Veileder i samfunnsøkonomiske analyser

Veileder i samfunnsøkonomiske analyser

Veileder i samfunnsøkonomiske analyser Direktoratet for økonomistyring

Copyright 2014 by Fagbokforlaget Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved ISBN: 978-82-999-2992-9 Grafisk produksjon: John Grieg AS, Bergen Omslagsdesign ved Siste Skrik Forsidefoto av bro: Ilja Hendel/NTB scanpix Forsidefoto av Norges lover: Berit Roald/NTB scanpix Spørsmål om denne boken kan rettes til: Direktoratet for økonomistyring Postboks 7154 St. Olavs plass 0130 Oslo Tlf: 400 07 997, faks: 22 41 42 42 e-post: postmottak@dfo.no www.dfo.no Materialet er vernet etter åndsverkloven, men kan fritt benyttes etter avtale med Direktoratet for økonomistyring. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

Innholdsfortegnelse Forord 5 Veilederen og dens formål 6 Leseveiledning 8 1 Samfunnsøkonomiske analyser for gode beslutninger 11 1.1 Hva er en samfunnsøkonomisk analyse? 12 1.2 Noen gode grunner for å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser 13 1.3 Anvendelsesområdet til samfunnsøkonomiske analyser 13 1.4 Krav til å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser i staten 14 1.5 Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser 15 1.6 Samfunnsøkonomisk analyse er et viktig verktøy i statlig styring 15 2 Kort innføring i samfunnsøkonomiske analyser 17 2.1 Oversikt over metoden 18 2.2 Hvordan kan man skalere metoden? 24 2.3 Hvordan kan arbeidet organiseres? 28 2.4 Tiltak med budsjettvirkninger for det offentlige 30 2.5 Sjekkliste for gjennomføring av en samfunnsøkonomisk analyse 32 3 Hvordan gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse? 35 3.1 Beskrive problemet og formulere mål 36 3.2 Identifisere og beskrive relevante tiltak 48 3.3 Identifisere virkninger 59 3.4 Tallfeste og verdsette virkninger 67 3.5 Vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet 87 3.6 Gjennomføre usikkerhetsanalyse 101 3.7 Beskrive fordelingsvirkninger 111 3.8 Gi en samlet vurdering og anbefale tiltak 116 4 Utvalgte temaer i samfunnsøkonomiske analyser 127 4.1 Nullalternativet 128 4.2 Verdsetting av virkninger uten markedspris 130 4.3 Netto ringvirkninger 140 4.4 Gjennomføre usikkerhetsanalyse 143

Vedlegg 154 Vedlegg 1: Eksempler på samfunnsøkonomiske analyser 154 Vedlegg 1 A: Innføring av elektronisk faktura i kommunal sektor 155 Vedlegg 1 B: Forvaltningsmodeller for å bekjempe plantesykdommen rød marg 168 Vedlegg 2: Begrepsliste 180

5 Forord Samfunnets ressurser er knappe, og mange gode formål konkurrerer om tilgjengelige midler. Det er derfor viktig at statlige tiltak er velbegrunnede og gjennomtenkte. Samfunnsøkonomiske analyser bidrar til at politikere og andre beslutningstakere får solide, gjennomsiktige og sammenlignbare beslutningsgrunnlag når de skal vurdere ulike tiltak. Ved å synliggjøre virkninger av alternative tiltak før det tas en beslutning, er det enklere å velge tiltak til beste for samfunnet. Denne veilederen er den nye sektorovergripende veilederen for samfunnsøkonomiske analyser i staten. Anbefalingene i veilederen bør i størst mulig grad legges til grunn i samfunnsøkonomiske analyser. Veilederen gir også informasjon om hvilke krav Finansdepartementets rundskriv R-109/2014 stiller for samfunnsøkonomiske analyser. Målgruppen for veilederen er først og fremst de som skal utføre analyser i departementer og statlige virksomheter. De som skal bestille analyser og ta beslutninger om valg av tiltak i departementer og statlige virksomheter, kan også ha nytte av veilederen. Formålet med veilederen er å gi en praktisk og brukervennlig veiledning i hvordan samfunnsøkonomisk analyse kan gjennomføres. Veilederen kan brukes ved vurdering av alle typer offentlige tiltak. Direktoratet for økonomistyring (DFØ) ønsker å bidra til at samfunnsøkonomiske analyser blir en viktig del av beslutningsgrunnlaget for offentlige tiltak og reformer. Det er et mål å øke bruken av denne metoden og å forbedre kvaliteten på beslutningsgrunnlagene i staten. DFØ er pådriver for samfunnsøkonomiske analyser i staten. Vi arbeider for å heve kompetansen på samfunnsøkonomiske analyser og gir råd til departementer og statlige virksomheter om hvordan analysen bør gjennomføres. Vi håper at veilederen blir et nyttig hjelpemiddel som bidrar til at flere tar i bruk samfunnsøkonomiske analyser, og at disse blir mest mulig korrekt utført. Veilederen er tilgjengelig på www.dfo.no. September 2014, direktør Øystein Børmer Direktoratet for økonomistyring

