1.1. Innledning "Det er fortsatt tid til å redde arter og deres økosystemer. Dette er en ufravikelig forutsetning for en bærekraftig utvikling. Hvis vi unnlater å gjøre dette, vil kommende generasjoner aldri tilgi oss.» (Verdenskommisjonen for miljø og utvikling. «.Vårfellesframtid», 1987, s.125). 1.1.1. Bakgrunn Oslofjord-regionen har i norsk sammenheng et høyt biomangfold med stort artsantall, mange sjeldne arter og stor variasjon i naturmiljøer (geologi / vegetasjonstyper). Området er vår mest artsrike region. Et betydelig antall nasjonalt truete og sårbare plante- og dyrearter er knyttet til de kystnære delene av fjorden. En realisering av Oslofjord-verneplanen vil bl.a. være en oppfølging av Biodiversitets-konvensjonen som Norge har tiltrådt. Utarbeidelse av en verneplan for Oslofjorden følger i fotsporene til regionalt utredningsarbeid tilbake til 1963, da Utkast til regionplan for Oslo-området, inkl. Oslofjorden sør til Moss - Horten, forelå i regi av Regionplankomitéen for Oslo-området. I en miljøutredning for indre fjorddel 1981 ble det uttrykt ønske om en totalvurdering av verneverdier og en tempoplan for gjennomføring av vern etter naturvernloven. I NOU 1986:21, Ytre Oslofjord, ble området fremhevet som et sammenhengende naturområde av stor nasjonal verdi og til dels verneverdig i nordisk sammenheng. «Oslqfiord-prosjektet» i regi av Miljøverndepartementet (MD 1991-93) inkluderte bl.a. friluftsliv og en bedre styring av arealbruken ved etablering av en sone med rikspolitiske retningslinjer (RPR) etter Plan- og bygningsloven (PBL). Problemstillinger knyttet til påvirkning og arealbruk / flerbruk er særlig aktuelt i arbeid med kystsoneplaner og fylkesdelplaner (jfr. Nilssen 1995 og 1999). Fylkesmennenes miljøvernavdelinger i Østfold, Oslo/Akershus, Buskerud, Vestfold og Telemark oversendte 8.8.1991 et notat (1.7.91) til MD, der en under henvisning til «Oslofiord-prosjektet» foreslo en "Samlet plan for områdevern etter naturvernloven i Oslqfiordområdet" (se s. 126). MD ba 9.12.1991 miljøvernavdelingene om en oversikt over aktuelle områder og innkalte til et møte 16.1.92, der også DN deltok (se s.128-130, samt Bredesen 1996, Bergstrøm 1992, Hagelund 1992, Hardeng 1992b, Hegvik 1992, Nisja 1992). Konklusjonen på møtet var bl.a. å opprette et utvalg ledet av DN, med en representant fra hvert fylke. Utvalget ble oppnevnt i 1992. Verneplanarbeidet ble første gang omtalt i "Oslofiord-prosjektet 1991-93. Sluttrapport" (MD-rapport T-1001, januar 1994), som bl.a. ble sendt alle kommuner / fylkeskommuner. I Miljøvernpolitisk redegjørelse (mai 1995, s.21) henvises til at det er «startet et arbeid med en helhetlig verneplan for Oslqfiorden, som er et av de mest pressede områdene i landet vårt og et område med store arealbrukskonflikter».
