VEFSN KOMMUNE Saksbehandler: Karoline Bjerke / Nicolai Heilemann Arkiv: 273 F4 Arkivsaksnr.: 09/1906-11 OPPREISNINGSORDNING FOR TIDLIGERE BARNEVERNSBARN I VEFSN OG NORDLAND Rådmannens forslag til vedtak: 1. Vefsn kommune tiltrer den felles ordningen som Fylkesmannen i Nordland har utarbeidet for fylkets kommuner om oppreisning for tidligere barnevernsbarn og spesialskoleelever. 2. Vefsn kommune skal gi de enkelte søkere om oppreisning en personlig unnskyldning. Den praktiske gjennomføringsmåte overlates til administrasjonen. Begrunnelse pkt. 1: Ordningen for kommunene i Nordland om oppreisning for tidligere barnevernsbarn og spesialskoleelever har lagt seg på samme nivå og vilkår som brukes i de oppreisningsordningene som omfatter flest mennesker i landet. Dette vil gi søkerne solide oppreisningsbeløp. Begrunnelse pkt.. 2: Utbetaling av oppreisning er en måte å gi uttrykk for beklagelse på. Den urett som søkerne har lidd, i enkelte tilfeller dreier det seg om et ødelagt liv, er så stor at kommunen når vi nå griper tak i denne mindre hyggelige side av vår nære forhistorie, bør anstrenge seg for å gjøre unnskyldningen så god som mulig for i størst mulig grad å hjelpe søkerne å komme over sårene de bærer på. MILJØ Medfører saken miljøkonsekvenser? JA: NEI: X LIKESTILLING Berører saken likestillingsproblematikk? JA: NEI: X PLANFORANKRING Er saken forankret i kommuneplanen? JA: NEI: X DELEGASJON Er saken i tråd med delegasjonsreglementet? JA: X NEI: BUDSJETT Medfører saken budsjettregulering? JA: X NEI: Hvis ja klargjør kort: Hvis ja klargjør kort: Angi her i hvilken del, evt. i hvilken annen plan. Hvis nei, skal delegasj.reglementet endres? (angi i tilfellet hvordan) Hvis ja så skal reguleringen framgå i saksframlegget. Trykte vedlegg: Reviderte vilkår felles ordning fra Fylkesmannen datert 02.05.11 Førsteutkast vilkår felles ordning fra Fylkesmannen datert 27.03.11
Endring vi skal ha felles ordning likevel fra Fylkesmannen datert 30.06.10 Kommunestyrets vedtak 16.06.10 Saksfremlegg kommunestyrets behandling 16.06.10 Avvisning av felles oppreisningsordning fra Fylkesmannen datert 03.02.10 Bakgrunn Saksgangen har, som det fremgår av listen over trykte vedlegg, vært noe kronglete. Fylkesmannen tok først initiativ til å utrede en felles oppreisningsordning for kommunene i Nordland, men besluttet å innstille arbeidet grunnet laber interesse fra kommunenes side. Derimot skulle Fylkesmannen utrede forholdene ved ulike barnehjem og spesialskoler i fylket ettersom dette ville ha betydning når kommunene skulle behandle søknader om oppreisning på egen hånd. Så langt var saken kommet hos Fylkesmannen da kommunestyret i Vefsn i juni 2010 vedtok at det skulle opprettes en oppreisningsordning for tidligere barnevernsbarn, en ordning som skulle omfatte både barn som opplevde overgrep mens de var under offentlig omsorg og barn som opplevde at det offentlige ikke grep inn. Videre vedtok kommunestyret at rådmann / ordfører skulle gå i dialog med andre kommuner i Nordland og Nordland Fylkeskommune for å forsøke få til en felles oppreisningsordning. Under behandlingen av saken så man det som særlig viktig at man forsøkte å få til et samarbeid med nabokommunene. Fylkesmannen kom imidlertid til at det lett kunne bli vilkårlighet og store forskjeller dersom hver kommune på egen hånd skulle håndtere søknader om oppreisning for nokså likeartede forhold. Om to kommuner sendte foreldreløse barn til samme barnehjem der barna ble utsatt for samme type overgrep, kunne situasjonen lett bli at den ene søkeren fikk oppreisning og den andre ikke dersom alle kommunene skulle ha forskjellige ordninger. Fylkesmannen ombestemte seg så og varslet at man likevel ville utrede en felles ordning. For Vefsn kommunes del ble derfor arbeidet med å lage sin egen eller distriktsbaserte ordning stilt i bero. Fylkesmannens forslag til felles ordning for kommunene i Nordland er nå ferdig, og kommunestyret må ta stilling til om Vefsn kommune skal slutte seg til denne ordningen. Tilbakemelding må gis Fylkesmannen innen 15.07.11. En særlig problemstilling har oppstått. Fellesordningen omfatter bare barn som opplevde overgrep mens de var under offentlig omsorg. Da kommunestyret behandlet saken 16.06.10, ble det fattet vedtak om at den kommunale oppreisningsordningen også skulle omfatte de som opplevde at det offentlige ikke grep inn. Spørsmålet nå blir derfor hva kommunen skal gjøre med de såkalte ikkeinngrepssakene. 