelte skole beholdt den tradisjonelle klassedelingen sin funksjon. Klassedelingsreglene anga et ressursnivå i forhold til den ordinære undervisingen ved at det skulle opprettes klasser. Opplæringslovens bestemmelser forhindret likevel ikke skolene i å organisere undervisingen på annen måte enn en klasse, en lærer, en time. I forskrift til grunnskoleloven av 1976 het det: Innanfor rammetimetalet kan undervisninga gjevast i klasser, i større eller mindre einingar enn klassen og individuelt. Ved skolar som løyser opp klasseomgrepet, skal likevel ein lærar ha hovudansvaret for kvar elevgruppe. Årsaken til ønsket om å fjerne klassedelingsreglene var nok heller det faktum at det var tilstrekkelig med en økning med elev i en klasse utover delingstallet 28/30 henholdsvis på barnetrinn og ungdomstrinn, for at skolen etter opplæringsloven ble pålagt å opprette en ny klasse. For enkelte skoler kunne det bety en betydelig økning i ressursbehovet. De utspillene som har kommet fra politisk hold om behovet for en innstramming av lovverket ved å få lovfestet en norm for et maksimalt antall elever per lærerårsverk, er å oppfatte som en ressurssikringsnorm for å skape rammebetingelser for mer fleksible organiseringsformer. Det betyr at man kan nytte undervisningsmetoder som er best egnet i mindre grupper. Det betyr ikke at man er forhindret fra etter en pedagogisk vurdering å ha store undervisningsgrupper. Poenget er at det ikke skal være økonomi/rammebetingelser som skal sette grensene for en best mulig opplæringssituasjon. Mange lærere, elever og foresatte ønsker seg nok en lovendring som setter grenser for hvor store elevgruppene i en konkret undervisningssituasjon kan være. En lovfesting av et maksimalt antall elever i en undervisningssituasjon vil gripe inn i den pedagogiske friheten den enkelte skole har til å organisere undervisningen, med noen timer i store grupper mens andre timer foregår i mindre grupper. Helt konkret vil det bety at skoler som har pedagogiske begrunnelser for å ha undervisning med opp mot 40 elever i storgruppe 3-4 timer i uka vil bli forhindret fra dette av et lovforslag som setter et
maksimumstall for antall elever i en gruppe i en undervisningssituasjon. En slik lovfesting ville gripe lenger inn i den lokale friheten enn tidligere klassedelingsregler gjorde. I dette temanotatet vil vi sette fokus på at økonomiske rammebetingelser ikke skal sette begrensninger i bruken av ulike undervisningsopplegg. Vi vil hevde at med mindre elevgrupper er mulighetene for å lykkes med ulike undervisningsopplegg mye større. Det skal likevel være lokal frihet. Den lovfesting som angir en nedre grense for hvor mange lærere det bør være i forhold til antall elever på en skole, er en ressurssikringsnorm. Den griper ikke inn i den lokale friheten med hensyn til organisering. Den vil gi rammebetingelser for eksempel ved å kunne organisere undervisningen i store grupper med flere lærere til stede, eller små elevgrupper med en lærer til stede. Når det er snakk om å lovfeste et maksimalt elevtall i forhold til lærerressurs, kan det være to ulike forhold som ønskes lovfestet: man kan 1) lovfeste et maksimalt antall elever i undervisningsgruppa, eller man kan 2) lovfeste en norm som angir en øvre grense i forhold til antall elever og antall lærere. Som en norm for ressursangivelse kan lærertetthetsbegrepet knyttes til gjennomsnittstall for en skole, eller for en undervisningsgruppe. Med en lærertetthetsnorm knyttet til elevtall i den enkelte undervisningsgruppe, er vi svært nær de tidligere klassedelingsreglene i Opplæringsloven. Klassedelingsreglene omhandlet regler for når det måtte opprettes nye klasser etter et maksimumstall for antall elever. Altså en klar ressursbestemmelse. Lovbestemmelsen om et maksimumstall for antall elever i en klasse, var selvsagt svært viktig så lenge ressurser til den enkelte skole ble utløst etter hver opprettet klasse. En lovregulering av et maksimumstall for antall elever i en undervisningsgruppe vil frata skolen friheten til å organisere i undervisningsgrupper av ulike størrelser etter pedagogiske vurderinger. De politikere som argumenterte for å fjerne lovbestemmelsen om klassedelingsreglene brukte som argument at delingsreglene var til hinder for alternative pedagogiske organiseringsformer. Som nevnt hadde klassedelingsreglene ingen bestemmelser som forhindret skolene i å organisere i større eller mindre grupper dersom dette kunne forsvares pedagogisk. Det var klassen som elevenes faste tilknytning som hadde en bestemmelse om et tak på antall elever. Om normen skal knyttes til undervisningsdelen av lærerårsverket, vil det for enkelte skoler bety at de må øke bemanningen. En av de store utfordringene i grunnskolen og i videregående opplæring er at avgangen fra yrket er større enn tilgangen. Konsekvensen av en norm som medfører krav om tilsetting av flere lærere kan bety at dersom ikke tilstrømningen til læreryrket bedrer seg radikalt, vil det bli en kraftig økning i bruk av lærere uten godkjent utdanning. Parallelt med arbeidet for en etterlengtet
lovregulering, haster det med å iverksette tiltak som medfører økt rekruttering til lærerutdanningene og læreryrket. Nøkkelen her er bedre lønn, men også bedrede arbeidsvilkår for øvrig. Å øke lærertettheten betyr at de økonomiske kostnadene med å drive skole blir høyere. Lærertetthet er derfor i høyeste grad et økonomisk spørsmål. Vi synes derfor at det i dette temanotatet også må bli sagt noe om finansiering av skolesektoren, og de endringer som har skjedd i løpet av de par siste tiårene. Skoleeiere har selvsagt et sterkt ønske og en målsetting om å drive en god skole så kostnadseffektivt som mulig. Skolestruktur og skolestørrelse er nøkkelfaktorer for å kunne gjøre dette. Det vil ikke alltid bety et dårligere læringsmiljø for elevene. Siden vi mener skolestruktur og skolestørrelse er faktorer som påvirker lærertettheten, har vi valgt å ta med statistikk som viser utviklingen i elevtall, samt endringer i antall skoler og skolestruktur. Kunnskapsdepartementet har signalisert at de ønsker at minstenormen for lærertetthet skal knyttes til den ordinære undervisningen. Vi vil derfor foreta en grundigere gjennomgang av de to indikatorene som omhandler ordinær undervisning i dette temanotatet, nemlig antall elever per lærerårsverk i ordinær undervisning, og gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinær undervisning (gjennomsnittlig gruppestørrelse 2). Utdanningsforbundet deler Kunnskapsdepartementets syn på at det er i den ordinære undervisningen at behovet for en minstenorm for lærertetthet er størst. En viktig forutsetning i utviklingen av en modell og fastsetting av en norm, er at den modellen/normen som blir fastsatt kan etterprøves for å fastslå om kriteriet er oppfylt eller ikke. I praksis betyr det god tilgang til nødvendig statistikk. Dette er et forhold som vi vil komme inn på under beskrivelsen av de to nevnte indikatorene. I løpet av de siste 6-7 årene har det blitt vedtatt økninger i elevenes undervisningstimetall i grunnskolen. Sentrale politikere har ved hver timetallsøkning hevdet at dette ville medføre en vekst i antall lærere. Utdanningsforbundet har derfor vært særskilt opptatt av om timetallsøkningen har medført vekst i antall årsverk undervisningspersonale til undervisning. I de aller fleste kommuner har ikke timetallsøkningene hatt den lovede effekt. Det er flere årsaker til det, men et svar som vil dekke alle alternativer er kombinasjonen av svak kommuneøkonomi og kommunenes frihet til å omdisponere. Det kan også hevdes at årsaken ligger i en for svak nasjonal styring av sektoren. Hvor mange undervisningstimer den enkelte elev har på de ulike årstrinn er også en vesentlig faktor for å kunne beregne lærertetthet relatert til gjennomsnittlig gruppestørrelse 1 og 2. Vi vil derfor i dette temanotatet i et eget vedlegg også gå inn på de endringer som har skjedd i forhold til timetallsøkninger de senere år (jf. vedlegg 2).
