Mot alle odds? Veier til samordning i norsk forvaltning. Difi-rapport 2014:07 ISSN

Transkript

1 Mot alle odds? Veier til samordning i norsk forvaltning Difi-rapport 2014:07 ISSN

2 Forord Difi har gjennomført et prosjekt der formålet har vært å belyse samordning i norsk forvaltning og å peke på mulige veier til å forbedre samordningen, spesielt der forvaltningen står overfor det som vi har valgt å kalle gjenstridige problemer. Prosjektet er initiert av Difi, men har vært gjennomført i forståelse med Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Vi håper at det vil gi et godt kunnskapsgrunnlag for videre arbeid med konkrete tiltak og ordninger, blant annet innenfor rammene av regjeringens program for bedre styring og ledelse som ble lansert høsten Vi vil takke alle som har stilt opp i intervjuer og seminarer, og som på den måten har bidratt med kunnskap, erfaringer og synspunkter. En særlig takk til dem som har bidratt med kommentarer og innspill til prosjektet i dets ulike faser. Difi står alene ansvarlig for innholdet i rapporten. Avdelingsdirektør Eivor Bremer Nebben har vært prosjektansvarlig. Prosjektet er utført av seniorrådgiver Astri Hildrum (prosjektleder), seniorrådgiverne Dag Solumsmoen, Oddbjørg Bakli og Marianne Sørtømme, og spesialrådgiver Harald Nybøen. Seniorrådgiver Inger Johanne Sundby deltok i prosjektets innledende fase. Assisterende direktør Vivi Lassen har vært intern kvalitetssikrer av prosjektet. Seniorrådgiver Peter Bøgh har bidratt med kvalitetssikring av rapporten. Hovedtrekkene i rapporten presenteres på Forvaltningskonferansen i november Oslo, 26. november 2014 Ingelin Killengreen direktør

3 Innholdsfortegnelse 1 Innledning Hvorfor er samordning på tvers av sektorer viktig og nødvendig? Mål og mandat Avgrensninger Betraktninger om data og metode Begrep om samordning Hva er samordning? Samordning av hva? Hvordan samordne? Erfaringer med samordnet praksis Innledning Kort om politikkområdene og de konkrete eksemplene Erfaringer og læringspunkter Andre erfaringer med tverrgående samarbeid Oppsummering Rammebetingelser En sterkt sektordelt sentralforvaltning Departementskulturene er også sektordelt Avhengighet av politisk drahjelp Behov for samordning med kommunesektoren EU/EØS medfører behov for særskilt samordningsstruktur Kostnader ved samordning Mulige virkemidler Organisasjonsdesign Regelverk Samordningsroller Styringssystemer og -prosesser Midlertidige prosesser Økonomiske insentiver Nettverk for frivillig tilpasning Tilrettelegging for en mer felles departementskultur Ledelse som fremmer samordning Digitalisering Oppsummering Forslag til prioriteringer Litteraturliste

4 Sammendrag Bakgrunn og mål for prosjektet Det er en voksende erkjennelse av at de politiske og administrative systemene står overfor stadig mer sammensatte og komplekse utfordringer. Politikkområder følger ikke etablerte administrative inndelinger, men er tverrsektorielle og krever innsats fra flere sektormyndigheter og nivåer for at sentrale politiske mål skal nås. I de siste årene har politikere, forskere og byråkrater pekt på framveksten av det vi har valgt å kalle gjenstridige problemer. Kjennetegnet på slike problemer er blant annet at de involverer flere sektorer og at det er vanskelig å dele opp problemene i ansvarsområder. De berørte sektorene har gjerne ulik problemforståelse, og årsaksforhold kan være uklare og til dels ukjente. Målet for prosjektet er å svare på hvordan departementene kan legge bedre til rette for at gjenstridige problemer fanges opp tidligere og håndteres bedre på operativt nivå. For at departementene skal kunne gi konsistente og sammenhengende styringssignaler nedover i systemet, må de være godt samordnet seg i mellom. Derfor legger vi i dette prosjektet særlig vekt på å belyse hvordan departementene kan bli bedre til å samordne seg innbyrdes. Erfaringer med gjenstridige problemer Det foreligger lite systematisert kunnskap om samordning ved gjenstridige problemer. Derfor ba vi om innspill fra departementene om deres erfaringer. På bakgrunn av svarene, valgte vi å se nærmere på praktiske erfaringer med samordning ved oppfølging av ungdom utenfor opplæring og arbeid og ved integrering av innvandrere. Erfaringer og læringspunkter er dokumentert i elektronisk vedlegg til rapporten på Erfaringer fra våre kartlegginger og forskning tyder på at sjansen for å lykkes med å løse gjenstridige problemer øker gjennom en bevisst holdning til hvordan virkemidler knyttet til hierarki og frivillig tilpasning kan supplere hverandre. Rammebetingelser som kan hemme samordningen Det er viktig at de politiske samordningsmekanismene fungerer godt, at strategier for å løse samordningsproblemer er godt politisk forankret og at det gis mest mulig konsistente styringssignaler til forvaltningen. Våre vurderinger: En streng forståelse og tolkning av ministeransvaret kan bidra til å forsterke sektortankegangen og svekke motivasjonen for oppgaveløsning på tvers. Forvaltningen er grunnleggende organisert med sterke sektordepartementer og relativt svake samordningsdepartementer og forvaltningen fremstår som oppsplittet. Flere faglig uavhengige organer som er skjermet fra politisk instruksjon, kan også bidra til å svekke mulighetene for samordning. 2

