Klima og forurensningsdirektoratet. Økt utnyttelse av ressursene i våtorganisk avfall

Klima og forurensningsdirektoratet Stortingsmelding om avfallspolitikken Økt utnyttelse av ressursene i våtorganisk avfall Saksnummer: 2011/1501 Prosjektnummer: 3011104 15. juni 2012

PROSJEKTRAPPORT Prosjekt nr.: 100 534-834 Rapport dato: 15.6.2012 Tittel: Forfatter(e): Jarle Marthinsen Antall sider: 110 Oppdragsgiver: Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) Antall vedlegg: 0 Kontaktperson: Hege Roth Olbergsveen, Elisabeth Møyland Utdrag: På oppdrag fra Klif er det gjennomført en utredning om økt ressursutnyttelse av våtorganisk avfall. Utredningen vil inngå som ett av flere underlag for den kommende stortingsmeldingen om avfall. Foreliggende rapport oppsummerer utredningens temaområder. - Kapittel 3 beskriver eksisterende rammevilkår for våtorganisk avfall, inkludert nasjonale mål og strategier, dagens virkemidler samt mål og virkemidler i andre land. - Potensialet for økt ressursutnyttelse av våtorganisk avfall er vurdert i kapittel 4. Det omfatter en sammenstilling av mengder våtorganisk avfall og dagens disponering av avfallet. Videre er det gjennomført en beregning av bruttopotensialet for biogassproduksjon fra ulike typer matavfall samt en kort vurdering av mulighetene for omsetning av biorest i landbruket. - Kapittel 5 oppsummerer miljøkonsekvensene over livsløpet gjennom et litteraturstudium av livsløpsanalyser som sammenligner ulike metoder for behandling av våtorganisk avfall. Analysen omfatter også en vurdering av ikke kvantifiserbare effekter. - I kapittel 6 er samfunnsøkonomiske effekter av økt biogassproduksjon fra matavfall vurdert. Det omfatter både en tiltaksanalyse og en sammenstilling av bedriftsøkonomiske kostnader og miljøkostnader. Analysen inkluderer en vurdering av ikke kvantifiserbare effekter samt en risikovurdering knyttet til gjennomføringen av tiltakene. - Kapittel 7 er en analyse av aktuelle virkemidler for økt ressursutnyttelse av våtorganisk avfall. Analysen omfatter både juridiske, økonomiske og informative virkemidler. Ut fra miljøanalysene rangerer utredningen biogass som den beste løsningen etterfulgt av forbrenning med energiutnyttelse og til slutt kompostering. Biogass til drivstoff fremstår å være den miljømessig beste utnyttelsen. Rapporten konkluderer med at økt kildesortering av matavfall til biogassproduksjon er samfunnsøkonomiske lønnsomt og et flere ikke kvantifiserte effekter vil forsterke fordelene basert på livsløpstenkning. Det anbefales en rekke virkemidler for å øke utnyttelsen av matavfall til biogass, herunder fastsettelse av et nasjonalt mål om biologisk behandling av matavfall og krav om kildesortering for husholdninger og bedrifter. Emneord: Våtorganisk avfall, potensial, miljøanalyse, samfunnsøkonomi, virkemidler Fylke: Kommune(r): Prosjektleder: Frode Syversen Kontrollert av: Frode Syversen side 2/110

Innhold 1. SAMMENDRAG...6 1.1 MENGDER, DISPONERING OG BIOGASSPOTENSIALER...6 1.2 LIVSLØPSTENKNING OG RANGERING AV BEHANDLINGSLØSNINGER...6 1.3 TILTAKSANALYSE OG SAMFUNNSØKONOMISKE EFFEKTER...7 1.4 VIRKEMIDLER FOR ØKT RESSURSUTNYTTELSE...8 2. INNLEDNING...9 2.1 BAKGRUNN OG FORMÅL...9 2.2 PROSJEKTETS OMFANG OG AVGRENSNING...9 2.3 INNLEDENDE BESKRIVELSE AV METODIKK... 10 3. RAMMEBETINGELSER... 12 3.1 GJELDENDE MÅL OG STRATEGIER... 12 3.1.1 Norsk avfallspolitikk og krav til håndtering av våtorganisk avfall... 12 3.1.2 Måloppnåelse... 12 3.2 DAGENS VIRKEMIDLER FOR UTNYTTELSE AV VÅTORGANISK AVFALL... 13 3.2.1 Generelt... 13 3.2.2 Typer virkemidler - definisjoner... 13 3.2.3 Juridiske virkemidler... 14 3.2.4 Økonomiske virkemidler... 16 3.2.5 Oppsummering og vurdering av effekter av dagens virkemidler... 17 3.3 MÅL OG VIRKEMIDLER I ANDRE LAND... 20 3.3.1 EU... 20 3.3.2 Sverige... 23 3.3.3 Danmark... 23 4. POTENSIALE FOR ØKT UTNYTTELSE AV RESSURSENE I VÅTORGANISK AVFALL... 25 4.1 MENGDER OG BEHANDLING... 25 4.1.1 Omfang og avgrensning... 25 4.1.2 Våtorganisk avfall etter avfallsregnskapet... 26 4.1.3 Våtorganisk avfall fra husholdninger... 27 4.1.4 Våtorganisk avfall fra næringer... 28 4.1.5 Samlet mengde våtorganisk avfall... 30 4.1.6 Dagens disponering/behandling av våtorganisk avfall... 31 4.1.7 Matavfall til eksport... 34 4.2 POTENSIALE FOR BIOGASSPRODUKSJON AV MATAVFALL... 35 4.3 POTENSIALE FOR BRUK AV KOMPOST OG BIOREST... 36 4.3.1 Dagens disponering... 36 4.3.2 Økt disponering - Arealbehov... 37 5. MILJØKONSEKVENSER OVER LIVSLØPET... 38 5.1 INNLEDNING OG METODE... 38 5.2 LIVLØPSTENKNING OG LIVSLØPSVURDERING... 38 5.2.1 Avfallshierarkiet... 38 5.2.2 Livsløpstenkning (LCT)... 39 5.2.3 Livsløpsanalyse (LCA)... 39 side 3/110

