Dato: 18. mars 2011 Byrådssak 1127/11 Byrådet Høring - NOU 2010-9 Et Norge uten miljøgifter HABJ SARK-03-201100219-56 Hva saken gjelder: Miljøverndepartementet har sendt ut NOU 2010-9 Et Norge uten miljøgifter til høring. Utredningen er avgitt av det såkalte "Miljøgiftutvalget" som ble utnevnt ved Kgl. res. 06.03.09 og som leverte sin innstilling til miljø- og utviklingsministeren 09.11.10. Høringsfristen er satt til 20. mars, men kommunen har fått utsatt frist til 1. april 2011. Miljøgifter utgjør en alvorlig trussel mot helse, matforsyning og biologisk mangfold. Regjeringen har vedtatt et mål om at denne trusselen kontinuerlig skal reduseres i den hensikt å stanse farlige og skadelige utslipp innen 2020. Utvalgets mandat var å foreslå konkrete tiltak for å nå 2020målet og å se på forsknings og overvåkningsaktiviteter i lys av den kunnskap som finnes. Fullstendig mandat finnes i NOU. På vanlig måte er fagetatene anmodet om innspill. Vann og avløpsetaten og Grønn etat har gitt skriftlig tilbakemeldinger. Deres hovedbudskap omtales nærmere i saksutredningen. Helsevernetaten har meldt at de slutter seg til NOUs hovedkonklusjoner. Etatenes innspill sammen med generell erfaring fra kommunens forurensningsarbeid danner grunnlag for merknader i saksutredningen. Vedtakskompetanse: Byrådets fullmakter 5 vedtatt av bystyret 24.4.2006, sak 102: Byrådet avgir høringsuttalelse på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgjøres av bystyret. Høringsuttalelser avgitt av byrådet sendes uten ugrunnet opphold bystyrets kontor til orientering. Saken ansees ikke å være av prinsipiell karakter. Byråden for byutvikling, klima og miljø innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Byrådet tar NOU 2010-9 Et Norge uten miljøgifter til etterretning. Utredningen viser tydelig behov for mer helhetlig og øket innsats slik at skadelige effekter av miljøgifter reduseres maksimalt. 2. Byrådet slutter seg til hovedprinsippene i NOU 2010-9 og avgir høringsuttalelse slik det fremkommer i saksutredningens side 7 og 8. 1
3. Saken sendes bystyrets kontor til orientering Lisbeth Iversen byråd for byutvikling, klima og miljø Vedlegg: NOU 2010-9 er tilgjengelig på MDs nettsider: www.regjeringen.no/noumiljogifterhoering MDs høringsbrev mottatt 03.01.2011 - saksnr. 201100219- Uttale fra Vann- og avløpsetaten (inkl Norsk Vann) 02.03.2011 - saksnr. 201100219-42 Uttale fra Grønn etat 17.03.11 - saksnr. 201100219-55 2
Saksutredning: Bakgrunn Miljøgifter kjennetegnes ved at de er giftige, lite nedbrytbare og at de gjerne oppkonsentreres i næringskjeden. Noen av stoffene kan ha stor effekt på organismer selv i lave konsentrasjoner. Miljøgiftene ansees som en alvorlig trussel mot helse og miljø. Tidligere var oppmerksomheten på miljøgifter oftest knyttet til punktutslipp fra industri. Disse utslipp er nå betydelig redusert og kontrollert. Den største utfordringen er i dag å få kontroll med en mengde små og diffuse utslipp av miljøgifter. Dette er en langt vanskeligere jobb, bl.a fordi vi i det daglige omgir oss med mange produkter laget av kompliserte kjemiske forbindelser. Vårt omfattende og mangfoldige forbruk resulterer dertil i mye avfall. Kunnskapen om hvordan dette påvirker helse og miljø er mangelfull. Det er likevel et faktum naturen - inkludert menneskene - kontinuerlig blir eksponert for langt flere stoffer enn tidligere. Av de bort i mot 100 000 kjemiske forbindelser vi omgir oss med, er flere å regne som miljøgifter der skadene først kan bli kjent etter lang eksponeringstid. Målsettingen om å få Norge giftfritt innen 2020 er viktig og ambisiøs, men likevel ikke mulig å nå fullt ut fordi den er