Utdanningsforbundet har beregnet økt behov for lærerårsverk i kommunale grunnskoler fra skoleår til skoleår generert av økt timetall på barnetrinnet (jf. tabell 1). Tabell 1: Behov for lærerårsverk i kommunale grunnskoler fra foregående skoleår 2006/07 2007/08 2008/09 Sum 3 år 543-588 - 931-976 Antall undervisningsårsverk i kommunale skoler har vært relativt stabilt siste femårsperiode, samtidig som antall elevtimer har økt. Det betyr at økt undervisningstimetall for elevene ikke har medført bedret lærertetthet. Derimot har assistentårsverkene økt kraftig de senere årene. Ser en assistentandelen opp mot undervisningsårsverk og assistenter samlet, har assistentandelen økt fra 8 prosent til 12 prosent de siste sju årene.
Statistikken for lærerårsverk har vært usikker på grunn av endringer i innrapporteringen. Før vi går nærmere inn på de ulike faktorene som indikatorene består av, er det derfor nødvendig å knytte noen kommentarer til statistiske data og virkelighetsbeskrivelse. Usikkerheten er ofte knyttet til hvordan ressursbestemmelsene i undervisningspersonalets arbeidstid skal forstås. Statistikken viser med tydelighet at det er forvirring med hensyn til hvorvidt ressursbestemmelsene skal angis i enheter av 45 minutter eller enheter av 60 minutter. Med Kunnskapsløftet ble det presisert at en undervisningstime skal angis i klokketimer. I den sentrale forbundsvise særavtalen SFS 2213, som omhandler undervisningspersonalets arbeidstid, blir det oppgitt hvor mye av undervisningstiden som skal reduseres for lærere som for eksempel har funksjon som kontaktlærer, eller sosiallærer/rådgiver. Det er presisert i vedlegg 1 til SFS 2213 at man skal bruke årsrammen 741/988 på barnetrinnet og 664/885 på ungdomstrinnet når man skal redusere undervisningstiden, men her er det forståelig nok fort å gjøre feil. 741 og 664 betyr lærertimer etter 60 minutters enheter 988 og 885 lærertimer etter 45 minutters enheter. I Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) skal all innrapportering av lærertimer, både lærertimer til undervisning og lærertimer til annet arbeid oppgis i 60 minutters enheter. Funksjoner som medfører reduksjon av årsrammen for undervisning, så som kontaktlærer, sosiallærer/rådgiver, byrdefull arbeidssituasjon, og seniortiltak, skal derfor også regnes i 60 minutters enheter. Det er et generelt krav at man skal kunne ha tillit til innrapporterte data. Utdanningsforbundet er sammen med Statistisk sentralbyrå (SSB), Kunnskapsdepartementet (KD) og KS representert i en arbeidsgruppe ledet av Utdanningsdirektoratet med det som mål at framtidig rapportering av årsverk til undervisning og årsverk til andre oppgaver, blir pålitelige kilder for informasjon. Eventuelle endringer i innrapporteringen vil som følge av denne arbeidsgruppas anbefalninger først gjelde for skoleåret 2011/2012. Siden lærerlønn utgjør ca. 80 prosent av kommunenes utgifter til grunnskoledrift, sier det seg selv at det er utviklingen i antall undervisningsstillinger som får hovedfokus i forhold til analyser over ressursutviklingen i grunnskolen. Forholdet mellom elevtall og tall på lærere er det vi for enkelthets skyld kaller lærertettheten. Både nasjonalt og internasjonalt har diskusjonene om hvordan den faktiske situasjonen er i forhold til lærertetthet, endt opp i tallkrangler og begrepsforvirringer. Ulike aktører kan ha ulike interesser av hvordan de vil formidle virkeligheten. Det betyr ikke at noen av partene lyver med tall. De tallene som anvendes, er riktige nok, gitt de definisjoner og
avgrensninger som benyttes. Det er imidlertid ikke alltid slik at de tallene som brukes i debatter og pressemeldinger beskriver hele virkeligheten. Ofte kan tallene være lite egnet til å beskrive den virkeligheten elever og lærere opplever, selv om de på sitt vis er korrekte nok. Derfor er det viktig å ha klart for seg hva de ulike indikatorene beskriver, hva de ikke beskriver, og hvorfor virkeligheten lett kan fortone seg annerledes enn de enkleste indikatorene gir inntrykk av. Kort sagt må lærertetthet defineres så presist at tallkrangler ikke tar fokuset fra sakens realiteter. Til det er saken altfor viktig. Et innlegg av Kristin Clemet i NHOs tidsskrift Horisont nr. 1/2008 er illustrerende: Forklaringen på vår høye ressursbruk er høy lærertetthet. Norge har 40-50 prosent flere lærere per elev enn OECD-snittet. Det er gjennomsnittlig ca. 12 elever per lærer i Norge i grunnskolen. Ikke alle lærere underviser, så den gjennomsnittlige gruppestørrelsen er for tiden ca. 14 elever per lærer. Svært få kommuner har i gjennomsnitt mer enn 15 elever per lærer. I videregående opplæring er det færre elever per lærer. Hvordan kan det da ha seg at så mange har inntrykk av at det er 28-30 elever per lærer i Norge? Det har å gjøre med måten skolen har organisert sitt arbeid på: Hvordan de deler elevene inn i klasser eller grupper - og hvordan de velger å fordele arbeidet på lærerne. Skal for eksempel få eller mange av lærerne være kontaktlærer for elevene? Skal lærerne arbeide sammen, eller skal de arbeide hver for seg? Kabalen vanskeliggjøres mange steder av at lærerne har en meget komplisert arbeidstidsavtale som kan gjøre det vanskelig for rektor å få det hele til å gå opp. Rektor har, i motsetning til andre arbeidsgivere, bare begrenset styringsrett over lærernes arbeidstid. Men det skyldes nok også mediene og lærerorganisasjonenes gjentatte terping på manglende ressurser. SV og Ap bidro også sterkt da de var i opposisjon. De har etterlatt et inntrykk av at det fortsatt er 28 elever og én lærer i klassen, slik det var i «gamle dager». Men ofte er det faktisk to lærere som deler ansvaret for en klasse på 28, hvis vi kikker nøyere etter. Norge bruker altså mye ressurser ( ). Kilden til samtlige analyser av ressursutvikling innenfor ulike indikatorer i dette temanotatet er Grunnskolens Informasjonssystem GSI. I begynnelsen av hvert skoleår skal hver skole innrapportere en rekke opplysninger om bemanning, timetall etc. Frist for innrapportering er 1. oktober hvert år. De dataene som blir innrapportert gir et bilde på hvordan midlene til den enkelte skole er tenkt brukt i dette skoleåret. Det som ikke blir innrapportert i GSI, siden det kun er én innrapporterting i skoleåret, er de endringer som skjer i løpet av skoleåret. Det kan skje endringer i både antall elever og antall personale som arbeider ved skolen.