5.3 VURDERING AV LCA FOR BEHANDLING AV VÅTORGANISK AVFALL... 41 5.3.1 Litteraturstudium... 41 5.3.2 LCA er som inngår i denne studien... 42 5.3.3 Presentasjon av hvert enkelt studium... 43 5.4 OPPSUMMERTE RESULTATER FRA LCA... 47 5.4.1 Skala for rangering... 47 5.4.2 Energibruk... 48 5.4.3 Ressursbruk... 48 5.4.4 Klimagassutslipp... 49 5.4.5 Forsuring... 49 5.4.6 Eutrofiering... 50 5.4.7 Humantoks /økotoks... 51 5.4.8 Samlet vurdering i foreleggende LCA... 51 5.4.9 Konklusjon fra LCA er... 53 5.5 EFFEKTSTUDIE... 53 5.6 RANGERING AV BEHANDLINGSLØSNINGENE OG KONKLUSJON... 56 5.6.1 Resultat for ulike typer våtorganisk avfall... 56 5.6.2 Resultat for ulike behandlingsmetoder... 57 6. SAMFUNNSØKONOMISKE EFFEKTER... 60 6.1 INNLEDNING... 60 6.1.1 Metode... 60 6.1.2 Tiltak... 60 6.2 TILTAK FOR ØKT UTNYTTELSE AV MATAVFALL FRA HUSHOLDNINGER... 60 6.2.1 Aktuelle tiltak... 60 6.2.2 Potensial som utløses for matavfall fra husholdninger... 62 6.3 TILTAK FOR ØKT UTNYTTELSE AV MATAVFALL FRA NÆRINGER... 63 6.3.1 Aktuelle tiltak... 63 6.3.2 Potensial som utløses for matavfall fra næringer... 64 6.4 TILTAKSVURDERING... 65 6.4.1 Matavfall fra husholdninger tiltak i verdikjeden... 65 6.5 VURDERING AV INTERNE KOSTNADER... 66 6.5.1 Innledning... 66 6.5.2 Oppsamling... 66 6.5.3 Innsamling... 66 6.5.4 Omlasting/transport... 66 6.5.5 Behandling... 67 6.5.6 Salgsinntekter... 69 6.6 OPPSUMMERTE TILTAKSKOSTNADER (INTERNE KOSTNADER)... 70 6.6.1 Tiltak for våtorganisk avfall i husholdninger... 70 6.6.2 Tiltak for våtorganisk avfall i næringer... 72 6.6.3 Oppsummering av tiltakskostnader... 73 6.7 MILJØVURDERINGER... 73 6.7.1 Miljøindikatorer og beregningsforutsetninger... 73 6.7.2 Resultater utslipp og substitusjon... 78 6.7.3 Verdsettingsanslag... 78 6.7.4 Oppsummering av miljøkostnader... 79 6.7.5 Samlet vurdering av samfunnsøkonomi... 80 6.8 SAMLET VURDERING OG ANBEFALING... 81 6.8.1 Usikkerhet og risiko... 81 6.8.2 Ikke kvantifiserbare effekter... 81 6.8.3 Risikovurdering... 83 side 4/110

6.8.4 Anbefaling... 85 7. VIRKEMIDLER FOR ØKT UTNYTTELSE AV VÅTORGANISK AVFALL... 87 7.1 INNLEDNING... 87 7.1.1 Behovet for nye virkemidler... 87 7.2 EVALUERINGSMETODIKK... 87 7.2.1 Samlet oversikt over virkemidler... 87 7.2.2 Prioritering... 88 7.2.3 Sentrale forhold i analysen... 88 7.2.4 Vurderingsskala... 89 7.2.5 Virkemidler for ulike typer våtorganisk avfall... 89 7.2.6 Kombinasjon av ulike virkemidler... 89 7.3 SAMLET OVERSIKT OVER VIRKEMIDLER OG PRIORITERING... 89 7.3.1 Juridiske virkemidler... 89 7.3.2 Prioritering av juridiske virkemidler... 90 7.3.3 Økonomiske virkemidler... 91 7.3.4 Prioritering... 91 7.3.5 Informative virkemidler... 92 7.3.6 Prioritering... 92 7.4 ANALYSE AV AKTUELLE JURIDISKE VIRKEMIDLER... 93 7.4.1 Virkemidler som inngår i analysen... 93 7.4.2 Krav om kildesortering av matavfall... 93 7.4.3 Produsentansvar/bransjeordning for mat... 96 7.4.4 Krav om bruk av fornybart drivstoff i offentlig transport.... 97 7.5 ANALYSE AV AKTUELLE ØKONOMISKE VIRKEMIDLER... 98 7.5.1 Virkemidler som inngår i analysen... 98 7.5.2 Investeringsstøtte... 98 7.5.3 Produksjonsstøtte... 100 7.5.4 Støtte til FOU og kunnskapsformidling... 102 7.6 ANALYSE AV AKTUELLE INFORMATIVE VIRKEMIDLER... 103 7.6.1 Virkemidler som inngår i evalueringen... 103 7.6.2 Nasjonalt mål for økt utsortering og biologisk behandling av matavfall... 103 7.6.3 Nasjonal biogasstrategi... 104 7.6.4 Informasjonskampanjer... 105 7.7 SAMLET EVALUERING OG ANBEFALING... 106 7.7.1 Innholdet i en nasjonal biogasstrategi... 106 7.7.2 Vurderte virkemidler... 107 7.7.3 Virkemiddelpakker... 107 7.7.4 Anbefaling... 109 side 5/110

1. Sammendrag 1.1 Mengder, disponering og biogasspotensialer Samlet mengde våtorganisk avfall fra husholdninger og næringer utgjør ca. 1 500 000 tonn pr år (2010) fordelt på ca. 620 000 tonn våtorganisk avfall fra husholdninger og 880 000 tonn fra næringer. Av dette utgjør hageavfallet totalt sett 160 000 tonn. Det øvrige er ulike typer matavfall. Det understrekes at det er en del usikkerhet til foreliggende tall og tilhørende avgrensninger til hva som regnes inn som våtorganisk avfall. 5 % Disponering av våtorganisk avfall 2010 Fôrproduksjon 17 % 16 % Biologisk behandling Forbrenning 29 % 33 % Deponi Annen disponering 1/3 av det våtorganiske avfallet leveres til forbrenningsanlegg sammen med annet restavfall, litt under 1/3 av avfallet disponeres i komposterings- eller biogassanlegg og 16 % utnyttes til fôrproduksjon. 22 % utnyttes ikke, men leveres på deponi, går til avløp eller dumpes. Det er regnet et brutto potensial for produksjon av biometan (drivstoff) på nær 130 millioner Nm 3 /år tilsvarende 1,25 TWh. Det er tilstrekkelig med jordbruksarealer på landsbasis til å disponere all biorest fra biogassproduksjon som gjødsel, selv om alt matavfall ble benyttet til biogass. Det kan derimot være store regionale forskjeller. I noen regioner, bl.a. deler av Vestlandet, kan det være en utfordring å finne tilstrekkelige spredearealer eller annen utnyttelse av biorest. 1.2 Livsløpstenkning og rangering av behandlingsløsninger Forebygging Forberedelse til ombruk Materialgjenvinning Energiutnyttelse Sluttbehandling EUs Avfallsrammedirektiv definerer et avfallshierarki som illustrerer hvilken prioritering som skal legges til grunn for disponering av avfall. I henhold til hierarkiet skal materialgjenvinning rangeres foran energiutnyttelse. Det innebærer at kompostering og biogass skal prioriteres foran forbrenning med energiutnyttelse. Avfallshierarkiet er bindende, men kan fravikes for spesifikke avfallsstrømmer ut fra en livsløpstenkning. Det er gjennomført et litteraturstudium av 10 livsløpsanalyser (LCA) som sammenligner ulike behandlingsmåter for våtorganisk avfall. Samlet sett rangeres biogass som den beste side 6/110

