Veileder. Håndbok for samfunnsøkonomiske analyser

Transkript

1 Veileder Håndbok for samfunnsøkonomiske analyser

2 2 SSØ 10/2010, 1. opplag 1500 eks.

3 Forord Det er viktig at statlige tiltak er velbegrunnede og gjennomtenkte. Samfunnsøkonomisk analyse er en metode for å klarlegge og synliggjøre alle viktige konsekvenser av tiltak før beslutning om gjennomføring fattes. Økt bruk av samfunnsøkonomiske analyser er en viktig forutsetning for å få mer effektiv ressursbruk i staten. Sentrale utfordringer ved statlige tiltak er å vurdere nytte og kostnader ved ulike alternativer som kan oppfylle formålet med å iverksette tiltak, velge rett tiltak, styre risikoen, sikre realisering av gevinster og evaluere tiltaket. Hovedfokus i denne håndboken for samfunnsøkonomiske analyser er på fasen før beslutning om gjennomføring av et tiltak. Håndboken gir også en kort innføring i viktige verktøy for virksomhetsstyring til bruk i og etter gjennomføringsfasen. Den nye håndboken støtter seg på metodegrunnlaget fra «Veileder i samfunnsøkonomiske analyser» (Finansdepartementet, 2005a) og «Samfunnsøkonomisk analyse og gevinstrealisering av IKTprosjekter» (SSØ, 2006a). Håndbokens oppbygning følger den trinnvise metoden for gjennomføring av en samfunnsøkonomisk analyse som er anbefalt i Finansdepartementets veileder og videreutviklet i SSØs IKT-veileder. I hovedsak dekkes alle hovedtemaer i Finansdepartementets veileder, men mange av temaene er presentert i en mer kortfattet versjon i håndboken. For mer grundige fremstillinger av metoden og enkelttemaer viser vi til Finansdepartementets veileder. Målet med håndboken er å gi en grunninnføring i samfunnsøkonomisk analyse og beskrive metoden på en enkel og brukervennlig måte. Målgruppen for håndboken er ledere og medarbeidere i departementer og statlige virksomheter som skal bestille, utføre, bidra til eller kvalitetssikre analyser. SSØ er en pådriver for å heve kompetansen og gir råd til departementer og statlige virksomheter om hvordan samfunnsøkonomiske analyser bør gjennomføres. Vi håper at håndboken blir tatt i bruk i statlige virksomheter, og at den stimulerer til økt bruk av samfunnsøkonomiske analyser i utredningen og planleggingen av statlige tiltak. Håndboken er tilgjengelig på På nettsidene finnes også annet relevant veiledningsmateriell og utfyllende informasjon om metodeverktøyet og SSØs tjenester innenfor samfunnsøkonomiske analyser. Oktober 2010 Marianne Andreassen, direktør SSØ 3

4 Innholdsfortegnelse Forord Hvorfor gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser? Krav til å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser Samfunnsøkonomiske analyser som en del av god statlig virksomhetsstyring.. 5 Hva er en samfunnsøkonomisk analyse? Ulike varianter av samfunnsøkonomiske analyser Målgruppen og formålet med håndboken Andre veiledere i samfunnsøkonomiske analyser Seks trinn i en samfunnsøkonomisk analyse Forenklede analyser Trinn 1: Beskrive problem og mål Problembeskrivelse Fastsette mål Trinn 2: Spesifisere tiltak Identifisering av relevante tiltak Utvelgelse av relevante tiltak Beskrivelse av de relevante tiltakene Trinn 3: Beskrive og verdsette virkninger Verdsetting i tre steg Kartlegg virkningene av hvert tiltak Virkninger som kan verdsettes Virkninger som ikke kan verdsettes Fordelingsvirkninger Trinn 4: Beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet Nåverdimetoden Kalkulasjonsrenten Analyseperiode Trinn 5: Synliggjøre usikkerhet Ulike former for usikkerhet Behandling av usikkerhet Trinn 6: Gi en samlet vurdering og anbefale Utforming av beslutningsgrunnlag Gevinstplan Presentasjon av analysen Valg av tiltak og budsjettvirkninger Beslutning om valg av tiltak Tiltak med budsjettvirkning for det offentlige Noen verktøy til bruk etter at tiltaket er besluttet og iverksatt Løpende resultatmåling Gevinstrealisering Evaluering Oppsummering og sjekkliste Trinnene i en samfunnsøkonomisk analyse en sjekkliste Ordliste Referanser Vedlegg A: Verdsetting av goder som ikke omsettes i markeder Vedlegg B: Kalkulasjonsrenten