5 Departements- og virksomhetskulturer er sektororienterte. Det stilles få krav om å søke tverrsektorielle løsninger, og systemet gir også liten motivasjon for dette. Vektlegging av rollen som sekretariat for politisk ledelse medfører en sterk lojalitet til egen statsråd. Samarbeid med andre departementer om oppgaver på tvers blir lett nedprioritert fordi gevinsten kan være usikker og uansett må deles med andre statsråder. Behov for og krav til vertikal samordning både innenfor statlig sektor og mellom stat og kommune, bidrar til å gjøre de horisontale samordningsutfordringene større. Oppfølging av EØS- og Schengen-samarbeidet innebærer særegne samordningsbehov. Kostnader ved samordning må veies opp mot forventet nytte, og samordning kan i visse situasjoner være prinsipielt uheldig. Det finnes også rammebetingelser som kan fremme samordning. Digitalisering kan forstås som en ekstern drivkraft fordi den stiller krav til en mer samordnet forvaltning for å kunne dra nytte av mulighetene. Virkemidler for å fremme samordningen Vi har kartlagt og vurdert ulike virkemidler for samordning og hvor godt disse støtter opp under og fremmer samordning. Det finnes begrenset dokumentasjon av sentral samordning. Derfor gjennomførte vi intervjuer med ledere og arrangerte flere workshops og seminarer, i tillegg til bruk av dokumentstudier og tilgjengelig forskning. Vi skiller mellom bruk av samordningsmekanismer og -virkemidler og den faktiske interesseavveiningen. Vi finner at for mange av virkemidlene kan uheldig praktisering og dårlig etterlevelse påvirke og svekke samordningen, snarere enn svakheter ved virkemidlet i seg selv. Dette gir grunn til å reise spørsmålet om hvor formålstjenlig virkemiddelet er. Våre vurderinger: Det finnes flere regler og retningslinjer som inneholder krav til samordning og prosedyrer for samordning. Av de viktigste for å sikre samordning av politikkutforming er Utredningsinstruksen og retningslinjer for behandling av saker til regjeringskonferanser. Undersøkelser viser at etterlevelsen av instruksen er for svak i forvaltningen, herunder tidlig involvering av berørte departementer. Prosedyren for regjeringsbehandling gir et godt utgangspunkt for samordning, men kan svekkes ved at man unnlater å bruke forhåndsforeleggelse av utredningsinitiativ. Organisasjonsdesign vil ofte dreie seg om sammenslåinger, men kan også handle om å fordele arbeidsområder internt på en måte som skaper større sammenheng. Færre departementer kan ifølge OECD være et godt virkemiddel for bedre samordning. Endringer i departementsstrukturen skjer i hovedsak i tilknytning til regjeringsskifter. 3

6 Mål- og resultatstyringssystemet er godt innrettet på å sikre en effektiv sektorstyring. Slik det vanligvis praktiseres, kan det føre til en for stor vekt på sektorhensyn. Systemet gir liten støtte til samordning, men står heller ikke i veien for en mer samordnet styring på tvers av departements- og etatsgrenser. Rollen til samordningsdepartementer oppleves til dels som uklar og følgelig ikke godt nok utnyttet. Forbedring kan handle om å klargjøre ansvar og fullmakter, og å styrke en pådriverrolle. Det er mulig å gi sterkere fullmakter til departementer som skal ivareta tverrgående hensyn, spesielt når det gjelder gjenstridige problemer. Det kan være behov for å vurdere og eventuelt styrke den rollen Statsministerens kontor (SMK) har som prosessovervåker og -leder. Det er bred enighet om at budsjettprosessen er den viktigste prioriterings- og samordningsprosessen i det politiske systemet. Det er grunn til å reise spørsmål om budsjettprosessen slik den nå er lagt opp bidrar til å løfte fram og sikre finansiering av de tverrsektorielle oppgavene. Vi ser at midlertidige prosesser knyttet til arbeid med stortingsmeldinger, handlingsplaner og langtidsplaner gir gode muligheter for samordning av politikkinnhold, men at iverksettingsfasen får mindre oppmerksomhet og ofte er lite samordnet. Det finnes et stort antall tverrsektorielle fora i form av nettverk og grupper. Dette omfattende uformelle samarbeidet kan ha stor betydning for å skape brede kontaktflater og godt samarbeidsklima, og for å sikre åpne kanaler for informasjons- og kunnskapsutveksling. Arbeidsgiverpolitikken bør i større grad bygge opp under verdier som lojalitet overfor felles brukere, respekt og kunnskap om andre fagmiljøer og å dele kunnskap. Departementskulturen bør være orientert mot å jobbe for å virkeliggjøre regjeringens politikk i et helhetsperspektiv, og ikke utelukkende mot å oppfylle sektormål. Økt mobilitet på tvers av departementsgrenser kan være et virkemiddel for å utvikle forståelse for behovet for samordning. Vi ser at det er behov for å utvikle lederroller og å stille sterkere krav til ledere for å sikre nødvendig samordning. Krav til ny lederrolle kan dreie seg om evne til å håndtere gjenstridige problemer, «oversette» mellom fagmiljøer og til ledelse av samordningsprosesser. Den nye lederplakaten inneholder tydeligere krav til lederes ansvar for å sikre samarbeid og samordning og er et skritt i riktig retning. Økt mobilitet på tvers av departementsgrenser kan være et virkemiddel for å utvikle forståelse for behovet for samordning. IKT har en viktig funksjon både som virkemiddel for å effektivisere ressursbruk og som tilrettelegger for kunnskapsdeling og dermed bidra til samordning av politikkinnhold. 4