løsningen for behandling av matavfall, men de fleste holder biogass bare litt bedre enn forbrenning med energiutnyttelse. Livsløpsanalysene legger normalt til grunn direkte utnyttelse av energien i biogass og ikke produksjon av drivstoff som gjør løsningen bedre. Kompostering er den dårligste av de 3 løsningene. En vurdering av ikke kvantifiserbare effekter styrker imidlertid både biogass og kompostering som løsninger. For hage- og parkavfall viser en to studier at økt forbrenning med energiutnyttelse kan gi reduserte utslipp av klimagasser sammenligne med å kompostere hele mengden. Det gjelder primært ved forbrenning av grener, kvister og trær. Et skille av hage-/parkavfallet med forbrenning av trevirke og kompostering av gress og løv kan derfor øke miljønytten for denne fraksjonen. 1.3 Tiltaksanalyse og samfunnsøkonomiske effekter Det er gjennomført en analyse av en rekke aktuelle tiltak for å øke utnyttelsen av matavfall til biogass. Beregningene viser at de fleste tiltakene innebærer økte bedriftsøkonomiske kostnader. En samlet vurdering av samfunnsøkonomi konkluderer med at tiltakene for økt kildesortering av matavfall fra husholdninger og næringer samlet sett har positiv samfunnsøkonomi. Tiltak H1 H2 Innføring av kildesortering nye kommuner Økt kildesortering - husholdninger Potensial Tonn/år Intern merkostnad Kr/tonn Ekstern merkostnad Kr/tonn Samfunnsøkonomisk merkostnad 90 000 200-150 50 60 000 50-160 - 110 H3 Sentralsortering - husholdning 80 000 200-25 175 H4 N1 Endret behandlingsform - husholdninger Økt kildesortering storhusholdning og dagligvare 70 000 0-130 - 130 130 000-300 - 145-445 N2 Sentralsortering - næringer 80 000 200-25 175 N3 Endret behandlingsform - næringer 40 000 0-130 - 130 I tillegg til den beregnede samfunnsøkonomiske nytten kommer nytten av ikke kvantifiserte og verdsatte effekter. Viktige nytteeffekter er ressursaspektene ved utnyttelse av biogass til drivstoff og biorest til biogjødsel samt jordforbedringseffektene av organiske jordprodukter. Tiltak N1 økt kildesortering av matavfall fra storhusholdninger mm gir best samfunnsøkonomisk effekt. Det understrekes at det er svært mange varierende typer virksomheter inn under dette tiltaket og derfor varierende lønnsomhet. Løsningen med sentralsortering (MBT) er vurdert innført etter innføring av kildesorteringstiltakene, for en optimal utsortering av matavfall. Beregningene viser at disse tiltakene isolert sett ikke er samfunnsøkonomiske lønnsomme. Samfunnsøkonomien i MBT løsningen må vurderes ut fra hvilke miljøeffekter utsortering av andre fraksjoner medfører og ikke for matavfall alene. side 7/110

Det er anbefalt at tiltak H1, H2, H4, N1 og N3 gjennomføres og kan utløse et samlet potensiale på 390.000 tonn våtorganisk avfall per år. Risiko for teknisk gjennomføring av tiltakene er relativt lav, men risiko vurderes som fra moderat til høy for usikkerhetsfaktorene tilgang på matavfall til anleggene og sikker avsetning av biorest. Det vil derfor være behov for å etablere flere virkemidler for å gi sikkerhet for at tiltakene kan gjennomføres, herunder investeringer i ny behandlingskapasitet. 1.4 Virkemidler for økt ressursutnyttelse Det er foretatt en analyse av en rekke juridiske, økonomiske og informative virkemidler for å øke ressursutnyttelsen av matavfall ved økt biogassproduksjon. Det skisseres to virkemiddelpakker. Den ene pakken omfatter i hovedsak «lette» virkemidler som videre utredninger, økonomisk støtte og informasjon. Den andre pakken omfatter fastsettelse av mål for biologisk behandling og krav om kildesortering. Vi anbefaler å velge virkemiddelpakke 2 ut fra at det er påvist samfunnsøkonomisk lønnsomhet for tiltakene og for å sikre anleggene råstoff samt sikre avsetning av bioresten. Det er skissert en handlingsplan som omfatter følgende sett med virkemidler. 1. Det fastsettes mål for biologisk behandling av matavfall. Mål om 50 % utnyttelse av matavfall til biogass kan være et utgangspunkt. Det bør gjennomføres en nærmere vurdering av hvilket nivå målet skal ligge på. Horisont på målet kan være 2025. 2. Det fastsettes krav om kildesortering av matavfall og utnyttelse til biogass i alle kommuner. Det åpnes for unntak fra kravene dersom det kan dokumenteres at andre løsninger (forbrenning med energiutnyttelse, sentralsortering/mbt mm) er bedre i et livsløpsperspektiv(lct). Det er ikke utredet nødvendig tid for å implementere kravet, men det kan være behov for en horisont på 5 8 år. 3. Det fastsettes krav om kildesortering av matavfall til biogass i alle virksomheter der det framstilles/serveres mat som genererer over 50 kg/uke. For virksomheter med mindre mengder er ordningen er ordningen frivillig. Implementeringstid og unntaksmulighet som for kommunene. 4. Det etableres en støtteordning for utnyttelse av biorest i landbruket under Innovasjon Norge. 5. Det etableres en støtteordning for FOU for biogass. 6. Det gjennomføres en utredning om norsk biogasstrategi (NOU). 7. Det gjennomføres en utredning om produsentansvar/bransjeordning for matavfall. 8. Det gjennomføres en nasjonal informasjonskampanje for økt kildesortering av matavfall. 9. Når Enovas biogassprogram avsluttes i 2014 vurderes en ny støtteordning for hele verdikjeden. side 8/110

2. Innledning 2.1 Bakgrunn og formål Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) har ansvar for å utarbeide et faglig underlag til ny Stortingsmelding om avfall som etter planen skal være klar i løpet av 2012. De aktuelle oppgaver er beskrevet i et oppdragsbrev fra Miljøverndepartementet (MD). Den nye Stortingsmeldingen skal implementere EUs rammedirektiv for avfall fra 2010 og spesielt innrettes mot økt ressursutnyttelse av avfall i tråd med EUs avfallshierarki og livsløpstenkning som skal ligge til grunn for avfallspolitikken. Mepex Consult har på oppdrag fra Klif utredet grunnlaget for økt ressursutnyttelse av plastavfall og våtorganisk avfall. Det er to typer avfall hvor det er spesielt interessant å se på grunnlaget for økt ressursutnyttelse. Det er utarbeidet 2 separate rapporter hhv. for plastavfall og våtorganisk avfall som i stor grad følger samme struktur og metodikk. Prosjektet er gjennomført i perioden 15. november 15. april. Første utkast til rapport ble oversendt i februar og fremlagt for MD før 1. mars. 2.2 Prosjektets omfang og avgrensning Et viktig utgangspunkt for prosjektet har vært at det skal gi tilstrekkelige beslutningsgrunnlag for å kunne avgjøre når det er grunnlag for å øke ressursutnyttelsen av plastavfall og våtorganisk avfall i form av økt materialgjenvinning, fremfor forbrenning med energiutnyttelse. Videre har prosjektet omfattet en vurdering av hvilke virkemidler som eventuelt bør innføres for å oppnå økt ressursutnyttelse av avfallet. Prosjektet tar utgangspunkt i hele spekteret av ulike typer plastavfall og vårorganisk avfall fra husholdninger og næringsliv. For plastavfall er det foretatt en inndeling i 8 ulike kategorier plastavfall ut fra kilde og type som er analysert hver for seg. For våtorganisk avfall er det i hovedsak skilt på matavfall fra ulike typer/kilder og hageavfall. På grunn av begrenset oversikt over en del typer matavfall fra næringslivet er analysen noe begrenset her. Prosjektet omfatter følgende aktiviteter for å fremskaffe nødvendig beslutningsgrunnlag; Dagens målsetninger og virkemidler Internasjonal oversikt over utviklingen Mengder og typer avfall som oppstår i Norge Dagens disponering og potensiale for økt utnyttelse Miljøkonsekvenser over livsløpet Innhold av miljøgifter (plastavfall) Tiltaksanalyse for økt utnyttelse Kostnadsanalyse side 9/110

