010
Kort rapport Den eksterne vurderingen, en såkalt Peer Review, ble avholdt i Oslo 13. 14. november 2012. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) var vertskap for vurderingsmøtet. I tillegg til deltakere fra vertslandets offentlige etater, institusjoner og organisasjoner, var seks evaluerende land representert: Belgia, Danmark, Finland, Hellas, Romania og Tyskland. Disse fikk følge av interesseparter fra Eurocities og det europeiske nettverket for fattigdomsbekjempelse (EAPN) samt fagekspert Mary Daly fra universitetet i Oxford. Fra Europakommisjonen deltok en representant fra generaldirektoratet for sysselsetting, sosialpolitikk og inkludering. Tematisk sett var denne vurderingen tett knyttet til vurderingsmøtet om bekjempelse av barnefattigdom som ble arrangert i Belgia (september 2012). 1 Vurdering av politikken Fattigdomsbekjempelse har stått høyt oppe på den politiske dagsordenen i Norge i mer enn ti år, og det har særlig vært fokusert på å forbedre levekårene for barn og ungdom. Politikken har tre hovedmål: Å gi alle anledning til å delta i arbeidslivet, oppmuntre barn og unge til å delta og utvikle seg, og forbedre leveforholdene for de mest vanskeligstilte gruppene. Økonomisk fattigdom blant barn er relativt lite utbredt og tenderer til å være av kort varighet. Det er verdt å merke seg at fattigdomsgrensen i Norge er den høyeste i Europa. Likevel øker fattigdom blant barn. I 1996 var barnefattigdommen 7 %, i 2010 var tallet økt til 9 %. Den viktigste årsaken til dette er økt fattigdom blant barn med innvandrerbakgrunn. Det er staten som har de økonomiske midlene til å bekjempe fattigdom, men tiltakene iverksettes ofte lokalt. Norske kommuner har en stor grad av selvstyre og oppmuntres til å utforme sin egen politikk og gjøre egne prioriteringer. Kommunene har blant annet ansvar for å gi sosialhjelp, organisere barnehager og barneskoler, sørge for innbyggernes helsetilbud og integrere nyankomne innvandrere. Disse oppgavene finansieres av øremerkede tilskudd, kommunens egne midler og bevilgninger fra nasjonale myndigheter. Sentralt for diskusjonen i forbindelse med den eksterne vurderingen stod norske eksempler på god praksis: 1) Statsstøtte til å bekjempe fattigdom blant barn og unge i større bysamfunn fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (støtteordningen startet i 2003). I 2009 ble det for eksempel satt av 31,5 millioner kroner om lag 4,3 millioner euro til dette formålet. Tilskuddsordningen er ment å være et virkemiddel for å utligne og forebygge dårlige levekår blant barn og unge voksne. Følgende programtyper kan motta tilskudd: (i) fritidstilbud (ferie- og fritidsaktiviteter); (ii) kvalifiseringstiltak for ungdom; (iii) langsiktige og samordnede tiltak for å motvirke marginalisering av barn og unge som berøres av fattigdomsproblemer. Noen av de viktigste målgruppene er barn med innvandrerbakgrunn, barn med arbeidsledige foreldre, samt barn og unge som har falt ut av skolen. Eksempler på prosjekter er blant annet ungdomsklubber, ferietilbud, turer ute i skog og mark, leksehjelp, 1 November 2012 3
aktiviteter for elever som har falt ut av skolen, fotballklubber, danseundervisning og andre kulturaktiviteter som besøk i fornøyelsesparker osv. 2) Groruddalssatsingen (2007 2016) for å forbedre de generelle levekårene i et av Oslos mest sårbare områder som har en høy andel innvandrere, økt forekomst av helseproblemer og en relativt lav andel sysselsatte. Satsingen styres av Miljødepartementet og byrådet for Oslo kommune (som hver yter et årlig bidrag på 50 millioner kroner, om lag 6,8 millioner euro). Satsingsplanen er det første områdefokuserte tiltaket i Norge av denne størrelsesordenen og med dette omfanget. Satsingen er delt opp i fire programområder: (i) miljøvennlig transport; (ii) idrett og kulturmiljø, grøntarealer; (iii) bolig-, by- og stedsutvikling; og (iv) oppvekst, utdanning, levekår og inkludering. Den eksterne vurderingen konsentrerte seg om det fjerde punktet, men enkelte aktiviteter overlapper naturlig nok andre programområder. Den