6 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser Veilederen og dens formål Kort om veilederen Dette er den nye sektorovergripende veilederen i staten. 1 For å sikre konsistente analyser innad og på tvers av sektorer er det viktig at alle etterlever et sett med felles retningslinjer for metode og valg av sentrale parameterverdier. Metode og anbefalinger i veilederen er basert på prinsipper for, og krav til utarbeidelse av, samfunnsøkonomiske analyser i Finansdepartementets rundskriv R-109/2014. Videre baserer veilederen seg på anbefalinger i NOU 2012: 16, NOU 1998: 16 og NOU 1997: 27. 2 Noen viktige presiseringer av funksjonen til denne veilederen: Dette er en veileder i samfunnsøkonomisk analyse og ikke en lærebok. Det betyr at det er en praktisk tilnærming til det økonomiske teorigrunnlaget. For å få mer kunnskap om det faglige fundamentet for analysen henviser vi til faglitteratur 3 og til NOU 2012: 16, NOU 1998: 16 og NOU 1997: 27. Dette er en sektorovergripende veileder. Det vil si at den skal kunne brukes i alle sektorer. Den er imidlertid ikke omfattende nok til å brukes som utgangspunkt for å gjennomføre grundige analyser av alle slag og i alle sektorer. Innenfor rammen av Finansdepartementets rundskriv R-109/2014 kan det utarbeides sektorveiledere som gir utdypende forklaringer og retningslinjer for sektorspesifikke forutsetninger. Flere departementer og statlige virksomheter har utarbeidet egne veiledere for konsekvensutredninger og samfunnsøkonomiske analyser på sine sektorområder. Tilsvarende kan det oppstå et behov for egne veiledere innenfor sektorer som per i dag ikke har slike. Videre er det utarbeidet egne veiledere for Finansdepartementets kvalitetssikringsordning (KS-ordningen). 4 Disse veilederne retter seg mot større statlige prosjekter. 1 Veilederen erstatter Finansdepartementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser (2005). 2 NOU 2012: 16: Samfunnsøkonomiske analyser, NOU 1998: 16: Nytte-kostnadsanalyser og NOU 1997: 27: Nytte-kostnadsanalyser. 3 For eksempel Boardman, A. et al. (2011): Cost-Benefit Analysis. 4 Se www.concept.ntnu.no.

7 Veilederen kan brukes som utgangspunkt for å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser av alle typer tiltak. En vurdering av store reformer, som for eksempel en omlegging av reguleringssystemet i jordbruket og fiskeriene eller en vesentlig endring i folketrygdsystemet, vil normalt kreve mer omfattende metodeverktøy (generelle likvevektsmodeller) enn det som omtales i denne veilederen. I arbeidet med å utvikle veilederen har vi fått god hjelp av to referansegrupper som har gitt innspill på utforming og faglig innhold, bestående av personer fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, Mattilsynet, Miljødirektoratet, Politidirektoratet, Helsedirektoratet, Vegdirektoratet, Jernbaneverket, Legemiddelverket, Norges vassdrags- og energidirektorat, Statnett og NTNU. Formålet med veilederen Veilederen skal først og fremst bidra til å øke kompetansen på gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser i staten. Videre skal den bidra til å gjøre det enklere for leseren å gjennomføre gode bestillinger av samfunnsøkonomiske analyser. Veilederen retter seg også mot beslutningstakere som trenger økt kunnskap om, og motivasjon til, å benytte analyser som beslutningsgrunnlag. Beslutningstakere kan for eksempel være politisk ledelse i et departementet eller øverste ledelse i en statlig virksomhet. Veilederen skal gi leseren en grunnleggende innføring i metode for å utføre en samfunnsøkonomisk analyse. Det er mange potensielle fallgruver ved gjennomføring av en slik analyse. Veilederen trekker frem en del av disse fallgruvene og gir praktiske råd og veiledning i de ulike arbeidsfasene analysen består av. Det er viktig å være oppmerksom på at det å gjennomføre gode og grundige samfunnsøkonomiske analyser krever både samfunnsøkonomisk metodekompetanse, sektorkompetanse og praktisk erfaring. Vi anbefaler at samfunnsøkonomiske analyser utføres i samarbeid med erfarne analytikere. Les mer om dette i kapittel 2.