7 Samlet ser vi at det finnes mange virkemidler for samordning, men at det også er et uutnyttet potensiale i virkemidlene. Dette gjelder også hvordan virkemidler kan inngå i en samlet strategi for samordning. Hva bør prioriteres videre? Difis inntrykk er at forvaltningen tar samordningsutfordringer på alvor, men at den likevel kan bli langt bedre til å løse oppgaver på tvers av sektorer. Vi ser også at det er mange virkemidler som kan fremme samordning, men at disse ikke utnyttes eller etterleves godt nok i dag. På grunnlag av våre funn og erfaringer, vil vi peke på noen punkter som bør gis særskilt oppmerksomhet i det videre arbeidet for bedre samordning av politikkutvikling og -gjennomføring. For det første at gjenstridige problemer bare kan løses gjennom tydelig politisk lederskap og forankring. Politisk lederskap innebærer å ta initiativer og formulere strategiske mål, og å gi tydelige politiske signaler til administrasjonen om behovet for å prioritere denne type saker. For det andre må det legges til rette for å synliggjøre og løfte fram samordningsutfordringer, herunder særlig de gjenstridige problemene. De gjenstridige problemene må identifiseres i det enkelte departement eller i grenseflaten mellom dem. Det må også legges et løp for hvordan arbeidet med problemene skal foregå. Område- eller sektorgjennomganger kan være et godt verktøy for å identifisere gjenstridige problemer. For det tredje er det behov for å se kritisk på om prosesser og arbeidsformer støtter opp under samordning på en god nok måte. Prosessregler og retningslinjer må sikre at gjenstridige problemer og andre samordningsutfordringer fanges opp på et tidlig stadium. De må også sikre at det skjer en tidlig avklaring av ansvar for videre prosess. Det er behov for på ulike måter å klargjøre hva som skal ligge av fullmakter og handlingsrom i samordningsrollene. For det fjerde er det behov for å utvikle ledelse i forvaltningen slik at den settes i bedre stand til å ivareta samordningshensyn. Ledere på alle nivåer, men i særlig grad toppledere, har et klart ansvar for å sørge for nødvendig samordning og bør utnytte økt handlefrihet til å ta initiativ. I det nye programmet for bedre styring og ledelse, tas det til orde for tiltak og ordninger som i sum kan sette lederne bedre i stand til å håndtere samordningsoppgaver. 5

8 1 Innledning 1.1 Hvorfor er samordning på tvers av sektorer viktig og nødvendig? En evig utfordring Forvaltningen består av et stort antall komplekse og mangefasetterte organisasjoner og har derfor åpenbart et stort behov for samordning. Dette behovet har over tid fått vekslende grad av oppmerksomhet. På og 90- tallet medførte innføringen av mål- og resultatstyring et stort trykk på å forbedre styring og effektivisering av det enkelte forvaltningsorgan. Da fikk den vertikale linjen innenfor hver sektor stor oppmerksomhet. Til dels som en reaksjon på det vertikale perspektivet er det senere blitt langt større oppmerksomhet om det tverrgående horisontale perspektivet. Målet for norsk forvaltning er at den skal være godt organisert, ledet og ha riktig kompetanse. I forvaltningsmeldingen (St.meld. nr. 19 ( )), heter det også at «Dei fleste av måla som statsforvaltninga skal nå, krev eit tett samarbeid mellom sektorar og at verkemidla er samordna. God måloppnåing på eitt område skal ikkje utilsikta føre til dårlegare samordning på eit anna. Dette gjer samordning til ei viktig oppgåve for forvaltninga.» En rekke reformer i offentlig sektor har hatt bedre samordning som et sentralt mål. Reformene kan sees som et svar på utbredelsen av styringsformer som har lagt vekt på deregulering, horisontal spesialisering, et sterkere skille mellom politikk og forvaltning, og mål- og resultatstyring. De nye styringsformene har til en viss grad erstattet sentralisert styring, regelstyring og fagledelse (Rykkja 2014) Ny aktualitet Befolkningen har stadig stigende forventninger til forvaltningen. De forventer å få skreddersydde, lett tilgjengelige og godt koordinerte tjenester og at forvaltningen står for en forståelig og samordnet myndighetsutøvelse. Utviklingstrekk som globalisering, terrortrusler, klimaendringer og demografiske endringer, bidrar også til at forvaltningen står overfor flere og større tverrsektorielle problemer enn tidligere. En etterspørsel etter bedre samordning horisontalt har kommet til uttrykk både nasjonalt og internasjonalt. I et notat til den danske Produktivitetskommisjonen (2013), uttrykkes det at behovet for samordnet politikkutvikling, spesielt har blitt tydelig etter katastrofer som terrorangrep og naturkatastrofer som orkaner og tsunamier. 22. juli-kommisjonen (NOU 2012:14) pekte på en rekke utfordringer knyttet til politi og beredskap. For svak evne til samordning og samhandling var et av kritikkpunktene. Riksrevisjonen har også kritisert forvaltningen for manglende samordning. I Dokument 1 ( ) heter det at «hvert departement og hver etat 6