overordnede målsettingen besto av ulike delmål som å sikre at barn i førskolealder får tilstrekkelige norskkunnskaper, hjelpe flere fra utsatte grupper ut i yrkeslivet, redusere helseforskjeller i befolkningen, utvikle ungdomsaktiviteter og fremme et variert og inkluderende kultur- og organisasjonsliv. De viktigste tiltakene er: Gratis kjernetid i barnehagen. Dette gir fire- og femåringer 20 timer gratis oppholdstid i barnehagen per uke. Målet er å forberede barna, spesielt barn som snakker et minoritetsspråk, slik at de har opparbeidet seg gode norskkunnskaper og sosiale ferdigheter når de begynner på barneskolen. Samtidig oppmuntrer programmet innvandrerforeldre til å utvide sine norskkunnskaper. Folkehelsetiltak. Prosjektet Stork Groruddalen er både et forskningsprosjekt og et helsetilbud som har som mål å forbedre helsen og livsstilen til gravide og nybakte mødre. Det har vært spesielt vellykket med tanke på å rekruttere kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn. Alna, som er en av fire bydeler i Groruddalen, har iverksatt sitt eget folkehelseprosjekt med sterk vekt på fysisk aktivitet rettet mot en bredere målgruppe. Språkløftet. Språkløftet ble organisert som et prosjekt i alle bydeler i Groruddalen i perioden 2007 2011. Målet var å gi barn med minoritetsbakgrunn bedre norskkunnskaper og sosiale ferdigheter for å fremme sosial inkludering. Prosjektet er basert på et tett samarbeid mellom skoler og barnehager. Norskoffensiv i Groruddalen. Programmet består av en rekke kurs for voksne med svært begrensede norskkunnskaper, hovedsakelig innvandrere, både nyankomne og de som har vært her en stund. Tilbudet startet i 2008, og siden den gang har det kontinuerlig blitt arrangert kurs i alle bydeler som omfattes av Groruddalssatsingen. Bedrede levekår. Oslo kommune gir de fire bydelene i Groruddalen årlige tilskudd som skal brukes i henhold til lokale behov for å forbedre levekårene i området. Bydelene bruker tilskuddene på ulike måter. Midlene er blant annet anvendt til å forbedre språkkunnskaper, fremme sunnere livsstil, drive et tilbud innen psykisk helse og etablere et jobbsenter. Ungdomsfyrtårn. Siden 2007 har Oslo kommune gitt økonomisk støtte til tiltak rettet mot ungdom, såkalte ungdomsfyrtårn. Tilbudene til barn og unge har spent fra medie- og musikkworkshoper til trening på sirkuskunster og dans, men alle er organisert på omtrent samme måte: kurs, gruppetrening og workshoper som på slutten av året har resultert i fremføringer, utstillinger eller konserter. November 2012 4
De viktigste punktene som ble drøftet på møtet På møtet drøftet man følgende sentrale spørsmål: Hvordan kan man nå frem til barn og unge som lever isolerte fra samfunnet og få dem til å delta i barnehage- og undervisningstilbud? Hva kan det norske eksempelet lære oss om balansen mellom universelle og målrettede tiltak? Hvilke fordeler og utfordringer opplever kommunene når de skal utarbeide og implementere egne planer for fattigdomsbekjempelse? Hvilken rolle kan eksisterende tjenestetilbydere spille (skoler, ungdomsklubber og lignende)? I hvilken grad er lokalpatriotisme og områdespesifikke tiltak utprøvd og evaluert innenfor fattigdomsbekjempelse? Kan samme virkemidler brukes både for barnefattigdom og ungdomsfattigdom? Hva vet vi om de langsiktige virkningene av prosjekter og tiltak? Hvordan kan vi best få med oss de som er berørt, og særlig de mest sårbare? Et av de sentrale spørsmålene i diskusjonen var de relative gevinstene av målrettede og universelle tiltak. Satsingsplanen bestod av en blanding av de to. De spesifikke tiltakene for å fremme gode levekår for barn og unge i Groruddalen er basert på universelle ordninger, blant annet fra det nasjonale programmet for fattigdomsbekjempelse. Det ble påpekt at målrettede og universelle tiltak ikke nødvendigvis utelukker hverandre. Norge har i hovedsak valgt en universell politikk med gratis skoler og gratis helsetilbud. Men dersom man oppdager at enkelte grupper faller utenfor sikkerhetsnettet, innføres det målrettede tiltak på toppen