så altomfattende. Miljøgiftutvalget her derfor prøvd å peke ut de viktigste tiltakene og delt dette inn i to deler; a) Sektorovergripende og kunnskapsbyggende tiltak, b) Utslippsreduserende tiltak. Forurensning - og påvirkning av miljøgifter - er svært vanskelig å hindre. Stoffene sprer seg uavhengig av administrative og geografiske grenser. I mange tilfeller er det umulig å finne ut hvem som er forurenser og hvem slik som kan holdes ansvarlig. Både enkeltindivider og samfunnet rammes. Kostnadene ved opprensking øker etter hvert som miljøgiftene får tid til å spre seg fra kilden. Generelt kreves samarbeid og forståelse på alle nivå; internasjonalt - alle nasjonale forvaltningsnivå - og ned til enkeltmenneskene. Utredningens oppbygging NOU 2010-9 er delt opp i 11 hovedkapittel + vedlegg som til sammen utgjør 119 sider. 1. Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid. 2. Innledning 3. Grunnlag for vurdering og prioritering av tiltak 4. Stoffgrupper 5. Internasjonale muligheter og forpliktelser 6. Norsk kjemikalieforvaltning 7. Vurdering av sektorgripende tiltak 8. Vurdering av sektorvise tiltak 9. Vurdering av tiltak som gir et bedre beslutningsgrunnlag 10. Utvalgets anbefalinger 11. Økonomiske og administrative konsekvenser Til sammen gir dette en god oversikt over miljøgiftene og hvilke utfordringer disse har for oss. Første del en for en stor del beskrivende. Kommunale aktører har sine viktigste funksjoner knyttet til NOUens siste deler. Kapittel 5-11 blir derfor nærmere omtalt her. 3
Nærmere om utvalgte kapittel i NOU 2010-9 Kap. 5. Internasjonale muligheter og forpliktelser Forurensninger spres med elver, hav- og luftstrømmer - og ikke minst gjennom fri flyt av varer og tjenester. Miljøproblemer er derfor globale. Ingen land kan løse utfordringene alene. Derfor er det også ingått en rekke internasjonale avtaler som omtales i dette kapittel. Særlig fokus settes på EØS-avtalen som i stor grad også harmoniserer norsk lovgivning og kjemikalieforvaltning med resten av Europa. Kap 6. Norsk kjemikalieforvaltning Nettopp fordi produkter som kan inneholde miljøgifter brukes over alt, vil også kjemikalieforvaltningen være knytte opp mot flere politikkområder som næringsliv, industri, handel, helse, sikkerhet og miljø. Miljøverndepartementet har fått overordnet ansvar for det ytre miljø, og hver sektormyndighet har fått oppfølgingsansvar for aktuell miljøgifter innenfor sitt ansvarsområde. Klima- og forurensningsdirektoratet, KLIF - tidligere SFT, er det nasjonale fagdirektoratet. Både KLIF og fylkesmannen har viktige roller innenfor forurensningsarbeidet. De gir m.a. utslippstillatelser, fører tilsyn med tillatelsene og bransjekrav for bedrifter, lager oversikt og gir råd og fører tilsyn med kommunene. Kommunene har ansvar for en rekke oppgaver som påvirker forurensning og spredning av miljøgifter. De viktigste oppgavene knyttes til anlegg og avløpsvann, terrenginngrep og forurenset grunn, tilsyn etter Plan og bygningslov, avfallshåndtering, lagring av brukte gjenstander og forsøpling. Kommunens mange oppgaver som kan knyttes til miljøgifter fordeles på flere felt der kommunen har sine primære funksjoner. Noe av det kommunale følger direkte av forurensningsloven med påfølgende forskrifter. Andre deler er overført fra Staten som spesielle delegasjoner fra Miljøvendepartementet. Slike delegasjoner har skjedd i flere omganger. I prinsipper blir myndighetsoverføringen fra staten overgitt til kommuneeller bystyret, som i neste omgang må viderefordele ansvaret ut til sine fagaktører. I sum blir derfor ansvaret for å hindre utlekking av miljøgifter spredd på mange nivå og mellom