Verdsetting av eksterne effekter Samfunnsøkonomiske effekter Virkemiddelanalyse med anbefaling Prosjektets omfang har blitt vesentlig større enn planlagt, blant annet på grunn av behov for en relativt omfattende tiltaksanalyse som grunnlag for å gjennomføre en realistisk samfunnsøkonomisk vurdering av tiltak for mulig økt ressursutnyttelse av avfall. Videre har det vært et høyt ambisjonsnivå i forhold til å få fram et best mulig beslutningsgrunnlag som være robust med begrenset usikkerhet. 2.3 Innledende beskrivelse av metodikk Prosjektet har inneholdt flere metodiske utfordringer som har vært håndtert og løst under gjennomføringen. Det foreligger detaljerte beskrivelser av aktuell metodikk under hvert hovedkapittel i de ulike deler av prosjektet. Det gis her en kort oppsummering av de vesentlige metodiske grepene som er anvendt i prosjektet. Tema Dagens mål/virkemidler Internasjonal kunnskap Mengdepotensialet Miljøkonsekvenser over livsløpet Beskrivelse av metode De er foretatt en evaluering av dagens situasjon i forhold til gjeldende målsetninger. Koordinert med prosjekt vedrørende beskrivende del av ny stortingsmelding. Det er gjennomført en bred litteraturstudie som er supplert med direkte kontakt med internasjonale kilder og ressurspersoner innen de aktuelle fagfelt. Det gjelder spesielt for plastemballasje i forhold til mengder, miljøgifter, erfaringer med ulike tiltak og virkemidler, spesielt fra Tyskland. Utgangspunktet for analysen har vært foreliggende statistikk og underlag fra Statistisk Sentralbyrå. Det har vært behov for å supplere med flere kilder og håndtere betydelige sprik mellom ulike kilder. Det er videre etablert en ny struktur for inndeling av mengden i ulike underkategorier av avfall sett i sammenheng med aktuelle virkemidler. Total mengde generert og dagens disponering er vurdert for å angi potensialet for økt materialgjenvinning. Det er foretatt en litteraturstudie av aktuelle livsløpsanalyser og andre miljøanalyser. Det er foretatt en kvalitativ vurdering av alle analyser i forhold til de ulike miljøparametere som inngår og angitt når materialgjenvinning er bedre enn energiutnyttelse. Det er videre foretatt en vurdering en gjennomgang av foreliggende kunnskap om bruk av miljøgifter som tilsetningsstoffer i plastmaterialer knyttet opp mot de definerte kategorier plastavfall. side 10/110

Tiltaksanalyse Kostnadsvurdering av tiltak Samfunnsøkonomisk analyse Virkemiddelanalyse For å kunne gjennomføre samfunnsøkonomiske beregninger har det vært behov for å gjennomføre en analyse av aktuelle fysiske tiltak som kan gi økt ressursutnyttelse av avfall. Ulike mulige tiltak er identifisert eller utviklet basert på nasjonale og internasjonale erfaringer. Tiltakene er beskrevet med tilhørende forutsetninger som grunnlag for å gjennomføre kostnadsberegninger. Aktuelle tiltak er kostnadsberegnet. Det er i størst mulig utstrekning benyttet relevante erfaringstall når det har vært mulig med aktuelle tilpasninger og kildehenvisninger. Det er også foretatt vurderinger basert på mer usikkert grunnlag og det er delvis angitt kostnader som intervall som angir både usikkerhet og mulig variasjoner ut fra lokale forhold. Det er foretatt en kvantitativ beregning av miljøkonsekvenser for utvalgte parametere for gjennomføring av tiltakene som igjen er verdsatt ut fra aktuelle nivåer for verdisetting av miljøutslipp. Den samfunnsøkonomiske analysen angir merkostnaden for gjennomføring av de fysiske tiltak som vurderes opp mot gevinsten ved reduserte miljøkostnader. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet oppnås om miljøgevinst er større enn evt. merkostnad. Det er også tatt inn ikke kvantifiserbare effekter som skal vektlegges ut fra en livsløpstekning. Det ble innledningsvis foretatt intervjuer og møter med noen sentraler aktører innen avfallsbransjen for å kartlegge både erfaringer med virkemidler og synspunkter og argumenter for bruk av nye virkemidler. Det er foretatt en systematisk beskrivelse og vurdering av de ulike virkemidlene gruppert etter type virkemiddel; - Økonomisk - Juridisk - Informativ Virkemidlene er vurdert med hovedvekt på å klargjøre forhold til styringseffektivitet, kostnadseffektivitet og dynamisk effektivitet. side 11/110

3. Rammebetingelser 3.1 Gjeldende mål og strategier 3.1.1 Norsk avfallspolitikk og krav til håndtering av våtorganisk avfall Det overordnede målet for avfallspolitikken er å øke utnyttelsen av avfall som en ressurs, samtidig som utslipp og andre miljøbelastninger blir så små som mulig. Virkemidlene i avfallspolitikken skal bidra til at flere avfallsfraksjoner kan tas inn i kretsløpet og komme til nytte som råstoff i ny produksjon. Strategiene som ligger til grunn for dagens avfallspolitikk ble først utarbeidet tidlig på 1990 tallet gjennom arbeidet til utvalget om avfallsminimering og gjenvinning 1 og den etterfølgende stortingsmeldingen om avfall 2. Den neste samlede gjennomgangen med ny og oppdatert politikkutforming ble gjennomført i stortingsmeldingen om regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand (RM) for perioden 1999 2000 3. Etter den tid har det ikke vært noen samlet gjennomgang av avfallsområdet, men mindre justeringen og endringer av mål og virkemidlene er foretatt i senere RM er. Utvikling i virkemiddelbruk skyldes også nye rettsakter fra EU med virkning på avfallsområdet. Våtorganisk avfall inngår i det generelle nasjonale resultatmålet om 75 % gjenvinning innen 2010 og en videre opptrapping til 80 % basert på at mengdene avfall til gjenvinning økes i tråd med hva som er et samfunnsøkonomiske og miljømessig fornuftig nivå. Gjenvinning omfatter materialgjenvinning, biologisk behandling og forbrenning med energiutnyttelse. Det skilles lite mellom ulike gjenvinningsalternativer, men myndighetene påpeker at materialgjenvinning/biologisk behandling skal foretrekkes framfor energiutnyttelse når metodene ellers er likeverdige. Forbrenning av våtorganisk avfall sammen med annet brennbart avfall er derfor definert som en av gjenvinningsmetodene for våtorganisk avfall, selv om det meste av dette avfallet har høyt vanninnhold og dermed lav brennverdi. Det er pr i dag ingen spesifikke nasjonale mål for utnyttelse av våtorganisk avfall. Hvordan ressursene i dette avfallet skal utnyttes må derfor vurderes ut fra mer generelle mål og prinsipper. RM en fra 1999-2000 peker på at det primært er ønskelig å utnytte ressursene i våtorganisk avfall ved å føre det tilbake i naturens kretsløp som gjødsel og jordforbedringsmiddel. I samsvar med til forurensningslovens retningslinjer skal løsning for våtorganisk avfall velges ut fra en samlet vurdering av miljøhensyn, ressurshensyn og økonomiske forhold. Våtorganisk avfall omfattes også av resultatmålet om forebygging der det heter at utviklingen i generert mengde skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten. 3.1.2 Måloppnåelse I følge avfallsregnskapet til SSB blir ca. 79 % av det våtorganiske avfallet levert til gjenvinning i 2010, jf. figur 3.1.1 nedenfor. 21 % blir ikke utnyttet. 1 NOU 1990:28 Avfallsminimering og gjenvinning 2 St.meld. nr. 44 (1991-1992) 3 St.meld. nr. 8 (1999-2000) side 12/110