Når det gjelder undervisningspersonalet blir den største feilkilden om det blir satt inn vikar ved frafall, og eventuelt i hvilket omfang. Dersom det aldri eller svært sjeldent settes inn vikar når lærere er syke, resulterer det i sammenslåing av undervisningsgrupper, eller at assistenter overtar for lærerne. Dette vil selvsagt ha som konsekvens at lærertettheten blir langt lavere enn hva statistikken viser. Det hadde vært ønskelig om datakvaliteten på de innrapporterte GSI-tallene for årsverk hadde vært bedre. I tillegg har som nevnt endringer i innrapporteringen i GSI gjort det mer komplekst for de som skal innrapportere. Dette har medført misforståelser og derav feil innrapporteringer, noe som selvfølgelig svekker kvaliteten på dataene. Endringene har også vært så omfattende at det har ført til brudd i tidsseriene. Sum for innrapporterte årsverk undervisningspersonale er derfor erstattet av sum beregnede årsverk undervisningspersonale fra og med 2009/2010. Tallene for antall årsverk undervisningspersonale er derfor ikke sammenliknbare med tidligere år, og vi kan ikke lage tidsserier for flere år tilbake. Beregningen tar utgangspunkt i rapporterte årstimer til undervisning og annet enn undervisning i GSI, og regner disse om til årsverk ved å dividere på leseplikten på henholdsvis barne- og ungdomstrinnet. Årstimer som ikke er fordelt mellom barne- og ungdomstrinn i GSI er antatt å ha den samme fordelingen som årstimer til undervisning. Dersom årstimene som ikke er fordelte i GSI har en annen fordeling på hovedtrinn enn årstimene til undervisning, vil beregnede årsverk kunne avvike fra reelle årsverk, særlig på skole- og kommunenivå. Målsettingen må være at kvaliteten på innrapporterte årsverk er så gode at det ikke kan stilles tvil om hvordan utviklingen har vært. Den tidligere nevnte arbeidsgruppen er i så måte viktig.
I 2003 la departementet i Ot.prp. nr.67 (2002-2003) fram forslag om å endre bestemmelsene i opplæringslovens kapittel 8. I behandlingen av Innst. O. nr. 126 (2002-2003) sluttet Stortinget seg til endringsforslaget. Før endringen het det: 8-2 om Klassen Alle elevar har rett til å høyre til ein klasse. For bestemte delar av opplæringa kan elevane organiserast på andre måtar. Organiseringa skal til vanleg ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhøyrsel. Kvar klasse skal ha ein klassestyrar med særleg ansvar for dei praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjeremåla som gjeld klassen, blant anna kontakten med heimane. Lovteksten ble endret til ny 8-2 Organisering av elevane i grupper: Elevane kan delast i grupper etter behov. Gruppene må ikkje vere større enn det som er pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg. Organiseringa skal vareta elevane sitt behov for sosialt tilhør. Til vanleg skal organiseringa ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør. Kvar elev skal vere knytt til ein lærar (kontaktlærar) som har særleg ansvar for dei praktiske, administrative og sosialpedagogiske gjeremåla som gjeld eleven, mellom anna kontakten med heimen. Samtidig ble 8-3 om klassedelingstall og 8-4 om pedagogressurs i første klasse i grunnskolen opphevet. Begrunnelsen for lovendringen var altså å legge grunnlaget for mer fleksible organisasjonsformer i læringsarbeidet gjennom større lokal handlefrihet enn det en mente klassedelingstallet åpnet for. I innledningen til temanotatet er det imidlertid gjengitt fra forskriften til grunnskoleloven av 1976 som klart presiserer frihet til å organisere undervisningen i klasser, i større eller mindre enheter enn klassen og individuelt. Det er derfor helt betimelig å stille spørsmålet om klassedelingsreglene var til hinder for å friere organisering av opplæring eller ikke. Hvis ikke, hvorfor var det da så viktig å få fjernet dem? Det er fylkesmennene som har ansvar for å føre tilsyn med at vedtak, lover og forskrifter følges. I dag har loven kun et krav om at gruppestørrelsen må være "pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg". Begrepene er fremdeles ikke mer presist definert, til tross for at Stortingets KUF-komité etterlyste en
slik vurdering da lovendringen ble behandlet. I rundskriv F-18-03 fra Utdannings- og forskningsdepartementet vises det til at Stortinget, på eget initiativ, fattet følgende vedtak som må følges opp av fylkesmennene: "Stortinget ber Regjeringen gjennom tilsynsordingen påse at oppheving av delingstallet ikke blir brukt som sparetiltak. Klassedelingstallet skal ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedeling er opphevet". Til tross for dette ser vi at mange kommuner bruker lovendringen som en brekkstang for innsparing. Lærertetthetsbegrepet har fått mer og mer oppmerksomhet etter som flere avgjørelser i skolen blir desentralisert og ikke lenger regulert gjennom lov og avtaler. Vi ønsker derfor å redegjøre for det regelverk som gjaldt før 1985 da øremerking av midler til skole ble innlemmet i rammeoverføringene fra staten til kommunene. Fra 1985 og fram til i dag har den lokale friheten ytterligere blitt økt ved endringer i lovverket som åpner for større og større grad av frihet til den enkelte skole/kommune. Opphevingen av klassedelingsreglene økte kommunenes frihet til å omorganisere undervisningen. Stortinget forutsatte at dette skulle gjøres av pedagogiske og ikke innsparingsmessige hensyn. Det kan stilles spørsmålstegn ved om hvorvidt denne forutsetningen har blitt fulgt i alle landets kommuner. Før innføringen av statens inntektssystem fungerte tilskuddssystemet utpreget detaljregulerende på ressursbruken i grunnskolen. Det var en detaljert ressursnormering for vanlig grunnskoleopplæring, og ressurstildelingen bygget i stor grad på rammetimetallsmodeller som beregnet behovet for lærertimer på grunnlag av elev- og klassetall på hvert årstrinn på den enkelte skole. Endring av skolekretsgrenser måtte dessuten godkjennes av skoledirektøren. I tillegg tildelte skoledirektørene øremerkede tilskudd til spesialundervisning av enkeltelever med særskilte behov. En tilsvarende ordning gjaldt for barn i førskolealderen med dokumenterte behov for spesialpedagogiske tiltak. Et viktig formål med det tidligere tilskuddssystemet var å sikre tilstrekkelige ressurser til å opprettholde driften ved små skoler i distriktene. Lærertimetilskuddet per elev økte med synkende elevtall i klassene, og refusjonssatsen varierte fra 25 til 85 prosent av kostnadsfaktoren per tilskuddsberettiget lærertimer. Når skatteinntektene fra lærerne ble trukket inn i det kommunaløkonomiske regnestykket, kunne kommuner med svært høy refusjonssats oppnå en tilnærmet nettogevinst ved å etablere en ressurskrevende skolestruktur. Fram til innføringen av nytt inntektssystem i 1986 var bestemmelser om klasser en del av beregningsmodellene. Dette gjaldt særskilt for barnetrinn og ungdomstrinn, og kommunen sikret øremerkede tilskudd fra staten i samsvar med denne beregningsmodellen. I tillegg kom ressurser til