1. Fellesordningen 1.1 Hvem som omfattes, beløp og organisering Fylkesmannen i Nordland la frem en felles oppreisningsordning for kommunene i Nordland i mai 2011. Hensikten med ordningen er, i likhet med andre tilsvarende ordninger i Norge, å gi en uforbeholden unnskyldning til de barn og unge som led overlast og som har levd kanskje et helt liv med vonde minner og psykiske senskader. Det blir også gitt en økonomisk kompensasjon av ulik størrelse, alt etter den enkelte saks alvorlighetsgrad. Fellesordningen omfatter personer som ble plassert av deltakerkommunen i institusjon, fosterhjem, skolehjem, eller spesialskole i perioden fram til 31.12.1992. Utenfor faller dermed barn som opplevde omsorgssvikt ved at det offentlige ikke grep inn der de visste eller
burde visst at barna levde under så dårlige forhold at barnevernet skulle grepet inn også etter datidens standard. Oppreisning blir innvilget med et beløp som utmåles ut fra alvorlighetsgraden i den enkelte sak. Fellesordningens øvre og nedre grense er satt til henholdsvis 200 000 og 725 000 kroner. Oppreisningssum Grunnlag / bevisførsel 300 000-725 000 Søker må klargjøre at de har vært utsatt for seksuelle overgrep og / eller grov vold, eventuelt gjentatte overgrep. Inntil 500 000 Søker må klargjøre at de har vært utsatt for andre overgrep enn de som er nevnt over. Inntil 300 000 Søker må klargjøre at de har vært utsatt for omsorgssvikt eller andre uverdige omsorgsforhold. Konsekvensen av at det er fastsatt en nedre grense på 200 000 kr, er at samtlige søknader som blir funnet å ha grunnlag for oppreisning, vil få minimum 200 000 kroner utbetalt. I praksis har 725 000 kr etablert seg som standard maksimalbeløp i norske oppreisningsordninger. Det finnes ordninger som har lavere beløp, men det store flertall av ordninger og ikke minst ordningene som omfatter mange mennesker, har lagt seg på 725 000 kr. Dersom Vefsn kommune finner at beløpene er for høye, må kommunen opprette en egen ordning der kommunestyret selv fastsetter beløpsgrensene. Dersom man slutter seg til fellesordningen, er det ovennevnte beløp som gjelder. Dersom søker tidligere har fått billighetserstatning fra staten, vil denne ikke komme til fradrag. Når det gjelder organiseringen av fellesordningen, har Nordland Fylkeskommune sagt seg villig til å påta seg oppgaven med å administrere et sekretariat for ordningen. Dette sikrer at funksjonen forankres i et uavhengig organ uten spesiell tilknytning til noen av kommunene, samt nødvendige tekniske ressurser for oppgaven. Oppreisningsutvalget vil bestå av representanter fra KS-Nordland, Nordland Fylkeskommune og Fylkesmannen i Nordland, og vil inneha nødvendig faglig kompetanse, herunder juridisk. Det vil også velges varamedlemmer. 1.2 Finansiering Selve oppreisningsbeløpene som utvalget beslutter, må dekkes av den enkelte kommune. Når det gjelder drift av sekretariat og utvalg, avhenger finansieringsbehovet av antallet søknader. Det er meget arbeidskrevende å vurdere slike søknader og undersøke om søkernes subjektive beskrivelser samsvarer med opplysningene i ulike offentlige arkiver. En fellesordning for Nordland vil kreve en del årsverk og bare administrasjonskostnadene vil beløpe seg til flere millioner kr. Det er ikke avgjort om kostnadene skal fordeles etter folketall, antall søknader eller andre variabler. Fylkesmannen foreslår at kommunene kan søke om skjønnsmidler for å drifte sekretariat og utvalget. Kommunegruppen vil da etter avtale med Nordland Fylkeskommune kunne kjøpe de sekretariats- og utvalgstjenestene som er nødvendige. 2. Oppreisning for ikke-inngrep? Kommunestyrets vedtok 16.06.10 at det er Vefsn kommune sin intensjon å iverksette en erstatningsordning som også omfatter tilfellene av ikke-inngrep fra det offentlige. Dette