1.1.2. Utvalget Ingerid Angell-Petersen, Direktoratet for naturforvaltning, leder Sigmund K. Hansen, miljøvernavd., fylkesmannen i Telemark, fra 19.2.1993; Rune Bergstrøm 1992-93. Karl Hagelund, miljøvernavdelingen, fylkesmannen i Vestfold Bertil Andersson, miljøvernavd., fylkesmannen i Buskerud, fra 1.4.1999; Eli Grete Nisja 1992-93, Malvin Bjorøy 1993-95 og Bård Bredesen 1995-99. Jon A. Markussen, miljøvernavd., fylkesmannen i Oslo / Akershus, fra 28.5.1997; Kari Hegvik 1992-97. Geir Hardeng, miljøvernavd., fylkesmannen i Østfold, som også har vært utvalgets sekretær. 1.1.3. Mandat "1. Utvalget skal utarbeide et utkast til en regional verneplan etter Naturvernloven for viktige naturområder i "Oslofjorden", og gi en oversikt over andre viktige lokaliteter / objekter som bør som bevares ved bruk av Plan- og bygningsloven. Planområdet er identisk med geografisk virkeområde for rikspolitiske retningslinjer for Oslofjorden etter Plan- og bygningsloven (kgl.res. 9.7.1993, pkt. 2.1), med tilhørende 3 kart (1:80.000) datert Miljøverndepartementet juni 1993. 2. Utvalget er et fagutvalg som ledes av Direktoratet for naturforvaltning. Hver miljøvernavdeling for fylkesmennene i Østfold, Oslo /Akershus, Buskerud, Vestfold og Telemark skal ha en representant. 3. Utvalget skal gi en oversikt over status for områdevern, inklusive de vernesaker som pågår, og skal vurdere vernebehovet i planområdet på et faglig grunnlag. 4. På grunnlag av eksisterende bakgrunnsstoff, supplert med tilleggsregistreringer, skal utvalget få vurdert nye verneområder og utarbeide konkrete verneforslagfor høyt prioriterte objekter som helt eller delvis ligger innenfor planområdet. På et faglig grunnlag skal utvalget legge frem et samlet verneplanutkast til Direktoratet for naturforvaltning. 5. Utvalget skal vurdere eventuelle revisjoner (vernebestemmelser, grenseendringer) for tidligere opprettede verneområder i planområdet ". For områder som deles av RPR-O-grensen er flg. lagt til grunn : En del av arealet må ligge innenfor eller berøre RPR-grensen. Plangrensen finnes på l :80.000-kart til kgl.res. 9.7.1993. 1.1.4. Utvalgets arbeid / økonomi Hovedvekten av arbeidet er lagt på vegetasjon og flora på land, som i stor utstrekning gjenspeiler berggrunn og løsavsetninger. Dersom en sikrer variasjoner i natur- og vegetasjonstyper, vil en også i betydelig grad fange opp dyrelivet, selv om dette ikke gjelder fullt ut. For dyreliv er vektlagt hekkeholmer for sjøfugl, lokaliteter for insekter (NINA) og dammer. 10
Utvalget har hatt 12 møter: 27.3.1992; 19.2.+20.12.93; 20.12.94; 17.3..4.10.+19.12.95; 22.3,19.6. og 18.9.96; 28.5.97 og 12.4.99. Utvalget har hatt vel Vz millkr til disposisjon. I tillegg er en del feltarbeid utført av NINA for DN (strandenger, insekter, sopp). MD har i tillegg dekket sekretærlønn (deltid). Sekretariatet ble tillagt miljøvernavd. i Østfold. Botanisk feltarbeid begynte i 1993 (150.000 kr fra miljøvernavdelingene), og ble prioritert i 1994 (DN 300.000 kr jfr., Jensen m.fl. 1999, Markussen m.fl. 1999, Often m.fl. 1999 og Stabbetorp m.fl. 1997-98). Truete karplanter er vurdert (Engan 1996, Wesenberg 1995), likeså lav (Bratli 1996-97, Bratli & Timdal 1998). Noen supplerende sjøfugltellinger er foretatt. Dammer ble vurdert i 1995 (Dolmen & Bolghaug 1996), da utvalget hadde 75.000kr. til rådighet (20.000 i 1996). Flg. sakkyndige har vært engasjert med feltarbeid : Odd Stabbetorp Inger Auestad Tore Berg Carl Bolghaug Harald Bratli Jan 1.1. Båtvik Dag Dolmen Gunnar Engan Lars Ove Hansen Oddvar Hanssen Torkild Jensen Anders Often Jan Wesenberg Botanikk, fagansvarlig karplanter Kulturlandskap, botanikk Botanikk Dammer Lav Botanikk Dammer Botanikk / truete karplanter Insekter Insekter Fugl mv. Vestfold Botanikk Botanikk Andre bidragytere Geir S.Andersen Sjøfugl Akerhus / Oslo Egil Bendiksen Sopp Morten Bergan