8 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser Leseveiledning Veilederen er inndelt i følgende fire kapitler: 1. Samfunnsøkonomiske analyser for gode beslutninger 2. Kort innføring i samfunnsøkonomiske analyser 3. Hvordan gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse? 4. Utvalgte temaer i samfunnsøkonomiske analyser Veilederen inneholder også vedlegg som gir et par eksempler på samfunnsøkonomiske analyser. Hovedformålet til veilederen er å gi støtte til dem som skal gjennomføre en samfunnsøkonomisk analyse. Denne målgruppen vil ha nytte av å lese hele veilederen. De som kun ønsker en overordnet kjennskap til utforming og bruk av metoden, bør lese kapittel 1. Her blir det beskrevet hva samfunnsøkonomiske analyser er, hva kravene til å gjennomføre analyser består i, hvilket anvendelsesområde analysene har, og hvordan slike analyser kan integreres i styringen. De som skal bestille en samfunnsøkonomisk analyse, kan ha nytte av å lese både kapittel 1 og kapittel 2. Kapittel 2 beskriver hvilke arbeidsfaser som inngår i en samfunnsøkonomisk analyse, hvordan man kan skalere bruken av metoden, og hvordan man rent praktisk kan legge opp arbeidet med en analyse, herunder noen konkrete tips ved bestilling. I kapittel 2 gis det også noen tips for planlegging av analysearbeidet inn mot gjeldende budsjettprosesser. Beslutningstakere vil ha spesiell nytte av å lese kapittel 1. I tillegg kan kapittel 2 anbefales for de som ønsker en ytterligere innføring i selve metoden samt tips til planlegging av analysearbeidet og budsjettering. Videre kan kapittel 3.8 være nyttig for å få kjennskap til hvordan hovedresultatene bør sammenstilles, og hvilke kriterier som benyttes i rangering og anbefaling av tiltak. De tre siste kapitlene er spesielt rettet mot de som gjennomfører samfunnsøkonomiske analyser. I kapittel 3 gis det veiledning i hvordan analyser kan gjennomføres i praksis. I kapittel 3 gis det også noe veiledning om nødvendig kompetanse, med hovedfokus på den samfunnsøkonomiske analysekompetansen, innenfor de ulike delene av en samfunnsøkonomisk analyse. Kapittel 4 gir en mer inngående veiledning i utvalgte temaer i samfunnsøkonomisk analyse.

9 Som vedlegg ligger eksempler på analyser av ulike typer tiltak innenfor IKT- og landbrukssektoren. Eksemplene skal være til nytte og inspirasjon for alle som gjennomfører analyser. I veilederen er det benyttet tre ulike ikoner for å illustrere hva slags informasjon bokser i teksten inneholder. Skiftenøkkelen betyr at boksen inneholder et verktøy, som sjekklister, tabelloppsett, fremgangsmåter og lignende. Lyspæren betyr at boksen inneholder en eller annen form for refleksjon omkring temaet som omtales, som spesielle forhold å være oppmerksom på, fallgruver eller lignende. Forstørrelsesglasset betyr at boksen inneholder et eksempel på temaet som omtales. Figur 1.1: Ikoner for ulike bokstyper