9 konsentrerer sine ressurser om egne ansvarsområder og kjerneoppgaver. Det skaper risiko for at kompetanse og innsats på områder i grenseland mellom sektorer og områder blir nedprioritert og at måloppnåelsen på disse områdene blir svekket.» Et forskningsprosjekt om forvaltningsreformer i Europa, COCOPS, viser at toppledere i sentraladministrasjonen i Norge og 10 andre europeiske land, ser på samordning som en av de viktigste reformtrendene. Samtidig oppleves det lite eller ingen faktisk forbedring av samordningen. 1 Samordning med andre politikkområder og på tvers av forvaltningsnivåer, oppleves som betydelig mer krevende enn samordningen innenfor egen sektor. Samtidig er forvaltningen bedre rustet enn tidligere til å møte utfordringene, blant annet med hjelp av teknologi. I løpet av de siste 20 år har vi opplevd en digital revolusjon som gir unike muligheter for informasjonsutveksling og dermed for samordning. Digitale løsninger er et sentralt virkemiddel for en effektiv ressursbruk og kan gi nytt innhold til brukerperspektivet. Digitale tjenester kan ytes helhetlig istedenfor sektorvis Gjenstridige problemer som ekstra utfordring De siste tiårene har forvaltningsforskere påpekt at problemer som går på tvers av administrative inndelinger i noen tilfeller utvikler seg til såkalte wicked problems (Rittel og Weber 1973). Vi har valgt å kalle disse for gjenstridige problemer. Sentrale kjennetegn ved gjenstridige problemer er at de involverer flere sektorer og at det er vanskelig å dele opp problemene i avgrensede ansvarsområder. De respektive sektorene har ulik problemforståelse blant annet på grunn av ulike typer virkemidler, og årsaksforholdene er uklare og til dels ukjente. Omorganisering gir ingen løsning på slike problemer, de bare framtrer på nye måter. «Wicked problems krever et nivå av samordning som tradisjonelle byråkratier ikke har. De utfordrer offentlig sektor fordi de ikke kan løses innenfor de originale sektorene som alle velferdsstater er organisert etter. Vi har i dag en vertikal tradisjon som krever horisontal handling, og det innebærer blant annet uenighet om kunnskap, problemløsningsteknikker og metoder.» (Fimreite, Rykkja og Lægreid 2014). Vi vil starte med å gi et eksempel for å illustrere hva dette dreier seg om mer konkret. Eksempelet kan gir oss et inntak til hovedproblemstillingen vi vil belyse i rapporten. Et gjenstridig problem: Ungdom utenfor opplæring og ordinært arbeid I Norge har andelen av ungdomskullet som gjennomfører videregående opplæring i løpet av 5 år lenge ligget relativt stabilt i underkant av 70 prosent. 1 COCOPS står for Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future europeiske toppbyråkrater deltok i undersøkelsen, som ble finansiert gjennom EUs rammeprogram for forskning, og ble avsluttet i

10 En stor andel ungdom har derfor bare grunnskole som utdanning. Disse står i fare for å bli mer eller mindre utestengt fra arbeidsmarkedet og risikerer langvarig avhengighet av velferdsstønader. På individnivå vil dette øke risikoen for helseproblemer, rusmisbruk og kriminalitet. På samfunnsnivå medfører det store kostnader. Problemet øker etter hvert som det blir stadig færre arbeidsplasser og stillinger som ikke krever opplæring på minimum videregående nivå. Ansvaret for å følge opp ungdom utenfor arbeid og opplæring er delt mellom flere sektorer og nivåer. På sentralt nivå er fire departementer med tilhørende direktorater involvert. På regionalt nivå er fylkeskommunen ansvarlig for å tilby videregående opplæring, og den har en egen oppfølgingstjeneste dels for å forebygge frafall, dels for å tilbakeføre «frafalne» til opplæring. Primærkommunen har ansvar for grunnskolen og blir dessuten problemeier for de av ungdommene som ender opp som sosialklient. Figur 1 illustrerer aktørbildet. Alle aktørene ser primært sin del av problemet og sitter med tilsvarende ulike virkemidler. Det medfører også ulike forståelser av hva problemet går ut på, for eksempel om det primært er et skoleproblem, et arbeidslivsproblem, et integrerings- eller barnevernsproblem eller et helseproblem. Det er også forskjell på insentivene til å gjøre noe med problemene, og følgelig er aktørene i ulik grad motivert for å involvere seg og bidra til en felles problemløsning. Se også kapittel 3. 8

11 Figur 1: Aktørbildet for oppfølging av ungdom utenfor opplæring og arbeid 2 Er gjenstridige problemer en stor forvaltningspolitisk utfordring? Flere land ser det slik. Den australske regjeringen har for eksempel valgt å gi ut en egen veileder om håndtering av slike problemer (Australian Public Service Commission 2007). Figur 2 viser hvordan fremveksten av slike problemer kan påvirke politikkutviklingen (Sitra 2014), og er hentet fra en rapport om utfordringer for sentral styring i Finland. I denne rapporten argumenteres det tungt for at forvaltningen står overfor et veiskille, og at betydelige endringer og grep må til for at fremtidens forvaltning skal kunne bidra til å løse gjenstridige problemer. Det forventes at utfordringer knyttet til gjenstridige problemer vil øke samtidig som man får lavere tilfang av ressurser som følge av dårligere økonomiske tider. Norge har i langt mindre grad enn våre naboland erfart nedgangstider. Det 2 Kilde: Høgskolen i Lillehammer 9