Sjøfugl Akerhus / Oslo Stein Flatby Flora Akershus Åge S.Fredriksen & Per A. Johansen Sjøfugl Østfold Roy Kristiansen Sopp Østfold Ole Kristian Spikkeland Sjøfugl Vestfold Henning Steen Kransalger Hvaler Tjarno marinbiologiske lab., Sverige Marinbiologi Ytre Hvaler Seiv om 2/3 av RPR-O-området er sjø, har ikke utvalget hatt ressurser til marine registreringer, idet bare et par undersøkelser i Østfold er utført (Afzelius 1995, Steen 1993). Det vises til Landsplan for marine verneområder som har gått paralellt med utvalgets arbeid (Brattegård & Holthe 1995, 1997; Christie 1992) og kap. 3.3.1. Vurdert materiale. 11
Flere av Forsvarets områder innehar store verneverdier (Rauer i Onsøy, Håøya ved Drøbak, Bolærne i Nøtterøy, Langesundtangen i Bamble). Utvalget har bl.a. vurdert disse områdene. Øvrig materiale lagt til grunn, se kap. 3.3. s.54 Grunnlagsmateriale, og Litteratur s.260. Utvalget gir i foreliggende rapport en oversikt over kunnskapsgrunnlaget i RPR-O-sonen. Selv om dette kan synes omfattende, er det fortsatt betydelige «hull», særlig knyttet til laverestående planter og virvelløse dyr. Utredningen gir ingen fullstendig oversikt over alle områder med naturverninteresser. Det finnes sikkert ytterligere mindre arealer med store vernekvaliteter som ikke er kjent, for eksempel nøkkelbiotoper med stort mangfold og truete arter. At et område ikke er vurdert, er derfor ikke ensbetydende med at vernekvaliteter ikke finnes. DlSTs rødliste fra 1992 er anvendt, da ny utgave først forelå i sept. 1999 (DN-rapport 1999-3). 1.1.5. Informasjon Det er redegjort for utvalgets arbeid i DN's brev 13.5.1994 til kommunene, fylkeskommunene, organisasjoner, statlige etater og andre som hadde utkast til RPR-O på høring i 1992 (se s. 131). Kommuner, fylkeskommuner og andre ble invitert til å gi innspill og å medvirke i planarbeidet. I 1994 ble det rykket inn opprop og kunngjøringer i diverse tidsskrifter og annonser i et 20-tall aviser, inkl. alle lokalaviser. En pressemelding fra DN ble sendt ut 5.6.1994. Orienteringsbrev fra MD 12.11.1999 (se s.135), vedlagt utvalgets forslag til områder i vernegruppe 1-3 (jfr. s.60 og s. 101) ble ekspedert kommuner og fylkeskommuner. Verneplanen er også omtalt i - MDs info-blad Miljøprosjekt rikspolitiske retningslinjer for Oslofjorden : Natur - kultur - rekreasjon, bulletin, som bl.a. sendes RPR-O- kommunene (nr.5 s.14, april 1996; nr.6 s.14, mai 1997) - Miljøvernpolitisk redegjørelse 1995, Miljøstatus (MD, mai 1995, s.21) - Veileder for bevaring av biologisk mangfold i kommunene (Hågvar 1996). Det er gitt orienteringer om arbeidet til en del kommuner og organisasjoner, samt i forbindelse med en del enkeltsaker. Flere landsomfattende / regionale organisasjoner og noen personer har gitt skriftlige synspunkter. Utkast til en infofolder om verneplanen er utarbeidet, se s. 139. Det finnes mye litteratur, guider m.v. om natur- og kulturverdier som dekker større deler av planområdet, jfr. vedlegg Litteratur s.260: Bjørkhaug & Poulsson 1986, Børretzen 1974, Dannevig & Eynden 1989, Evensen m.fl. 1993, Holm m.fl. 1982, Holm & Nissen-Lie 1997, Hompeland mfl. 1993, Johannessen 1979, Johan-nessen & Stephansen 1977, Nilsen 1972?, Norderhaug 1972, Tangen & Halvorsen 1991, Withill & Mørk 1997. I tillegg kommer en del lokale guider, der et utvalg er referert under Litteratur. 12
1.2. Planområdet Figur l: Planområdet rundt Oslofjorden / Telemark (RPR-O-sonen) er markert med hel strek på land. Området omfatter også sjøareal, vannvolum og sjøbunn ut til grunnlinjen mellom de ytterste skjær, men ikke byområder i Halden, Fredrikstad, Moss, Oslo, Drammen, Horten, Tønsberg, Sandefjord, Larvik, Porsgrunn og Kragerø. Kommunegrenser er finprikket på kartet. 1.2.1. Arealer Planområdet sammenfaller med området for rikspolitiske retningslinjer for Oslofjorden / Telemark-kysten (jfr. PBL 17-1, kglres. 9.7.1993 og MD's rundskriv T-4/93). Området strekker seg fra svenskegrensen til Agder, omfattende ca 315 mil strandlinje (inkl. noe i bystrøk, utenfor RPR-O) i 5 fylker og 34 kommuner, med et landareal 1.144 km 2 (hvorav 313 km 2 øyer) og 2.444 km 2 sjøareal. 13