vedtaket ble som kjent truffet før det var klarlagt at det skulle utarbeides en felles oppreisningsordning. Fellesordningen har inntatt det standpunkt at ordningen bare skal omfatte barn som ble plassert i fosterhjem eller ulike institusjoner. Fylkesmannen viser til at de øvrige oppreisningsordningene i Norge i utgangspunktet bare omfatter barn som det offentlige overtok omsorgen for. Opplevelsene disse barna ble utsatt for, er en direkte konsekvens av at det offentlige plasserte dem i fosterhjem eller institusjon. Dersom kommunestyret velger å opprettholde vedtaket om oppreisning for ikke-inngrep, vil det være nødvendig å opprette en egen ordning som vil omfatte disse personene. Administrasjonen vil fraråde at Vefsn kommune gjør dette. Kommunen har gitt innspill til Fylkesmannen om å vurdere erstatning for ikke-inngrep. Det er trolig flere slike tilfeller i Nordland enn i andre deler av landet grunnet store avstander og fordi fylket har hatt få barnehjem og institusjoner, noe som kan ha gjort at det skulle mye til før det offentlige grep inn og overtok omsorgen et barn. Fylkesmannen kom imidlertid til at fellesordningen ikke skal omfatte ikke-inngrep. Det vil kreve store ressurser å lage en egen ordning for ikke-inngrep i Vefsn. Det vil være vanskelig å få finne frem til presise vurderingskriterier og enda vanskeligere å praktisere kriteriene på en rettferdig måte. Så mange år etter vil det være svært krevende å finne ut hvilken kunnskap barnevernet faktisk hadde og hva man kunne forvente at barnevernet den gang skulle gjøre ut fra ressursene man hadde til rådighet. En eventuell oppreisning ville bare bli aktuell i de tilfellene der det offentlige kan bebreides for ikke å ha grepet inn. En egen oppreisningsordning for ikke-inngrep vil innebære at Vefsn kommune påtar seg en forpliktelse som går utover det de andre kommunene i fylket gjør gjennom fellesordningen. Også for hele landet sett under ett er det bare rent unntaksvis at oppreisningsordninger åpner for å medta ikke-inngrep. Ved å gå inn i fellesordningen, oppfyller Vefsn kommune det moralske ansvar som Fylkesmannen etter en grundig utredning anbefaler kommunene å ta. Å gå enda lengre enn dette ved å opprette sin egen ordning for å yte oppreisning til tilfeller som faller utenfor fellesordningen, vil kreve mye ressurser av kommunen både personalmessig og økonomisk i form av utbetalinger. Dette anbefales ikke. 3. Økonomi - budsjettregulering Det er vanskelig å si noe sikkert om de økonomiske konsekvensene så lenge man ikke vet hvor mange søknader det blir og hvor alvorlige sakene vil være. Det vi vet, er at de fleste oppreisningsordningene som i dag er avsluttet, har blitt mye dyrere enn forutsatt fordi antallet søknader og alvorlighetsgraden har vært større enn forutsatt. 3.1 Fellesordningen Det er to måter å vurdere sannsynlig antall søknader til fellesordningen på. Den første måten er å se på antall søknader tilsvarende ordninger i andre deler av landet har mottatt. Et minimumsanslag er 1 søknad pr. 1000 innbyggere. Rundt 2 søknader pr. 1000 innbyggere antas å være et anslag som ligger på gjennomsnittlig nivå i ordninger i andre deler av landet. Det finnes ordninger som har hatt opp mot 2,5 søknader/1000 innbyggere, men tallet for Vefsn antas ikke å komme så høyt da terskelen for å sende barn til barnehjem eller spesialskole synes å ha vært noe høyere her enn på steder som har hatt slike institusjoner i sin
