Rapport 2009-064. Økonomi og organisering i skjermet sektor

Rapport 2009-064 Økonomi og organisering i skjermet sektor

Econ-rapport nr. 2009-064, Prosjekt nr. 5z080060.10 ISSN: 0803-5113, ISBN 978-82-8232-078-8 LEB/MS/abe, JAN 30. juni 2009 Offentlig Økonomi og organisering i skjermet sektor Utarbeidet for Arbeids- og inkluderingsdepartementet Econ Pöyry Pöyry AS, Postboks 5, 0051 Oslo. Tlf: 45 40 50 00, Faks: 22 42 00 40, http://www.econ.no

Innhold: SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER... 1 1 INNLEDNING... 7 1.1 Bakgrunn... 7 1.2 Problemstillinger i oppdraget... 8 1.3 Virksomhetene... 9 1.4 Metode... 10 1.4.1 Regnskapsdata for virksomhetene... 10 1.4.2 Spørreundersøkelse til virksomhetene... 11 1.4.3 Aktivitets- og tilskuddsdata fra Arbeids- og velferdsetaten... 12 1.4.4 Intervjuer... 12 1.4.5 Annet... 12 1.5 Tidsperiode for analyse... 13 1.6 Framstilling av økonomiske størrelser... 13 1.6.1 Bruk av gjennomsnittsverdier versus median... 13 1.6.2 Valg av virksomheter som inngår i den økonomiske størrelsen... 13 1.6.3 Justering for prisvekst... 14 2 ORGANISATORISKE FORHOLD... 15 2.1 Virksomhetenes organisasjonsform... 15 2.1.1 Selskapsformer... 15 2.1.2 Eierskap i attføringsbedriftene... 16 2.1.3 Betydningen av selskapsform og eierskap... 18 2.2 Eierskap i andre virksomheter... 24 3 VIRKSOMHETENES ØKONOMISKE STILLING OG UTVIKLING... 29 3.1 Tiltak... 29 3.1.1 Omfang av tiltak... 29 3.1.2 Antall ulike tiltakstyper... 30 3.1.3 Konkurranse om tiltaksplasser... 31 3.2 Samlede inntekter... 32 3.2.1 Driftsinntekter... 32 3.2.2 Salgsinntekter og tilskudd... 34 3.3 Kostnader... 44 3.3.1 Driftskostnader... 44 3.3.2 Årslønn til daglig leder og honorar til styret... 45 3.4 Driftsresultat og lønnsomhet... 47 3.4.1 Driftsresultat... 47 3.4.2 Lønnsomhet... 49 3.5 Likviditet og soliditet... 51 3.5.1 Likviditet... 51 3.5.2 Soliditet... 52 3.6 Bruk av overskudd i virksomhetene... 55 3.6.1 Regnskapsmessig overskudd i virksomhetene... 55 3.6.2 Har virksomhetene mål om overskudd?... 56 3.6.3 Investeringer... 57 3.6.4 Formål med investeringene... 58

4 TILTAKSDELTAGERE OG ORDINÆRT ANSATTE... 61 4.1 Utvikling i antall ansatte og tiltaksplasser... 61 4.2 Forholdet mellom ansatte i produksjon, attføring og tiltaksplasser... 62 4.3 Utviklingen i særskilte grupper av ordinært ansatte... 63 5 DRØFTING AV BEGREPET PRIMÆRVIRKSOMHET... 67 5.1 Inntekstmål... 67 5.2 Aktivitetsmål... 68 5.3 Formelle mål... 68 5.4 Kvalitetsmål... 69 5.5 Operasjonalisering... 69 6 BETYDNINGEN AV SKATTEFRITAK... 71 6.1 Årsresultat før skatt... 71 6.2 Skattegrunnlag... 73 6.3 Betydningen av skattefritaket... 74 7 VURDERING AV SUBSIDIERING OG KONKURRANSEVRIDNING... 75 7.1 Subsidiering mellom aktiviteter... 75 7.1.1 Vurdering av kravet om ikke-subsidiering... 75 7.1.2 Er finansieringen av tiltakene samlet tilstrekkelig?... 76 7.1.3 Er finansiering av enkelttiltak tilstrekkelig?... 77 7.2 Konkurransevridning... 78 7.2.1 Fortrengning av ordinær arbeidskraft... 78 7.2.2 Konkurransevridning... 78

Sammendrag og konklusjoner Resymé Skjermet sektor består av virksomheter som leverer arbeidsmarkedstiltak rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne. Det er Arbeids- og velferdsetaten som kjøper tiltakene på vegne av brukerne. I rapporten evalueres økonomi og organisering av sektoren. Skjermet sektor har i hovedsak hatt en god økonomisk utvikling fra 2000 og fram til 2007. Selv om vi finner virksomheter som har svakere økonomiske resultater, er hovedtrekket i perioden at virksomhetene har økt driftsresultatene og at de har forholdsvis høy egenkapitalandel. Samtidig har en rekke virksomheter utvidet sin tiltaksportefølje. Skjermet sektor er dermed blitt mer robust i perioden i den forstand at virksomhetene har blitt større og har flere bein å stå på. Sektoren er dermed i 2009 ikke like sårbar for endrede rammebetingelser på enkelttiltak, som den var ved inngangen på 2000-tallet. Sektoren reguleres av lov og forskrift som stiller en rekke krav til virksomhetene og de konkrete tiltakene. Arbeids- og velferdsdirektoratet vedtok i 2008 en utvidet oppfølging som NAV Fylke skal ha implementert i løpet av 2009. Vi fant rundt årsskiftet 2008/2009 betydelig usikkerhet og variasjon i Arbeids- og velferdsetatens oppfølging av skjermet sektor lokalt, hvilket igjen bidrar til at det er for tidlig å vurdere eventuelle effekter av et nytt regime. Bakgrunn Skjermet sektor består av bedrifter (attføringsbedrifter og vekstbedrifter) som inngår samarbeidsavtaler med Arbeids- og velferdsetaten om levering av ulike arbeidsmarkedstiltak rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne (yrkeshemmede). Bedriftene produserer varer og tjenester for salg i ulike markeder og tiltakene drives som integrerte aktiviteter i bedriftenes virksomhet. Forskrift om arbeidsrettede tiltak mv 1 stiller en rekke krav til arrangørene av tiltakene i skjermet sektor. Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) har igangsatt en bred gjennomgang av regelverket for arbeidsmarkedstiltakene med hensikt å forenkle regelverket og sørge for at oppfølgingen av tiltaksarrangørene er i henhold til reglene. Som et ledd i dette har AID behov for bedre kunnskap om hvordan dagens godkjenningsordning for skjermede virksomheter fungerer. På denne bakgrunn har departementet bedt Econ Pöyry om å evaluere økonomi og organisering i skjermet sektor. Problemstilling Oppdraget omfatter elleve spørsmål knyttet til utvikling i økonomi og organisering: 1. Økonomisk stilling og utvikling 2. Kostnader og tilskudd 3. Antall ansatte og antall på tiltak 1 Forskrift nr 1320 av 2008-12-11 \ 1