Tabell l: Areal for RPR-O-sonen og RPR-kommunene i km 2. Data: Statens Kartverk. Østfold Akershus/Oslo Buskerud Vestfold Telemark Sum Fastland +0yareal = Landareal Sjøareal Totalareal av RPR-sone RPR-sone RPR-sone RPR-sone RPR-kommunene 213 128* 341 864 1.682 82 19 101 193 1.168 98 2 100 140 716 217 115 332 951 1.449 221 49 270 296 1.547 831 313 1.144 2.444 6.562 * Inkl. Jeløy, som var «fastland» før en kanal ble gravet Andel landareal (øyer + fastland) av de berørte kommuner med beliggenhet i RPR-O-sonen varierer fra l til 100 % : Hvaler, Tjøme 100 % Nøtterøy 96% Ås, Våle 5 % Halden 4 % Oslo, Drammen 2% Lier, Skien l % RPR-O-grensen ble bl.a. fastsatt utfra veier, kraftlinjer og synlige høyder / kystlandskap sett fra sjøen. Planområdet omfatter således kystnære landarealer / strandsoner, øyer, holmer og skjær, samt sjøareal (vannflate), vannvolum og sjøbunn ut til grunnlinjen mellom de ytterste skjær. RPR-O omfatter ikke byområdene i Halden, Fredrikstad, Moss, Oslo, Drammen, Horten (Borre), Tønsberg, Sandefjord, Larvik, Porsgrunn og Kragerø. RPR-sonen dekker totalt 3.588 km, 1/3 landareal og 2/3 sjøareal. Regnet fra svenskegrensen berører planområdet flg. kommuner (tidligere kommuner - nå kommunedeler - i parentes) : Østfold : Halden, Sarpsborg (del av tidl. Skjeberg), Fredrikstad (inkl. deler av tidl. Borge, Kråkerøy, Onsøy), Hvaler (hele kommunen), Råde, Rygge, Moss. Akershus : Vestby, Frogn, Nesodden, Ås, Oppegård, Bærum, Asker. Oslo. Buskerud : Røyken, Hurum, Lier, Drammen. Vestfold : Svelvik, Sande, Holmestrand, Våle, Borre (inkl. del av tidl. Horten), Tønsberg (inkl. del av tidl. Sem), Nøtterøy, Tjøme (hele kommunen), Stokke, Sandefjord, Larvik (inkl. deler av tidl. Tjølling, Stavern, Brunlanes). Telemark: Porsgrunn, Skien, Bamble, Kragerø. 14
1.2.2. Befolkning 1,8 mill. eller 30 % av Norges befolkning bor i RPR-kommunene. Det finnes ikke folketall for RPR-sonen. Kystkommunene utgjør 15 % av Oslofjord-fylkenes areal, men har 75 % av befolkningen. Befolkningtettheten i KPR-O-kommunene er således 5 ganger høyere (ca 200 personer/km 2 ) enn i de øvrige kommunene i Oslofjord-fylkene. 40 % av landets befolkning bor innen l times reise fra fjorden. Under ferie- og fritid sommerstid øker befolkningen i RPR-sonen vesentlig. Befokningstetthet og dermed arealpresset er langt større i RPR-O-kommunene enn for øvrig i de samme kystfylker, se kap. 2.2. Arealbruk, s.30. Tabell 2: Befolkning i Oslofjord-fylkene og i RPR-O-kommunene i 1000. Data fra SSB 1997. Østfold Akershus Oslo Buskerud Vestfold Telemark Sum Fylket, i 1000 241 446 495 231 206 163 1.782 RPR-O-kommunene i 1000 i % av fvlket 186 218 495 98 193 106 1.296 77% 49% 100 % 42% 94% 65% 73% Blodstorkenebb 15
1.3. Politisk og administrativt grunnlag for verneplanen Fagrådet for Indre Oslofjord (etablert 1991) og for Ytre Oslofjord (etablert 1997) arbeider med forurensning og overvåking av vannkvalitet. Utover Oslofjordens Friluftsråd (etablert 1933) arbeider ingen organisasjoner spesielt med Oslofjordens strandsoner. Kystsonen rundt Oslofjorden har en nøkkelfunksjon for areal- og ressursbruk. Politisk er dette erkjent og uttrykt fra midten av 1950-tallet. I st meld nr 40 Om friluftsliv (1986-87) påpekes at ubebygde strandområder i Oslofjorden har blitt en så knapp ressurs at slike arealer i regelen ikke må omdisponeres. St meld nr 46 Miljø og utvikling (1988-89) har som overordnet mål å etablere en såkalt "bærekraftig utvikling" gjennom en sektorovergripende politikk på alle nivåer i samfunnet. Dette syn har generelt tjent som utgangspunkt for senere planarbeider og prosjekter knyttet til Oslofjorden. 