1Samfunnsøkonomiske analyser for gode beslutninger

12 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser Departementer og statlige virksomheter skal bidra til at samfunnets ressurser blir brukt på en effektiv måte. Staten har andre mål enn private foretak ved at det er samfunnets samlede velferd som skal ivaretas, og ikke bedriftsøkonomiske overskudd. For å få gode tiltak for samfunnet som helhet er det viktig at departementer og statlige virksomheter foretar analyser som ivaretar samfunnsperspektivet. Samfunnsøkonomiske analyser skal synliggjøre for offentligheten de vurderingene som ligger bak en beslutning om å iverksette et tiltak. For å sikre etterprøvbarhet og klargjøring i den offentlige debatten er det et krav at analysene er godt dokumenterte og presentert på en gjennomsiktig og forståelig måte. 1.1 Hva er en samfunnsøkonomisk analyse? En samfunnsøkonomisk analyse er et verktøy for å identifisere og synliggjøre virkninger (konsekvenser) av et tiltak for berørte grupper i samfunnet. En samfunnsøkonomisk analyse er, slik den blir presentert i denne veilederen, en ex ante-analyse. Det vil si en analyse som utføres før man tar en beslutning om hvilket tiltak som skal iverksettes. Hvilket samfunnsproblem skal løses, og hvilke alternative tiltak kan løse problemet? Hvilke forventede fordeler og ulemper har de ulike tiltakene, og for hvem? Overstiger fordelene ulempene ved tiltaket? Dette er spørsmål samfunnsøkonomiske analyser skal bidra til å belyse gjennom systematisk kartlegging, sammenligning og vurdering av virkninger ved alternative tiltak. Hensikten med samfunnsøkonomisk analyse er å finne ut om et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt eller ikke, samt å kunne rangere og prioritere mellom ulike tiltak. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet forteller oss om samlet betalingsvillighet for nyttevirkningene er høyere enn samlede kostnadsvirkninger. I tillegg til å beregne den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av tiltakene i kroner vurderer man i hvilken grad virkninger som ikke lar seg verdsette i kroner, bidrar til å gjøre tiltaket mer eller mindre lønnsomt for samfunnet. En samfunnsøkonomisk analyse kan også utføres som en ex post-analyse. Da er hensikten gjerne å vurdere hvorvidt tiltaket som ble valgt, faktisk var samfunnsøkonomisk lønnsomt. Ett kjennetegn ved samfunnsøkonomisk analyse er at man ikke kun vurderer virkninger for den enkelte statlige virksomhet. Et annet er at analysen ikke

Samfunnsøkonomiske analyser for gode beslutninger 13 er begrenset til bare å vurdere kostnader som belastes offentlige budsjetter. En samfunnsøkonomisk analyse skal i størst mulig grad fange opp alle typer virkninger for alle grupper i samfunnet som blir berørt av et tiltak, så som inntektsendringer for private husholdninger og næringslivet og virkninger på blant annet miljø, utdanning, helse og sikkerhet. Alt som påvirker ressursbruken eller velferden til noen i samfunnet, skal tas med, men analysen skal i utgangspunktet begrenses til virkninger for grupper i Norge. Samfunnsøkonomiske analyser viser om tiltak totalt sett er lønnsomme for samfunnet eller ikke. Selv om et tiltak i sum er samfunnsøkonomisk lønnsomt, kan det ha positive virkninger for noen grupper og negative virkninger for andre grupper. Som tilleggsinformasjon til beslutningstaker skal analysen derfor beskrive hvilke virkninger tiltaket medfører for grupper som kommer dårligere ut. 1.2 Noen gode grunner for å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser Få mest mulig velferd ut av samfunnets knappe ressurser ved å sørge for effektiv ressursbruk. Få en systematisk gjennomgang av alle virkninger for berørte grupper i samfunnet. Sørge for å identifisere underliggende samfunnsbehov som besvares med målrettede tiltak. Få et godt beslutningsgrunnlag for å rangere og prioritere mellom alternative tiltak. Sile ut ulønnsomme tiltak på et tidlig tidspunkt. Få et godt grunnlag for å realisere gevinster når tiltaket er iverksatt. Få et godt grunnlag for resultatmåling og evaluering av tiltaket i etterkant. Gjøre grunnlaget for beslutninger bak offentlige tiltak mer synlig for offentligheten. 1.3 Anvendelsesområdet til samfunnsøkonomiske analyser Samfunnsøkonomisk analyse er en metode med et bredt anvendelsesområde. Metoden kan brukes til å vurdere alle typer offentlige tiltak: reformer, reguleringer, investeringer, tjenesteproduksjon osv. kan benyttes på tiltak utført av private aktører på oppdrag for staten.