4. Måling av primærvirksomhet 5. Selskapsorganisering 6. Betydning av skattefritak 7. Bruk av overskudd, effektivisering, kostnader og lønnsutvikling 8. Overholdelse av kravene om ikke å eie annen forretningsvirksomhet 9. Kryssubsidiering mellom tiltak 10. Fortrengning av ordinær virksomhet 11. Hensiktsmessighet av kravene i lov, forskrift og regelverk for å styre bedrifters levering av attføringstjenester Med utgangspunkt i spørsmålene har vi analysert den økonomiske og organisatoriske situasjonen i skjermet sektor og hvordan situasjonen har utviklet seg over tid, hvordan bedriftene oppfyller kravene i tiltaksregelverket og om det er krav som ikke blir oppfylt. Vi har også gjort en samlet vurdering av utviklingen og tilhørende regelverk. Vi har i forbindelse med arbeidet innhentet nøkkeltall på bedriftsnivå for alle bedrifter i skjermet sektor. I tillegg til økonomiske tall fra Brønnøysundregistrene for perioden 2000 til 2007 har vi fått informasjon fra Arbeids- og velferdsetaten om omfang av tiltak og årlige økonomiske tilskudd for perioden 2003 til 2007. Vi har også gjennomført en spørreundersøkelse rettet mot virksomhetene samt dybdeintervjuer med Arbeids- og velferdsdirektoratet, NAV Fylke, og med utvalgte virksomheter i sektoren. Konklusjoner og tilrådinger Virksomhetene og tiltakene I utgangspunktet er ikke begrepene attføringsbedrift og vekstbedrift klart avgrensede virksomhetsbegreper. Det er imidlertid en generell oppfatning i bransjen om at attføringsbedriftene i hovedsak er organisert i Attføringsbedriftenes landsforening, mens vekstbedriftene er organisert i Arbeidsgiverforening for vekstbedriftene (ASVL). Med utgangspunkt i Enhetsregistret i Brønnøysund fant vi høsten 2008 i alt 148 bedrifter under næringsbetegnelsen Arbeidstrening for ordinært arbeidsmarked. De skal i utgangspunktet ha tiltakene Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift (KIA) og/eller Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift (TIA). I praksis er dette tilnærmet lik attføringsbedriftene. I tillegg var 234 bedrifter registrert under betegnelsen Varig vernet arbeid, som i praksis er lik vekstbedriftene. Disse skal i utgangspunktet ha tiltaket varig tilrettelagt arbeid (VTA). Skillet mellom attførings- og vekstbedriftene har en historisk forklaring. Skillet har imidlertid blitt mindre tydelig fordi stadig flere attføringsbedrifter tilbyr varig tilrettelagt arbeid (VTA), og flere vekstbedrifter tilbyr arbeidsmarkedstiltak som tidligere primært lå hos attføringsbedriftene. Denne utviklingen er både et resultat av organisk vekst i de enkelte virksomhetene og av at attføringsbedrifter og vekstbedrifter har fusjonert. Mye tyder på at denne sammensmeltingen fortsetter, og at en deling i de to virksomhetstypene stadig vil bli mer uhensiktsmessig. \ 2

Kommunalt eide aksjeselskap Attføringsbedrifter og vekstbedrifter skal være organisert som aksjeselskap med kommunal/ fylkeskommunal aksjemajoritet. Så godt som alle vekstbedriftene og nesten alle attføringsbedriftene er p.t. aksjeselskap. Når vi ser eierskapet i attføringsbedriftene under ett, eier kommuner og fylkeskommuner om lag 65 prosent av virksomhetene. I tillegg eies 16 prosent av andre attføringsvirksomheter, som igjen er eid av kommuner. Godt over halvparten av bedriftene med kommunalt eierskap har mellom 6 og 7 kommuner inne på eiersiden. Virksomhetenes økonomiske stilling og utvikling Hovedinntrykket av den økonomiske stillingen og utviklingen i skjermet sektor for perioden 2000 til 2007 er at den har vært relativt stabil. I den grad det er en dreining er det i de fleste tilfeller forbedringer. Om lag 40 prosent av attføringsbedriftene har hatt en økning i driftsinntekter på over 50 prosent, mens andelen med tilsvarende økning blant vekstbedriftene er på rundt 60 prosent (alt i 2007-kroner). Det er stor variasjon mellom virksomhetene når det gjelder inntektskilder. For halvparten av attføringsbedriftene utgjør salgsinntektene over 50 prosent av totale inntekter. Tilsvarende andel for vekstbedriftene er rundt 35 prosent. For attføringsbedriftene har imidlertid både Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift (KIA) og Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift (TIA) fått stadig mindre økonomisk betydning. Skjermet sektor er dermed blitt mer robust fra 2000 til 2008 i den forstand at virksomhetene har blitt større og har flere bein å stå på. Sektoren er i 2009 ikke like sårbar for endrede rammebetingelser på enkelttiltak, som den var ved inngangen på 2000-tallet. Om lag to tredjedeler av attføringsbedriftene har hatt økning i driftsresultatet fra 2000 til 2007 (målt i 2007-kroner). Blant vekstbedriftene er andelen noe lavere, men også her har mange hatt resultatforbedringer. Lønnsomheten (målt i resultatgrad) til vekstbedriftene ligger imidlertid generelt noe høyere enn attføringsbedriftene, selv om begge har hatt en forbedring fra 2000. Begge bedriftstypene har imidlertid lavere lønnsomhet enn gjennomsnittet for Fastlands-Norge i samme periode. Det er enkeltvirksomheter, både blant attføringsbedriftene og vekstbedriftene, som har det vanskelig økonomisk. Det er eksempler på avvikling og konkurser, men hovedinntrykket er at sektoren har vært relativt stabil. Andelen virksomheter som har det vanskelig økonomisk er også redusert noe fra 2000 og frem til 2007. Sektorens evne til å betale løpende forpliktelser (likviditetsgraden) har økt noe fra 2000 til 2007. Selv om en del virksomheter har gått med underskudd de siste årene kjennetegnes skjermet sektor av en høy egenkapitalandel. Egenkapitalen har for de fleste virksomhetene også økt fra 2000 til 2007 (målt i 2007-kroner). Det er svært få virksomheter som har en egenkapitalandel lavere enn 10 prosent. Overskudd Eiere av virksomhetene i skjermet sektor kan ikke ta ut utbytte. Selv om overskuddet skal forbli i virksomheten, budsjetterer de aller fleste virksomhetene med et overskudd \ 3