21 % 23 % 36 % 20 % Materialgjenvinning (fôr) Energiutnyttelse Biologisk behandling Sluttdisponering (ikke gjenvinning) figur 3.1.1: Disponering av våtorganisk avfall etter avfallsregnskapet (SSB 2010) Dersom man legger til grunn at det overordnede gjenvinningsmålet også skal gjelde for våtorganisk avfall, er målet for 2010 oppfylt og man er også nær 80 % - målet. Gjenvinning omfatter da både fôrproduksjon, forbrenning med energiutnyttelse og biologisk behandling. 43 % av det våtorganiske avfallet blir benyttet i fôrproduksjon og eller biologisk behandling. 3.2 Dagens virkemidler for utnyttelse av våtorganisk avfall 3.2.1 Generelt Dette kapitlet beskriver kort dagens virkemidler for utnyttelse av våtorganisk avfall. Det foretas deretter en kort vurdering av hvilken effekt virkemidlene har hatt for disponeringen av våtorganisk avfall og en beskrivelse av virkemidler i noen andre land. 3.2.2 Typer virkemidler - definisjoner I gjennomgangen av dagens virkemidler og den senere evalueringen av nye virkemidler skilles det mellom økonomiske, juridiske og informative virkemidler. Følgende definisjoner legges til grunn: Juridiske virkemidler Økonomiske virkemidler Et juridisk virkemiddel omfatter normalt et påbud eller forbud gitt i enkeltvedtak eller forskrift. Kvalitetsstandarder og grenseverdier må også betraktes som juridiske virkemidler. Det samme gjelder bransjeavtaler (mellom myndighetene og bransjen) og produsentansvarsordninger. Selv om det er betydelige spenn mellom de ulike typene juridiske virkemidler, vil de alle forplikte aktørene til å gjennomføre bestemte handlinger i samsvar med myndighetenes ønsker. Økonomiske virkemidler virker ikke direkte, men er ment å påvirke aktørene slik at de kan treffe beslutninger som er samfunnsøkonomiske riktige. Typiske økonomiske virkemidler er investeringsstøtte, produksjonsstøtte, FoU-tilskudd, subsidiering (f.eks. side 13/110

innmatingstariffer), grønne sertifikater, avgifter, panteordninger som også kan være juridisk forankret i forskrift og vedtak. Informative virkemidler Informative virkemidler er ment å spre informasjon i verdikjeden. Typiske informative virkemidler er opplæring, kompetanseoppbygging, teknisk driftsveiledning samt informasjon om regelverket, støtteordninger osv. Organisatoriske virkemidler er også inkludert i denne kategori virkemidler. Det er verd å merke seg at det ikke nødvendigvis er så lett å kategorisere entydig hva som er juridiske og økonomiske virkemidler og at det ofte er en gjensidig avhengighet mellom disse virkemidlene eller at et virkemiddel både kan kategoriseres som juridisk og økonomisk. Eksempel på det er en avgift som man i utgangspunktet må betrakte som et økonomisk virkemiddel, men som i mange tilfeller også vedtas som juridisk bindene forskrift, altså et juridisk virkemiddel. 3.2.3 Juridiske virkemidler Forbud mot deponering av våtorganisk avfall På oppfordring fra SFT (nå Klif) innførte fylkesmennene i de fleste fylker forbud mot deponering av våtorganisk avfall i perioden 1995-2000, men med noe forskjellig fortolkning av hvilke avfallsfraksjoner som ble omfattet av forbudet. I 2002 ble det ved implementeringen av EUs deponidirektiv i norsk regelverk innført et nasjonalt forbud mot deponering av våtorganisk avfall gjennom krav i deponiforskriften. Påbud om utsortering av matavfall fra storhusholdninger Flere kommuner etablerte på 90 tallet egne forskrifter som stilte krav til innsamling av våtorganisk avfall fra storhusholdninger til dyrefor. Kravene om innsamling omfattet bedrifter som genererte over enn viss mengde pr uke. Grensen varierte noe fra kommune til kommune med mange lå i området 50 kg pr uke. Disse forskriftene ble etter en overgangsfase opphevet ved endringen av avfallsdefinisjonene i forurensningsloven. Forbud mot deponering av nedbrytbart avfall I 2009 ble forbudet mot deponering av våtorganisk avfall omfattet til å gjelde alt biologisk nedbrytbart avfall med et TOC innhold > 10 %. Forbudet mot deponering av biologisk nedbrytbart avfall er primært begrunnet for å redusere utslipp fra metan fra deponier. Virkemiddel må betraktes som meget sterkt og har avviklet deponering som behandlingsmetode for restavfall med våtorganisk avfall. Krav til redusert utslipp av deponigass fra avfallsdeponier Kravene i avfallsforskriften kapittel 9 medfører at det enkelte deponi skal gjennomføre tiltak for å ha kontroll med dannelse og utlekking av deponigass. Gjennom Tillatelsene stilles det derfor krav om oppsamling og fakling av deponigassen, dersom det ikke foreligger muligheter for utnyttelse av gassen. For de deponiene som fortsatt er i drift og som ikke har etablert et oppsamlingssystem for deponigassen, er det stort sett stilt krav side 14/110