umiddelbare nærhet. Med 13 500 innbyggere tilsier dette at Vefsn kan forvente mellom 15 og 30 søknader. Den andre måten å si noe om sannsynlig antall søknader på, er å vurdere antall potensielle søknader som kommunen kjenner til. I løpet av det siste tiåret har i alt 23 personer kontaktet kommunen for å be om opplysninger om seg selv. 8 av disse har bedt om opplysninger for å søke billighetserstatning fra staten. Det er grunn til å anta at de fleste av disse også vil kvalifisere for oppreisning fra kommunen. Et tilsvarende antall saker gjelder ulike erstatningskrav mot kommunen, hvorav mange gjelder erstatning for tapt skolegang. Noen av disse sakene kan falle inn under oppreisningsordningen. Den siste gruppen henvendelser er folk som ønsker opplysninger for å finne ut hvordan ting egentlig var, en del av disse henvendelsene kommer fra psykolog/psykiater som har personen som pasient. Vilkårene for å komme inn under fellesordningen er forholdsvis strenge fordi 1) det offentlige må ha plassert deg et annet sted enn hos dine foreldre og 2) du har opplevd overgrep/omsorgssvikt der du ble plassert. Basert på en rask gjennomgang av de 23 henvendelsene vil kommuneadvokaten anta at det er færre enn 10 av disse sakene som vil kvalifisere for oppreisning. Det har vært en del publisitet omkring de statlige vederlagsordningene, men det må likevel antas at en kommunal ordning som annonseres lokalt, vil treffe flere mulige søkere. Samtidig kan det også være søkere som ikke har søkt hos staten fordi de mener det er kommunen som har voldt dem urett. Metoden med å se på antall potensielle søknader fører oss dit at kommunen kjenner til rundt 10 sannsynlige søknader og at det finnes et ukjent antall søkere kommunen så langt ikke kjenner til. Vi havner et sted mellom 15 og 30 søknader etter denne metoden også. Neste spørsmål blir da hva som er det sannsynlige utfallet av disse søknadene. Hvor stor del av de mottatte søknadene som avslås, varierer noe mellom de ulike ordningene, men vil kunne ligge opp mot en tredjedel av de mottatte søknadene. Videre er det et spørsmål om hvor store utbetalingene vil bli. Gjennomsnittlig størrelse på utbetalt beløp varierer mellom de ulike ordningene, men når maksimalbeløpet er på 725 000 kr, kan gjennomsnittlig utbetaling komme opp mot 500 000 kr. Gjennomgangen av potensielle søknader som kommuneadvokaten har foretatt, viser at det ikke er noen av disse som umiddelbart synes å være av en slik art at de ligger an til maksimal oppreisning. Det er imidlertid en håndfull personer som ble plassert på ulike spesialskoler, herunder Røstad spesialskole for evneveike. Ikke alle som havnet på disse institusjonene ble utsatt for vold eller seksuelle overgrep, men det er i andre oppreisningsordninger lagt til grunn at plasseringen på et slikt sted i seg selv gir grunnlag for oppreisning, selv om maksimalbeløpet bare tilkommer dem som i tillegg til å bli plassert, også ble mishandlet. Et forsiktig anslag på kostnader til fellesordningen tilsier 10 innvilgede oppreisninger på 500 000 kr hver, til sammen 5 mill. kr. Antallet oppreisninger vil kanskje bli noe høyere, mens de enkelte utbetalingene kanskje vil bli noe lavere ut fra de potensielle sakene kommunen kjenner til i dag. 5 mill. kr er et minimumsbeløp. En må da være forberedt på at det kan bli nødvendig med senere tilleggsbevilgninger. 3.2 Oppreisning for ikke-inngrep Vefsn kommune har mottatt to søknader om oppreisning for ikke-inngrep. I tillegg synes flere andre av de nevnte 23 sakene å befinne seg i denne kategorien. Det er stor usikkerhet knyttet til hvor mange søknader som kan komme dersom kommunen åpner opp for søknader om oppreisning på dette grunnlaget, jf. antagelsen om at det kan være store mørketall her. Et forsiktig anslag tilsier at det kan bli minst 20 utbetalinger for ikke-inngrep dersom man åpner opp for at dette skal danne grunnlag for oppreisning.