14 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser kan benyttes innenfor alle sektorer i samfunnet, enten de er «myke» eller «harde» kan benyttes for å prioritere innenfor virksomhetens ansvarsområder, enten innad i en sektor eller på tvers av ulike sektorer Hvor omfattende en samfunnsøkonomisk analyse bør være, vil avhenge av størrelsen på tiltaket, tilgangen på ressurser m.m. Les mer om skalering av metoden i kapittel 2. 1.4 Krav til å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser i staten Utredningsinstruksen slår fast at økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av reformer og tiltak skal kartlegges for å sikre kunnskap om hva ulike alternativer vil koste staten og samfunnet, og for å kunne forberede gjennomføringen av reformene på best mulig måte. Den sier videre at de økonomiske konsekvenser i nødvendig grad skal kartlegges gjennom samfunnsøkonomiske analyser. Utredningsinstruksen retter seg mot departementene og deres underliggende virksomheter og omfatter arbeidet med utredninger, forskrifter, reformer og tiltak samt meldinger og proposisjoner til Stortinget. Når saken som utredes har vesentlige konsekvenser for andre departementers fagområder, skal de berørte departementene ifølge utredningsinstruksen konsulteres. Anvendelsen av samfunnsøkonomiske analyser er også forankret i de grunnleggende styringsprinsippene i Reglement for økonomistyring i staten 4. Dette gjelder spesielt kravet om effektiv ressursbruk og kravet om at alle virksomheter skal sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag. I bestemmelser om økonomistyring i staten punkt 5.3.8 stilles det krav om at alle statlige prosjekter med en anslått samlet investeringskostnad på over 750 millioner kroner skal gjennomgå ekstern kvalitetssikring før de legges frem for Stortinget. Kvalitetssikringsordningen (KS-ordningen) gjelder blant annet kvalitetssikring av konseptvalg i tidlig fase (KS1). KS1 inneholder krav om en samfunnsøkonomisk analyse, og det samme gjelder konseptvalgutredningen (KVU) som skal ligge til grunn for kvalitetssikringen.

Samfunnsøkonomiske analyser for gode beslutninger 15 I årlig rundskriv fra Finansdepartementet med retningslinjer for materialet til regjeringens første budsjettkonferanse understrekes det at det er viktig at departementene utreder økonomiske og administrative konsekvenser av nye, større satsingsforslag, og at det legges vekt på samfunnsøkonomiske analyser av forslagene. 1.5 Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser Finansdepartementets rundskriv R-109/2014 fastsetter prinsipper og krav som skal følges når man gjennomfører samfunnsøkonomiske analyser og andre økonomiske utredninger av statlige tiltak. Rundskrivet omhandler hvordan man skal systematisere og sammenstille informasjon om ulike nytte- og kostnadsvirkninger av alternative tiltak. Verdiene og prinsippene i dette rundskrivet skal brukes i samfunnsøkonomiske analyser (nytte-kostnadsanalyser, kostnadseffektivitetsanalyser, kostnadsvirkningsanalyser) og i andre konsekvensutredninger som følger av krav i utredningsinstruksen (jamfør forrige avsnitt). Rundskrivet fastsetter prinsipper for samfunnsøkonomiske analyser av tiltak som skal inngå i statens egne beslutningsprosesser, uavhengig av om det er offentlige eller private aktører som skal gjennomføre tiltaket, og uavhengig av hvem som utfører analysen. Det fremgår av rundskrivet at analysene vil inngå i et beslutningsgrunnlag og vurderes sammen med eventuelle andre utredninger og høringsinnspill. 1.6 Samfunnsøkonomisk analyse er et viktig verktøy i statlig styring Samfunnsøkonomiske analyser er en viktig del av beslutningsgrunnlaget når man skal vurdere offentlige tiltak. Slike analyser bidrar til at beslutningsgrunnlaget er basert på åpen og tilgjengelig kunnskap, som er en viktig forutsetning for at beslutningstakere skal kunne sette i verk riktige tiltak. Resultater fra samfunnsøkonomiske analyser bør være en sentral del av beslutningsgrunnlaget når man skal vurdere og velge tiltak i staten. Samfunnsøkonomiske analyser er relevant for departementenes styring av virksomheter (etatsstyring), virksomhetenes interne styring (virksomhetsstyring) og politikkutforming.