mange aktører, men som gjerne har hovedfokus og sin kompetanse innrettet på helt andre oppgaver. Kap. 7. Vurdering av sektorgripende tiltak Her pekes det på at behov for nye tiltak og at effektiv forvaltning n avhenger av klare, etterlevbare regler, tilstrekkelig kompetanse og kapasitet. Tilsyn viser at det generelt er store mangler i den kommunale forurensningsforvaltningen. Det ble funnet avvik i 80 % av de undersøkte i 2008. Både kompetanse, kapasitet, organisering og tilsyn varierer så mye at det i praksis neppe er "likhet for loven". Videre påvises det at flere alvorlige tilfeller som bli avslørt ikke blir fulgt opp strengt nok - og at anmeldelse for sjelden benyttes. Det tas til orde for generell kunnskapsheving, bedre koordinering, samarbeid interkommunale tilsynsordninger. 4
Kap. 8. Vurdering av sektorvise tiltak Her redegjøres det for en rekke produktgrupper, produksjonsgrener og aktører, f. eks. VAfunksjonen, avfallhåndtering, oppfølging av deponier, m.m. Særlig fremheves økt innsats for å samle inn miljøfarlig avfall og sanere ut den skadelige delen av avfallet. Kap. 9. Vurdering av tiltak som gir et bedre beslutningsgrunnlag Her fremheves særlig behov for mer forskning og overvåkningsprogrammer for miljøgifter, bedre kvalitet og samordning av utslippsstatistikker, samt bedret tilgang på miljøgiftinformasjon for befolkningen. Kap. 10. Utvalgets anbefalinger Utvalgets deler sine viktigste tiltak inn i to a) Sektorovergripende og kunnskapsbyggende tiltak og b) Utslippsreduserende tiltak: a) b) - Styrket oppfølging av miljøgiftområdet på kommunalt nivå - Felles praksis for tilsyn og sterkere reaksjoner - Styrking av Norges internasjonale kjemikaliesamarbeid - Kunnskapsheving og teknologioverføring i offentlige og private virksomheter - Kunnskapsheving i befolkningen - Økte ressurser til forskning på miljørelaterte tema - Økt kvalitet og omfang på miljøgiftovervåkning - Utfasing av miljøgifter i produkter - Økt innsamling av miljøgiftholdig avfall - Bedre miljøsanering av miljøgifter i avfall - Rensing av miljøgifter i sigevann og fra deponi - Rensing av miljøgiftholdige påslipp til kommunalt avløpsnett - Prosessforbedringer i industrien -. Injisering, reinjisering og rensing av produsert vann - Destruksjon med ressursutnyttelse av miljøgiftholdig avfall - Redusert bruk av plantevernmidler - Forsert opprydding i historisk grunn- og sedimentforurensning - Redusert avrenning fra nedlagte gruver Kap. 11. Økonomiske og administrative konsekvenser Kostnadene av tiltak på miljøgiftområdet lar seg vanskelig beregne og er i flere tilfeller forbundet med stor usikkerhet. Det er også vanskelig å verdsette i kroner hvilke nytte vi har av tiltak som hindrer at miljøgifter truer helse, trivsel og miljø. Det er likevel på det rene at det totalt kan spares store samfunnskostnader ved å ta miljøgiftutfordringen mer på alvor, samle opp og rense ut miljøgifter ved kilden fordi det i ettertid blir langt dyrere og vanskeligere å reparere skader. Merknader fra Bergen kommune Kommunens VA-etat slutter opp om anbefalingene fra Norsk Vann og uttaler for øvrig: "Miljøgifter skal fjernes ved kilden Vann- og avløpssektorens betydning, samt beskrivelse av status, virkemidler og aktuelle tiltak 5
