Effektive økonomiske virkemidler for bedre miljø og bærekraftig utvikling av Michael Hoel, Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo Stikkordsmessig oversikt over presentasjon på Forskningskonferansen Bærekraftig utvikling fra strategi til handlingsplan, NTNU, Trondheim, 3. april 2003. Disposisjon: Effektive virkemidler (styringseffektivitet og kostnadseffektivitet) Primære mål og avledede mål (også kalt kvasimål). Klimapolitikk som eksempel. Avledede mål i klimasammenheng Mål for kraftsektoren som kvasimål i klimasammenheng Effektive virkemidler: Ofte brukes begrepene styringseffektivitet og kostnadseffektivitet Styringseffektivitet: Virkemidlet skal gjøre det mulig å nå målet noenlunde treffsikkert Kostnadseffektivitet: Virkemiddelet skal gjøre at målet oppnås til så lave kostnader som mulig Eksempel: Ulike virkemidler for å nå et bestemt utslipp av for eksempel CO 2 : Virkemiddel styringseffektivt? Kostnadseffektivt? Avgift tja* ja** Omsettelige kvoter ja ja** Direkte regulering av tja* nei teknologivalg og lignende Frivillige avtaler ja (?) nei (?) *Om tja er ja eller nei avhenger av reguleringsmyndigheters informasjon **Skyldes at private aktører i egeninteresse gjennomfører alle utslippsreduserende tiltak med kostnad opp til pris på utslipp (avgift eller kvotepris). Derved oppnås like marginale tiltakskostnader på tvers av alle utslippskilder, som er betingelsen for kostnadseffektivitet når det bare er summen av utslipp som betyr noe. Merk: Forholdet styringseffektivitet mellom avgift og omsettelige kvoter vil reverseres hvis målet ikke er et kvantitativt mål, men i stedet et mål om å 1
gjennomføre lønnsomme utslippsreduserende tiltak (og bare disse), og miljøulempen antas proporsjonal med utslippsmengden. I så fall vil en avgift være styringseffektivt hvis avgiftsatsen er satt lik verdsettingen av miljøet per enhet utslipp. Nyere teori: I) Eksistens av vridende skatter og andre imperfeksjoner betyr mye for rangering av ulike virkemidler. Det er viktig skille går mellom virkemidler som genererer offentlige inntekter (miljøavgifter og auksjonerte kvoter) og andre virkemidler. Kostnadene til gratis kvoter er i litteraturen anslått til 2-6 ganger så høye som auksjonerte kvoter, se Goulder et al. (1999) og Parry et al. (1999). II) Hvilke virkemidler gir best insentiv til å utvikle ny teknologi? Det fins betydelig nyere forskning om dette, for oversikter se f.eks. Chicalova (2002), Jaffe et. Al (2002) og Løschel (2002). Som eksempel på resultater har Jung et al. (1996) konkludert med følgende rekkefølge av noen virkemidler (høyest på listen gir sterkest incentiver til å utvikle ny teknologi): Auksjonerte kvoter Avgifter Gratis, men omsettelige kvoter Direkte regulering av teknologi med mer Sammen med Rolf Golombek har jeg vurdert ulike typer internasjonale miljøavtaler ut fra hvilke incentiver de gir til å utvikle ny teknologi. (Golombek og Hoel, 2003) Primære mål og avledede mål eller kvasimål: Skal politikere bestemme mål og økonomer gi råd om virkemidler? Ikke så enkelt skille når det gjelder kvasimål. Kvasimål er ikke mål i seg selv, men en oppfyllelse av kvasimålet må antas å bidra til at primærmålet blir nådd. Ikke noe skarpt skille, men greit å se yttertilfeller, som f.eks.: Primærmål: Et godt liv for alle i Norge og resten av verden nå og i fremtiden Sekundærmål: En andel X av elektrisk kraft bør komme fra fornybare kilder innen år Y 2
Mulige hierarkisk organiserte mål på veien mellom disse to ytterpunkter: Unngå store klimaendringer: Må veie dette mot hva det koster i form av andre ting mennesker setter pris på Kvantifisert mål om utviklingen av konsentrasjon av drivhusgasser i atmosfæren: Dette målet avhenger av kvantifisering av ovenstående og vår kunnskap om hva som styrer klimautviklingen. Kvantifiserte mål om samlede utslipp av drivhusgasser i verden for hvert år fremover. Ulike mål her vil ha ulike kostnader, selv om de har samme virking i forhold til målet over. Utformingen av en internasjonal avtale for å sikre målet over. Ulike avtaler vil gi ulike fordelinger av utslipp mellom land. Kyoto-avtalen kan gi en noenlunde kostnadseffektiv fordeling mellom land Spesifisering av virkemidler og eventuelt kvasimål i hvert land. Eksempel 1: Kvoteutvalget (NOU 2000:1) Eksempel 2: En andel X av elektrisk kraft bør komme fra fornybare kilder innen år Y Artikkel som belyser hvor galt det kan gå når en glemmer primærmålet: Anne Grete Bruvoll og Torstein Bye: Hva er poenget med