1.3.1. Områdevern / biologisk mangfold I en rekke sammenhenger vises til bevaring av biomangfold : Grunnloven 110 b "Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produtionsævne og Mangfold bevares" (Stortinget 25.5.1992, kgl.res.19.6.1992). "Naturvern-meldingen" St meld nr 68 (1980-81) Vern av norsk natur, har bl.a. flg. målsettinger: -Sikre et utvalg av naturområder som til sammen utgjør et representativt utsnitt av variasjonene i norsk natur. -Bevaring av artsmangfold ved å sikre leveområder for truede dyre - og plantearter. Vernetiltak for truede og sårbare arter vil fortsatt få en sentral plass i naturvernarbeidet. Miljø og utvikling St meld nr 46 (1988-89) Miljø og utvikling : "Et representativt utsnitt av norsk natur skal sikres ved opprettelse av nasjonalparker, naturreservater m.v. Leveområder for truede dyre- og plantearter skal bevares." Bernkonvensj onen En del arter i planområdet står på Bernkonvensj onens lister, som Norge har tiltrådt. Konvensjonen omfatter europeiske plante- og dyrearter med særlig vekt på truete arter og vern av deres leveområder (konvensjonens appendix I og II). Biodiversitets-konvensjonen FN-konferansen om miljø og utvikling i 1992 (st meld nr 13, 1992-93; Innst. S. nr!60, 1992-93) resulterte bl.a. i en internasjonal ekspert-konferanse om biomangfold i Trondheim i mai 1993 og norsk ratifikasjon av Biodiversitets-konvensjonen, som trådte i kraft 29.12.1993 (St prp nr 56, 1992-93, enst.vedtatt 22.5.92). Konvensjonen inneholder bl.a. forpliktende bestemmelser om forvaltning av nasjonal biodiversitet for å opprettholde mangfoldet (DN-notat 1994-4, s.54). 16
Handlingsplan for biologisk mangfold Momenter til en nasjonal handlingsplan for oppfølging av biodiversitetskonvensjonen inngår bl.a. i st meld om miljøvernpolitikk for en økologisk bærekraftig utvikling (st meld nr 29,1996-97, s.8; jfr. st meld nr 58,1996-97). Regjeringens arbeid med handlingsplanen er omtalt en rekke steder (st meld nr 13,1992-93; st prp nr l for MD 1993-94; st meld nr 29 1996-97; jfr. st meld nr. 58,1996-97). 7 departementer har utarbeidet utkast til handlingsplaner for biomangfold. "Bærekraft-meldingen" I st meld nr 58 (1996-97 s.15+53) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, anføres bl.a. at det «v/7 bli vurdert å foreta enkelte endringer i naturvernloven for å styrke og klargjøre det juridiske grunnlaget for sentrale tiltak i satsingen på biologisk mangfold. Endringene vil bl.a. kunne omfatte hjemler for tidsavgrenset meldeplikt på tiltak i områder som konkret vurderes for vern». Utvikling av rikspolitiske retningslinjer for biologisk mangfold vil bli vurdert. Energi- og miljøvernkomiteen sier i sin innstilling til "Bærekraft-meldingen" (Innst S nr 150, 1997-98; behandlet i Stortinget 5.5.1998) bl.a.: "Komiteen mener målsetningen må være å bevare levedyktige bestander av alle kjente organismer, samt å fortsette arbeidet med å identifisere ennå ukjente arter. Kartleggingsarbeidet må derfor intensiveres kraftig dersom vi skal kunne håndtere og sikre mangfoldet for ettertiden. Komiteen vil derfor påpeke det store behovet det er for å utdanne flere taksonomer, som kan bidra til identifikasjon av artene, samt behovet for økt offentlig innsats til formålet. Komiteen mener det må etableres en "Artdatabank" (f.eks etter mønster fra Sverige), slik at vi kan få en samlet kunnskapsbase over alle arter." St.prp.nr l for MD. 1995-96 og 1997-98 «Sikre et representativt utsnitt av norsk natur ved fredning som nasjonalparker, naturreservater etc». «Redusere antall truede og sårbare arter» (jfr. Miljøtilstanden i Norge, SFT/DN, 1996, s.8-17). Truet og sårbart biologisk mangfold skal ivaretas og om mulig restaureres (St prp l, 1997-98). 