5 Hvorfor gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser? Departementer og statlige virksomheter skal sikre at samfunnets ressurser blir brukt på en måte som sikrer høyest mulig velferd. Staten har andre mål enn private foretak ved at det er samfunnets samlede velferd som skal ivaretas, ikke bedriftsøkonomiske overskudd. For å få frem gode tiltak for samfunnet som helhet, er det viktig at det gjennomføres analyser som ivaretar samfunnsperspektivet og ikke kun får frem hvilke tiltak som er best ut fra den enkelte virksomhets budsjett. Samfunnsøkonomiske analyser gir økt informasjon i forkant av en beslutning om et tiltak skal gjennomføres eller ikke. Hvilket samfunnsproblem skal løses, og hvilke alternative tiltak kan løse problemet? Hvilke fordeler og ulemper har de ulike alternativene, og for hvem? Overstiger fordelene ved tiltaket ulempene? Dette er spørsmål samfunnsøkonomiske analyser skal bidra til å belyse gjennom en systematisk kartlegging, sammenligning og vurdering av alternativer og konsekvenser. Samfunnsøkonomisk analyse kan også gjøre vurderingene bak beslutningen om iverksetting av statlige tiltak mer synlige for offentligheten. En slik åpenhet gir mulighet for å sjekke ut om tiltak er fundert på gode samfunnsvurderinger og er viktig for å sikre allmennhetens interesser. Krav til å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser Kravet til å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser før beslutning om tiltak fattes er forankret i utredningsinstruksen (Fornyings- og administrasjonsdepartementet, 2007). Formålet med instruksen er å sikre god forberedelse av og styring med offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak. Bruk av samfunnsøkonomiske analyser er også forankret i de grunnleggende styringsprinsippene i reglement for økonomistyring i staten (økonomiregelverket), spesielt til kravet om effektiv ressursbruk (økonomiregelverket 1) og til kravet om at alle virksomheter skal sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag (økonomiregelverket 4). Bestemmelser om økonomistyring i staten pkt krever at alle statlige investeringsprosjekt med en forventet kostnad over 500 mill. kroner skal gjennomgå ekstern kvalitetssikring før de legges frem for vedtak i Stortinget. Kvalitetssikringsordningen (KS-ordningen) gjelder kvalitetssikring av konseptvalg i tidlig fase (KS1) og kvalitetssikring av styringsunderlag samt kostnadsoverslag, herunder usikkerhetsanalyse av det valgte prosjektalternativet (KS2). Samfunnsøkonomiske analyser som en del av god statlig virksomhetsstyring Mange statlige virksomheter har i tillegg til de formelle kravene i økonomiregelverket og utredningsinstruksen etablert interne retningslinjer for hvordan tiltak skal analyseres og planlegges, igangsettes, følges opp og evalueres. Samfunnsøkonomiske analyser er en naturlig del av virksomhetens system for mål- og resultatstyring. Analysen bidrar til å forenkle arbeidet med resultatmåling og til å etablere indikatorer for å måle at gevinster faktisk hentes ut. Når det foreligger en analyse vil også arbeidet med evaluering av tiltaket etter iverksetting forenkles. 5

6 Figur 1 viser hvordan samfunnsøkonomisk analyse inngår i virksomhetsstyringen. Løpende resultatmåling og evaluering av tidligere tiltak gir grunnlag for stadig læring og informasjon for vurdering av den gjeldende situasjonen på virksomhetens ansvarsområde og analyser av eventuelle nye tiltak. Figur 1 Samfunnsøkonomisk analyse er en naturlig del av virksomhetsstyringen. Trinnbenevnelsene i parentes i figuren viser til trinnene for analyse som presenteres i håndboken. Beskrive problem (trinn 1) Informasjon/ læring Mål for tiltak (trinn 1) Resultatmåling/ evaluering av tiltak Vurderinger av alternativer (trinn 2-6) Gjennomføring av tiltak/ gevinstrealisering 6

7 Hva er en samfunnsøkonomisk analyse? Samfunnsøkonomisk analyse er en metode som brukes for å identifisere og prioritere mellom ulike tiltak som kan iverksettes for å svare på et problem og oppnå et konkret mål. En samfunnsøkonomisk analyse gir systematisk informasjon om nytte- og kostnadsvirkninger av ulike alternative tiltak, slik at beslutningstaker får et grunnlag til å vurdere i hvilken grad ulike tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Analysen skal gi et grunnlag for å rangere og prioritere mellom alternative tiltak. Når et tiltak er samfunnsøkonomisk lønnsomt betyr det at samfunnet som helhet er villig til å betale minst så mye som tiltaket koster. Mange tiltak har som formål å øke velferden for befolkningsgrupper eller å endre de økonomiske rammebetingelsene for næringslivet. En samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse innebærer derfor ikke bare en vurdering av de økonomiske virkningene for den statlige virksomheten selv, men virkninger for alle grupper i samfunnet som blir berørt av tiltaket. I prinsippet skal alt som påvirker ressursbruken eller velferden til noen i samfunnet tas med, men begrenset til virkninger for grupper i Norge. En samfunnsøkonomisk analyse vil normalt bygge på mange av de samme elementene som en bedriftsøkonomisk analyse. For en del tiltak og prosjekter kan hovedtyngden av arbeidet bestå i en analyse av bedriftsøkonomiske virkninger. Til forskjell fra bedriftsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger, som har fokus på virksomhetens egen aktivitet eller overskudd, er målet med samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalyser å bruke ressursene slik at velferden eller den samfunnsøkonomiske nytten blir høyest mulig. En samfunnsøkonomisk analyse gir informasjon om alternative tiltak og om konsekvensene av tiltak, som for eksempel om kostnader, nyttevirkninger, risiko for at noen virkninger blir betydelig annerledes enn forventet, hvilke grupper som berøres av tiltaket og eventuelle fordelingsvirkninger. Metoden innebærer at vi forsøker å verdsette virkningene i kroner så langt det er mulig og gir meningsfull informasjon. Samfunnsøkonomisk analyse er en svært anvendelig metode som kan brukes i vurderingen av alt fra små prosjekter til de største tiltakene med budsjettvirkning over 500 mill. kroner (tiltak innenfor Finansdepartementets kvalitetssikringsordning) samt reformer. Virkemidler som kan analyseres er: - regulatoriske (for eksempel lover, forskrifter, regelverk og enkeltvedtak) - økonomiske (investeringer, bevilgninger til ulike formål, skatter og avgifter) - organisatoriske (for eksempel omorganiseringer, omstillinger og flytting av virksomheter) - andre typer virkemidler (for eksempel informasjonskampanjer og holdningskampanjer) Ulike varianter av samfunnsøkonomiske analyser Samfunnsøkonomiske analyser kan deles inn i tre hovedtyper. Disse tre analysetypene har til felles at tiltakene som vurderes i analysen skal løse samme problem og har samme målsetning. 7