16 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser Det er viktig å presisere at samfunnsøkonomiske analyser er en del av et samlet beslutningsgrunnlag. Valg av tiltak kan også baseres på andre typer analyser og andre målsettinger enn de som inngår i en samfunnsøkonomisk analyse (jamfør rundskrivet omtalt i forrige avsnitt). Anbefalingen i en samfunnsøkonomisk analyse er ingen beslutningsregel. Det er beslutningstaker som tar den endelige beslutningen om valg av tiltak og iverksettelse, enten på politisk eller administrativt nivå. Dersom det foreligger en samfunnsøkonomisk analyse, vil denne gi beslutningstakerne, og de som er ansvarlige for å iverksette tiltaket, verdifull informasjon for å sikre best mulig gjennomføring og gevinstrealisering av et tiltak som er besluttet iverksatt. Samfunnsøkonomiske analyser gir informasjon om forutsetninger for at nyttevirkninger skal realiseres, usikkerheten forbundet med disse og forslag til risikoreduserende aktiviteter. Denne typen informasjon er nyttig når gevinstrealiseringsplaner skal settes opp og generelt for å sikre gode gevinstrealiseringsprosesser. 5 Analysene vil gjøre det enklere å etablere indikatorer for å måle at gevinster faktisk hentes ut, samt på hvilket tidspunkt og i hvilket omfang. I tillegg til å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser i forkant, er det viktig å få informasjon om hvorvidt tiltaket har hatt ønsket effekt både underveis og etter at det er gjennomført. Dette kan gjøres ved bruk av jevnlig resultatmåling eller evaluering. Dersom det er gjennomført en samfunnsøkonomisk analyse i forkant av et tiltak, gir den nyttig informasjon for å etterprøve om de ulike forutsetningene som lå til grunn i analysen faktisk holdt stikk. Underveis- og etterevaluering er en del av god statlig virksomhetsstyring, og kravet til evaluering følger av økonomireglementet. 5 Se DFØ (2010): Veileder i gevinstrealisering. En innføring i planlegging og oppfølging av gevinster. Se også Direktoratet for forvaltning og IKTs Prosjektveiviseren på www. prosjektveiviseren.no.

2Kort innføring i samfunnsøkonomiske analyser 2 Kort innføring i samfunnsøkonomisk analyse

18 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser Dette kapittelet gir en beskrivelse av hvilke arbeidsfaser og arbeidsoppgaver som inngår i en samfunnsøkonomisk analyse, ulike analysetyper, hvordan metoden kan skaleres til et hensiktsmessig nivå, og hvordan arbeidet med en analyse kan legges opp rent praktisk. Vi gir også noen tips om hvordan man planlegger analysearbeidet for budsjettprosesser. Til slutt i dette kapittelet finner dere en sjekkliste for hvilke arbeidsoppgaver som inngår i de ulike arbeidsfasene. Vi gjør oppmerksom på at det først i kapittel 3 gis en fullstendig forklaring av begreper, veiledning i metoden og arbeidsoppgaver innenfor de ulike arbeidsfasene. 2.1 Oversikt over metoden 2.1.1 Arbeidsfasene i en samfunnsøkonomisk analyse En samfunnsøkonomisk analyse kan fremstilles som en stegvis prosess som består av åtte arbeidsfaser, som vist i figur 2.1. Alle arbeidsfasene i analysen er viktige og bør som hovedregel følges. Hver arbeidsfase ender med et resultat som skal brukes videre i prosessen. Pilene indikerer at resultatet fra én fase inngår som grunnlag for arbeidet i den neste fasen. De åtte fasene gir en stilisert og rettlinjet fremstilling av analyseprosessen. I praksis er analysen en iterativ prosess, det vil si en prosess der det kan være nødvendig å gå frem og tilbake mellom de ulike fasene etter hvert som dere får mer kunnskap.