spesialundervisning etter enkeltvedtak. Med det nye inntektssystemet forsvant også rammetimetallet som sentralt bestemt minstetimetall for den enkelte skole og dermed som konkret tilskuddsgrunnlag. Det siste rundskrivet som omhandlet kriterier for tildeling av midler til den enkelte grunnskole var rundskriv F 3/85 fra Kirke- og undervisningsdepartementet. Det omhandlet ressursrammer for grunnskolen skoleåret 1985/86. I Utdanningsforbundets temanotat 3/2006, Ressursutvikling i grunnskolen, er det gjengitt en analyse hvor ressursnivået etter reglene i F 3/85 ble sammenliknet med hvilke ressurser den enkelte skole hadde på grunnlag av innrapporterte GSI tall for skoleåret 2005/06. En slik sammenlikning har sine svakheter da det i løpet av de siste 25 år har blitt foretatt store endringer i forhold til de faktorer som teller med i ressursberegningen. Økt timetall er en av disse faktorer. Figur 1: Skoler med mindre ressurser enn 1985-regelverket ville krevd, andel av alle skoler 0-10 % 10, 1 15 % 15, 1 20 % 20, 1 % eller mer 33, 6 % 18, 2 % 14, 4 % 13, 3 % Kommunenes utgifter på grunnskolens område finansieres ved hjelp av skatter, statlige rammeoverføringer og andre generelle inntekter, samt øremerkede tilskudd og andre inntekter knyttet til selve grunnskoledriften. Generelle inntektsforskjeller mellom kommunene skaper utgiftsforskjeller, og i siste instans er det kommunenes totale økonomiske situasjon som er avgjørende for aktivitetsnivået i grunnskolen. Ved innføringen av det nye inntektssystemet i 1986 ble det meste av statens tilskudd til kommunene samlet i sektortilskuddet for grunnskolen. Sektortilskuddet erstattet tidligere tilskudd til de ulike formålene. Tilskudd til skolebibliotek i grunnskolen ble overført fra Kulturdepartementets budsjett. Størstedelen av tilskuddet til skyss og innlosjering ble overført til Samferdselsdepartementet i forbindelse med at fylkeskommunene overtok ansvaret for skoleskyss, som for annen rutegående transport (kommunene skal kun dekke normal billettpris).
Sektortilskuddet gis etter Lov om grunnskoler og Lov om voksenopplæring, og omfattet i 1993 tilskudd til blant annet følgende tiltak: Vanlig undervisning og spesialundervisning, herunder tilskudd til administrativt personell, til vikarlønn, deler av tilskuddet til skyss og innlosjering, fritt skolemateriell og skolebibliotek. Sektortilskuddet omfatter dessuten tilskudd til spesialpedagogiske tiltak for barn i førskolealderen, pedagogisk-psykologisk tjeneste, pedagogisk veiledningstjeneste, vanlig og særskilt førstegangsutdanning for voksne og brevundervisning på grunnskolens område i regi av skoleverket. Statens sektortilskudd til grunnskoleundervisning utgjorde 4 235 millioner kroner i 1993. Tilskudd til alternativ livssynsundervisning ble lagt inn i sektortilskuddet i 1991, og ansvaret for undervisning i sosiale og medisinske institusjoner ble fra og med 1992 overført til fylkeskommunene. Fylkeskommunene har dessuten ansvaret for all fengselsundervisning og for voksenopplæring på grunnskolens område for ungdom i alderen 16-19 år.
For å beskrive de ulike indikatorene er det nødvendig å dykke ned i mylderet av begreper som disse er bygget opp av. Det gjøres i følgende: Et svært enkelt, men relativt unyansert mål for å se på lærertetthet er å bruke indikatoren antall elever per lærer. Vi får da et mål på hvor stor den totale lærerressursen per elev er, uavhengig av om det dreier seg om undervisningsoppgaver eller andre oppgaver som omfatter lærernes stilling. Hovedsvakheten med en slik indikator er at det ikke fanger opp gjennomsnittlig stillingsstørrelse for lærerne det enkelte skoleår. Tabellen nedenfor viser antall elever per lærer for skoleårene fra 2004/05 til og med 2009/10 fordelt på barnetrinn, ungdomstrinn og for hele skolen. Tabell 2: antall elever per lærer 2004/05-2009/10 fordelt på barnetrinn, ungdomstrinn og for hele skolen. Skoleår Barnetrinn Ungdomstrinn Grunnskolen 2009/10 9,97 8,18 9,34 2008/09 10,05 8,05 9,34 2007/08 10,35 8,27 9,61 2006/07 10,54 8,36 9,76 2005/06 10,99 8,60 10,13 2004/05 11,57 8,97 10,64 Type: grunnskole, spesialskole. Ansvar: fylkeskommunal, interkommunal, kommunal, privat, statlig, privat uten tilskudd. Tabellen viser en klar forbedring av lærertettheten både på barnetrinn, ungdomstrinn og grunnskolen totalt dersom vi legger indikatoren antall elever per lærer til grunn. Fra skoleåret 2004/05 har det blitt 6 354 færre elever på barnetrinnet og 4 928 flere elever på ungdomstrinnet. Når det gjelder antall lærere har det blitt 5 316 flere lærere på barnetrinnet og 2 604 flere lærere på barnetrinnet. Gjennomsnittlig stillingsstørrelse for aggregerte tall for alle lærere i skoleåret 2004/05 var 90,7 prosent. I skoleåret 2009/10 var den på 87,6 prosent. Regner vi om antall lærere om til årsverk på grunnlag av gjennomsnittlig stillingsstørrelse, tilsvarer 65 944 lærere 59 811 lærerårsverk i 2009/10. 58 024 lærere i 2004/05 utgjør 50 829 lærerårsverk. Dette er en vekst på 8 982 lærerårsverk. Dersom stillingsstørrelsen var den samme i 2004/05 som i 2009/10, ville antall lærere i 2004/05 utgjøre 52 628 lærerårsverk. Veksten i antall lærere fra 2004/05 til 2009/10 omgjort til lærerårsverk ville altså ha vært på 7 183 mot 8 982. Dette gir en klar indikasjon på at lærertetthet målt som antall elever per lærer inneholder for store variasjoner fra år til år grunnet endringer i lærernes stillingsstørrelse. På aggregerte tall for hele landet
blir feilkilden ikke fullt så stor, men på kommunenivå og skolenivå vil disse tallene bli svært unøyaktige. Å lovfeste en norm for lærertetthet knyttet til antall elever per lærer per skole, vil dersom normtallet settes lavt nok, medføre at enkelte skoler må tilføres flere ressurser for å holde seg innenfor loven. Den største svakheten er dog det faktum at gjennomsnittlig stillingsstørrelse for lærerne på den enkelte skole varierer sterkt. En norm på for eksempel 10 elever per lærere behøver ikke bety den samme ressursinnsatsen på alle skoler. Lærerårsverket I de tre påfølgende indikatorene for lærertetthet er lærerårsverk en faktor i tillegg til elevtall. Det er derfor behov for å gi en definisjon på hva som legges i begrepet lærerårsverk. Denne definisjonen viser seg å være relativt komplekst når man ser nærmere på hvilke oppgaver lærerne har innefor lærerårsverket. Årsverksbegrepet i GSI omfatter årsrammen til undervisning (leseplikten). Årsverk til annet enn undervisning omfatter den delen av årsverket som gir grunnlag for reduksjon i årsrammen til undervisning (leseplikten). I den sentrale særavtalen om undervisningspersonalets arbeidstid, SFS 2213, er det regulert inn flere bestemmelser som griper inn i årsrammene og som på den måten påvirker undervisningstimetallene. Dette dreier seg om eksempelvis seniortiltak, byrdefull arbeidssituasjon, kontaktlærertjeneste, sosiallærertjeneste, rådgivertjeneste og elevrådskontakt. Siden disse ulike tjenestene og funksjonene innvirker på undervisningstimetallene, vil det være viktig å registrere disse slik at de fremkommer i GSI. Årstimer (årsrammetimer) angir antall lærertimer i løpet av et år. Det er det antall timer en lærer underviser i løpet av et år. Begrepet undervisningstimer brukes i forhold til Opplæringslovens bestemmelser om hvor mange undervisningstimer den enkelte elev har krav på. Beregnede årsverk innrapporterte årsverk i GSI På grunn av endringer i detaljeringsgraden i GSI-rapporteringen for skoleårene 2008/09 og 2009/10, er det brudd i tidsseriene for rapporterte årsverk til undervisning og til annet enn undervisning. De rapporterte tallene kan derfor ikke sammenliknes bakover i tid. For å få et sammenliknbart og mer realistisk bilde av utviklingen i årsverk til undervisning, har man valgt å beregne årsverk på bakgrunn av innrapporterte årstimer. Årstimer til undervisning er dividert med årsrammen til undervisning, 741 timer for barnetrinnet og i gjennomsnitt 656 timer på ungdomstrinnet. I tabellen nedfor har vi valgt å vise forskjellene på innrapporterte årsverk i GSI og beregnede på grunnlag av årstimer.