1.3.2. Oslofjord - området Oslofjorden. Miliøutredning for indre del, 1981 Dette planområde omfattet Akershus, Oslo og Røyken/Hurum (Buskerud). Det sies bl.a. at store deler av strand- og øyarealene er beslaglagt til aktiviteter som har ødelagt eller forringet naturgrunnlaget, og at gjenværende verneverdige områder derfor er spesielt utsatt, da nye aktiviteter orienterer seg mot disse områdene. Utredningen anbefaler at "Miljøverndepartementet bør forsere arbeidet med en totalvurdering av de områder som bør sikres etter naturvernloven og en tempoplan for gjennomføring av dette vernearbeidet" (Oslofjord-prosjektgruppen 1981) Om ytre Oslofiord. NOU 1986:21 Planområdet omfattet Østfold og Vestfold. "Oslofjord-utvalget" viste til at "Ytre Oslojfjord er å anse som et sammenhengende naturområde av stor nasjonal verdi og til dels verneverdig i nordisk sammenheng. Dette, sammen med presset på området, understreker behovet for at gjenværende opprinnelig landskap og natur blir bevart. En viktig side er å 17
opprettholde mangfoldigheten i områdets kyst- og skjærgårdsnatur. Det må legges særlig vekt på å bevare helhetspreget i natur og landskap, og finne frem til hensiktsmessige former for vern av større sammenhengende områder." Utvalget anså ytterligere vernetiltak etter naturvernloven som aktuelt for spesielle forekomster og sårbare arealer gjennom fortsatt arbeid med naturreservater og annet formelt vern. Utvalget så det "som vesentlig å ta vare på helheten i Ytre Oslqffords natur og landskapspreg, sikre den biologiske produksjonsevnen med økologisk balanse og verne spesielle forekomster.» "Oslofiord-prosiektet" 1991-93 Prosjektet omfattet primært arbeid med RPR-O, drift av friluftsområder samt skipsavfall, og er beskrevet i St prp nr.l for MD (1991-92, s.181): "Oslofjordprosjektet som er en oppfølging av NOU 1986:21 "Ytre Oslofjord", ble etablert i 1991 i samarbeid med alle kommuner og fylkeskommuner som grenser til fjor den. Prosjektet har som målsetting i 1991 å utvikle en overordnet miljøpolitisk strategi f or flor den blant annet gjennom utarbeidelse av rikspolitiske retningslinjer. Disse skal følges opp i 1992 ved styrking av planlegging og forvaltning, samt gjennomføring av konkrete tiltak for friluftsliv og vern". - Prosjektet ble evaluert i "Oslofjordprosjektet 1991-93. Sluttrapport (MD-rapportnr.T-1001,1994, s.7): "I tilknytning til Oslofjordprosjektet er det også tatt opp arbeid med en samlet planfor vern etter naturvernloven i Oslofjorden. DN leder dette arbeidet, og verneplanområdet sammenfaller med det geografiske virkeområdet for RPR". Rikspolitiske retningslinjer (RPR-O) I MD r s høringsutkast sommeren 1992 ble «gjennomføring av konkrete tiltak for friluftsliv og vern» nevnt. RPR-O ble vedtatt ved kgl.res.9.7.1993. Hensikten er bl.a. "å ta vare på de enestående natur, rekreasjons- og kulturminneverdiene langs kysten fra Kragerø til svenskegrensen" (pressemeldig MD 9.7.1993, jfr. MUs rundskriv T-4/93). Handlingsplan for biomangfold Syv departementer utarbeidet i 1994 utkast til handlingsplaner for biomangfold. Iflg. MD's utkast «Biologisk mangfold, Miljøverndepartementets delplan» (mai 1994, s.73), anføres at en tar sikte på å gjennomføre en verneplan for RPR-sonen i Oslofjorden. "Nasj onalpark-meldingen" St meld nr 62 (1991-92) ble behandlet i juni 1993 (Innst S. nr 124, 1992-93). Meldingen legger opp til et vern av Heia - Torbjørnskjær - Tisler og Søsterøyene med omkringliggende farvann i Ytre Oslofjord, Østfold. Det er i meldingen bl.a. redegjort for Landsplan for marine verneområder. Arbeidet med et marint område i Ytre Hvaler ble i 1996 utsatt av MD, under henvisning til Landsplan for marine verneområder (Brattegard & Holthe 1995, jfr. Stigen 1996) og til den senere "Kystsonemeldingen" (st meld nr 43, 1998-99). "Barskogvern-meldingen" Som følge av St meld nr 40 (1994-95) om barskogvern, vil 10 områder i RPR-O-sonen bli sendt på lokal høring tidlig i 2000 som en del av Barskogplan for Øst-Norge, fase II (DN-rapport nr.4, 1999; jfr. s.69 i foreliggende rapport) 18