fra driften. Årsaken er at overskuddet blir en økonomisk buffer ved ekstraordinære behov, ettersom virksomhetene ikke forventer kapitaltilførsel fra eierne. Ifølge retningslinjene skal overskuddet komme attføringsarbeidet og tiltaksdeltakerne til gode. Virksomhetene rapporterer at overskuddet primært brukes til å styrke egenkapitalen og investere i maskiner og utstyr som brukes i produksjon. Attføringsbedriftene prioriterer imidlertid også en økning i det attføringsfaglige personellet. Lønn til daglig leder og styrehonorar Lønnsnivå til daglig leder og styrehonorar er generelt høyere i attføringsbedriftene enn i vekstbedriftene. Det har imidlertid ikke vært store endringer i lønnsnivået fra 2003 til 2008. Lønnen til daglig leder er heller ikke høyere enn hva man finner i andre virksomheter i det ordinære næringslivet. Betydningen av skattefritaket Ordinære bedrifter betaler 28 prosent skatt av sitt skattepliktige overskudd. Attføringsbedriftene og vekstbedriftene vil imidlertid vanligvis ikke ha erverv til formål og er derfor i hovedsak fritatt fra skatteplikt. Basert på beregninger av akkumulert overskudd i virksomhetene i perioden fra 2000 til 2007 har vi (forenklet) estimert at skattefritaket utgjør om lag 350 millioner kroner for attføringsbedriftene og vekstbedriftene samlet i perioden. Dette er midler som i stedet har blitt benyttet i virksomhetene ettersom eventuelt overskudd i virksomhetene ikke kan tas ut i form av utbytte. Dersom virksomhetene ikke hadde hatt skattefritaket er det imidlertid grunn til å tro at de hadde gjennomført økonomiske disposisjoner som kunne påvirket det akkumulerte overskuddet som vi her har lagt til grunn for å estimere verdien på skattefritaket. Reelt sett er verdien av skattefradraget dermed sannsynligvis lavere. Måling av primærvirksomhet I forskrift om arbeidsrettede tiltak heter det at attføringsvirksomhet skal være attføringsbedriftenes primære virksomhet, og at varig tilrettelagt arbeid skal være vekstbedriftenes primære virksomhet. Reglene presiserer imidlertid ikke hvordan primærvirksomhet skal måles. Den vanligste måten å vurdere omfanget av primærvirksomhet i forhold til omfanget av andre aktiviteter har vært å sammenligne inntekter fra produksjon og salg av varer og tjenester med inntekter/tilskudd knyttet til tiltaksaktivitet. For over halvparten av attføringsbedriftene utgjør imidlertid salgsinntektene 50 prosent av samlede inntekter. Å måle inntekter/tilskudd opp mot produksjons-/salgsinntekter har imidlertid en del svakheter. En viktig innvending er at produksjons-/salgsinntektene vil reflektere verdien på varene eller tjenesten som omsettes og ikke nødvendigvis aktiviteten knyttet til dette i virksomheten. To virksomheter som har samme nivå på produksjons- og salgsaktiviteten kan ha ulik verdi på produksjonen i markedet (inntektene), avhengig av hva som produseres. Alternativet er å måle primærvirksomhet opp mot for eksempel aktivitet, formelle mål eller kvalitetsmål. Vi tror at man i fremtiden bør lage en kombinasjon av parametre som på ulik måte vurderer eller belyser omfanget av primærvirksomheten i den enkelte virksomheten. Ulike kombinasjoner av parametrene med tilhørende terskelverdier kan bidra til å sortere ut bedrifter som eventuelt krever særskilt vurdering av myndighetene. \ 4