8 De tre hovedtypene av analyser kan kort beskrives på følgende måte: Nytte-kostnadsanalyse: En nytte-kostnadsanalyse er den mest fullstendige formen for samfunnsøkonomisk analyse, der alle sentrale virkninger er verdsatt i kroner. Hovedprinsippet i en slik analyse er at alle nytte- og kostnadsvirkninger verdsettes i kroner så langt det lar seg gjøre og gir meningsfull informasjon, og virkninger som ikke lar seg verdsette beskrives og vurderes kvalitativt. Siden både nytte- og kostnadssiden er verdsatt i kroner, kan vi beregne den samfunnsøkonomiske lønnsomheten for hvert tiltak. Kostnadseffektivitetsanalyse: Dersom kostnadssiden ved ulike tiltak som kan nå samme mål er mulig å verdsette, mens nyttesiden er vanskelig å verdsette, er det mulig å gjennomføre en kostnadseffektivitetsanalyse. Analysen forutsetter at alle tiltakene har samme nytteeffekter. Formålet med denne typen analyser er å finne frem til det tiltaket som har lavest kostnad, dvs. det mest kostnadseffektive tiltaket for en gitt målsetning. Kostnads-virkningsanalyse: I tilfeller der det ikke er mulig å verdsette nyttevirkningene i kroner og nyttesiden varierer mellom ulike tiltak, kan vi ikke uten videre velge det billigste tiltaket. I en slik analyse beregnes kostnadene for de ulike tiltakene og i tillegg gis en kvalitativ beskrivelse av de ulike nyttevirkningene. Felles for kostnadseffektivitetsanalyser og kostnads-virkningsanalyser er at vi ikke får beregnet den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, siden det kun er kostnadssiden som er verdsatt i kroner. Analysene kan likevel gi nyttig informasjon for beslutningstakere i vurderingen av ulike tiltak. Hovedinnholdet i denne håndboken er rettet mot nytte-kostnadsanalyser. De grunnleggende prinsippene og trinnene som skal følges i en samfunnsøkonomisk analyse er imidlertid de samme for alle analysetypene. Vi er usikre på hvilken analysetype som bør velges, er dette noe vi må avgjøre før arbeidet med analysen starter? Det kan være vanskelig å på forhånd ta stilling til hvilken analyseform som er best egnet. Som oftest kan dette best vurderes underveis i analysen. Utgangspunktet bør være at man forsøker å gjennomføre en mest mulig fullstendig nytte-kostnadsanalyse. Hvorvidt analysen man til slutt ender opp med kan kalles en nytte-kostnadsanalyse avhenger av om alle sentrale virkninger er verdsatt i kroner. Spesielt nyttesiden vil i mange offentlige tiltak være utfordrende å sette en kroneverdi på, som for eksempel verdien av et offentlig tjenestetilbud (skoler, eldresentre mv.). Et viktig budskap i denne håndboken er at man må forsøke å verdsette virkninger så fremt det er mulig og gir meningsfull informasjon. I de tilfellene man vurderer at noen men ikke alle sentrale virkninger lar seg verdsette i kroner er det lite hensiktsmessig å beregne den samfunnsøkonomiske lønnsomheten. Analysen kan da heller ikke kalles for en fullstendig nytte-kostnadsanalyse, og man må i slike tilfeller velge en av de to andre analysetypene. 8