om utredning og/eller etablering av en håndteringsløsning. Deponier som er avviklet i perioden etter 2005 har også stort sett blitt fulgt opp på tilsvarende måte. Krav om minimums energiutnyttelsesgrad Avfallsforskriften fastsetter ikke noe eksakt måltall for energiutnyttelsen, men sier at «forbrenningsanlegg skal utformes, bygges og drives på en slik måte at all termisk energi generert av forbrenningsprosessen utnyttes så langt det er praktisk gjennomførbart». Tillatelsene til avfallsforbrenningsanleggene fastsetter normalt 50 % energiutnyttelse som et minimum noe som innebærer at forbrenningsanleggene må utnytte varmeenergien som prosessdamp eller til fjernvarme. Tillatelsene gir derfor et incentiv til økt ressursutnyttelse av våtorganisk avfall som forbrennes sammen med annet avfall, og unngår at det etableres avfallsforbrenningsanlegg med svært lav energiutnyttelsesgrad. Den gjennomsnittlige energiutnyttelsesgraden ved norske avfallsforbrenningsanlegg var 77 prosent i 2010 målt som andel levert av produsert energi. Krav til håndtering av animalsk avfall EU forordningen om animalske biprodukter (biproduktforordningen) setter krav til behandling av ulike typer animalsk avfall, krav til transport og omsetning av avfallet og krav til behandlingsanleggene. Kravene varierer mellom ulike typer animalsk avfall avhengig av potensialet for smittespredning. Et sentralt krav for biologiske behandlingsanlegg er kravet om nedmaling til maksimalt 12 mm og hygienisering i en egen hygieniseringsenhet ved 70 C i 60 min. Alle biogassanlegg må ha en godkjenning fra mattilsynet etter forskrift om biprodukter. Krav til disponering av biorest i landbruk eller på grøntareal Gjødselvareforskriften setter krav til maksimalt innhold av forurensninger mm i gjødsel og jord produsert fra avfall samt bruksbegrensninger ved bruk i landbruk og på grøntareal. Ingen kan omsette produkter før de er innmeldt til og registrert i mattilsynet. Innmelding lan først skje når det foreligger tilstrekkelig dokumentasjon på gjødsel og jord som skal omsettes. Krav til grensekryssende transport av avfall Bestemmelsene om grensekryssende transport er basert på felles EU-regelverk som igjen bygger på bestemmelsene i Baselkonvensjonen mm. Etter dette regelverket er det bare avfall oppført på grønn avfallsliste som kan eksporteres uten tillatelse (samtykke) fra Klif og forurensningsmyndigheten i mottakerlandet. For avfall oppført på gul og rød avfallsliste er det i prinsippet eksportforbud, men tillatelse (samtykke) kan gis. For eksport av avfall til utnyttelse, f.eks. eksportert av våtorganisk avfall til biogassanlegg i Sverige og Danmark, er det normalt uproblematisk å få tillatelse. side 15/110

I prinsippet må det innhentes samtykke fra Klima- og forurensningsdirektoratet, og tilsvarende myndighet i mottakerlandet, for å eksportere avfall. Det er derimot en rekke unntaksbestemmelser. Spesifiserte avfallstyper (grønt avfall) som eksporteres til gjenvinning i EU-land og andre utvalgte land omfattes normalt ikke av kravene om samtykke. Nasjonale myndigheter kan fastsette strengere krav til eksport dersom dette er miljømessig begrunnet eller i strid med nasjonalt regelverk. Krav om tillatelse Avfallsbehandlingsanlegg som kan medføre forurensning eller virke skjemmende skal ha tillatelse av forurensningsmyndighetene. Dette omfatter også komposteringsanlegg og biogassanlegg. Myndighet til å gi tillatelser og gjennomføre tilsyn for slike anlegg er delegert til fylkesmennene. De aktuelle virksomhetene må betale gebyr for myndighetenes arbeid med tillatelser og tilsyn. 3.2.4 Økonomiske virkemidler Avgift på sluttbehandling av avfall Formålet med avgiften er å prise miljøkostnadene på avfallsbehandling og derved stimulere til økt gjenvinning. Avgiften omfattet tidligere både deponering og forbrenning av avfall, men fra 1. oktober 2010 er det bare deponering som omfattes av avgiften. Investeringsstøtte til biogassanlegg (Enova) Enova har etablert flere program for å støtte fornybar energiproduksjon fra våtorganisk avfall gjennom biogassproduksjon. Det er allikevel biogassprogrammet for perioden 2009 2011 som mest direkte er rettet mot produksjon av biogass. Programmet har fokus på aktører som ønsker å satse på industriell produksjon av biogass med et energimål på minimum 1 GWh (1200-1500 tonn våtorganisk avfall per år). Støtten gis som investeringsstøtte til bygging av anlegg for biogassproduksjon, samt distribusjon i sammenheng med produksjon. Enova har nylig besluttet å videreføre programmet i 3 nye år. Investeringsstøtte til bruk av biogass i transportsektoren (Transnova) Transnova finansieres over Samferdselsdepartementets budsjett og skal støtte tiltak som fører til reduserte CO 2 utslipp fra transportsektoren. Støtten skal ikke omfatte infrastrukturprosjekter, men f.eks. tiltak for å øke bruken av alternative drivstoff. Det er øremerket 50 millioner NOK pr år i prøveperioden 2009 2011. Ordningen skal deretter evalueres, men har som siktemål å bli en permanent ordning. Innovasjon Norge/Skattefunn Innovasjon Norge støtter primært anlegg mindre enn 0,5 GWh. Det stilles krav til at det framtidige anlegget skal kunne drives med lønnsomhet og prosjektet må ha et visst innhold av nyskapning/innovasjon. Omfanget av støtte reguleres av EØS-avtalen. Innovasjon Norge støtter i dag 2-3 mindre gårdsbaserte biogassanlegg. Avgiftsfritak Omsetning av mineralolje, bensin og naturgass er pålagt en CO2-avgift. Satsene for 2011 er: side 16/110

Drivstoff Avgiftssats Bensin 0,88 Kr/l Mineralolje, diesel 0,59 Kr/l varierer Naturgass 0,44 Kr/Sm3 LPG 4 0,66 Kr/Sm3 Kilde: Regjeringen.no Biogass er fritatt for CO 2 - avgift. Det er usikkert om avgiftsfritaket vil vare utover nåværende stortingsperiode. Støtte til FOU Det er i ulike sammenhenger brukt støttemidler til forskning, utvikling, utprøving og utredning av behandlingsløsninger for våtorganisk avfall, avløpsslam og husdyrgjødsel. Av større prosjekter kan nevnes Kildesorteringsprosjektet (1993-1998) og Reaktorkomposteringsprosjektet(1996 1999). Det siste store programmet var ORIO «Organiske restprodukter ressurser i omløp» som bidro til å støtte ulike prosjekter i perioden 1999 2004. Programmet ble finansiert av Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet og hadde en ramme på 30 35 millioner NOK. I dag er det først og fremst forskningsrådet som gir støtte til ulike forskningsprosjekter på biogass. Flere prosjekter spesielt knyttet til biogass i landbruket er støttet de siste årene. 3.2.5 Oppsummering og vurdering av effekter av dagens virkemidler Basert på beskrivelse i kapittel 3.2.3 og 3.2.4 er det foretatt en vurdering av hvilke effekter dagens virkemidler har hatt på ressursutnyttelsen av våtorganisk avfall. Forbud mot deponering av våtorganisk avfall Forbudet mot deponering ga et incitament til å innføre kildesortering av våtorganisk avfall i kommuner der deponering var restavfallsløsningen. Samtidig førte virkemidlet til at forbrenning med energiutnyttelse, kompostering og biogass ble likeverdige behandlingsmåter for våtorganisk avfall. Forbudet ga derfor et incitament til å øke både biologisk behandlingskapasitet, økt kapasitet for behandling av matavfall til fôr og økt termisk behandlingskapasitet. Påbud om utsortering av matavfall fra storhusholdninger Forbud mot deponering av nedbrytbart avfall Virkemidlet førte til betydelig økt innsamling av våtorganiske avfall fra storhusholdninger. Etter avvikling av forskriftene ser det ut til at flere har slutte å sortere dette avfallet. Det foreligger ingen god statistikk som kan verifisere dette inntrykket. Forbudet ble tatt inn i avfallsforskriftens deponikapittel i 2009. Virkemidler har i følge tilgjengelig statistikk fra SSB, først og fremt ført til økt forbrenning av våtorganisk avfall (i restavfallet) og i mindre grad til økt kildesortering. 4 LPG = Liquefied petroleum gas side 17/110