12 betyr ikke at vi for framtiden vil være forskånet for en situasjon der ressursene blir knappere. Utviklingen fra mer «tamme» til gjenstridige problemer kan føre til økte utfordringer også i Norge. Figur 2: Politikkutformingens utvikling 1.2 Mål og mandat Difi har valgt å se nærmere på samordningsutfordringene som forvaltningen står overfor med utgangspunkt i beskrivelsene i forrige avsnitt. Prosjektet er satt i gang på Difis eget initiativ, men gjennomføres i forståelse med Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Rapporten inngår som en del av grunnlagsmaterialet til regjeringens program for bedre styring og ledelse, som ble lansert høsten Vi har valgt departementsnivået som innfallsvinkel. Dette har blant annet sammenheng med at flere tidligere Difi-rapporter har omtalt samordningsbehov på departementalt nivå. Rapporten «Hva skjer i departementene» (2011), gav råd om å samordne bedre i alle faser av beslutningsprosessene, både ved utvikling av problemforståelse, i politikkutformings- og beslutningsprosessen, og ved gjennomføring og oppfølging av politikkens resultater. Målet for prosjektet er å besvare følgende spørsmål: Hvordan kan departementene legge bedre til rette for at gjenstridige problemer fanges opp tidligere og håndteres bedre på operativt nivå? 3 Program for bedre styring og ledelse ( ), skal bidra til økt resultatorientering og gjennomføringskraft i forvaltningen. 10

13 For at departementene skal kunne gi konsistente og sammenhengende styringssignaler nedover i systemet, må de være godt samordnet seg i mellom. Derfor legger vi i dette prosjektet særlig vekt på å belyse hvordan departementene kan bli bedre til å samordne seg innbyrdes, og med det legge til rette for at gjenstridige problemer kan fanges opp tidligere og håndteres bedre på operativt nivå. Samordningsbegrepet utdypes nærmere i kapittel 2. I kapittel 3 beskrives praktiske erfaringer med å møte gjenstridige problemer med utgangspunkt i konkrete erfaringscase og europeiske erfaringer. I kapittel 4 beskrives og vurderes sentrale rammebetingelser for departementenes styring og ledelse. Tilgjengelige virkemidler for samordning kartlegges i kapittel 5. Samlet danner dette grunnlaget for tilrådninger til hvordan departementene kan bli bedre til å styre og legge til rette for håndtering av gjenstridige problemer i kapittel Avgrensninger Vi gir ikke noe generelt svar på omfang og alvorlighetsgrad av samordningsbehovene i norsk forvaltning. Dette må vurderes konkret i det enkelte tilfellet. Så langt vi kjenner til, er det ikke gjennomført studier av de samlede samordningsutfordringer og mulige gevinster av samordningstiltak. Når vi drøfter behov og muligheter for å styrke samordningen, legger vi til grunn den norske konteksten. Det vil si de mer grunnleggende prinsippene for styring, organisering og ansvarsplassering, blant annet prinsippet om ministerstyre og regjeringens kollektive ansvar. Vi kommer likevel til å stille enkelte spørsmål ved forståelsen av disse prinsippene. Videre er det klart at samordningsutfordringene slår inn på både politisk og faglig/administrativt nivå. De må derfor møtes av et regjeringsapparat som fungerer helhetlig på tvers av skillet mellom politikk og administrasjon. I praksis er det nærmest umulig å trekke et klart skille mellom politikk og administrasjon. Det vi kaller samordning befinner seg på begge nivåer. Når vi drøfter samordningsmekanismer og -virkemidler på departementsnivå, vil vi imidlertid primært fokusere på faglige og administrative sammenhenger. Vi går ikke inn på de mer regjeringsinterne samordningsbehovene og -virkemidlene. 11

14 1.4 Betraktninger om data og metode Generelt Vi har lagt vekt på å samle inn tilgjengelig informasjon og kunnskap med sikte på å få fram et korrekt bilde av hvordan samordningen fungerer og hva som hemmer og fremmer samordning. Dette omfatter forskning, tidligere Difiundersøkelser og offentlige dokumenter. Samtaler har utgjort en viktig informasjonskilde, både bilateralt som intervjuer og i form av workshops og seminarer. Noen intervjuer og samtaler har vært sonderende, andre av mer supplerende karakter. Intervjuene har bidratt både til bedre forståelse av problemstillinger sett fra ulike perspektiver og til testing av hypoteser/antagelser. Hensikten har vært å supplere det skriftlige informasjonstilfanget for å sikre at ingen sentrale perspektiver og synspunkter er unnlatt fra rapporten. Rapporten vil være den fremste dokumentasjonen på at dette er ivaretatt. Erfaringscase om samordning ved gjenstridige problemer Det foreligger lite systematisert kunnskap om samordning ved gjenstridige problemer. Derfor ba vi om innspill fra departementene om deres erfaringer. Svarene ga oss grunnlag for å velge to erfaringscase som vi kartla nærmere. Det ene caset gjaldt ungdom utenfor utdanning og arbeid, det andre integrering av innvandrere. I alt 23 intervjuer ble gjennomført i denne forbindelse. For caset om ungdom utenfor ble det gjennomført et arbeidsseminar med fagpersoner fra berørte departementer. For caset om integrering ble det blant annet gjennomført dialog med representanter for kommunesektoren og for Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) Midt-Norge. Disse erfaringscasene utgjør et bakteppe for å vurdere hvordan departementene kan styre og legge bedre til rette for samordning på operativt nivå. Erfaringer og læringspunkter fra de to erfaringscasene kan i seg selv være av interesse for de som er involvert i tilsvarende oppgaver som krever samordning. De er dokumentert i elektronisk vedlegg til rapporten på Kartlegging av sentral administrativ samordning Det finnes begrenset dokumentasjon av sentral administrativ samordning. Derfor gjennomførte vi i alt 10 intervjuer med til sammen 13 sentralt plasserte informanter, 8 av dem departementsråder. Vi la vekt på å få fram synspunkter fra ledere med særlig omfattende erfaringer med samordning, både med å samordne selv og med å bli samordnet. Den ansvarlige for denne delen av prosjektet har selv lang erfaring som departementsråd. Intervjuene til denne delen av prosjektet ble gjennomført i to runder. Følgende temaer ble lagt til grunn i den første intervjurunden, som ble gjennomført i starten av prosjektet og omfattet 10 informanter: styrker og svakheter ved samordningen i dag forutsetninger for at samordning skal fungere mulige endringer og tiltak for å styrke samordningen 12