er spesielt omtalt i kapittel 8.7. Vi har som mål at miljøgifter og andre skadelige stoffer skal være fjernet ved kilden, dvs. før de kommer inn på kommunalt ledningsnett. Miljøgifter stammer både fra industrivirksomhet og fra husholdninger. De industrielle utslippene er redusert betydelig over tid, noe som også framgår av rapporten. Det er likevel viktig å overvåke områder med industriell aktivitet og følge opp ved funn av miljøgifter. Bergen kommune har etablert et prøveprogram for avløpsnettet. Ved funn av miljøgifter blir det satt i verk tiltak for å finne kilden til miljøgiften (kildesporing). Aktuelle virksomheter blir fulgt opp ved tilsyn. For å bedre kunne håndheve regelverket vedtok Bergen kommune i 2010 lokal forskrift om påslipp av olje- og fettholdig avløpsvann. Det innebærer at virksomheter med slike anlegg må dokumentere tømming ved en årsrapport, og levere analyseresultat av en representativ vannprøve. Miljøgifter kan komme inn i overvannssystemet fra avrenning fra gater og veier. Slam fra sluk og sandfang blir transportert til deponier for forurenset avfall i tråd med regelverket. Eksisterende bygg kan ha maling som inneholder PCB. Når maling /mørtel fjernes for å male på nytt, vil dette bli ført til nærliggende sluk. Vi har derfor innført krav til firmaer som arbeider med kjemisk malingsfjerning. Firmaene må årlig søke om tillatelse for bruk av kjemiske stoffer. Dersom malingen som skal fjernes inneholder PCB, skal dette samles opp og leveres til mottak for farlig avfall. Holdningskapende arbeid Holdningskapende arbeid er det beste virkemiddelet for å begrense tilførsel av miljøgifter til avløpsnettet. Som en del av dette arbeidet er det sendt ut informasjon med oppfordring til ulike virksomheter om å lagre og deponere miljøgifter på en forsvarlig måte. Det er spesielt fokusert på: Helseinstitusjoner/ legekontorer Tannlegevirksomhet Næringsmiddelindustri Grafisk virksomhet Galvanoindustri Laboratorier I tillegg har vi i flere år gitt ut informasjon beregnet på husholdninger, som oppfordrer publikum til å levere malingsrester og lignende til godkjent mottak for farlig avfall. Heftene sendes til alle malingsbutikker og deles ut til kunder. Dette følges opp med annonser i kommunetorget i Bergens Tidende. Slammet skal ha god kvalitet Bergen kommune har startet arbeidet med å oppgradere våre største avløpsrenseanlegg med kjemisk- og biologisk rensetrinn. Dette vil øke kommunens produksjon av slam betydelig. For å kunne utnytte slammet som produseres på en best mulig måte, vil det også bli bygget et biogassanlegg. Målet vårt er at slammet skal ha så god kvalitet at det kan gjenbrukes på en miljømessig god måte. 6
Det er nødvendig å videreføre arbeidet med overvåking, sporing og tilsyn, samt informasjon og annet holdningskapende arbeid. Sektorovergripende tiltak Kapittel 7 omhandler vurdering av sektorovergripende tiltak. Når det gjelder påslipp er forurensingsmyndighet delt mellom Fylkesmannen og kommunen. Det framgår av forurensingsforskriften 15A. 3 av 3 Kommunen har ansvar for 15A-4 Påslipp til offentlig avløpsnett. Fylkesmannen har ansvar for 15-5 Fotokjemikalieholdig avløpsvann og 15A-6 Amalgamholdig avløpsvann. Utvalgets anbefalinger fokuserer på Fylkesmannens rolle som tilsynsmyndighet og for å påse at forvaltning av miljøgifter fungerer på kommunalt nivå. Det er like viktig å ha fokus på det ansvaret som Fylkesmannen har som forurensingsmyndighet innenfor 15A. Her kan det være nyttig med bedre samordning av praksis ved informasjon, tilsyn og oppfølging av virksomheter." Grønn etat påpeker behovet for å opprette internkontroll i forurensningssaker og å lage miljøstatus med basis i aktsomhetskart for forurenset jord (som etaten har vært prosjektleder for i Bergen kommune). For å ha oversikt over kommunens samlede miljøtilstand til enhver tid, må arbeidet samordnes bedre. Det vises her til miljøinformasjonsloven. Byråden foreslår følgende: Uttalelse: NOU 2010-9 viser tydelig behov for ny gjennomgang og forbedret innsats for å hindre utlekking av miljøgifter. På generelt