Krav til redusert utslipp av deponigass fra avfallsdeponier Krav om minimums energiutnyttelsesgrad Krav til håndtering av animalsk avfall Kravet har bidratt til en vesentlig reduksjon av klimautslippene fra allerede deponert våtorganisk avfall. Avfallsforskriften stiller ikke krav til oppsamlingsgrad eller utnyttelse av deponigassen som kunne bidratt til økt ressursutnyttelse og ytterligere reduksjon av klimagasser fra tidligere deponert våtorganisk avfall. Krav om min. 50 % energiutnyttelsesgras gir et incentiv til økt ressursutnyttelse av våtorganisk avfall som forbrennes sammen med annet avfall, selv om energiutbyttet ved termisk behandling av dette avfallet er lavt. Viktigere er det man med dette kravet unngår at det etableres avfallsforbrenningsanlegg med svært lav energiutnyttelsesgrad. Den gjennomsnittlige energiutnyttelsesgraden ved norske avfallsforbrenningsanlegg var 77 prosent i 2010 målt som andel levert av produsert energi. Biproduktforskriften har medført økte kostnader for biologisk behandling. Samtidig innebærer forskriften at hygienisk standard på anleggene heves noe som bidrar til økt sikkerhet mot smittespredning og gir dermed økt legitimitet til biologisk behandling. Biproduktforordningen har medført at det ikke lenger er tillatt å utnytte matavfall til dyrefôr til produksjonsdyr pga. fare for smitteoverføring. Gjødselvareforskriften har ført til større fokus på å produsere kvalitetsprodukter med lavt innhold av forurensninger og produkter som landbruket etterspør. Krav til disponering av biorest i landbruk eller på grøntareal Forskriften er innrettet slik at tungmetallkravene relateres til tørrstoffinnhold. Dette gir en fordel for kompost som gjennom prosessen tilføres tørrstoff gjennom bruk av strukturmateriale. Biogassanlegg derimot forbruker tørrstoff og blir dermed straffet, selv om innholdet av mikroforurensninger i avfallet som behandles er det samme. Dersom kravene ble relatert til gjødselverdi istedenfor tørrstoff vil tungmetallbelastningen på jordbruksarealer ikke bli større enn med dagens krav, men det vil bli enklere å bruke bioresten. Forskriften er under endring. side 18/110

Avgift på sluttbehandling av avfall Etter at det ble innført forbud mot å deponere nedbrytbart avfall i 2009 har avgiften hatt liten eller ingen virkning for å hindre deponering av våtorganisk avfall. Bortfallet av utslippsavgiften på forbrenning kan imidlertid føre til at det blir mer gunstig å forbrenne våtorganisk avfall sammenlignet med å utnytte det ved kompostering eller biogassproduksjon. Investeringsstøtte til biogassanlegg (Enova) Programmet har pr i dag gitt støtte til 15 anlegg. De biogassprosjektene som er under planlegging eller bygging har fått støtte fra Enova. Det er ingen anlegg som bygges uten støtte. Ordningen må derfor kunne sies å ha en effekt. Det er strenge kriterier form å få støtte og vesentlige deler av investeringen ligger utenfor støtteordningen. Investeringsstøtte til bruk av biogass i transportsektoren (Transnova) Støtte til FOU Det er begrensede ressurser i prosjektet og Transnova prioriterer utviklingsprosjekter eller bruk av kjent teknologi på nye områder. Transnova har støttet etablering av fyllestasjoner for biogass bl.a. i Oslo og Fredrikstad, samt forstudier mm for bruk av biogass i transportsektoren. Det har ikke vært grunnlag for å foreta noen evaluering av gjennomførte FOU prosjekter, men generelt vil støtte til FOU være viktig for å løse utfordringer som er felles for en bransje og som kan føre til bedre og mer kostnadseffektive løsninger. Dagens juridiske virkemidler har primær hatt som formål å redusere mengde våtorganisk avfall på deponi. Deponiforbudet har fungert effektivt til dette formålet og har ført til at våtorganisk avfall som tidligere gikk til deponi nå leveres til forbrenning med energiutnyttelse eller til biologisk behandling. Virkemidlene for våtorganisk avfall har både vært innrettet for å: Redusere miljøbelastningen fra avfallshåndteringen Sikre en bedre ressursutnyttelse av avfallet Det har allikevel vært en tydelig forskjell i valg av virkemidler for å nå de to målområdene. Virkemidlene benyttet for å redusere miljøbelastningen har vært sterke og effektive juridiske virkemidler, mens det for økt ressursutnyttelse har vært benyttet ulike økonomiske virkemidler som ikke har hatt samme varige effekt. Dersom vi ser på antall biogassanlegg etablert i Norge, Sverige og Danmark så er det en påtakelig forskjell, jf. tabell 3.2.1. Ulike virkemiddelbruk nasjonale er en del av årsaken til dette. Biogassanlegg Norge Sverige Danmark Avløpsslam 23 136 61 Gårdsanlegg (gjødsel) 5 12 60 Våtorganisk avfall 3 4 5 Sambehandlingsanlegg (gjødsel, våtorganisk avfall, slam) 2 21 22 SUM anlegg 33 173 148 tabell 3.2.1: Antall biogassanlegg i Norge, Sverige og Danmark. side 19/110

3.3 Mål og Virkemidler i andre land 3.3.1 EU Mål og virkemidler for utnyttelse av våtorganisk avfall i våre naboland og EU har i stor grad, som i Norge, vært rettet mot å begrense deponering av våtorganisk avfall. Noen europeiske land har dessuten bruk flere virkemidler for å øke den biologiske behandling av våtorganisk avfall. Mål og virkemidler EU har ikke fastsatt noe mål for biologisk behandling av våtorganisk avfall og det er stor variasjon mellom medlemslandenes håndtering av dette området. På den annen side har det vært høy aktivitet i EU de siste årene gjennom oppfølging av temastrategien for forebygging og gjenvinning av avfall og avfallsrammedirektivet. Trolig vil det derfor bli fastsatt nye mål og virkemidler for håndtering av våtorganisk avfall i løpet av få år. Viktige virkemidlene for håndtering av våtorganisk avfall i EU i dag er: Deponidirektivet Deponidirektivet 5 setter krav til en etappevis reduksjon av mengdene biologisk nedbrytbart avfall, herunder våtorganisk avfall som går til deponi. Direktivet setter krav til avfallet som kan deponeres, men fastsetter ikke noe generelt forbud mot deponering av våtorganisk avfall. Det neste og siste etappemålet for deponering av nedbrytbart avfall skal nås innen 2016 og setter krav om maksimalt 35 % deponering av mengden i 1995. Direktivet har stått sentralt i politikkutformingen i EU og medlemslandene og har også vært et sentralt grunnlag for det norske forbudet mot deponering av nedbrytbart avfall som går lenger enn det direktivet legger opp til. Avfallsrammedirektivet Avfallsrammedirektivet (WFD) 6 erstatter flere gamle direktiver og fastsetter en rekke overordnede bestemmelser om avfall. Det slås fast at avfallshierarkiet skal legges til grunn for avfallspolitikken. Det nye direktivet legger til grunn at følgende prioritering skal følges: a. Forebygging b. Forberedelse for ombruk c. Materialgjenvinning d. Annen utnyttelse f.eks. energiutnyttelse e. Sluttbehandling Direktivet representerer derfor en innskjerping av hierarkiet der materialgjenvinning tydelig settes foran energiutnyttelse. Det åpnes imidlertid for å fravike hierarkiet dersom dette kan begrunnes ut fra en livsløpstankegang. Direktivet setter også krav til fremleggelse av en nasjonal plan for forebygging av avfall, som også vil måtte omfatte forebygging av matavfall, innen 2014. 5 1999/31/EF 6 Directive 2008/98/EC on waste (Waste Framework Directive) side 20/110