Kort innføring i samfunnsøkonomiske analyser 19 Beslutning 8 Gi en samlet vurdering og anbefale tiltak 7 Beskrive fordelingsvirkninger 6 Gjennomføre usikkerhetsanalyse 5 Vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet 4 Tallfeste og verdsette virkninger 3 Identifisere virkninger 2 Identifisere og beskrive relevante tiltak 1 Beskrive problemet og formulere mål Figur 2.1: Flytdiagram for gjennomføring av en samfunnsøkonomisk analyse Arbeidsfasene er en hjelp til å systematisere arbeidet og bidrar til å gjøre det enklere både å planlegge og å gjennomføre analysen. Inndelingen i arbeidsfaser gir også et godt utgangspunkt for å presentere analysen slik at den blir transparent og enkel å forstå for beslutningstakere og andre som skal lese den. Forslag til disposisjon for hvordan man skal presentere en samfunnsøkonomisk analyse, er beskrevet i kapittel 3.8.4. 2.1.2 En kort beskrivelse av de ulike arbeidsfasene Her gir vi en kort beskrivelse av de åtte arbeidsfasene i en samfunnsøkonomisk analyse. Formålet er å gi leseren en intuitiv forståelse av de ulike arbeidsfasene og hvordan de henger sammen. I kapittel 3 gis en fullstendig beskrivelse av og veiledning i bruk av metoden gjennom de ulike arbeidsfasene. I kapittel 3 blir det også redegjort for prinsipper og krav fra Finansdepartementets rundskriv R-109/2014.

20 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser Arbeidsfase 1: Beskrive problemet og formulere mål Analysen starter med en problembeskrivelse. Her gjøres det rede for hvilke uløste problemer som kan tilsi at det offentlige bør iverksette tiltak på et område. Det bør gå tydelig frem at de identifiserte problemer er reelle og av en slik art at det er en samfunnsoppgave å løse dem. En viktig del av problembeskrivelsen er nullalternativet, som beskriver dagens situasjon og forventet videre utvikling hvis ingen tiltak blir iverksatt på området. Nullalternativet brukes også som sammenligningsgrunnlag for å identifisere og beskrive virkninger i arbeidsfase 3 og videre for å tallfeste disse i arbeidsfase 4. I denne første arbeidsfasen skal dere også fastsette mål som uttrykker et ønsket resultat eller en tilstand. Målene skal gjenspeile utfordringene som er identifisert i problembeskrivelsen. De bør ikke formuleres så bredt at det blir vanskelig å utforme alternative tiltak i neste arbeidsfase eller å evaluere om målene er blitt nådd etter at tiltaket har blitt iverksatt. Målene bør heller ikke defineres så snevert at relevante tiltak utelukkes. Les mer om arbeidsfase 1 i kapittel 3.1. Arbeidsfase 2: Identifisere og beskrive relevante tiltak I en samfunnsøkonomisk analyse skal man beskrive alle relevante tiltak så langt det er mulig. Et grundig arbeid i denne fasen er avgjørende for en god analyse. Ofte har en på forhånd pekt ut ett eller noen få aktuelle tiltak. Her bør dere nøye vurdere alle relevante tiltak som kan nå det samme målet. Ett identifisert tiltak kan være lønnsomt sammenlignet med nullalternativet. Men det er mulig at det finnes flere andre tiltak som er mer lønnsomme. Det bør komme klart frem hva tiltakene går ut på, og hvordan de er tenkt gjennomført, for eksempel hvem som skal gjennomføre dem, når og hvordan. Tiltak med åpenbare begrensninger bør siles ut, slik at kun de tiltakene som er relevante, analyseres nærmere. På dette stadiet i analysen bør man stille kontrollspørsmålet Er det samsvar mellom problem, mål og relevante tiltak? Det skal være en klar sammenheng mellom problemene som er identifisert i problembeskrivelsen, og fastsatte mål (arbeidsfase 1). Videre skal det være en klar årsak virkning-sammenheng mellom tiltakene som vurderes i fase 2, og målene.