15 Etter en første analyse av dette ble det gjennomført intervjuer med tre nye informanter, som ble stilt spørsmål angående: insentiver til samordning i forvaltningen muligheter til bedre bruk av samordningsvirkemidler- og mekanismer muligheter til å forbedre sentrale prosesser for samordning betydningen av god ledelse for samordning betydningen av kultur, holdninger og normer for samordning Vi har også støttet oss til annen fagekspertise, se henvisninger direkte i dokumentet. Enkelte departementsråder har kommentert tekstutkast i ulike faser av prosjektet. I prosjektperioden ble det gjennomført tre seminarer om følgende temaer: svenske erfaringer med samordning, innledning ved Petter Kockum og Anders Widholm fra det svenske Statskontoret, med inviterte deltakere fra forvaltningen sentral samordning, med inviterte deltakere fra forvaltning og forskning mål- og resultatstyring og forskning, innledning ved førsteamanuensis Jostein Askim, med inviterte deltakere fra forvaltningen. Vi har også trukket veksler på et eget prosjekt om samordning på forskningsområdet, som har foregått i samme periode. Dette er et prosjekt som Difi gjennomfører på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet. 13

16 2 Begrep om samordning I daglig tale er samordning et honnørord som ofte unndrar seg kritisk vurdering. «Alle» vil gjerne ha samordning, men det gjøres sjelden klart hva man egentlig er ute etter. Dette begrepet brukes på mange måter, og vi ser derfor behov for noen avklaringer innledningsvis. 2.1 Hva er samordning? Et grunnleggende utgangspunkt for enhver organisering er å utvikle en viss grad av arbeidsdeling. Dette gir deltakerne grunnlag for å spesialisere seg og utvikle stadig bedre faglig kompetanse. På den måten vil organisasjonen kunne oppnå økt kvalitet og effektivitet. Samtidig vil arbeidsdeling innebære et behov for samordning av de spesialiserte oppgaveløsningene for at de sammen kan bidra effektivt til et felles mål. Uten samordning vil de kunne sprike i ulike retninger, eller de vil kunne innebære dobbeltarbeid, og de kan i verste fall motvirke hverandre. De spesialiserte oppgaveløsningene kan være avhengige av hverandre ved at organisasjonsenheter danner en verdikjede der output fra den ene er input for en annen, som i sin tur produserer input til en tredje osv. Eller de kan være gjensidig avhengige, dvs. at enhetenes virksomhet påvirker hverandre innbyrdes mht. måloppnåelse (Thompson 1967). Det er den gjensidige avhengigheten, som også er den mest kompliserte, vi kommer til å være mest opptatt av her. I faglitteraturen finnes det ellers mange ulike definisjoner av samordning (Bouckaert mfl. 2010), herunder også varierende avklaringer av forholdet til beslektede begrep, som bl.a. koordinering. I denne rapporten opererer vi ikke med noen begrepsforskjell mellom samordning og koordinering, og vi kommer hovedsakelig til å bruke samordningsbegrepet Vår definisjon Med samordning sikter vi her til en prosess der selve kjernen er at ulike mål, verdier, aktiviteter, ressurser eller andre premisser blir sett i sammenheng, prioritert, avveid og tilpasset til hverandre. En samordningsprosess vil også omfatte to andre ledd: For å legge til rette for slike avveininger gjør man bruk av ulike mekanismer og virkemidler (se kap.2.3). I etterkant får prosessen et utfall i form av mer eller mindre samordnet forvaltningspraksis på operativt nivå, bl.a. samordnet myndighetsutøvelse og tjenesteyting mv. Selv om det ofte vil være enighet om behovet for samordning, kan en konkret samordningsprosess være krevende å gjennomføre, også innenfor en enkelt organisasjon. Når det i tillegg dreier seg om samordning mellom flere organisasjoner, slik som i statsforvaltningen, blir prosessene potensielt svært kompliserte. De rommer ikke bare faglig uenighet om virkemidler, men også, i noen tilfeller, interessemotsetninger og målkonflikter. Det vil da gjerne bli nødvendig med beslutninger på overordnet nivå. 14