Vurdering av subsidiering Ifølge forskriften om arbeidsrettede tiltak skal subsidiering ikke forekomme på tvers av de enkelte tiltakene eller fra attføringsvirksomheten til annen virksomhet, eksempelvis forretningsdrift. I utgangspunktet skal derfor virksomhetene som mottar tilskudd rapportere kostnader fordelt på ulike tiltak. For mange bedrifter framstår denne regelen som rigid i forhold til å bruke ressursene mest mulig effektiv internt i en virksomhet. Blant annet har en rekke virksomheter valgt integrerte løsninger der for eksempel ansatte daglig bruker tid innenfor flere ulike tiltak og/eller ved at deltakere skifter mellom ulike tiltak uten at dette nødvendigvis er forankret formelt, verken i organisasjonen eller hos NAV. Slike integrerte løsninger er blant annet valgt for å støtte opp om tiltakskjeding, som har hatt et sterkere fokus blant aktørene innen attføringsfeltet de siste årene også fra myndighetenes hold. Integrerte løsninger gir tiltaksarrangør en større fleksibilitet til løpende å justere attføringen etter den enkelte deltakers behov. Selv om virksomhetene har forståelse for at det må være kontroll og rapportering knyttet til bruk av statlige ressurser, ser det ut til at kravet ikke nødvendigvis støtter opp om det attføringsfaglige arbeidet i skjermet sektor. Vurdering av konkurransevridning Tiltaksplasser skal ikke fortrenge ordinær arbeidskraft i tiltaksarrangørs virksomhet og skal ikke virke konkurransevridende. Typisk fortrengning kan være tilfeller der arbeidsgiver i ordinært arbeidsliv stadig tar inn personer på tiltak, men der et fåtall ansettes permanent. I prinsippet vil imidlertid en tiltaksplass som inneholder en eller annen form for produksjon av varer eller tjenester alltid fortrenge annen arbeidskraft med mindre det er full sysselsetting for øvrig. Regelen er dermed lite presis i forhold til hva som er intensjonen med bestemmelsen. Tilskudd som følger tiltakene er ikke ment som en subsidiering av arbeidskraft, men skal kompensere for at arbeidskraften ikke har forutsetninger for å yte på linje med ordinære arbeidstagere. Slik sett ligger det ikke et konkurransevridende element til grunn i utgangspunktet. For at det skal oppstå konkurransevridende effekter i favør av bedriftene som har tiltaksplasser, må bedriftene være i en konkurranseposisjon og bedriftene må benytte tilskuddene til å prise sine varer og tjenester lavere enn de ville gjort i en vanlig produksjonssituasjon. De aller fleste virksomhetene har betydelige inntekter fra salg. Tilbakemeldingen fra virksomhetene er at de som hovedregel tar markedspris på sine produkter/tjenester og at de ellers prøver å opptre så profesjonelt som mulig. En årsak til at det rapporteres om forholdsvis få konflikter mellom attførings-/vekstbedrifter og lokalt/regionalt næringsliv er at attførings-/vekstbedriftene ofte finner nisjer i markeder der det er få konkurrenter. I andre tilfeller er det såpass mange konkurrenter at bedriften ikke utgjør noen trussel i den lokale markedssituasjonen. Det er likevel eksempler på situasjoner som har skapt konflikter, selv om ingen saker har gått til klageorganet som sektoren selv har opprettet. Enkelte steder har attføringseller vekstbedriftene dominerende markedsposisjoner. For det første kan dette begrense mulighetene for at det kommer nye kommersielle konkurrenter inn. For det andre er det en utfordring siden attføringen skal bidra til at tiltaksdeltakerne får arbeidstrening innenfor felter som etterspørres av det ordinære arbeidsmarkedet. En del tiltaksdeltakere \ 5

kan dermed bli lukket inne i virksomheten, siden det ikke er etterspørsel etter vedkommendes kompetanse i det ordinære arbeidsmarkedet. Vurdering av hensiktsmessighet av kravene i lov, forskrift og regelverk for å styre bedrifters levering av attføringstjenester Vi har ovenfor vurdert en rekke av de hovedkravene som er gitt i lov, forskrift og regelverk for å styre bedrifters levering av attføringstjenester. Utviklingen i sektoren setter enkelte bestemmelser under press, for eksempel omfanget av kryssubsidiering (tiltakskjeding). Andre krav, som for eksempel primærvirksomhet, er i tillegg lite operasjonalisert og fungerer neppe hensiktsmessig som et styringskrav. Kravene i lov m.v. har dermed i ulike grad blitt fulgt opp. Det er vinteren 2009 stor variasjon i NAVs oppfølging og forvaltning av skjermet sektor. Arbeids- og velferdsetaten er imidlertid for tiden i ferd med å endre oppfølgingsregime av sektoren. Selv om noen NAV Fylke vinteren 2009 formelt har implementert nytt regime har aktørene foreløpig for liten erfaring til å kunne belyse hensiktsmessigheten av dette. Vi har derfor ikke faglig grunnlag for å vurdere mer inngående kravene som er gitt i lov, forskrift og regelverk eller om endringene fanger opp påpekningene fra Riksrevisjonen i 2006. Av den grunn knytter det seg derfor stor usikkerhet til hvilke implikasjoner som det utvidede og nye oppfølgingsregimet vil få i fremtiden. \ 6

1 Innledning 1.1 Bakgrunn Skjermet sektor omfatter attføringsbedrifter og vekstbedrifter. Dette er bedrifter som har inngått samarbeidsavtaler med Arbeids- og velferdsetaten om levering av tiltakene Avklaring, Arbeidspraksis i skjermet virksomhet (APS), Arbeid med bistand (AB), Kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift (KIA), Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift (TIA) og Varig tilrettelagt arbeid (VTA). 2 Innenfor alle disse tiltakene, med unntak av AB, bestiller Arbeids- og velferdsetaten et gitt antall tiltaksplasser. Innenfor AB bestilles isteden et gitt antall tilretteleggingsstillinger, som er de ansatte som følger opp tiltaksdeltakere innenfor AB. Alle tiltakene benyttes overfor personer med nedsatt arbeidsevne (yrkeshemmede). Attføringsbedriftenes hovedtiltak er avklaring og utprøving av arbeidsevne, kvalifisering, arbeidstrening og formidling til jobb, samt tiltaksplasser for tidsubestemt tilrettelagt arbeid. Tiltak i attføringsbedrifter er i hovedsak forbeholdt personer med nedsatt arbeidsevne og skal gi disse høyere reell og formell kompetanse gjennom tilrettelagt opplæring og arbeidstrening. Målet er formidling til ordinært arbeid eller egenfinansiert utdanning. Attføringsbedriftene kan imidlertid også ha VTA. Vekstbedriftenes hovedtiltak er VTA. VTA tilbyr personer arbeid i en skjermet virksomhet, der arbeidsoppgavene er tilpasset den enkeltes yteevne. Målgruppen er personer som har, eller i nær fremtid forventes å få innvilget uførepensjon, og som har behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølging. De siste årene har imidlertid en stadig større andel vekstbedrifter også tiltak som APS, AB og Avklaring. Både attførings- og vekstbedriftene driver produksjon av varer og tjenester for salg i ulike markeder. Det er imidlertid en stor variasjon i hvor viktig salgsinntektene er for den enkelte virksomhet. Forskrift om arbeidsrettede tiltak mv 3 setter krav til arrangørene av tiltakene innen skjermet sektor. For å bli godkjent som tiltaksarrangør kreves følgende ( 10-3 og 11-4): Tiltaksarrangøren skal organiseres som et aksjeselskap med kommunal/fylkeskommunal aksjemajoritet. Arbeids- og velferdsetaten kan godta annen organisering dersom det anses hensiktsmessig ut fra hensynet til gjennomføringen av tiltaket i det enkelte tilfellet. Attføring (for attføringsbedriftene) og varig tilrettelagt arbeid (for vekstbedrifter) skal være tiltaksarrangørens primære virksomhet. Det skal ikke utbetales utbytte. 2 3 I forskriften benyttes begrepet arbeidsmarkedsbedrift om virksomheter som tilbyr KIA og TIA. Vi benytter begrepet attføringsbedrifter om virksomhetene som har (minst) ett av disse tiltakene. Forskrift nr 1320 av 2008-12-11 \ 7