av dette. På antydninger om at tiltakene i stor grad så ut til å være rettet mot innvandrerbefolkningen, ble det forklart at tilbudene er tilgjengelige for alle som bor i området, men at problemene med fattigdom og sosial eksklusjon ser ut til å forekomme hyppigere blant innvandrere. Mye av diskusjonen dreide seg om samarbeidet mellom ulike aktører og på ulike nivåer, og hvordan beslutningsprosessen knyttet til ulike sider ved handlingsplanen foregikk for eksempel om avgjørelsene ble tatt av sentrale myndigheter og kommunen, eller om beslutningene ble påvirket av innspill fra lokale foreninger, NGOer og innbyggerne i området. Den opprinnelige drivkraften bak handlingsplanen var en politisk beslutning fra nasjonale og lokale myndigheter, men etter hvert som programmet utviklet seg, fikk man mange innspill fra lokalsamfunnet. Groruddalen hadde, delvis på grunn av mye negativ presseomtale, et dårlig rykte, men gjennom ulike tiltak har det nå fått et bedre omdømme. Konseptet med å gi befolkningen insentiver eller belønning for å delta, ble også drøftet. Etter å ha hørt erfaringer fra ulike land hvor insentiver brukes i ulik grad, ble dette vurdert å være en strategi som kan gi resultater, spesielt blant minoritetsgrupper som for eksempel innvandrere. Underveis i diskusjonen ble det understreket hvor viktig det er å kommunisere direkte med de mest sårbare. Det å rådføre seg med representanter for målgruppene for å avdekke hvilke tilbud de har behov for og vurdere ytelsen til eksisterende tilbud kan være et nyttig verktøy for å utarbeide og lansere relevante tiltak. Deltakerne diskuterte ulike metoder og former for engasjement og involvering. Viktig lærdom og erfaring Målrettede og universelle tiltak. Forskning antyder at de landene som har oppnådd størst suksess med å bekjempe fattigdom, i hovedsak har brukt en universell tilnærmingsmåte støttet av målrettede og individuelle tiltak. I Norge har man på lignende vis tatt utgangspunkt i universelle ordninger kombinert med November 2012 5
målrettede og individuelt tilpassede virkemidler. Man har dessuten valgt en politikk som favner bredt og omfatter mer enn bare sysselsetting og utdanning. Dette er med på å redusere risikoen for stigmatisering og ytterligere sosial eksklusjon av dem som mottar støtten. En tett forbindelse mellom de to tilnærmingsmåtene øker den politiske aksepten for målrettede tiltak og gjør det enklere å forsvare dem i økonomisk vanskelige tider. Universelle ordninger kan bygge broer som bidrar til at tiltakene fungerer bedre for sårbare grupper. Områdespesifikke tiltak. Med sitt strategiske rammeverk for fattigdomsbekjempelse har Norge utviklet en områdespesifikk, nedenfra-og-opptilnærming til inkludering i nært samarbeid med lokale interesseparter. Spesielle programmer for å utvikle svakerestilte områder kan minske sosiale ulikheter og fremme sosial inkludering. Bedre levekår kan styrke følelsen av å være en del av et større fellesskap. Sosialboliger er en viktig faktor for å sikre fattigdomsrammede mennesker et egnet sted å bo. Lokale offentlige tjenester kan spille en konstruktiv rolle som arbeidsgivere og tilretteleggere. Barnefattigdom. Det er ingen tvil om at den norske velferdsmodellen er vellykket. Graden av barnefattigdom og hvordan man måler den, varierer på tvers av Den europeiske union. I noen land mangler barna mat og klær, i andre land kan de viktigste basisbehovene være dekket. Som følge av variasjonene i grad eller omfang av behov, varierer også landenes politikk og satsingsområder. Enkelte land betrakter barnet som hovedmottaker av støtten, en rettighet som kan beskytte det mot kutt i slike tjenester. Andre land velger å se på familien som én enhet og rette støttetiltakene mot denne. Effekt på lang sikt. Deltakerne var av den mening at fremtiden til dette og andre programmer etter at den opprinnelige økonomiske støtten er opphørt kan betraktes på ulike måter. Man kan anse programmet som langvarig ved at det er fundert på nasjonal lovgivning. En rekke andre faktorer kan bidra til å gi et program