17 Her overlapper samordning med styring, som bygger på et hierarkisk forhold mellom over- og underordnet. I mange sammenhenger forutsetter samordning nettopp en felles overordnet instans. Men samordning overlapper også med samarbeid: Fellesnevneren er at det skjer en samhandling mellom formelt sideordnede aktører uten at dette er pålagt fra overordnet nivå. Samordning forutsetter imidlertid at man også kommer fram til en avveining av interesser og hensyn. 2.2 Samordning av hva? Når det gjelder hva som skal samordnes, kan vi trekke et skille mellom samordning av ressursbruk og samordning av politikkinnhold (eller policies) Samordning av ressursbruk Samordning av ressursbruk vil ofte dreie seg om økt kostnadseffektivitet. Ved å gå sammen om felles støttefunksjoner somfelles arkiv, sentralbord og husdrift, kan flere virksomheter spare ressurser gjennom å utnytte stordriftsfordeler. Dette kan også omfatte felles utnytting av faglige ressurser, for eksempel at et fagmiljø i en etat i enkelttilfeller bistår en annen etat med kompetanse og data. Dette kan gi innsparing ved mer samordnet utnytting av statens kompetanse og ved gjenbruk av innsamlede data. Da vil dessuten målgruppene slippe å avgi data flere ganger. Også med tanke på formålseffektivitet kan det være relevant å samordne ressursbruk, blant annet å avtale når ulike ressurser skal settes inn, for eksempel i en utbyggingsprosess. Ved å samordne ressurser i tid og rom legges et nødvendig grunnlag for å løse sammensatte problemer, håndtere kriser og så videre. Et annet uttrykk for å samordne i tid er når det foreligger risiko for "flaskehalser" i arbeidsflyten mellom virksomheter. Dimensjoneringen av kapasiteten i slike virksomheter må tilpasses, slik som i straffesakskjeden i forholdet mellom politi/påtalemyndighet, domstol og fengsel. Nødvendig kapasitet må stå klar til å overta fra det ene ledd i kjeden til det andre slik at køer kan unngås. Videre kan samordning av ressursbruk også dreie seg om standardisering. Det kan dreie seg å fastsette sentrale standarder for hvilke funksjonskrav departementene skal stille til sine leverandører av IT-utstyr og så videre Samordning av politikkinnhold Samordning av politikkinnhold gjelder utforming av prinsipper, planer, regelverk, budsjettprioriteringer, enkeltbeslutninger, konkretisering av rammevedtak mv. Politikkinnhold er altså bredt forstått som det som er retningsgivende for forvaltningens praksis utad. Behov for å samordne politikkinnhold bunner som regel i en eller annen form for tverrsektoriell avhengighet. Det kan gjelde direkte påvirkning mellom sektorer: Problemdefinisjoner, virkemidler og tilskuddsordninger som er utviklet i en sektor, kan skape utilsiktede konsekvenser for måloppnåelsen i en 15

18 annen sektor. Industriutvikling kan påvirke landbrukets vilkår negativt, mer moderne landbruksmetoder kan påvirke helse og miljø negativt og så videre. Motsatt kan enkelte sektorer være avhengige av at andre sektorer medvirker for å kunne oppnå sine mål. Et eksempel på dette er når kriminalomsorgen trenger innsats fra helsesektoren og utdanningssektoren for å rehabilitere de innsatte. Dessuten oppstår nye politikkområder som er vanskelig å avgrense, som forgrener seg i ulike retninger og henger nært sammen med andre kompliserte spørsmål. Da blir det tilsvarende vanskelig å dele opp problemet i definerte oppdrag og fordele det i avgrensede ansvarsområder og administrative inndelinger Ulike grader av samordning Samtidig som behovet for samordning varierer, kan vi også snakke om ulike grader av samordning. Dette kan framstilles i en «samordningsstige» med økende grad av gjensidig avhengighet og påvirkning (se også Hanssen mfl. 2014): 1. Et lavt ambisjonsnivå vil være å begrense seg til gjensidig informasjons-, erfarings- og kunnskapsdeling. Da er det opp til hver av enhetene å vurdere om og eventuelt hvordan de bør tilpasse seg den informasjonen de får. 2. På grunnlag av informasjonsdeling og dialog kan de aktuelle enhetene samle seg om å utvikle felles problem- og løsningsforståelse. Dette øker sannsynligheten for at de vil tilpasse seg hverandre uten pålegg ovenfra. 3. På grunnlag av dialog/forhandlinger endrer de berørte enhetene sine planer eller sin nåværende policy for ikke å svekke de andre enhetenes måloppnåelse. 4. De berørte enhetene samarbeider om å utvikle felles strategi/plan/tiltak på tvers av sektorene, blant annet for å oppnå synergieffekter. Figur 3: «Samordningsstigen» Dele Informasjon Utvikle felles problemforståelse Unngå å svekke andres måloppnå else Utvikle felles plan/ tiltak Så lenge man befinner seg på de to første trinnene er samordning primært basert på frivillig tilpasning. På de to siste trinnene vil det normalt være et vesentlig innslag av hierarki fordi det vil være nødvendig å treffe autoritative beslutninger om å avveie interesser og hensyn. Vi er særlig interessert i skillet mellom de to siste trinnene, som kan knyttes til et skille mellom såkalt negativt 16