Foreliggende planarbeid er nevnt i flg. st meld : "Areal-meldingen" St meld nr 29 (1996-97 s.66; Innst. S. nr 219,1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk sier at "gjennom et samordnet verneplanarbeidfor hele Oslqfford-området arbeides det nå med å sikre områder for friluftsliv, verne viktige områder og bevare særskilte kulturmiljøer." "Bærekraft-meldingen" St meld nr 58 (1996-97 s.53) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, som ble behandlet av Stortinget 5.5.1998 (Innst. S nr 150,1997-98), slår bl.a. fast at "det tas sikte på at det forberedende arbeidet med utkast til en egen verneplan for Oslojjorden skal være avsluttet innen år 2000". "Kystsone-meldingen" St meld nr 43 (1998-99 s.16) Vern og bruk av kystsona, ble lagt frem 18.6.1999: "Det kan vere aktuelt å fremje ein verneplan for Oslqfforden." (Innst. S nr. 168,1999-2000 ble behandlet av Stortinget 25.5.2000). 1.4. Kommunenes og fylkeskommunenes ansvar Kommunene får gjennom dette planarbeid oversikt over hvilke områder som bør sikres etter Naturvernloven, og en del andre områder kommunene særlig må ta hånd om i sin arealplanlegging. Bruk av Naturvernloven er et statlig virkemiddel for å sikre internasjonale, nasjonale og regionale verneverdier. Viktige områder som ikke blir vernet etter Naturvernloven eller som har lokal verneverdi, må tilstrebes sikret så godt det lar seg gjøre gjennom bruk av andre virkemidler, f.eks. PBL (Plan- og bygningsloven), selv om loven og praktiseringen er meget mangelfull for å kunne bevare biomangfold. En av hovedoppgavene i kommunenes miljøvernarbeid er "Å følge opp nasjonal miljøvernpolitikk ved å gjennomføre tiltak og ta i bruk virkemidler som kommunen rår over og har tilgang til, og som er nødvendige for å oppfylle nasjonale mål" (st meld nr 34,1990-91 Om miljøvern i kommunene). Det er uttalte målsettinger bl.a. å - «Bidra til at arealressursene disponeres på en slik måte at det biologiske mangfoldet sikres». - «Integrere hensynet til biologisk mangfold i arealplanleggingen hos sektorene på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå» (st prp nr l for MD, 1995-96, jfr. Miljøtilstanden i Norge, SFT / DN, 1996) Kommunenes og fylkeskommunenes rolle for å sikre biomangfold er f.eks. drøftet i - st meld nr 31 (l 992-93) Den regionale planleggingen og arealpolitikken, - st meld nr.29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk, og i - MD's rundskriv (T-937) Tenke globalt - Handle lokalt. Nasjonalt prioriterte satsningsområder for det kommunale miljøvernarbeidet (1993, kap. biomangfold, s.12-13). 19
I st meld nr 29 (1996-97) markeres bl.a. at biomangfold skal tillegges større vekt i den regionale planleggingen (s.6). I kystsonen understrekes at store verneverdier må ivaretas (s.7). «Den viktigste trusselen mot biologisk mangfold i Norge er summen av de mange inngrep som påvirker, reduserer og splitter opp arealene og dermed ødelegger og forstyrrer leveområdene til mange f ormer f or liv.» (s.9). Kommunene eier og forvalter arealer som kommuneskog, friluftsområder, parker, kirkegårder, veigrunn, lagerplasser, tomtearealer, osv. Forvaltning av naturverdier innen slike arealer bør knyttes til handlingsplaner for biomangfold og arealplaner etter PBL (jfr. DN 1997, Hågvar 1995, Wergeland Krog 1997, DN 1999). Problemet er manglende kunnskap om hvilke biologiske verneverdier som finnes hvor, og manglende bevissthet til praktisk å ville prioritere biomangfold-vern (jfr. Hovik & Harsheim 1996, Østdahl & Goncz 1996, Hardeng 1997). Noen få kommuner i RPR-O-sonen har handlingsplaner for biomangfold eller viltplaner. Ingen av planene er imidlertid gitt noen formell status som kommunedelplaner. RPR-O er i første rekke rettet mot