grunnlag stiller Bergen kommune seg derfor positiv til utvalgets anbefalinger. I dag er ansvaret for kjemikalieforvaltningen i Norge for diffus. Det er så mange enkeltaktører at det i praksis er svært vanskelig å nå frem med informasjon, føre tilsyn og følge opp. Situasjonen varierer mellom kommuner. Samtidig vet vi at forurensning også spres både passivt og aktivt, f. eks. transport av forurensede masser, over kommunegrenser. Bergen kommune har sammenlignet sin forurensningsforvaltning med andre større norske byer og funnet at selv blant større byer er det store forskjeller i måten arbeidet drives, inkludert tilsyn og oppfølging. Både tilrettelegging og kunnskap om det ansvar som kommunene faktisk er tillagt etter forurensningsloven er i dag mangelfull. Dertil mangler mange kommuner ressurser og forutsetninger for å følge opp. Kommunenes forurensningsoppgaver er i dag tilgjengelig bl.a. på MDs nettside som for oss har vært nyttig ved gjennomgang av vårt forurensningsansvar. Oversikten er likevel for komplisert for å nå frem til hver enkelt aktør på en slik måte at de får eksakt forståelse av hva og hvordan oppgavene skal følges opp. Det er ikke tilstrekkelig at statlige myndigheter bare påpeker at mangler i kommunenes håndtering av forurensning, når det er allment kjent at en stor del av kommunene mangler forutsetninger til å følge opp de oppgaver MD lister opp. 7
Samtidig er det også rimelig at kommunene må ta sitt ansvar for å hindre spredning av miljøgifter fordi sentrale funksjoner som avfallshåndtering og avløpsbehandling er kommunale. Bergen kommune har gjennomført flere samarbeidsprosjekt for å kartlegge hvordan miljøgifter spres i en moderne by, f. eks. for å spore PCB fra rivningsprosjekt og å se på kjemisk kvalitet i salgsproduktet jord. Her har både statlige og kommunale aktører sammen med entreprenørforeningene gått sammen og erkjent nytten av en felles forståelse av utfordringene og hvordan dette bør belyses og følges opp. En slik felles oppfatning blant de viktigste aktørene er etter kommunens syn en avgjørende forutsetning for å gjennomføre effektiv tiltak mot spredning av miljøgifter. Bergen kommune oppfordrer derfor sentrale myndigheter til å lage en ny strategi for hele kjemikalieforvaltningen slik organiseringen forenkles og ansvarsforholdet tydeliggjøres. Kommunene bør få veiledning og ressurser til å lage handlingsplaner for å hindre forurensning. Slik kan de viktigste forurensningskilder identifiseres, tiltakene konkretiseres, målsettes og oppfølgingen spesifiseres. Kommunenes oppgaver og muligheter klargjøres. For å sikre likeverdige forhold og at det ikke skal lønne seg å forurense, anbefales det å prøve ut nye og samordnende modeller for informasjon, samarbeid, tilsyn for å hindre spredning av miljøgifter. Bergen kommune arbeider med denne problemstillingen og deltar gjerne som pilotkommune ved utprøving av nye effektive metoder. I dag omsettes produkter og avfall globalt. Behovet for skjerpet kontroll med miljøgifter øker. Bergen kommune ber også sentrale myndigheter gjøre det enklere å være miljøvennlige forbrukere slik a en lettere kan velge ut varer som ikke inneholder miljøgifter. For å unngå at produkt med miljøgifter blir gjenbrukt og resirkulert - anbefales også enkel informasjon som viser hvordan disse best mulig kan behandles når de ikke lenger er brukbare. Enkle råd for hvordan publikum kan velge giftfrie produkter er en sentral og viktig oppgave for å hindre spredning av miljøgifter. Sertifiserings- eller merkeordninger for å vise sikre produktvalg, samt gjøre riktigere kildesortering for å "unngå gjenbruk av miljøgifter" bør vurderes. 8