Overskuddet skal bli i virksomheten og komme attføringsarbeidet og deltakerne til gode. Virksomheten kan ikke eie eller kontrollere annen forretningsvirksomhet. Begrensningen gjelder ikke etablering og drift av salgsvirksomhet for å fremme omsetning av bedriftens produkter. For attføringsbedrifter gjelder i tillegg at tiltaksplasser innenfor kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift minst skal utgjøre 50 prosent av samlet antall plasser innenfor kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift og tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift. Arbeids- og velferdsetaten kan gi dispensasjon fra dette kravet dersom det i en avgrenset periode ikke er mulig å oppfylle det. Som en del av oppfølgingen av Stortingsmelding nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering har Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) satt i gang en bred gjennomgang av regelverket for arbeidsmarkedstiltakene. Siktemålet er å forenkle dagens regelverk for å gjøre det mer fleksibelt og sikre effektive tiltak, tilpasset den enkelte brukers behov. Inkludert i denne gjennomgangen er tiltak for personer under yrkesrettet attføring. Gjennomføring av slike tiltak skjer i stor grad innenfor rammen av ulike skjermede virksomheter. Riksrevisjonen påpekt i 2006 mangler ved oppfølgingen og forvaltningen av skjermet sektor. Det ble stilt spørsmål ved om Arbeids- og velferdsetaten innhenter tilfredsstillende opplysninger fra tiltaksarrangørene til å følge opp at subsidiering på tvers av de ulike tiltakene eller fra attføringsvirksomhet til annen virksomhet ikke forekommer, og til å følge opp at krav som stilles til godkjente tiltaksarrangører overholdes. Som en konsekvens av blant annet Riksrevisjonens påpekninger, innførte Arbeids- og velferdsetaten i 2008 en utvidet rapportering knyttet til kravene i godkjenningsordningen for tiltaksarrangører innen skjermet sektor. NAV Fylke startet opp implementering av ordningen høsten 2008 og den forventes å være gjennomført med alle tiltaksarrangørene i løpet av 2009. 1.2 Problemstillinger i oppdraget Som et ledd i forenklingen av regelverket for arbeidsmarkedstiltak og for å følge opp Riksrevisjonens anmerkninger har AID behov for bedre kunnskap om hvordan dagens godkjenningsordning for skjermede virksomheter fungerer. På denne bakgrunn har departementet bedt Econ Pöyry om å evaluere økonomi og organisering i skjermet sektor. Det er ti problemstillinger i oppdraget knyttet til økonomi og organisering. Basert på en gjennomgang av disse ti problemstillingene har vi vurdert om kravene gitt i lov, forskrift og regelverk er hensiktsmessige for å styre bedriftenes levering av attføringstjenester. På et overordnet nivå handler de elleve problemstillingene om: 1. Økonomisk stilling og utvikling 2. Kostnader og tilskudd 3. Antall ansatte og antall på tiltak 4. Måling av primærvirksomhet 5. Selskapsorganisering (attføringsbedriftene) \ 8

6. Betydning av skattefritak 7. Bruk av overskudd, effektivisering, kostnader og lønnsutvikling 8. Overholdelse av kravene om ikke å eie annen forretningsvirksomhet 9. Kryssubsidiering mellom tiltak 10. Fortrengning av ordinær virksomhet. 11. Hensiktsmessighet av kravene i lov, forskrift og regelverk for å styre bedrifters levering av attføringstjenester. Med utgangspunkt i spørsmålene har vi analysert den økonomiske og organisatoriske situasjonen i virksomhetene og hvordan situasjonen har utviklet seg over tid, hvordan virksomhetene oppfyller kravene i tiltaksregelverket og om det er krav som ikke blir oppfylt. I kapitelene som beskriver og analyserer utviklingen gjør vi nærmere rede for de ulike problemstillingene under hver hovedoverskrift. 1.3 Virksomhetene I utgangspunktet er ikke begrepene attføringsbedrift og vekstbedrift klart etablerte eller avgrensede virksomhetsbegreper. Det er en generell oppfatning i bransjen at attføringsbedriftene i hovedsak er organisert i Attføringsbedriftenes landsforening, mens vekstbedriftene er organisert i Arbeidsgiverforening for vekstbedriftene (ASVL). Noen virksomheter er imidlertid organisert i både Attføringsbedriftenes landsforening og ASVL. I tillegg er det virksomheter som er organisert andre steder, for eksempel i HSH 4. Vårt utgangspunkt i oppdraget har vært å inkludere så mange som mulig av de aktuelle virksomhetene i analysene. Vi har derfor tatt utgangspunkt i virksomhetene som er registrert i Enhetsregistret i Brønnøysund. I dette registret registreres virksomhetene med bransjekoder. Bransjekodene er basert på Standard for næringskoder (NACE). NACE er en av de viktigste standardene i økonomisk statistikk og gjør det mulig å sammenlikne og analysere statistiske opplysninger både nasjonalt/internasjonalt og over tid. Det er i hovedsak to aktuelle næringskoder (NACE-koder) som definerer virksomheter i dette oppdraget: Næringskode 85334: Arbeidstrening for ordinært arbeidsmarked. I praksis er dette tilnærmet lik attføringsbedriftene. I vårt uttrekk basert på Enhetsregistret var det 148 registrerte organisasjonsnummer på denne koden per 2007. Til sammenligning var antall medlemmer i Attføringsbedriftene 107 per oktober 2008 (kilde: www.attforingsbedriftene.no). Næringskode 85335: Varig vernet arbeid. I praksis er dette tilnærmet lik vekstbedriftene. I vårt uttrekk basert på Enhetsregistret var det 234 registrerte organisasjonsnummer på denne koden per 2007. Til sammenligning var antall medlemmer i ASVL 230 per oktober 2008 (kilde: www.asvl.no). 4 HSH er nærings- og arbeidsgiverorganisasjon innen privat tjenesteytende sektor. \ 9