9 Målgruppen og formålet med håndboken Målgruppen for håndboken er ledere og medarbeidere i departementer og statlige virksomheter som skal bestille, utføre, bidra til eller kvalitetssikre analyser. Formålet med håndboken er å gi økt kompetanse om samfunnsøkonomisk analyse og ikke minst økt forståelse for betydningen av å ta i bruk dette verktøyet som beslutningsgrunnlag. Håndboken skal gi leseren en grunnleggende innføring i metode for å utføre en samfunnsøkonomisk analyse. Beskrivelsen av metoden er presentert på en enkel og brukervennlig måte og krever i utgangspunktet ingen spesielle forkunnskaper. Håndboken innholder praktiske tips og konkrete eksempler for å illustrere metodebruken. Håndboken skal gjøre leseren i stand til å gjøre enkle analyser og deler av mer kompliserte analyser. Mer kompliserte analyser vil ofte kreve betydelig erfaring og avansert metodebruk som ikke dekkes av denne håndboken. Andre veiledere i samfunnsøkonomiske analyser Håndboken tar utgangspunkt i metoden i «Veileder i samfunnsøkonomiske analyser» (Finansdepartementet, 2005a) 1 og Finansdepartementets rundskriv R-109/2005 om behandling av kalkulasjonsrente, risiko, kalkulasjonspriser og skattekostnad i samfunnsøkonomiske analyser (Finansdepartementet, 2005c). Håndboken dekker de fleste temaer i Finansdepartementets veileder, men har en mer kortfattet fremstilling av en del temaer. Tilsvarende som i Finansdepartementets veileder legger vi i håndboken vekt på å benytte en overordnet, sektoruavhengig metode. I konkrete analyser vil det normalt være nødvendig med mer detaljert, sektorspesifikk kunnskap. Flere departementer og statlige virksomheter har utarbeidet egne veiledere for konsekvensutredninger og samfunnsøkonomiske analyser på deres sektorområder. Videre er det utarbeidet egne veiledere for KS-ordningen. 2 SSØ har utarbeidet flere veiledere knyttet til ulike tema innenfor samfunnsøkonomisk analyse. «Samfunnsøkonomisk analyse og gevinstrealisering av IKT-prosjekter» (SSØ, 2006a) har en trinnvis tilnærming som denne håndboken bygger videre på. Veilederen «Omstilling av statlige virksomheter. Veileder i beregning av samfunnsøkonomiske gevinster og kostnader» (SSØ og Difi, 2008) er ment særskilt for analyser av organisatoriske endringer og geografiske flyttinger av virksomheter. Veilederen «Behandling av usikkerhet i samfunnsøkonomiske analyser» (SSØ, 2006b) gir råd og rettledning om hvordan usikkerhet kan håndteres som del av en samfunnsøkonomisk analyse. Videre gir veilederen «Gevinstrealisering. En innføring i planlegging og oppfølging av gevinster» (SSØ, 2010) metode og verktøy for gevinstrealisering av statlige tiltak. 1 Finansdepartementet (2005a) er basert på NOU 1997:27 og NOU 1998:16. 2 Se 9

10 Seks trinn i en samfunnsøkonomisk analyse Håndboken presenterer seks trinn som det er hensiktsmessig å gjennomføre i en samfunnsøkonomisk analyse. De seks trinnene er en hjelp til å systematisere den samfunnsøkonomiske analysen. Figur 2 viser de seks trinnene, mens det i boksen på neste side gis en kortfattet oversikt over innholdet i de seks trinnene. Figur 2 Trinnene i en samfunnsøkonomisk analyse. Trinn 1 Trinn 2 Trinn 3 Trinn 4 Trinn 5 Trinn 6 Beskrive problem og mål Spesifisere tiltak Beskrive og verdsette virkninger Beregne samf. økonomisk lønnsomhet Synliggjøre usikkerhet Gi en samlet vurdering og anbefale Velge tiltak Måle resultater Realisere gevinster Evaluere Oppdelingen i trinn gjør det enklere både å planlegge og gjennomføre analysen. Den systematiske trinninndelingen gir også et godt utgangspunkt for å presentere analysen slik at det blir lett for beslutningstakere og andre som skal lese analysen å forstå hvordan den er blitt gjennomført. I trinn 6 omtaler vi hvordan analysen kan presenteres i en rapport. De seks trinnene gir en stilisert og rettlinjet fremstilling av analyseprosessen. I praksis vil gjennomføringen av analysen ofte være en iterativ prosess, der det er nødvendig å gå frem og tilbake mellom de ulike trinnene fremfor å følge et lineært løp. En vanlig situasjon ved gjennomføring av en analyse er at den starter på trinn 3, ved verdsetting av nytte og kostnader ved et forhåndsbestemt tiltak, fordi for eksempel oppdragsgiver ønsker en bekreftelse på lønnsomheten ved nettopp dette tiltaket. Det er da svært viktig å gå tilbake og starte med spørsmålet om hva problemet egentlig er. Kanskje viser det seg at det er helt andre tiltak som kan bidra til å løse problemet på en kostnadseffektiv måte og som er mer målrettet, eller at det på dette området ikke eksisterer problemer som krever iverksetting av nye offentlige tiltak. Arbeidet med de ulike trinnene vil i tillegg gjerne gjøres parallelt: For eksempel skjer verdsetting av de enkelte nytte- og kostnadsvirkningene (trinn 3) i praksis ofte parallelt med beregningen av den samfunnsøkonomiske lønnsomheten (trinn 4). 10