arealplanlegging og enkeltsaksbehandling etter PBL, men skal også ha innvirkning på forvaltningsvirksomhet innenfor øvrige sektorer. Retningslinjene gjelder for kommuner, fylkeskommuner og statlige fagmyndigheter, men er ikke rettslig bindende for eiere og rettighetshavere, slik f.eks. forskrifter etter Naturvernloven (vernebestemmelser) er. Viktige områder, som ikke vernes etter Naturvernloven, må søkes bevart bl.a. ved aktiv bruk av de muligheter PBL og PRR-O gir. I høringsutkastet for RPR-O sommeren 1992 het det bl.a. at "verdifulle lokaliteter, forekomster og arter må tas vare på innenfor det økologiske samspill i sine miljøer", og at RPR-O skal følges opp med "konkrete tiltak f or friluftsliv og vern". Orienteringsbrev fra MD 12.11.1999 (se s.135) vedlagt utvalgets forslag til områder i vernegruppe 1-3 (se s. 101) ble ekspedert kommuner og fylkeskommuner. «En veileder for bevaring av biologisk mangfold i kommunene» er utarbeidet i regi av Norges Naturvernforbund (Hågvar 1996). DN har utarbeidet håndbøkene - Naturforvaltning i kommunene - en oppslagsbok (DN 1997) - Kartlegging av naturtyper. Verdisetting av biologisk mangfold (DN 1999). PBL er velegnet til å styre utbygging. En vesentlig del av planområdet utgjøres imidlertid av LNF-områder (landbruk-, naturvern- og friluftsområder) på kommuneplankarter. Arealkategorien LNF mangler virkemidler overfor landbruk (jord- og skogbruk). Til en viss grad kan "beskyttelse" av områder, unntatt landbrukstiltak, finne sted ved at utbygging eller tiltak som fordrer tillatelse etter PBL, ikke lokaliseres eller tillates i viktige områder for biomangfold. Tiltak fra landbrukets side som veier, grøfting, hogst, oppdyrkning, bygninger og innretninger knyttet til tradisjonell stedbunden næring osv, kan således ikke styres gjennom PBL i LNFområdene. Skal en begrense landsbrukstiltak som kan være trusler mot biologisk mangfold, må det eventuelt utarbeides reguleringsplan (PBL 25.6) med «reservat-liknende» reguleringsbestemmelser. Dette vil kunne medføre erstatningsansvar for kommunen. 20
Kommunene har hatt adgang til å regulere til naturvernformål fra l.7.1986 da PBL trådte i kraft (Ot prp nr 56,1984-85, s. 119). Det er kun i meget få tilfeller at det i de 34 kommunene i RPR-Osonen er blitt regulert til naturvernformål med reguleringsbestemmelser som beskytter biomangfold; det vises til oversikt (s.80) og eksempel (s. 141). Regulering til formål «naturvern» etter PBL 25.6 er omtalt i MD's rundskriv (T-2/87:s.l4) og er utdypet av Tyren m.fl. (1997:107-112). Utvalget viser til atfagfeltet biomangfold i konkrete arealsaker i kommunene i praksis blir prioritert lavt - og til kommunenes manglende bruk av regulering til spesialformål «naturvern» etter PBL 25.6. Utvalget understreker derfor at bruk av statlige virkemidler fortsatt er sterkt påkrevet i planområdet, dersom en skal kunne bevare en del av biomangfoldet i RPR-O-området, Utvalget tilrår at viktige vernearealer og nøkkelbiotoper på kommunal eller fylkeskommunal grunn reguleres til spesialformål "naturvern " med reservatliknende reguleringsbestemmelser, etter PBL 25.6. Arbeidet kan tas opp når verneverdier er registrert, som tiltak i en kommunal handlingsplan f or biologisk mangfold. Slike områder må tas med på kommuneplanens arealdel i forbindelse med en rullering av kommuneplanen. Utvalget tilrår en ny post på statsbudsjettet (DN^s kap. 1427), kalt «Erstatning til spesialregulering naturvern i Oslojjord-området" (post "1427.34"), der kommunene i RPR-Osonen kan søke erstatningsmidler for regulering til naturvern. En slik post må imidlertid ikke gapa bekostning av "ordinære" erstatningsmidler (post 1427.32-33) for områder som vernes etter naturvernloven. Omdisponering av arealer og oppsplitting av arters leveområder, såkalt fragmentering, truer viktige gjenværende naturområder og truete arter! 21