Tabell 3: Beregnede og innrapporterte årsverk undervisningspersonale til undervisning Skoleår Beregnede årsverk undervisningspersonale til undervisning Innrapporterte årsverk undervisningspersonale til undervisning Barnetrinn Ungdomstrinn Totalt Barnetrinn Ungdomstrinn Totalt 2007/08 30 457 15 646 46 103 32 005 16 848 48 853 2008/09 31 213 15 943 47 156 32 294 17 027 49 321 2009/10 31 418 16 095 47 513 31 967 17 249 49 216 Undervisningspersonalets årsverk på 1687,5 timer er bygget opp av flere elementer innenfor 39 uker, med mindre annet er avtalt lokalt. Vi kommer ikke i dette temanotatet til å ta en fullstendig gjennomgang av alle de ulike oppgaver lærerne har i tillegg til det å undervise, men gjengir nedenfor hovedoppdelingen av det totale årsverket. På barnetrinnet arbeidsplanfestet tid 1300 timer som består av: - inntil 741 undervisningstimer, definert som årsrammen for undervisning - 521,5 timer arbeidsplanfestet tid utenom undervisning - 37,5 timer til planlegging og kompetanseutvikling når elevene ikke er til stede tid for- og etterarbeid og faglig ajourføring med 387,5 timer. På ungdomstrinnet arbeidsplanfestet tid 1225 timer som består av: - gjennomsnittlig 656 undervisningstimer - 522,5 timer arbeidsplanfestet tid utenom undervisning - 37,5 timer til planlegging og kompetanseutvikling når elevene ikke er til stede tid til for- og etterarbeid og faglig ajourføring med 462,5 timer.
Figuren nedenfor viser hvilke oppgaver knyttet til lærerårsverket som registreres i GSI. Årsverk til undervisningspersonale, i stillingsprosent (1 årsverk = 100) Linje 5..8 fylles bare ut for de årstrinn skolen har (på skoler med aldersblandede grupper telles det øverste trinnet i et sammenslått årstrinn). Årsverkene til én ansatt kan fordeles på flere rubrikker. Der det er vanskelig å gi et nøyaktig tall, gis et anslag. Det viktigste er at summene er riktige. Årsverk til undervisning, i stillingsprosent, gitt av personer... 1. årstrinn 2.-4. årstrinn 5.-7. årstrinn Sum 1.-7. årstrinn 8.-10. årstrinn SUM årsverk i stillings-% 5 6 7 8 9 med godkjent lærerutdanning, jf. FtO 14-2 og 14-8 med godkjent førskolelærerutdanning og godkjent videreutdanning, jf. FtO 14-2 a og 14-8 med godkjent førskolelærerutdanning uten videreutdanning, jf. FtO 14-2 a og b og 14-8 uten godkjent utdanning for det (de) trinn de underviser på. Sum årsverk til undervisning, i stillingsprosent (linje 5..8) GSK 2276 8885 15527 26688 20642 47330 GSK 2259 3364 336 5959 5959 GSK 115 115 115 GSK 59 430 257 746 1305 2051 GSK 4709 12679 16120 33508 21947 55455 Årsverk undervisningspersonale til annet enn undervisning 1.-7. årstrinn 8.-10. årstrinn SUM årsverk i stillings-% 10 Rådgiver GSK 12 462 474 11 Sosiallærer GSK 119 176 295 12 Rådgiver/sosiallærer (linje 10+11) GSK 131 638 769 13 Elevrådskontakt GSK 63 37 100 14 Andre oppgaver for undervisningspersonale GSK 1196 366 1562 15 Sum årsverk til annet enn undervisning (linje 12..14) GSK 1390 1041 2431 I GSI-statistikken skilles det mellom årstimer til undervisning og årstimer til annet arbeid utført av undervisningspersonale. Alle årstimer til undervisning føres i 60 minutters enheter. SFS 2213 oppgir årstimer til reduksjon i årsrammen for undervisning i 45 minutters enheter. I GSI - rapporteringen må som nevnt disse timene regnes om til 60 minutters enheter. Fram til skoleåret 2007/2008 ble ressurser til annet enn undervisningsoppgaver kun registrert som årstimer i GSI. Fra dette skoleåret skulle omfanget av disse årstimene også oppgis som årsverk. Denne indikatoren er i hovedsak den samme som antall elever per lærer. Forskjellen er at her har man korrigert for lærernes stillingsstørrelse. Figuren nedenfor taler sitt språk, antall elever per lærerårsverk har blitt redusert fra 11,8 i skoleåret 2004/05 til 10,7 i skoleåret 2009/10.