Kort innføring i samfunnsøkonomiske analyser 21 Les mer om arbeidsfase 2 i kapittel 3.2. Arbeidsfase 3: Identifisere virkninger I fase 3 skal dere beskrive virkninger for alle berørte grupper av de aktuelle tiltakene, men bare der virkningene er av en viss betydning og omfang. Dette omfatter både nyttevirkninger (fordeler) og kostnadsvirkninger (ulemper). Nytten av et tiltak kan for eksempel være bedre tilbud for barnefamilier, færre arbeidsskader, tidsbesparelser, bedre informasjon for brukere, redusert kriminalitet eller enklere rapportering for næringslivet. Kostnader ved et tiltak kan for eksempel være investeringskostnader, forurensning eller kostnader ved tilsynsoppgaver. Det kan være lett å trå feil på dette området dersom nytte- og/eller kostnadsvirkninger gir utslag på flere offentlige budsjetter, eller når virkninger påvirker både offentlige budsjetter, velferden til private husholdninger og fortjenesten i næringslivet. Tiltak for bedre trafikksikkerhet kan for eksempel fremstå som en kostnad for samferdselssektoren, mens nytten kommer i form av at færre liv går tapt, reduserte kostnader for helsesektoren, færre materielle skader og lavere forsikringsutbetalinger i privat sektor. I noen tilfeller vil virkninger for ulike grupper i samfunnet oppveies av hverandre, det vil si at en nyttevirkning for én gruppe kan motsvares av en kostnad for en annen gruppe. Det er derfor viktig å utarbeide analyser som fanger opp alle relevante virkninger, også på tvers av sektorer. Les mer om arbeidsfase 3 i kapittel 3.3. Arbeidsfase 4: Tallfeste og verdsette virkninger Nytte- og kostnadsvirkningene av de ulike tiltakene skal i fase 4 så langt det er mulig tallfestes i fysiske størrelser. Det skal velges en passende enhet for å beregne virkningene i fysiske størrelser, for eksempel antall sparte årsverk, volumreduksjon i utslipp eller antall sparte personskader. De virkningene som er tallfestet i fysiske størrelser, verdsettes så i kroner så langt det er mulig. Som hovedregel kan dere bruke markedspriser fra privat sektor. I tilfeller der markedspriser ikke eksisterer, for eksempel ved verdsetting av liv og helse, må dere vurdere andre verdsettingsmetoder.

22 Veileder i samfunnsøkonomiske analyser Muligheten til å verdsette en virkning i kroner begrenses der det ikke er mulig å verdsette virkningen på en faglig forsvarlig måte, eller det ikke lar seg gjøre innenfor tids- og ressursrammen for analysen. Noen virkninger, for eksempel miljøvirkninger, kan det være enklere å vurdere i fysiske størrelser enn i kroner. Et generelt kriterium for hvorvidt vi bør verdsette en virkning av et tiltak i kroner, er om verdsettingen gir beslutningstaker meningsfull informasjon om virkningen. Virkninger som ikke er verdsatt i kroner, skal vurderes kvalitativt, for eksempel ved bruk av pluss-minusmetoden eller ved en beskrivelse av virkningene. Det er viktig at ikke-prissatte virkninger vurderes og synliggjøres i analysen. Dette er ofte helt sentrale virkninger av tiltaket. Les mer om arbeidsfase 4 i kapittel 3.4. Arbeidsfase 5: Vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten skal i fase 5 beregnes for alle virkninger som er verdsatt i kroner. Nåverdimetoden brukes for å sammenligne og summere nytte- og kostnadsvirkninger som påløper på ulike tidspunkter. En enkel forklaring på nåverdimetoden er at vi tillegger en krone i dag en høyere verdi enn en krone i morgen. Analyseperiode og kalkulasjonsrente er sentrale størrelser i lønnsomhetsberegningen. Når dere beregner den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, er det bare tiltakets prissatte nytte- og kostnadsvirkninger som tas med. I vurderingen av samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal dere også vurdere i hvilken grad ikke-prissatte virkninger bidrar til å gjøre tiltaket mer eller mindre lønnsomt. Les mer om arbeidsfase 5 i kapittel 3.5. Arbeidsfase 6: Gjennomføre usikkerhetsanalyse Formålet med denne arbeidsfasen er å analysere hvordan kritiske usikkerhetsfaktorer kan slå ut for tiltakets lønnsomhet. Her beregnes det for eksempel hvordan usikkerhet knyttet til investeringskostnader slår ut på tiltakets lønnsomhet. For ikke-prissatte virkninger skal det gjøres kvalitative vurderinger av usikkerheten. I denne arbeidsfasen skal dere også vurdere hvordan usikkerheten kan håndteres gjennom risikoreduserende aktiviteter. Usikkerhet om fremtidige nytte- og kostnadsvirkninger ved et tiltak kan gjøre det lønnsomt å utsette hele eller deler av gjennomføringen av tiltaket. I denne fasen kan det vurderes om det aktuelle