19 og positivt definert samordning: Negativt definert samordning bygger på en «enighet mellom aktørene om at de ikke vil skade hverandres program eller tiltak» (Fimreite mfl. 2011). I en dialog om mulige nye planer og tiltak, vil aktørene belyse utilsiktede konsekvenser for egne områder. Deretter vil de søke aksept for at tiltaket må justeres for å unngå disse konsekvensene. Et underliggende formål kan være å minimalisere konflikter. Positivt definert samordning innebærer en mer offensiv tilnærming der man er «opptatt av å bygge opp sammenhengende og integrerte tiltak og virkemidler» (Fimreite mfl. 2011). Aktørene samarbeider allerede fra en tidlig fase om en felles løsning som også kan gi en synergieffekt, dvs. et bedre samlet resultat enn om de enkelte aktørene skulle ha operert hver for seg. Dette er særlig relevant overfor målgrupper uten klar sektortilhørighet. Eksempler er barne- og ungdomspolitikk og asyl- og flyktningpolitikk. I slike tilfeller kan det være behov for at de involverte sektorene samarbeider om en felles strategi. De kan bli enige om å gi «drahjelp» til den sektoren som står nærmest til å håndtere problemet og til å betjene målgruppene. 2.3 Hvordan samordne? Samordning i ulike faser Samordning av politikkinnhold er relevant gjennom hele den sentrale beslutningsprosessen, men vil ha noe forskjellig innretning avhengig av hvilke faser det gjelder: Samordning i initiativ- og utredningsfasen Samordning i disse fasene vil dreie seg om å sørge for et bredt tilfang av kunnskap og premisser fra relevante aktører og interesser slik at samordningshensynet blir vektlagt tidlig. Dette kan gjøre det mulig å bevege seg fra negativt til positivt definert samordning i beslutningsfasen. Samordning i beslutningsfasen Samordning i denne fasen dreier seg om å lage et beslutningsgrunnlag som har tatt opp i seg relevante premisser fra andre aktører, og å gjøre en rimelig interesseavveining som angir en klar konklusjon med tanke på gjennomførbarhet, herunder en entydig ansvarsplassering. Samordning i iverksettingsfasen Samordning i iverksettingsfasen vil dreie seg om å gjøre beslutninger gjennomførbare. Dette tilsier at alle sektorer/aktører som er nødvendige for iverksettingen, involveres i denne fasen. Det kan dreie seg å samordne ressursinnsatsen i tid, å samarbeide om å utforme det faglige grunnlaget for praksis, men også om å konkretisere ansvarsfordelingen for driftsfasen.. Både i denne og neste fase kan det være aktuelt med vertikal samordning siden kommunene ofte står for gjennomføringen av offentlig politikk. 17

20 Samordning i driftsfasen Samordning av løpende virksomhet er nært knyttet til hensynet til brukerne. Selv om det har vært samordning i alle forutgående faser, vil det likevel oppstå uforutsette situasjoner både for brukerne og for operativt nivå internt fordi en ikke har kunnet overskue alle konsekvenser av nye regelverk, administrative ordninger mv. Dette tilsier at operative organer med felles målgrupper bør ha handlingsrom til å gjøre nødvendige innbyrdes tilpasninger av den løpende virksomheten. Dette viser at selv om politikkinnhold i hovedsak blir fastlagt i utrednings- og beslutningsfasene, vil det i siste instans også påvirkes av iverksettingsprosesser og praksis i driftsfasen. Derfor vil også samordning i disse fasene være relevant for at politikkens innhold blir realisert i praksis. Samordning av ressursbruk kan primært knyttes til iverksettings- og driftsfasene. Det er særlig den løpende driften som kan bli mer effektiv ved å standardisere og avpasse ressursinnsats på tvers av sektorgrenser og ved å samle ressurser for å utnytte stordriftsfordeler Mekanismer og virkemidler For å drøfte hvordan det kan samordnes, kan vi skille mellom samordningsmekanismer og de mer konkrete virkemidlene innenfor disse mekanismene. Hierarki er en helt sentral samordningsmekanisme. Det vil si at avveininger kan skje ved autoritative beslutninger på overordnet nivå. Dette er den klassiske samordningsmekanismen innenfor en byråkratisk forvaltningsstruktur. Som andre mekanismer blir det gjerne vist til marked og frivillig tilpasning (Bouckaert mfl. 2010). Siden samordning av politikkinnhold er vårt hovedanliggende, ser vi det som lite aktuelt å vurdere markedsmekanismer. Vi konsentrerer oss derfor om hierarki og frivillig tilpasning som samordningsmekanismer. Frivillig tilpasning innebærer at det skjer en egeninitiert tilpasning mellom sideordnede aktører uten at dette er besluttet eller regelfestet av et overordnet nivå. Slik tilpasning gjennom konsensusprosesser, forhandlinger om samarbeidsavtaler mv. vil som regel være preget av gjensidighet slik at begge parter får noe igjen for å tilpasse seg. Frivillig tilpasning som samordningsmekanisme har i senere år fått mye oppmerksomhet av forskere. De ser en dreining i måten sentrale myndigheter samordner seg med operativt nivå. Forholdet mellom stat og kommune blir omtalt som vertikal samordning. Framveksten av horisontale nettverk tolkes som et svar på at gjenstridige problemer er på frammarsj. «Hierarki suppleres i stadig større grad med markeds- og nettverksmekanismer» (Hanssen mfl. 2014, s.156). Behovet for å supplere hierarki som samordningsmekanisme ble imidlertid erkjent for mange år siden: «En effektiv administrasjon forutsetter utstrakt 18