11 Innholdet i trinnene i en samfunnsøkonomisk analyse Trinn 1 Beskrive problem og mål: Analysen skal starte med en problembeskrivelse der det skal gjøres rede for dagens situasjon og hvilke udekkede behov som tilsier og motiverer for at det offentlige bør iverksette tiltak på området. Ut fra problembeskrivelsen og virksomhetens overordende formål skal mål for tiltaket fastsettes. Trinn 2 Spesifisere tiltak: Alle relevante tiltak for å nå målene fastsatt i trinn 1 skal identifiseres og beskrives. Trinn 3 Beskrive og verdsette virkninger: Alle relevante virkninger for alle berørte grupper og for hvert enkelt tiltak skal beskrives verbalt og tallfestes i fysiske størrelser så langt som mulig. Virkningene skal deretter verdsettes i kroner så langt det lar seg gjøre. Virkninger som ikke lar seg verdsette i kroner anbefales systematisert og sammenstilt verbalt og/eller for eksempel ved hjelp av den såkalte pluss-minusmetoden. Eventuelle fordelingsvirkninger av de ulike tiltakene skal synliggjøres. Trinn 4 Beregne samfunnsøkonomisk lønnsomhet: Basert på de verdsatte virkningene fra trinn 3 beregnes den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved hvert av tiltakene ved hjelp av nåverdimetoden. Trinn 5 Synliggjøre usikkerhet: De fleste tiltak vil være beheftet med større eller mindre grad av usikkerhet. Denne usikkerheten skal synliggjøres, og det skal vurderes hva som kan gjøres for å redusere usikkerheten. Trinn 6 Gi en samlet vurdering og anbefale: Til sist i analysen skal det foretas en samlet faglig vurdering av tiltakene og eventuelt gis en anbefaling for valg av tiltak. Etter at et tiltak er besluttet gjennomført, er det viktig å sikre en god gjennomføring og oppfølging: Det bør legges opp til løpende måling og rapportering av resultatene av det iverksatte tiltaket og utarbeide en konkret oppfølgingsplan for uttak av gevinster (gevinstrealiseringsplan). Tiltaket bør evalueres for å avklare hvilke effekter det har hatt, i hvilken grad man har oppnådd målene, kostnadseffektiviteten til tiltaket og andre spørsmål som kan bidra til læring. En evaluering kan også avdekke behovet for endring eller avslutning av tiltaket og behovet for eventuelle nye tiltak. Alle trinnene i en samfunnsøkonomisk analyse er viktige og bør som hovedregel følges. Til gjennomføringen av hvert enkelt trinn vil det normalt være knyttet en del forutsetninger. For at analysen skal kunne etterprøves, er det viktig å gjøre rede for hvilke datakilder, forutsetninger og metode som er benyttet. Dette omtales nærmere under trinn 6. I hoveddelen av denne håndboken vil vi gå igjennom hvert av de seks trinnene i en fullstendig samfunnsøkonomisk analyse. På sidene er en ordliste som forklarer flere av fagbegrepene som brukes i håndboken. 11

12 Eksempel: Økt sikkerhet i fritidsbåter Introduksjon For å vise hvordan samfunnsøkonomiske analyser kan gjøres i praksis, vil vi illustrere hvert av trinnene med eksempelet «økt sikkerhet i fritidsbåter». Eksempelet er valgt fordi tiltak for å øke sikkerheten i fritidsbåter har virkninger som illustrerer betydningen av å inkludere en samfunnsøkonomisk analyse som en del av beslutningsgrunnlaget for nye tiltak. Vi antar at elementer av metodisk art i eksempelet kan overføres til analyser på andre områder. Vi understreker imidlertid at eksemplet ikke må ses på som en fullstendig mal på hvordan en samfunnsøkonomisk analyse av tilsvarende eller lignende forebyggingstiltak skal gjennomføres. Blant annet kan endrede forutsetninger i analysen gjøre at det er hensiktsmessig med andre metodiske fremgangsmåter. Videre er beskrivelsen og verdsettingen av nytte- og kostnadsvirkningene kun ment som eksempel på hvordan slike vurderinger kan gjøres. Ved faktiske analyser må det foretas konkrete vurderinger av hvilke nytte- og kostnadsvirkninger som er relevante og hvordan de bør behandles. Analysen med alle dens forutsetninger, vurderinger og resultater er fiktiv. Eksempelet må derfor ikke brukes som en kilde for tall og statistikk. Forenklede analyser Dersom tiltaket er enkelt og oversiktlig, og/eller dersom det er lite, kan det være tilstrekkelig å gjøre en forenklet analyse. Dette kan dreie seg om tiltak som har små budsjettmessige virkninger og/eller berører små grupper i befolkningen. Analysen kan i slike tilfeller begrenses til å følge trinnene 1-3 og trinn 6. Hvert av disse trinnene kan også gjøres mindre grundig og omfattende enn i en fullstendig analyse. I en forenklet analyse bør man som et minimum gjennomføre følgende: Trinn 1 Beskrive problem og fastsette mål. Trinn 2 Identifisere og beskrive alternative tiltak som kan oppnå fastsatte mål. Trinn 3 Identifisere berørte grupper og beskrive fordeler og ulemper ved de ulike tiltakene. Tallfeste konsekvensene så langt dette er mulig. Trinn 6 Gi en samlet vurdering av tiltakene og en eventuell anbefaling av hvilket tiltak som bør gjennomføres. 12

13 Trinn 1 Trinn 1 Trinn 2 Trinn 3 Trinn 4 Trinn 5 Trinn 6 Beskrive problem og mål Spesifisere tiltak Beskrive og verdsette virkninger Beregne samf. økonomisk lønnsomhet Synliggjøre usikkerhet Gi en samlet vurdering og anbefale Gjør rede for bakgrunnen og begrunnelsen for at tiltak vurderes gjennomført. Beskriv basisalternativet, det vil si situasjonen i dag og forventet videre utvikling hvis det ikke gjøres tiltak på området. Presiser hvilke mål som ønskes oppnådd ved å iverksette tiltak. Det kan være nyttig å klassifisere mål etter hovedmål, delmål og resultatmål. 13