avfallsreduksjon? En vurdering av NOU2002:19 Økonomisk Forum nr. 9, 2002 Kraftmarkedet i Norge, inkl gasskraftdebatt: Aftenposten 21. februar: Mot energirevolusjon i Stortinget Grønne sertifikater, dvs en viss andel av kraftproduksjon må komme fra grønn energi (i Norge: vindkraft, bølgekraft, bioenergi med mer). Sylvia Brustad: Det blir et effektivt virkemiddel for å få mer fornybar energi. Det er viktig for miljøet og vil bedre kraftbalansen i Norge. Leif Onar Onarheim: Høyre er for en slik markedsbasert utbygging av fornybar energi. Ingvild Vaggan Malvik: Hvorfor si nei når vi kan bruke statlige subsidier til andre gode energiformål. Grønne sertifikater = subsidiering av grønn elektrisitet + avgift på produksjon av annen elektrisk kraft Er subsidiert grønn elektrisitet et effektivt virkemiddel hvis primærmålet er knyttet til klimautviklingen? 3
Skal svare med to alternative utgangspunkt: 1. Med Kyotoavtalen 2. Ingen internasjonal klimaavtale Kyotoavtale: Samlede utslipp er gitt i avtalen, dvs ingen miljøeffekt av hva Norge gjør (så lenge vi ikke bryter avtalen) Kostnaden for Norge av utslipp er lik den internasjonale kvoteprisen Subsidiering av grønn kraft vil påføre Norge kostnader uten at det har noen virkning på verdens samlede utslipp Likeledes med subsidiering av gasskraftverk (gjennom fritak av kostnader for kvoter): Norge påføres kostnader uten at det har noen virkning på verdens samlede utslipp Kan imidlertid bli mer hot air fra CDM-kvoter jo høyere kvoteprisen er I så fall er dette et argument for å begrense retten for norske aktører til å kjøper kvoter i utlandet Bør i så fall auksjonere ut disse begrensede rettighetene Ingen internasjonal avtale: Subsidiert grønn elektrisitet vil redusere import av elektrisk kraft fra utlandet, og dermed CO2 utslipp i utlandet Tilsvarende: bygging av gasskraftverk vil redusere CO2 utslipp i utlandet, selv om det vil øke utslippene i Norge. Summen av utslipp kan gå ned. Det er bare summen av utslipp i verden som betyr noe for miljøet Skal vi, ut fra resonnementet over, bry oss like mye om utslipp i utlandet som i Norge? Hvis ja, hvor mye skal vi verdsette reduserte CO2-utslipp? Hvis 200 kroner per tonn, nesten ubegrenset hva vi kan gjøre i verden! Realistisk ambisjonsnivå: Gjennomfør bare tiltak som koster opp til 10-20 kroner per tonn. Kan imidlertid argumenter for at vi har et politisk ansvar for norske utslipp, og derfor bør verdsette reduksjon av norske utslipp høyere enn utenlandske utslipp Bør vi subsidiere norsk produksjon av grønn elektrisitet for å redusere import? 4
Eksempel: Vi subsidierer med 10 øre per kwh, slik at vi produserer til en kostnad 30 øre i stedet for å importere til 20 øre per kwh Anta hver kwh mindre import reduserer CO2-utslipp i utlandet med 0,0005 tonn For å forsvare norske ekstrakostnader på 10 øre per kwh, må vi derfor verdsette reduserte utslipp i utlandet med minst 200 kroner Bør vi verdsette reduserte utslipp i Danmark mer enn vi verdsetter reduserte utslip i f.eks. Kina eller Indonesia? Hvis svaret er nei, er det vanskelig å se at subsidiert grønn elektrisitet er et effektivt virkemiddel Eksempelt viser at selv om en bestemt politikk kan være effektivt i forhold til et kvasimål, kan det likevel være en lite effektiv politikk i forhold til primærmålet. Referanser: Chikalova, M. (2002), Transboundary environmental problems and endogenous technological change, Report 6/2002, Ragnar Frisch Centre for Economic Research Golombek, R. and M. Hoel (2003), Climate Policy under Technology Spillovers, mimeo, University of Oslo. L.H. Goulder, I.W.H. Parry, R.C. Williams and D. Burtraw (1999), The Cost- Effectiveness of Alternative Instruments for Environmental Protection in a Second-Best Setting, Journal of Public Economics, 72 (3), 329-360 Jaffe, B., G.Newell, R.Stavins (2002): Environmental policy and technological change, Environmental and Resource Economics 22 (special issue), 41-69. C. Jung, K. Krutilla and R. Boyd (1996), Incentives for Advanced Pollution Abatement Technology at the Industry Level: An Evaluation of Policy Alternatives, Journal of Environmental Economics and Management, 30, 95-111. Løschel, A.(2002): Technological change in economic models of environmental policy: A survey, Ecological Economics 43, 105-126. I.W.H. Parry, RC Williams, Goulder LH (1999), When can carbon abatement policies increase welfare? The fundamental role of distorted factor markets, Journal of Environmental Economics and Management, 37 (1): 52-84 5