Direktivet gir føringer for håndtering av våtorganisk avfall. Når det er relevant skal medlemsstatene treffe beslutninger for å fremme: a. Særskilt innsamling av våtorganisk avfall med henblikk på kompostering og bioforgassing. b. Behandling av våtorganisk avfall som lever opp til et høyt miljøbeskyttelsesnivå. c. Bruk av miljømessig sikre materialer som er fremstilt av våtorganisk avfall Kommisjonen vil foreta en vurdering av håndteringen av våtorganisk avfall og dersom det er relevant forelegge et forslag. Vurderingen skal inneholde en undersøkelse av muligheten for å sette minimumskrav for håndtering av våtorganisk avfall og kvalitetskriterier for kompost/biorest for sikre beskyttelse av helse og miljø. Direktivet legger også opp til utvikling av «end-of-waste» (EoW) kriterier for bl.a. kompost/biorest. Når kriteriene er oppfylt vil kompost/biorest kunne omsettes som et produkt og ikke som avfall. Det foreligger et andre utkast til arbeidsdokument for EoW for våtorganisk avfall 7. Det gis her en foreløpig anbefaling om at kompost og biorest fra MBT og avløpsslam ikke skal omfattes av EoW. Dersom dette blir resultatet vil det bare være rene kildesorterte fraksjoner som inkluderes i EoW og kan omsettes som et produkt. Videre arbeid med EoW for våtorganisk avfall vil omfatte: Fastsettelse av EoW for kompost og biorest. Revisjon av WFD innen 2014 inkludert eventuelle med gjenvinningsmål for våtorganisk avfall. Revisjon av gjødsel direktivet inkludert organisk gjødsel. Grønn bok EU kommisjonen publiserte i 2008 en offentlig utredning om våtorganisk avfall 8 som har til formål å vurdere de ulike mulighetene for å utvikle håndteringen av våtorganisk avfall. Grønn bok vurderer hvordan håndteringen av våtorganisk avfall kan forbedres i tråd med avfallshierarkiet, ser på økonomiske, sosiale og miljømessige gevinster og mulige nye virkemidler. I prosessen med grønnboka ble det foretatt undersøkelser blant medlemslandene om framtidig håndtering av våtorganisk avfall. Grønnboka representerer ikke en bindende rettsakt, men gir informasjon om kommisjonens fokus på området. I oppfølgingen av grønnboka er det gjennomført konsekvensvurderinger av nye virkemidler av å fastsette gjenvinningsmål for våtorganisk avfall. Henstilling fra kommisjonen En henstilling fra kommisjonen om videre steg i håndteringen av bioavfall 9 beskriver både forebygging, behandling, beskyttelse av jord, behov for forsking og utvikling samt implementering av EUs rettsakter i medlemslandene. I henhold til denne henstillingen vil kommisjonen fortsette arbeidet mot et framtidig mål for avfallsreduksjon. Kommisjonen mener også at det er behov for å gjennomføre ytterligere studier før det kan fastsettes et eventuelt felles mål for biologisk behandling og tar sikte på å konkludere om dette innen 7 End-of-waste criteria on biodegradable waste subjected to biological treatment - 2nd working document 21.2.2011 8 COM/2008/0811 final - Green Paper on the management of bio-waste in the European Union 9 COM/2010/235 final On future steps in bio-waste management in the European Union. side 21/110

2014. En henstilling er ikke å betrakte som en bindende rettsakt, men gir informasjon om kommisjonens synspunkter og prioriteringer på dette området. Som en oppfølging av henstillingen er det gjennomført kost-nytteanalyser av ulike gjenvinningsmål. 10 På bakgrunn av analysen anbefales det en strategi med mål i to etapper. Innen 2020 skal alle land nå mål betegnet som lavt ambisjonsnivå tilsvarende 36, 5 % utsortering av våtorganisk avfall. På lengre sikt (2025 2030) settes et mål opp mot høyt ambisjonsnivå tilsvarende utsortering av 60 % matavfall og 90 % hageavfall. Forebygging inngår ikke i disse målforslagene. IPPC og IED IPPC (Integrated pollution prevention control) direktivet samordner alle krav til utslipp fra store forurensende virksomhet og fastsette bl.a. krav til bruk av BAT (Beste tilgjengelig teknikker). Det er utarbeidet egne referansedokumenter (BREF) som sier hva som er å betrakte som BAT. IPPC gjelder pr i dag ikke for biologisk behandling av kildesortert matavfall som derfor ikke er underlagt kravet om BAT. IPPC - regelverket omfatter biologisk behandling som bortskaffelsesmetode (D) iht. til rammedirektivet for avfall, men ikke som gjenvinningsmetode (R). Det er utarbeidet en egen BREF 11 for avfallsbehandling som også omfatter biologisk behandling. BREF gir bestemmelser om hvordan krav om bruk av BAT (Best Available Technologies) skal forstås. BREF for avfallsbehandling skal revideres i 2012. IPPC vil bli erstattet av Industriutslippsdirektivet (IED) 12 som planlegges implementert i Norsk lovverk i 2013. Det nye direktivet vil skjerpe inn bestemmelsene om bruk av BAT - teknologi. Fornybardirektivet Fornybardirektivets formål er å øke andelen fornybar energi gjennom å fastsette bindende mål for de enkelte land. For Norge er kravet om fornybar andel satt til 67,5 % i 2020. Samtidig vil det generelle kravet om 10 % fornybar andel i transportsektoren gjelde fra samme år. Direktivet setter betingelser for produksjon av biodrivstoff, og biogass vil her komme svært godt ut. Målene i direktivet er ambisiøse og vil være krevende å oppfylle. Ca. 25 % av energiforbruket er knyttet til transportsektoren, mens den fornybare andelen av totalmengden til transport ligger på 3,3 % 13 Det samlede drivstofforbruket i transportsektoren er ca. 50 TWh og er beregnet å økt til nær 60 TWh i 2020. 14 For å nå 10 % målet må forbruket av fornybart drivstoff derfor øke til minst 6 TWh i 2020. Bruttopotensialet for biogass fra avfallsprodukter(våtorganisk avfall, slam og husdyrgjødsel) er i ulike anslag angitt til mellom 4 og 6 TWh. Dette potensialet kan neppe utløses fullt ut til drivstoff. SFT (nå Klif) har beregnet det teknisk økonomiske potensialet 10 Assessment of feasibility of setting bio-waste recycling targets in eu - final report 31 march 2011 11 BAT reference document 12 Industrial emissions directive 13 Ann Christin Bøeng - Konsekvenser for Norge av EUs fornybardirektiv - SSB Økonomiske analyser 4/2010 14 KanEnergi/Insa - Vurdering av biodrivstoff i transportsektoren side 22/110