Figur 2: Antall elever pr. årsverk undervisningspersonale 2009/10 10,7 2008/09 11,1 2007/08 11,3 2006/07 11,7 2005/06 11,8 2004/05 11,8 En lovfestet norm knyttet til antall elever per lærerårsverk totalt (alle lærernes oppgaver innenfor årsrammen på henholdsvis 741 og 664) vil ha samme betydning på den enkelte skole i motsetning til antall elever per lærer. Som for en norm knyttet til antall elever per lærere, vil kommunen og den enkelte skole stå fritt i hvordan de ønsker å fordele lærerressursen på i undervisningsformål og andre oppgaver. I denne indikatoren har vi avgrenset lærerårsverket kun til å gjelde undervisningsandelen av lærerårsverket. Undervisningsdelen av lærerårsverket kan deles i to hoveddeler; ordinære timer, og timer med hjemmel i opplæringslovens 5-1, 2-8 og 2-5 og 6-2. Aggregerte tall for hele landet viser følgende gjennomsnittlige fordeling: Timer til ordinær undervisning 77,5 prosent og timer med hjemmel i nevnte paragrafer i opplæringsloven, 22,5 prosent. Variasjonene i ordinære grunnskoler er store fra skole til skole avhengig av omfanget av elever med vedtak om spesialundervisning og vedtak om særskilt norskopplæring og/eller morsmålsopplæring. En lovfestet norm med utgangspunkt i indikatoren antall elever per lærerårsverk til undervisning vil som indikator 2 sikre et minimumsnivå til undervisning totalt, men fortsatt la kommunene og skolene
stå fritt til å prioritere mellom ordinære timer og timer med hjemmel i opplæringsloven. Lærerressurser utløst av SFS 2213 vil bli ivaretatt av tariffbestemmelsene. Tabell 4: Antall elever per beregnet årsverk undervisningspersonale til undervisning Antall elever per beregnet årsverk undervisningspersonale til undervisning Skoleår Barnetrinn Ungdomstrinn 2010/11 Foreløpig 13,1 11,4 2009/10 13,2 11,3 2008/09 13,3 11,3 2007/08 13,8 11,5 2006/07 14,0 11,6 2005/06 14,0 11,6 2004/05 14,1 11,5 Både for barnetrinnet og ungdomstrinnets vedkommende viser indikatoren at lærertettheten målt som antall elever per lærerårsverk i undervisning har blitt forbedret fra 2007/08 til 2009/10. Som nevnt innledningsvis i temanotatet er Utdanningsforbundet og Kunnskapsdepartementet så langt enige om at det er innenfor ordinær undervisning at behovet for en lovfestet minstenorm er størst. Tabellen under viser hvordan utviklingen har vært over tid med hensyn til antall elever per årsverk undervisningspersonale i ordinær undervisning. Tallene viser både for barnetrinnets så vel som for ungdomstrinnets del en positiv utvikling, dog alt for liten i forhold hva den burde være, siden det både har vært tilført kommunene ekstra midler til økt timetall og styrking av opplæring i norsk, matematikk og samisk. Dessverre viser de foreløpige GSI-tallene for inneværende skoleår at det som kunne ha vært starten på en positiv utvikling igjen har snudd i gal retning. Tabell 5: Antall elever per årsverk undervisningspersonale i ordinær undervisning fordelt på trinn Antall elever per årsverk undervisningspersonale i ordinær undervisning Skoleår Barnetrinn Ungdomstrinn 2010/11 Foreløpig 17,0 15,2 2009/10 16,9 14,9 2008/09 17,0 14,8 2007/08 17,5 14,9 2006/07 17,6 14,9 2005/06 17,5 14,8 2004/05 17,6 14,6
Hvorfor bør normen knyttes til ordinær undervisning og ikke all undervisning? En måte å sammenlikne ressursinnsatsen til kommuner på er å se på hvor mange ekstra undervisningstimer som gis per elev. Dette skal gi et mål på lærerinnsats utover et minstenivå der kun én lærer er til stede i en standard gruppe elever. For noen år tilbake skulle skolene innrapportere minstetimetallet (minste lærerinnsats) og delingstimer. Ordinære timer i GSI omfatter både et minstenivå og timer utover minstenivået for å kunne dele gruppene i mindre enheter etter en pedagogisk vurdering. Grunnressurser beregnes ut fra undervisningstimetallet som er fastsatt gjennom minstekravene i opplæringsloven, antall elever per trinn og tidligere klassedelingsregler. I Utdanningsdirektoratets publikasjon om analyse av grunnskole og videregående opplæring i Norge, Utdanningsspeilet 2007, er det gjengitt en definisjon av grunnressurser og ekstraressurser. Definisjonen samt beskrivelsen av grunnressurs i kapittelet om ressurser i Utdanningsspeilet, er svært viktig for å understreke betydningen av Stortingets vedtak i 2003 (se kapittel 3 i dette temanotatet). Selv om klassedelingsreglene ble tatt bort i 2003, må det fortsatt være et minstenivå på lærerressursene til undervisning på den enkelte skole. Begrepet grunnressurs klargjør sammenhengen mellom det tidligere minstetimetallet og delingstimer, - og de timer som i dag er inkludert i det ordinære timetallet. Det forutsettes også at det kun er én lærer per klasse per time. Ekstra undervisningstimer (tidligere betegnet som delingstimer) defineres som differansen mellom antall ordinære undervisningstimer som faktisk gis, og beregnede grunnressurser. I presentasjonen av indikator 6, gjennomsnittlig gruppestørrelse 2; dvs. gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinær undervisning, vil vi gå nærmere inn på forståelsen av grunnressurs. Den andre begrunnelsen for å knytte normen om lærertetthet til ordinær undervisning er at statistikken viser at når ressurser etter hjemmel i opplæringslovens 5-1 og 2-8, -individuelle rettigheter (spesialundervisning / særskilt norskopplæring) øker, har timer til ordinær undervisning blitt redusert. I aggregert statistikk for alle skolene i landet er endringen minimal, men ser man på statistikk for den enkelte skole er det grunn til å reagere. Knapphet på ressurser i ordinær undervisning medfører store undervisningsgrupper med liten mulighet for deling. Resultatet blir at flere elever som trenger særskilt hjelp, ikke får det. Når skolene ikke lager et skille mellom timer til spesialundervisning etter enkeltvedtak og tilpasset opplæring, gjør de det vanskelig å måle ressursbruken fordelt på tilpasset opplæring og spesialundervisning. Dermed er det også vanskelig å fange opp hvor mye og hva slags ressurser som faktisk settes inn for de såkalte gråsoneelevene. Det er som de fleste vet ment å være en vesentlig forskjell på tilpasset opplæring og spesialundervisning hjemlet etter enkeltvedtak. Alle elever
har krav på tilpasset opplæring, mens elever som har spesialundervisning har krav på en helt egen læreplan, jf. 5-1. Rett til spesialundervisning Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning. Med den tilgang vi har på data, kan vi lage modeller med norm knyttet til indikatoren antall elever per årsverk undervisningspersonale i ordinær undervisning for 1. 4.årstrinn, 5. 7.årstrinn, hele barnetrinnet, hele ungdomstrinnet og skolen i alt. For å illustrere konsekvenser av en norm knyttet til denne indikatoren har vi gjort beregninger i forhold til en norm på maks 16 elever per lærerårsverk i ordinær undervisning på 1. 4.årstrinn, 18 elever per lærerårsverk i ordinær undervisning på 5. 7. årstrinn og 20 elever på ungdomstrinnet (jf. tabellen under). Tabell 6: Kostnader alle kommuner i årsverk 1. 4. årstrinn 5. 7. årstrinn Barnetrinn Ungdomstrinn Totalt 2 185 524 2 708 54 2 762 Kostnaden i disse beregningene er forutsatt at den enkelte skole som må øke lærerressursen til ordinær undervisning må gjøre dette med tilførsel av nye midler, og ikke ved en overføring av ressurser fra timer til spesialundervisning, særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring med mer. I en lovformulering vil det være nødvendig med en formulering for å forhindre at styrket ordinær opplæring medfører overføring av andre ressurser. Gruppestørrelse 1 er definert som forholdet mellom det totale antallet elevtimer (summen av antall timer undervisning hver elev får) og det totale antallet lærertimer (summen av undervisningstimer skolens lærertimer gir). Elevtimer i ordinær undervisning Lærertimer til undervisning Gjennomsnittlig gruppestørrelse 1 blir et mål på gruppestørrelse sett fra elevenes side, der gjennomsnittlig gruppestørrelse er et uttrykk for antall elever per lærer i en gjennomsnittlig undervisningssituasjon. Det er viktig å skille mellom antall elever per lærerårsverk i undervisning og antall elever per lærer i en gjennomsnittlig undervisningssituasjon. I offentlig statistikk brukes oftest gjennomsnittlig gruppestørrelse (gruppestørrelse 1), hvor alle typer undervisning er medregnet, herunder spesialundervisning. Elevtimer på en skole framkommer ved at man multipliserer antall elever på hvert årstrinn med det undervisningstimetallet hver elev på trinnet skal ha i året.