14 Trinn 1 Beskrive problem og mål Det første trinnet i en samfunnsøkonomisk analyse er å beskrive hva som er problematisk med dagens situasjon. Her må det gå tydelig frem at identifiserte behov er reelle og av en slik art at det er en samfunnsoppgave å løse disse. Fastsatte mål skal avledes direkte av identifiserte problem og behov. Trinn 1 i analysen er svært viktig fordi det danner grunnlag for den videre analysen. Først når du har gjort en grundig jobb i dette trinnet, har du et godt grunnlag for å vurdere hvilke tiltak som er relevante for å oppfylle målsetningene. Problembeskrivelse Utgangspunktet for enhver samfunnsøkonomisk analyse er å gjøre rede for bakgrunnen og begrunnelsen for at tiltak bør vurderes iverksatt. Det kan være nyttig å se behovet for tiltak i en større sammenheng, for eksempel i lys av virksomhetens formål, politiske og strategiske valg, samt den historiske utviklingen på området. Denne delen av analysen skal klargjøre hva som er problematisk med dagens situasjon og skal gi motivasjon for å iverksette tiltak. Følgende kontrollspørsmål kan være nyttig å stille: Er det gitt tilstrekkelig god begrunnelse for at tiltak bør iverksettes? Er det rimelig å anta at gevinster ved tiltak vil overstige kostnadene? Det er viktig at trinn 1 klargjøres i nært samarbeid med den som er oppdragsgiver for analysen, ettersom dette grunnlaget vil fungere som premiss for den videre analysen. Beskriv basisalternativet Basisalternativet er en sentral del av problembeskrivelsen. Basisalternativet er situasjonen i dag, og omfatter i tillegg den forventede videre utviklingen dersom det ikke settes i verk tiltak på området. Det er altså ikke tilstrekkelig å beskrive dagens situasjon, men også fremtidig utvikling uten tiltak på området skal tas med i problembeskrivelsen. Basisalternativet vil kunne bli resultatet dersom tiltak ikke iverksettes, og er således en beskrivelse av «å ikke gjøre noe» innenfor den aktuelle analyseperioden. For eksempel kan det være identifisert et problem med at en stor andel av befolkningen lider av muskel- og skjelettsykdommer, noe som kan forventes å være et økende problem fremover med en stadig økende andel eldre i befolkningen. Basisalternativet skal beskrive en slik forventet utvikling. Basisalternativet har også en viktig funksjon senere i analysen. I en samfunnsøkonomisk analyse skal de forventede virkningene av ulike tiltak måles opp mot basisalternativet (se trinn 3). Det er viktig at basisalternativet fremstår som et realistisk alternativ. I basisalternativet skal det for eksempel tas hensyn til nødvendige vedlikeholdsinvesteringer for at det fremover i tid skal være et realistisk alternativ. I praksis kan det være tvil om hvilke vedlikeholdsinvesteringer det er riktig å legge inn i basisalternativet. Hvis slike investeringer samlet utgjør et vesentlig beløp sammenlignet med aktuell nyinvestering, bør dette synliggjøres som et eget tiltak (se trinn 2). 14

15 Trinn 1: Beskrive problem og mål Det er viktig å peke på forhold som over tid kan forsterke eller redusere dagens problemer dersom ingen tiltak settes i verk. Hvis ikke vil gevinstene og/eller kostnadene ved å realisere tiltaket bli under- eller overestimert. To eksempler på forhold som skal tas med i basisalternativet er: - øvrige planer som skal gjennomføres uavhengig av eventuelle nye tiltak som vurderes i analysen - tiltak som følger av nasjonalt regelverk og/eller implementering av EU-direktiver Fastsette mål Mål er en beskrivelse av en ønsket tilstand eller et ønsket resultat. Gode mål er en forutsetning for å vurdere alternative tiltak og for å vurdere eller måle resultater av tiltak etter gjennomføring. I målbeskrivelsen bør en ikke binde seg til én bestemt løsning, men fokusere på hvilke overordnede behov som faktisk finnes og hva en ønsker oppnådd gjennom tiltaket. Disse målene bør igjen være avledet av den enkelte virksomhets formål eller visjon. Det er viktig å skille mellom mål og virkemiddel. Det kan for eksempel være et mål å redusere kriminaliteten i et område. En ressursmessig styrking av politietaten er i denne sammenheng ikke et mål i seg selv, men kan være ett av flere mulige tiltak for å oppnå målet. Mål er med andre ord hva som ønskes oppnådd, mens virkemidlene fremkommer ved å spørre hvordan vi skal komme dit. Målene i en samfunnsøkonomisk analyse bør som hovedregel formuleres i hovedmål og delmål. For enkle analyser kan det holde med ett konkret hovedmål. Det er viktig at målene samlet sett besvarer hva som skal oppnås, hvor mye og når. Et eksempel på et hovedmål som oppfyller disse kriteriene er «Antall omkomne forårsaket av legionellasmitte i Norge skal halveres fra dagens nivå innen 2014». Følgende krav bør stilles til hovedmål: Målet er en konkretisering av hva formålet eller intensjonen med å løse et samfunnsproblem betyr for samfunnet og brukerne. Målet avledes direkte av identifiserte behov og problem. Målet er konsistent med virksomhetens formål, overordnede politiske målsetninger og eksisterende regelverk på området. Antall hovedmål bør ikke være for høyt, men tilstrekkelig mange til å dekke alle viktige hensyn. Målene bør ikke være overlappende. Ordvalget er klart og uten tvetydigheter. Det kan utarbeides delmål, som er konkretiseringer av hovedmålene. Kravet for delmål er at disse skal være hensiktsmessige bidrag til realisering av tiltakets hovedmål. For hvert mål kan det også fastsettes ett eller flere resultatmål og indikatorer for måling av måloppnåelse 3, som kan brukes til å dokumentere at, eller i hvilken grad, målet er nådd. 3 Resultatmål er et såkalt «styringsparameter» kjennetegnet ved at det er knyttet et konkret ambisjonsnivå for hvilke resultater som skal nås i den aktuelle perioden, se SSØs veileder i mål- og resultatstyring (SSØ, 2006c). 15