eller tiltak lengre varighet. En av disse er klare beviser på at investeringer på lokalt nivå har gitt økonomiske fordeler (for eksempel ved å redusere behovet for sosialhjelp) eller identifiserbare forbedringer for mottakerne. En annen er å skille mellom tjenesteleverandøren og lokale administratorer som vil fortsette å engasjere seg i prosjektet, og økonomiske bidragsytere, som kanskje ikke vil det. Eksisterende strukturer, systemer og funksjoner bør forberedes så de kan tilpasse seg, mens tverrfaglige forbindelser til skoler, sosial- og arbeidskontorer og andre vil kunne styrke programmet ved å innlemme det i eksisterende tjenester og strukturer. Lokal forankring. Personer som får fordeler gjennom et program, bør få en følelse av eierskap og innflytelse. Dette kan oppnås ved å involvere dem i utarbeidingsprosessen, og spørre dem om hva slags behov de har, i stedet for at dette fastsettes på et høyere myndighetsnivå. Prioriteringene bør foretas lokalt (og nasjonalt), og man bør bruke mange ulike metoder og virkemidler for å gjøre dette kjent blant og komme i kontakt med de aktuelle målgruppene. Man kan involvere tjenesteytere som har gruppens tillit, for eksempel helsesentre, lage lettforståelige brosjyrer på flere språk og ta direkte kontakt. Hvis man lykkes i å engasjere lokalsamfunnet, vil dette være en viktig bidragsyter for å skape endring, samtidig som det er en god kilde til lokalkunnskap. Andre suksessfaktorer. Diskusjonen konkluderte med at vellykkede programmer inneholder en rekke ingredienser: entusiasme blant de involverte, at man føler seg forpliktet til å delta, lite utskifting i personalet, et godt samarbeid mellom alle involverte parter (statlige og lokale myndigheter, NGO-er og andre samarbeidspartnere), praktiske måter å nå ut til mottakere som har vist seg vanskelig å nå, metoder for å engasjere barn/unge og deres familier som brukere og aktive partnere, tidlige tiltak, tiltak innbakt i eksisterende tjenester, involvering av arbeidsgivere og privat sektor. November 2012 6
Vurderingens bidrag til Europa 2020 Hovedpunktene i denne eksterne vurderingen av Groruddalssatsingen kan gi mange nyttige innspill til EUs vekststrategi Europa 2020. Satsingen kan tjene som et eksempel i arbeidet med å nå to av målsettingene i strategien. Det første målet utdanning er å redusere frafallet i skolen til under 10 % og sikre at minst 40 % av alle i aldersgruppen 30 34 år fullfører en universitets- eller høgskoleutdannelse. Det andre målet reduksjon av fattigdom / sosial eksklusjon er at minst 20 millioner mennesker som er rammet av, eller står i fare for å bli rammet av, fattigdom og sosial eksklusjon, skal løftes opp og ut av denne kategorien. Temaet og tiltaket passer også inn i retningslinjene 9 og 10 i Europa 2020-strategien. Det viser hvordan man kan forbedre resultatene i utdannings- og skolesystemet på alle nivåer, inkludert deltakelse i høyere utdanning, og fremme sosial inkludering og bekjempe fattigdom. Diskusjonene ga stoff til ettertanke for den forestående anbefalingen om barnefattigdom. Denne vil legge vekt på at det å investere i barn og familier er av avgjørende betydning for et verdig samfunn og Europas økonomiske og sosiale fremtid. Den vil foreslå felles prinsipper innen temaer som førskole- og omsorgstilbud, helse, bolig, sosiale tjenester og barns deltakelse. Vurderingen kom på et gunstig tidspunkt, også av andre grunner. Møtet ble avholdt bare noen dager før Eurostat offentliggjorde sine siste tall for barnefattigdom, og like etter at rådets konklusjoner om barnefattigdom og barnevelferd var vedtatt i oktober. Temaet for møtet var dessuten nært knyttet til punktene som ble diskutert under den eksterne vurderingen i Belgia i september om sosiokulturell deltakelse som et virkemiddel for å bekjempe barnefattigdom 2. Mange av temaene som ble tatt opp, vil være relevante for sysselsettingspakken for unge, som blant annet inneholder to tiltak for ungdomsgaranti og kvalitetssikring av traineestillinger. Pakken skal være klar ved utgangen av 2012. 2 November 2012 7