Tabell 7: Eksempel på beregning av elevtimer på en skole Årstrinn Antall elever Skolens timetallsfordeling = den enkelte elevs antall undervisningstimer i året Elevtimer pr. årstrinn 1. årstrinn 55 627 34 485 2. årstrinn 69 684 47 196 3. årstrinn 52 713 37 076 4. årstrinn 56 732 40 992 5. årstrinn 60 770 46 200 6. årstrinn 63 797 50 211 7. årstrinn 72 797 57 384 Totalt antall elevtimer: 313 544 I en tilfeldig valgt barnetrinnsskole med 427 elever er indikatoren antall elever per lærerårsverk i undervisning verdien 17,41 og gjennomsnittlig gruppestørrelse 1 verdien 17,25. Høy lærertetthet gir lav tallverdi for gruppestørrelse 1 så vel som for gruppestørrelse 2. Tabell 8 viser en marginal økning i andelen skoler som har mellom 15 og 20 elever i gruppene når vi medregner all undervisning, gjennomsnittlig gruppestørrelse 1. Også når vi ser på andelen elever som befinner seg i grupper med mellom 15 og 20 elever i gruppene (tabell 9), er økning svært liten. Tabell 10 viser utviklingen i gjennomsnittlig gruppestørrelse 1 de siste 10 skoleårene i ordinære kommunale grunnskoler. Tabell 8: Andel skoler fordelt etter gjennomsnittlig gruppestørrelse 1 for skoleårene 2007/08 2009/10 Gruppestørrelse 1 Skoleår 1 10 10 15 15 20 Mer enn 20 2007/08 23,1 % 51,5 % 24,6 % 0,8 % 2008/09 23,3 % 50,6 % 25,4 % 0,7 % 2009/10 23,6 % 50,3 % 25,3 % 0,8 % Tabell 9: Andel elever fordelt etter ulike gruppestørrelser etter gjennomsnittlig gruppestørrelse 1 (all undervisning medregnet) Gruppestørrelse 1 Skoleår 0 10 10 15 15 20 Mer enn 20 2007/08 5,5 % 51,3 % 41,5 % 1,6 % 2008/09 5,9 % 50,1 % 42,7 % 1,3 % 2009/10 6,3 % 50,2 % 41,9 % 1,6 %
Tabell 10: Gjennomsnittlig gruppestørrelse 1 for alle kommunale ordinære grunnskoler Skoleår Gjennomsnittlig gruppestørrelse 1 2010/11 Foreløpig 13,74 2009/10 13,70 2008/09 13,78 2007/08 13,86 2006/07 14,01 2005/06 14,10 2004/05 13,95 2003/04 13,85 2002/03 13,67 2001/02 13,42 2000/01 13,33 En lovfestet norm knyttet til gjennomsnittlig gruppestørrelse 1 vil gi skolene frihet til å fordele lærertimene mellom ordinær undervisning og undervisning etter hjemmel i opplæringsloven. Uansett hvilken modell som blir bestemt for å fastsette en norm for læreretthet, må skolene/kommunene forholde seg til bestemmelsene i opplæringslovens 8-2: Organisering av elevane i klassar eller basisgrupper: I opplæringa skal elevane delast i klassar eller basisgrupper som skal vareta deira behov for sosialt tilhør. For delar av opplæringa kan elevane delast i andre grupper etter behov. Til vanleg skal organiseringa ikkje skje etter fagleg nivå, kjønn eller etnisk tilhør. Klassane, basisgruppene og gruppene må ikkje vere større enn det som er pedagogisk og tryggleiksmessig forsvarleg. I forbindelse med arbeidet med å utarbeide ulike modeller for minstenorm for lærertetthet har Utdanningsforbundet gjort flere beregninger. En beregning hvor normen ble satt til verdien 15 for gjennomsnittlig gruppestørrelse 1 på ungdomstrinnet, viste at det ville utløse et lærerbehov på 1 128 lærerårsverk. Beregningen på gjort på grunnlag av data for 461 rene ungdomstrinnsskoler med til sammen 133 646 elever. Dersom verdien for gjennomsnittlig gruppestørrelse 1 ble satt til 18 for det samme utvalg skoler, ville antall lærerårsverk måtte øke med 190. Tilsvarende beregning ble gjort på 1 112 rene barneskoler, alle med 100 elever eller mer; - til sammen 296 138 elever. Norm satt til verdien 14 utløste behov for 1 448 nye lærerårsverk. Norm satt til verdien 15 utløste behov for 753 nye lærerårsverk.
Tallstørrelsene 14 og 15 er valgt fordi det med en slik norm vil gi et relativt stort utslag i lærerbehov kun ved å endre verdien med 1. Gruppestørrelse 2 skiller seg fra gruppestørrelse 1 ved at timer til spesialundervisning og til særskilt norskopplæring for språklige minoriteter er ekskludert fra både lærertimer og elevtimer i beregningen. Gruppestørrelse 2 gir et mer realistisk bilde av den gjennomsnittlige gruppestørrelsen, da den er ment å si noe om hvor mange elever som til enhver tid sitter foran en lærer. Forklaring på beregning av gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 Stortinget forutsatte da det vedtok å fjerne klassedelingsreglene fra Opplæringsloven at gjennomsnittlig gruppestørrelse ikke skal være større enn de gruppene som de gamle klassedelingsreglene ville ha gitt. For å undersøke om denne forutsetningen er brutt, beregnes et uttrykk for gjennomsnittlig gruppestørrelse og en for beregnet klassestørrelse. Formelen for gruppestørrelse er definert som en brøk med følgende størrelser i teller og nevner: "Elevtimer i ordinær undervisning" - "timetall spesialundervisning" - "timetall særskilt norsk" "Ordinære undervisningstimer" + "timer til oppdeling til samiske språkalternativer" De enkelte størrelsene i uttrykket er definert på følgende måte: "Elevtimer i ordinær undervisning" (hentes i ramme A på GSI-skjemaet): antall elever 1. årstrinn * skolens timetallsfordeling 1. årstrinn + antall elever 2. årstrinn * skolens timetallsfordeling 2. årstrinn + antall elever 3. årstrinn * skolens timetallsfordeling 3. årstrinn osv. "Timetall spesialundervisning" (hentes i ramme D på GSI-skjemaet): antall elever med 1-75 timer spes. undervisning * 57 (gj.snitt antall timer) + antall elever med inntil 76 190 timer spes. undervisning * 134 (gj.snitt antall timer) + antall elever med inntil 191 270 timer spes. undervisning * 222 (gj.snitt antall timer) + antall elever med mer enn 270 timer spes. undervisning * 513 (gj.snitt antall timer). Tallene for gjennomsnittlig antall timer spesialundervisning i de tre gruppene er beregnet på grunnlag av tidligere erfaringer om bruk av spesialundervisning. "Timetall særskilt norsk" (hentes i ramme E i GSI-skjema): (antall elever 1. årstrinn + antall elever 2. årstrinn + antall elever 3. årstrinn + antall elever 4. årstrinn)* 232,75 + (antall elever 5. årstrinn + antall elever 6. årstrinn + antall elever 7. årstrinn)* 147 + (antall elever 8. årstrinn + antall elever 9. årstrinn + antall elever 10. årstrinn)* 132,67 "Ordinære undervisningstimer" (hentes fra ramme B i GSI-skjema): B11