16 Trinn 1: Beskrive problem og mål Resultatmålene bør være SMARTE: Spesifiserte Målbare Aksepterte Realistiske Tidssatte Enkle veldefinerte, entydige og ikke til å misforstå kvantitativt dersom mulig, eventuelt etterprøvbare på andre måter i tråd med virksomhetens formål, overordnede politiske målsetninger og eksisterende regelverk på området stor sannsynlighet for at de kan realiseres det skal angis når effektene eller resultatene skal være oppnådd målene må formuleres enkeltvis og ikke i sammensatte, uklare uttrykk En rekke analyser har gjerne mange mål som i større eller mindre grad er avhengig av hverandre. Eksempelvis kan tiltak for å få flere i arbeid ha flere enn bare ett mål. I slike situasjoner anbefales det å utarbeide et målhierarki. Målhierarkiet tydeliggjør hvordan de ulike målene forholder seg til hverandre og bygger opp under hverandre. I boksen på neste side illustrerer vi hvordan en kortfattet versjon av en problem- og målbeskrivelse i en samfunnsøkonomisk analyse kan se ut. Dette er trinn 1 av vårt gjennomgangseksempel en analyse av alternative tiltak for å redusere antallet dødsfall og personskader som følge av ulykker med fritidsbåter. 16

17 Trinn 1: Beskrive problem og mål Eksempel: Økt sikkerhet i fritidsbåter beskrivelse av problem og fastsettelse av mål Problembeskrivelse Antallet som omkommer i ulykker med fritidsbåter i Norge anses å være for høyt. Hvor mange som omkommer varierer fra år til år. I perioden mistet i gjennomsnitt 32 personer livet hvert år i ulykker med fritidsbåter. Tall fra 2008 illustrerer problemet: Totalt omkom 30 personer i fritidsbåtulykker i Alle var menn, de aller fleste eldre enn 40 år. 11 av de omkomne brukte ikke redningsvest, og 4 personer var alkoholpåvirket. Ulykkesårsaken ved 14 av de totalt 30 omkomne var at båten kantret. Undersøkelser viser at de fleste av dagens førere av fritidsbåter mangler formell opplæring i å føre båt. Statistikk for antallet personskader i ulykker med fritidsbåter er mer ufullstendig, og det er vanskelig å gi sikre tall for dette. Anslag, blant annet basert tall fra andre transportformer, tilsier imidlertid at også antallet personskader som følge av fritidsbåtulykker er forholdsvis høyt. Dersom trenden med at fritidsbåtene blir større og får kraftigere motorer fortsetter, kan man også vente at antallet personskadeulykker som følge av ulykker med slike båter vil vokse. Basisalternativet I basisalternativet antar vi at det ikke vil skje noen regelverksendringer eller lignende som kan ha betydning for antallet dødsfall og ulykker med fritidsbåter. Uten tiltak, og med et stadig økende antall fritidsbåter med stor motorytelse, er det liten grunn til å anta at det årlige gjennomsnittet for antallet som omkommer eller blir skadet vil reduseres i årene fremover. I beregningene har vi derfor lagt til grunn at forventet antall dødsfall i basisalternativet er 32 pr år. Som en forenkling antar vi at antallet som omkommer eller blir skadet forblir stabilt over tid i basisalternativet. Mål for tiltak Følgende mål fastsettes for gjennomføring av tiltak: Hovedmål Redusere antallet omkomne og skadde ved fritidsbåtulykker innen Resultatmål Innen utgangen av år 2020 skal antallet som årlig omkommer i forbindelse med bruk av fritidsbåter reduseres med 25 %, målt som et gjennomsnitt over siste femårsperiode. Innen utgangen av år 2020 skal det årlige antallet personskader i forbindelse med bruk av fritidsbåter reduseres med 25 %, målt som et gjennomsnitt over siste femårsperiode. 17

18 Trinn 2 Trinn 1 Trinn 2 Trinn 3 Trinn 4 Trinn 5 Trinn 6 Beskrive problem og mål Spesifisere tiltak Beskrive og verdsette virkninger Beregne samf. økonomisk lønnsomhet Synliggjøre usikkerhet Gi en samlet vurdering og anbefale Identifiser samtlige alternative tiltak som er aktuelle for å nå målene. Vurder om tiltak med åpenbare begrensninger bør siles bort før relevante tiltak analyseres nærmere. Beskriv på et overordnet nivå hvordan de relevante tiltakene er tenkt gjennomført. 18