3.3 Tidsplan Fylkesmannen har satt 15.07.11 som frist for kommunene til å gi svar på hvorvidt de ønsker å være med i fellesordningen. Det er rimelig å anta at høsten 2011 vil gå med til å etablere ordningen, ansette medarbeidere og landsdekkende kunngjøring om at oppreisningssøknader fra Nordland mottas. Videre vil det gå tid til å behandle de første søknadene og innhente opplysninger for å kunne vurdere søknadene, samt at oppreisningsordningen trolig vil vente med sine første avgjørelser til de har mottatt og behandlet en del søknader for å etablere en praksis på bevisvurdering og utmålingsstørrelse. Det er derfor lite sannsynlig at de første utbetalingene fra kommunene vil skje før tidligst mot slutten av 2012. Administrasjonen finner derfor at budsjettregulering kan avventes. 4 Personlig beklagelse Flere av søkerne gir uttykk for at pengene ikke er det viktigste for dem. Det viktigste er at de blir trodd, at noen hører på deres historie samt den lidelse de har opplevd og at det offentlige beklager den urett som er blitt begått. Mange er også opptatt av hvorledes barnevernet arbeider nå og vil forvisse seg om at lignende situasjoner ikke kan skje igjen i dag. Utbetalingen av en oppreisning er en måte for kommunen å uttrykke beklagelse på. Det er imidlertid liten tvil om at det for mange av søkerne vil dekke et viktig behov dersom de fikk en personlig unnskyldning fra noen i kommunen. Det synes ikke å være flere saker enn at det burde være håndterbart at hver av de som får innvilget sin søknad om oppreisning, også får mulighet for en samtale med de ansvarlige i kommunen. En kunne for eksempel tenke seg at ordfører, helse- og sosialsjef og barnevernsleder tok seg av en del av disse samtalene hver. Det er selvfølgelig vel og bra med et brev fra kommunen og penger inn på konto, men det er grunn til å anta at den offentlige beklagelsen vil oppleves enda sterkere dersom den blir fremsatt personlig fra en sentral person i kommunen. Om en slik personlig beklagelse bare skulle hjelpe én av søkerne til lettere å komme over den smertefulle fortiden, er likevel dette grunn god nok til at Vefsn kommune bør ta anstrengelsen ved å gjøre dette lille, ekstra tiltaket. Vurdering En kommunal oppreisningsordning vil være moralsk begrunnet - det foreligger ingen rettslig forpliktelse til å opprette eller delta i en slik ordning. Kommunen tar et moralsk ansvar for urett som er begått tidligere og gir en uforbeholden unnskyldning til de som ble utsatt for overgrep og omsorgssvikt mens de var under offentlig omsorg. Konklusjon Det er utarbeidet et forslag til vedtak som i størst mulig grad er ment å hensynta kommunestyrets forrige vedtak i saken 16.06.10. De økonomiske konsekvensene fremstår i dag noe klarere, men den endelige finansiering av ordningen må rådmannen komme tilbake til i neste økonomiplan (2013-2016). Magne Pettersen rådmann Nicolai Heilemann kommuneadvokat