"Timer til oppdeling til samiske språkalternativer" (hentes fra ramme B i GSI-skjema): B7 Fram til 2003, da klassedelingsreglene ble fjernet fra Opplæringsloven, var det vanlig å bruke gjennomsnittlig antall elever per klasse som en indikator for lærertetthet. Stortinget fattet som nevnt et vedtak i 2003 om at bortfall av klassedelingsreglene i skulle brukes for å kunne bruke mindre ressurser i skolen. For å kunne føre tilsyn med at skolene ikke brøt Stortingets forutsetninger, ble det etablert en ny indikator, nemlig gjennomsnittlig gruppestørrelse 2. Vi ønsker å dvele litt ved forståelsen av Stortingets vedtak som ordrett gjengitt lyder slik: Stortinget ber Regjeringen gjennom tilsynsordningen påse at oppheving av delingstallet ikke brukes som sparetiltak. Klassedelingstallet skal ligge til grunn som minste nivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedeling er opphevet. Koplingen til klassedelingstallet som skal ligge til grunn som minste nivå for ressurstildeling, leder hen til det som ble betegnet som minstetimetallet, det minste antall undervisningstimer hver elev på det enkelte årstrinn har krav på. Gjeldende bestemmelser i opplæringsloven med forskrift har fastsatt følgende fordeling av undervisningstimetallet i grunnskolen: 1. 7.årstrinn: 5158 timer 8. 10.årstrinn: 2566 timer Det som tidligere ble kalt minstetimetallet heter nå skolens timetallsfordeling. Ved å ta utgangspunkt i elevtallet på det enkelte årstrinn, opprette klasser på grunnlag av klassedelingsreglene og multiplisere antall opprettede klasser med skolens timetallsfordeling på hvert årstrinn, får vi det som blir betegnet som skolens grunnressurs. De fleste skoler vil ha et ordinært timetall som overstiger grunnressurser. Dette vil gi bedre rammebetingelser for å kunne dele opp gruppene i den ordinære undervisningen i mindre grupper, eller bedre rammebetingelser for å drive tilpasset opplæring. For noen skoler vil det imidlertid være omvendt. Beregnet grunnressurs er høyere enn de ordinære timer. Det kan være flere årsaker til dette. Fådelte skoler (med aldersblandede grupper) vil for eksempel lett få høyere beregnet grunnressurs enn ordinære timer. Fjerningen av klassedelingsregelen har gitt skolen økt fleksibilitet og mulighet til å organisere undervisningen annerledes enn før. Dette skjer i en tid da skolene samtidig opplever en strammere ressurssituasjon. GSI-statistikken viser at alt for mange fulldelte grunnskoler med relativt høyt elevtall per årstrinn har et ordinært timetall som er lavere eller ligger omtrent på samme nivå som beregnede grunnressurser. Mange av disse skolene velger å la en betydelig del av undervisningen foregå i kun én gruppe per trinn, og samtidig supplerer med bruk av spesialundervisning og/eller assistenter.
Slik organisering kan i mange tilfeller så absolutt forsvares pedagogisk, men sett i et ressursmessig lys kan det også tyde på at skolen har utnyttet den friheten bortfall av klassedelingsreglene medførte til å spare inn ressurser. Det mest nærliggende for tilsynet ved fylkesmennene, å kontrollere med hensyn til om oppheving av klassedelingstallet blir brukt som sparetiltak, er å undersøke om skolens ordinære timetall er lavere enn beregnet grunnressurs. GSI-statistikken viser at så er tilfelle ved mange skoler. Lærertimer som er hjemlet etter 5 (spesialundervisning) og 2 (fremmedspråk) er individuelle rettigheter og må ressursmessig sees for seg. Som omtalt i kapittel 3 ble tilsynet pålagt å bruke gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 for å vurdere om bortfall av klassedelingsreglene blir brukt som sparetiltak. Det gjøres ved å sammenlikne tallverdien for hva gjennomsnittlig elevtall per klasse ville vært med klassedelingstallene med tallverdien for gjennomsnittlig gruppestørrelse 2. Dersom verdien for gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 er høyere enn beregnet gjennomsnittlig elevtall per klasse, er dette en første indikasjon på at ressursnivået ikke er i tråd med Stortingets forutsetninger. Om det er denne tilsynsmodellen som er best, har også Utdanningsdirektoratet stilt spørsmål ved. Tabell 11: Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 i ordinære kommunale grunnskoler fra skoleåret 2000/01 2009/10 Skoleår Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 2010/11 Foreløpig 17,10 2009/10 16,87 2008/09 16,95 2007/08 16,95 2006/07 17,04 2005/06 17,04 2004/05 16,81 2003/04 16,75 2002/03 16,52 2001/02 16,32 2000/01 15,96 Dersom vi velger å se på spredning mellom skoler, blir bildet et helt annet. I stedet for å se på gjennomsnittstall for aggregerte data for alle skolene i landet, ser vi på hver enkelt skole, og andel skoler innenfor de ulike grupper av gruppestørrelser. Figuren nedenfor viser elevandel i skoler fordelt etter gruppestørrelse i ordinær undervisning (gruppestørrelse 2).
Figur 3: Elevandel i skoler fordelt etter gruppestørrelse i ordinær undervisning (gruppestørrelse 2). tom 10 10-15 15-20 20 eller mer 2010/11 foreløpige 2009/10 2008/09 2007/08 2006/07 2005/06 2004/05 2003/04 2002/03 2001/02 2000/01 Det er stor spredning skolene imellom for gruppestørrelsens del. Andelen elever som opplever å være en del av grupper hvor gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinær undervisning er mer enn 20, har økt fra 9,9 prosent i 2000/01 til 23,2 prosent i 2009/10. Skoleåret 2007/08 viste statistikken tegn på at utviklingen var i ferd med å snu i positiv retning, men tallene fra de to påfølgende skoleår viser at det igjen er økning i elevandelen som får sin undervisning i store grupper. Når vi ser på forskjellene mellom skoler innenfor samme kommune blir bildet ofte det samme som når vi ser på ulikhetene mellom skoler i hele landet. Årsakene til ulikhetene kan være forskjellig, men de to hovedårsakene er for det første ulikt elevgrunnlag med hensyn til antall elever, det andre er sosioøkonomiske kriterier som er lagt inn i kommunenes fordelingsmodeller. Skoler som statistisk med hensyn til elevtall fordelt på årstrinn, kan ha svært ulikt ressurstildeling, noe som skyldes en bevisst prioritering fra kommunens side. At man tildeler ekstra ressurser til skoler med et særskilt behov er positivt og kan derfor ikke forklares alene med statistiske innrapporteringer. Tallene for alle gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 viser er en svært stabil utvikling i perioden. Fra skoleåret 2005/06 har det vært en jevn positiv utvikling for så vel gruppestørrelse 1 som 2. Men dersom man hadde registrert frafall og manglende vikar, ville tallene antakelig vært svært mer dramatiske, jf. det som innledningsvis er skrevet om statistiske data og virkelighetsbeskrivelsen.