I tillegg finnes det en næringskode 85338: Sysselsetting/arbeidstrening under helse- og sosialetaten i kommunene. Vi ser bort i fra disse i dette oppdraget. I forbindelse med arbeidet med oppdraget har det imidlertid vist seg at kategoriseringen i attførings- og vekstbedrifter er svært utfordrende. Selv om det historisk har vært et klart skille mellom attførings- og vekstbedriftene ser det ut til at denne forskjellen etter hvert har blitt visket ut i hvert fall for en del av bedriftene innen skjermet sektor. Årsaken ligger både i at stadig flere attføringsbedrifter tilbyr varig tilrettelagt arbeid (VTA) og at en rekke vekstbedrifter tilbyr flere ulike arbeidsmarkedstiltak. Denne utviklingen har både være vært gjennom organisk vekst og gjennom fusjoner/oppkjøp. Blant annet er det flere eksempler på at én attføringsbedrift og en vekstbedrift har fusjonert. 1.4 Metode I dette prosjektet har vi benyttet fire hovedinformasjonskilder: Regnskapsdata for virksomhetene (fra Brønnøysund) Spørreundersøkelse til virksomhetene Data om aktivitet i ulike tiltak hos virksomheter og omfang av tilskudd fra Arbeids- og velferdsetaten Intervjuer med Arbeids- og velferdsdirektoratet og NAV Fylke samt virksomhetene 1.4.1 Regnskapsdata for virksomhetene En rekke av spørsmålene i oppdraget omhandler framstilling av rene økonomiske data (jf. omtale av problemstilling over). Virksomhetene som mottar tilskudd til attføringstiltak rapporterer (blant annet) ulike økonomiske størrelser til Arbeids- og velferdsetaten. 5 Historisk er rapporteringen dels mangelfull og uansett er informasjon som er rapportert ikke systematisert hos Arbeids- og velferdsetaten utover oppfølging av den enkelte avtalen på det enkelte lokalkontor. Med andre ord har vi ikke hatt tilgang på samlede økonomiske data om virksomhetene fra Arbeids- og velferdsetaten. Vi har derfor så langt det har vært mulig innhentet regnskapsdata for virksomhetene fra registre basert på data rapportert til Brønnøysundregistrene. Dette gjelder i hovedsak informasjon om inntekter, kostnader, resultater og egenkapitalsituasjon i tillegg til informasjon om selskapsform, eierforhold og eierskap i underliggende enheter. Basert på dette har vi beregnet resultatstørrelser som uttrykker lønnsomhet, soliditet og likviditet. Ved uthenting av regnskapene var siste tilgjenglige regnskapsår 2007. I hovedsak framstilles utviklingen for størrelser basert på regnskapsdata derfor for årene fra 2000 til og med 2007. Ikke alle virksomheter har plikt til å levere regnskapsdata til Brønnøysund. Dataene er innhentet for alle virksomhetene som er aksjeselskap og som er registrert i de to aktuelle næringskodene, jf. avsnitt 1.3. 5 Avtale om gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak som er utarbeidet av NAV og som inngås med den enkelte tiltaksarrangør. \ 10

1.4.2 Spørreundersøkelse til virksomhetene Data basert på Brønnøysundregistrene gir ikke tilstrekkelig informasjon i forhold til alle økonomiske spørsmål som reises i problemstillingene i oppdraget. Vi har derfor valgt å supplere disse dataene med informasjon innhentet fra virksomhetene direkte gjennom en spørreundersøkelse. Muligheten for å innhente informasjon om utviklingen i økonomiske forhold direkte fra virksomhetene i stedet for registre, er begrenset fordi det er tidkrevende for virksomheten å lete opp data for flere år. Vi har derfor begrenset informasjonsinnhentingen knyttet til økonomiske størrelser til to år, henholdsvis 2003 og 2008. Vi benytter dermed status i disse to årene til å si noe om utvikling over tid for de økonomiske størrelsene vi har innhentet fra virksomhetene. Dette er en noe kortere tidsperioden enn det som en benyttet for regnskapsdata, jf. over. Økonomisk informasjon som er innhentet fra virksomhetene er primært knyttet til virksomhetens inntektskilder (ulike salgsinntekter og ulike tilskudd), lønnskostnader, disponering av overskudd og investeringer samt antall ansatte og antall tiltaksdeltagere. Informasjonen supplerer dels informasjon innhentet fra Arbeids- og velferdsetaten, jf. omtale i avsnitt 1.4.3. Vi har i tillegg benyttet spørreundersøkelsen til å innhente informasjon om strukturendringer og markedsforhold, samt virksomhetenes vurderinger av ulike sider ved regelverket og kravene knyttet til å drive attføringstiltak. Spørreundersøkelsen ble sendt ut i februar via det internettbaserte verktøyet QuestBack til daglig leder eller virksomhetens E-postadresse. E-postadressene ble identifisert gjennom hjemmesidene til bransjeforeningene, samt søk på internett. Det var mulig å svare på undersøkelsen ut mars måned. Undersøkelsen ble sendt til 333 virksomheter, henholdsvis 102 attføringsbedrifter og 231 vekstbedrifter 6. Vi purret tre ganger for å øke andelen svar. I vår undersøkelse inngår svar fra 163 virksomheter. 63 virksomheter har definert seg som attføringsbedrifter, mens 100 har definert seg som vekstbedrifter. En svarandel på rundt 50 prosent er akseptabel. Vi mener dermed at det er faglig forsvarlig å bruke resultatet i vår analyse, selv om frafallet gjør at resultatet må tolkes med varsomhet. Vi har også grunn til å tro at svarandel er noe høyere, i og med at vi vet at det innen skjermet sektor har vært enkelte endringer de siste årene. Både enkelte nedleggelser og konserndannelser kan ha medført at antall reelle virksomheter i 2008/2009 var noe lavere. Noen av spørsmålene i oppdraget omhandler utviklingen i kostnader og inntekter per tiltak i virksomhetene. I utgangspunktet skulle virksomhetene ha rapportert dette til Arbeids- og velferdsetaten, men som Riksrevisjonen påpekte i 2006 er ikke dette systematisk fulgt opp av etaten. NAV Fylke er for tiden i ferd med å implementere den utvidede rapporteringsordningen, og innhenting av slik informasjon i tidsperioden for gjennomføring av dette oppdraget ville ikke være mulig uten en betydelig ressursinnsats. Det har derfor ikke vært aktuelt å innhente slike data i oppdraget. 6 Som drøftet i avsnitt 2.1.1 er det for enkelte virksomheter uklart om de skal defineres som en attføringsbedrift eller vekstbedrift. \ 11