19 Trinn 2 Spesifisere tiltak Når problemet er beskrevet og mål med tiltaket er fastsatt, bør alle relevante tiltak som kan bidra til at målene nås, identifiseres og beskrives. Formålet med trinnet er at alle relevante alternativer blir tatt med i vurderingen av hvordan målet best kan nås. Når dette trinnet er gjennomført, kan vi i neste trinn verdsette virkningene ved de tiltakene vi har bestemt oss for å gå videre med. Identifisering av relevante tiltak Det er viktig å tenke bredt i oppstarten med å finne frem til alle relevante tiltak. Å identifisere og beskrive relevante alternative tiltak er en kreativ prosess, og kan for eksempel organiseres som en idédugnad der forskjellig fagekspertise gir innspill om ulike aktuelle løsninger. I større analyser kan dette innebære en bred konsultasjon, og at man forhører seg med brukere og eksperter og identifiserer «beste praksis»-løsninger i offentlig eller privat regi i andre sektorer og i andre land. Vi har allerede bestemt hvilket tiltak vi vil utrede, må vi likevel ta andre tiltak i betraktning? Ja, det er svært viktig at analysen ikke låses til ett tiltak. Dersom kun ett tiltak analyseres, kan det i beste fall avdekkes hvorvidt dette ene tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt eller ikke. Man har imidlertid ikke fått svar på om det finnes andre tiltak som gir høyere lønnsomhet for samfunnet eller bedre måloppnåelse. Et viktig forutsetning for å kunne finne frem til alle relevante tiltak er å gjøre en grundig problem- og målbeskrivelse (trinn 1). Uten en grundig behovsanalyse som leder frem til konkrete målsetninger, vil grunnlaget for å finne frem til hvilke tiltak som best vil kunne løse et samfunnsproblem og oppfylle et samfunnsmål kunne bli mangelfullt. Det kan være viktig å ta ett steg tilbake i analysen og tenke grundig igjennom hvilke reelle problemer man står overfor og hva målet med iverksetting av tiltak skal være. Med andre ord, gå tilbake til trinn 1. Tiltak som kan settes i verk for å oppnå et mål kan være av ulik art, herunder bruk av regulatoriske, økonomiske, organisatoriske eller pedagogiske virkemidler. Boksen på neste side gir oversikt over ulike typer virkemidler og eksempler på vurderingsmomenter som kan tas i betraktning når man skal identifisere alternative tiltak. 19

20 Trinn 2: Spesifisere tiltak Virkemidler og vurderingsmomenter for å identifisere alternative tiltak Nedenfor er en oversikt over ulike typer virkemidler og momenter som kan vurderes når vi skal identifisere alternative tiltak. Listen er ment som en kilde til ideer og er ikke uttømmende. Det er også viktig å huske på at kombinasjoner av ulike typer virkemidler, for eksempel økonomiske og organisatoriske virkemidler, kan utgjøre et eget tiltak. Generelt - variere skala på tiltaket (f.eks. hvilke geografiske områder som inkluderes, hvilke befolkningsgrupper som omfattes) - alternativer med ulike kvalitetsnivåer (f.eks. forskjellig nivå på tjenestekvalitet) - fleksible løsninger (f.eks. forsøksprosjekt før eventuell gjennomføring av hovedprosjekt, modulbaserte/trinnvise løsninger) - investere i bygninger eller infrastruktur, men også vurdere: - alternativene kjøpe, leie eller bygge - ombygging/renovering av eksisterende bygg i stedet for nybygg - forskjellige lokaliseringer - samlokalisering med andre virksomheter Regulatoriske virkemidler - mer effektiv håndhevelse av allerede eksisterende regelverk - regelverksendring i form av forskriftsendring eller lovendring - iverksette et påbud eller nedlegge forbud - deregulering (bruk av markedets egne mekanismer/konkurranse) - vurdere selvregulering og samregulering (bransjenormer mv.) i bransjer og for enkeltaktører i stedet for eller som et supplement til formell regulering Økonomiske virkemidler - justere skatter og avgifter - endre tilskuddsordninger Organisatoriske virkemidler - omorganisering av virksomheter - desentraliserte tiltak (kommunale og fylkeskommunale) og/eller samarbeide med andre deler av offentlig forvaltning (andre etater, kommuner, fylkeskommuner) - privat tjenesteproduksjon i stedet for offentlig - involvering av frivillig organisasjoner Pedagogiske virkemidler - informasjonskampanjer og holdningskampanjer - informasjonstjenester (for eksempel på internett) Som en del av prosessen med å identifisere relevante tiltak er det viktig å vurdere muligheten for løsninger som er fleksible og muligheten for ulike gjennomføringstidspunkter: Usikkerhet om fremtidige nytte- og kostnadsvirkninger ved et tiltak kan gjøre det lønnsomt å utsette hele eller deler av gjennomføringen. Vurder derfor om det aktuelle tiltaket bør gjennomføres i sin helhet nå, eller om det er ønskelig med en stegvis og mer fleksibel gjennomføring. Det må også avklares om det vil komme viktig ny informasjon for tiltaket senere såkalt milepælsrisiko. I så fall bør det allerede i denne fasen vurderes om det vil være best å avvente enkelte tiltak i påvente av mer informasjon, alternativt utsette tiltaket (se trinn 5). 20