1.4.3 Aktivitets- og tilskuddsdata fra Arbeids- og velferdsetaten I Arbeids- og velferdsetaten registreres data knyttet til tiltak, tiltaksdeltakere og tilskudd til virksomhetene. Vi har fått levert data over aktivitetsnivå fra Arena (etatens saksbehandlingssystem) og oversikt over omfang av statlig tilskudd til de aktuelle tiltakene for virksomhetene i vårt utvalg for perioden 2003 til og med 2007. Aktivitetsnivå er angitt i unike månedsverk per måned per virksomhet innenfor de seks ulike tiltakene som tilbys i skjermet sektor. Statlig tilskudd er oppgitt i kroner per tiltak per år per virksomhet. Som beskrevet i avsnitt 1.4.2 over har vi supplert informasjonen om aktivitet og tilskudd med informasjon innhentet direkte fra virksomhetene. 1.4.4 Intervjuer Vi har totalt gjennomført 21 intervjuer i prosjektet. Formålet med intervjuene har vært å få belyst problemstillingene i oppdraget mer i dybden. Antallet intervjuer er imidlertid relativt begrenset i forhold til antallet virksomheter totalt sett. Resultater fra intervjuene kan dermed ikke benyttes til å generalisere forhold for hele bransjen. Vi benytter imidlertid informasjon fra intervjuene løpende i teksten for å vise eksempler fra hvordan forhold som drøftes oppfattes. I tillegg til intervju med Arbeids- og velferdsdirektoratet, Attføringsbedriftene og ASVL intervjuet vi representanter fra syv NAV Fylke. Utover disse har vi intervjuet elleve virksomheter. Fire av disse har vært vekstbedrifter, mens syv har vært attføringsbedrifter. Virksomhetene ligger i syv ulike fylker. Noen er blant de største virksomhetene i skjermet sektor, mens andre var blant de minste. Gjennom valg av informanter har vi prøvd å favne flest mulig dimensjoner innen skjermet sektor. 1.4.5 Annet Referansegruppemøter I tillegg til overnevnte aktiviteter har vi i prosjektet hatt syv møter med referansegruppen for oppdraget. I tillegg til diverse representanter for involverte departementer har følgende deltatt; Jan Greger Olsen og Elisabet Røhme Sivertsen fra Arbeids- og velferdsdirektoratet og Toril Gogstad (Fønix as), Per Jonny Hanssen (Eskoleia as) og Helge Nilsen (Masvo as) fra skjermet sektor. I referansegruppemøtene har også Geir Møller fra Telemarkforskning deltatt, i og med at han er prosjektleder for evaluering av Arbeidsmarkedstiltak i skjermede virksomheter som har løpt parallelt med Econ Pöyrys oppdrag. Seminarer Vi har også deltatt på to seminarer i prosjektperioden. Den 21. november ble foreløpige resultater presentert i et seminar der henholdsvis Attføringsbedriftene, ASVL, Forum for arbeid med bistand, Landsrådet for arbeid til yrkeshemmede og Forum for arbeidstrening kunne stille med inntil to representanter hver. I tillegg ble foreløpige resultater presentert den 26. november på et seminar arrangert av Attføringsbedriftene med rundt 130 representanter fra skjermet sektor. \ 12

1.5 Tidsperiode for analyse Flere av spørsmålene i oppdraget handler om utvikling i ulike nøkkelstørrelser over tid. For noen opplysninger går vi tilbake til år 2000, mens vi for andre går tilbake til 2002 eller 2003. Valg av tidshorisont har sammenheng med hvilken tilgjengelighet vi har hatt til de ulike dataene som inngår i oppdraget. Det samme gjelder framstilling i ny tid. For noen av datakildene er siste tilgjengelige år 2007, for andre er det 2008. 1.6 Framstilling av økonomiske størrelser Oppdraget går ut på å vise utviklingen i en rekke økonomiske nøkkeltall over tid. Ulike måter å vise utvikling på gir ulike resultater. Vi har gjort følgende avveiinger eller valg knyttet til framstillingsmåter. 1.6.1 Bruk av gjennomsnittsverdier versus median Utviklingen i økonomiske nøkkeltall for en bransje kan framstilles med bruk av gjennomsnittsverdier eller bruk av medianverdier. Gjennomsnittsverdier sier noe om gjennomsnittlig status for det aktuelle økonomiske nøkkeltallet i de virksomhetene som analyseres. For absolutte verdier (for eksempel inntektsnivå), som er problematisk å vekte, vil ekstremverdier (for eksempel store virksomheter) kunne påvirke gjennomsnittet. For relative verdier (for eksempel resultatgrad) kan gjennomsnittet være bedre egnet. Verdien kan eventuelt vektes. Medianverdier er den midterste verdien i en tallrekke. For vårt oppdrag sier medianverdien dermed noe om hvordan den midterste virksomheten i utvalget scorer på det aktuelle nøkkeltallet. For eksempel vil medianverdien av tallrekken 3, 4 og 8 være 4. Gjennomsnittet er i eksempelet 5. Medianverdien av en tallrekke med partall er gjennomsnittet av de to midterste. En medianverdi vil ikke påvirkes av ekstremverdier i tallrekken og er mer egnet når antallet virksomheter er forholdsvis lavt og det er stor spredning mellom virksomhetene langs en rekke dimensjoner. Både gjennomsnittsverdier og medianverdier kan suppleres med informasjon om ulike percentiler. 25 percentil viser for eksempel øverste nivå for de 25 prosent av observasjonene som har laveste verdien i en tallrekke, mens 75 percentil viser det laveste nivået for de 25 prosent av observasjonene som har høyets verdi i en tallrekke. Percentilene sier dermed også noe om hvilken spredning observasjonene i tallrekken har. Vi har i hovedsak valgt å benytte medianverdien for våre analyser for å unngå problemet med ekstremverdier. Vi benytter i tillegg 25 og 75 percentil, og i noen tilfeller også 5 og 95 percentil for å si noe om nivå og spredning på verdiene for de aktuelle økonomiske størrelsene. 1.6.2 Valg av virksomheter som inngår i den økonomiske størrelsen Når man skal vise utvikling i økonomiske nøkkeltall (eller annet) med utgangspunkt i et utvalg av virksomheter, vil det være slik at sammensetning av virksomheter i utvalget varierer over årene. Ikke alle virksomheter som er i utvalget i startåret for utviklings- \ 13

rekken er der i sluttåret, eller motsatt. Og det kan ha vært endringer i forholdet mellom virksomhetene, for eksempel oppkjøp eller lignende. I utgangspunktet kan vi velge å se bort i fra variasjoner i utvalget over tid. Det vil si at vi viser eller beregner det økonomiske nøkkeltallet på basis av de virksomhetene som til en hver tid befinner seg i utvalget. Dette er godt egent til å vise utviklingen i en bransje over tid. Det er også mulig å måle utvikling i virksomheter som er med i utvalget både ved startåret og sluttåret for utviklingsperioden. Tallet vil da vise hvordan utviklingen har vært i de bestemte virksomhetene over den angitte perioden. Den ene måten er ikke mer eller mindre korrekt enn den andre, men valget av metode avhenger av hva som skal framstilles. I våre analyser har vi benyttet begge tilnæringene. 1.6.3 Justering for prisvekst Priser og kostnader endrer seg over tid. Dataene som innhentes for hvert enkelt år er relatert til kroneverdien det aktuelle året. Med prisstigning vil en kroner i 2008 være mindre verdt enn 1 krone i 2001. Sammenligning av tall over år krever dermed en justering av tallene til samme nivå (her år). Der vi framstiller absolutte tallstørrelser (primært ulike inntekter og tilskudd) har vi derfor prisjustert tallene slik at de uttrykkes i 2007- kroner eller 2008-kroner. Vi har benyttes konsumprisindeksen fra Statistisk sentralbyrå som uttrykk for prisstigningen som har skjedd i perioden. \ 14

2 Organisatoriske forhold 2.1 Virksomhetenes organisasjonsform Bedrifter som er arrangører av tiltak skal være organisert som et aksjeselskap med kommunal/fylkeskommunal aksjemajoritet, jf. forskrift om arbeidsrettede tiltak 10-3. Arbeids- og velferdsetaten kan imidlertid godta annen organisering dersom det anses hensiktsmessig ut fra hensynet til gjennomføringen av tiltaket i det enkelte tilfellet. 2.1.1 Selskapsformer Vårt opprinnelige utvalg av virksomheter teller totalt 384 virksomheter. Dette er alle virksomheter som er registrert med de to aktuelle bransjekodene i Enhetsregistret. Noen av disse er ikke relevante å ha med ettersom. Utvalget av virksomheter er dermed redusert til 371. Disse virksomhetene fordeler seg på følgende selskapsformer: Tabell 2.1 Antall virksomheter etter selskapsform Aksjeselskap: Selskap hvor ingen av deltakerne (en eller flere) har personlig ansvar utover innskutt aksjekapital Kommunalt foretak: Kommunalt foretak er en del av kommunen som juridisk enhet Enkeltpersonforetak: Eier har hele det økonomiske ansvaret for virksomhetens forpliktelser. Det skilles ikke mellom eiers private og selskapsrettslige ansvar Stiftelse: Stiftelse dannes ved at en formuesverdi ved testament, gave eller annen rettslig disposisjon selvstendig blir stilt til rådighet for et bestemt formål av ideell, humanitær, sosial, utdanningsmessig, økonomisk eller annen art. Tilsynsmyndighet for stiftelser er Fylkesmannen. Stiftelser skal ha et styre som har ansvaret og representerer stiftelsen utad DA/BA: Selskapsform hvor deltakerne har delt/begrenset ansvar relatert til den andelen de har kjøpt i laget. Selskapsformen er i første rekke aktuell for dem som starter selskap, interesseorganisasjon eller andelslag sammen med andre, og er kjennetegnet ved at den tar sikte på å dekke deltakernes nytte Forening, lag, frivillig organisasjon, organisasjonsledd: Det finnes selskapsformer som ikke er regulert av egne lover, men allikevel underlagt spesielle vilkår. Eksempel på slike selskapsformer kan være lag, foreninger og frivillige organisasjoner \ 15 Attføringsbedrifter Vekstbedrifter 122 228 5 1* 6-3 - 1 2 2 1 Totalt 139 232 Note: * = Interkommunalt selskap (IKS) Kilde: Brønnøysundregistrene Som vi ser er de aller fleste virksomhetene (94 prosent) registrert som aksjeselskaper. Av attføringsbedriftene er 87 prosent aksjeselskap, mens for vekstbedriftene er så godt