Budsjettkontroll og rapportering i Farsund kommune

Kommunerevisjonen Vest, Vest Agder IKS Budsjettkontroll og rapportering i Farsund kommune Forvaltningsrevisjonsrapport November 2010

SAMMENDRAG Bakgrunn og formål med prosjektet Farsund kommune har i mange år hatt store budsjettoverskridelser, spesielt innen helse og omsorg. I perioden 2007 2009 beløp overskridelsene seg til 43,8 mill kr. Formålet med denne undersøkelsen har vært å vurdere om kommunens budsjett for 2009 var realistisk og om kommunens oppfølging av driftsbudsjettet var tilfredsstillende. Problemstillinger Med utgangspunkt i formålet for prosjektet har vi belyst følgende hovedproblemstillinger: 1. Var budsjettet for 2009 realistisk? 2. Var budsjettoppfølgingen for 2009 tilfredsstillende? Metode/fremgangsmåte I henhold til 7 i forskrift om revisjon av 15.06.2004 og i tråd med revisjonsstandarden for forvaltningsrevisjon RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon - har vi utledet revisjonskriterier som sammenholdes med fakta når vi belyser problemstillingene i prosjektet. Revisjonskriteriene i rapporten er i hovedsak hentet fra gjeldende regelverk, jfr. kommunelovens bestemmelser om årsbudsjettet og kommunens økonomireglement, men vi har også utledet kriterier med bakgrunn i prinsipal-agent teori. Fakta er innhentet ved analyse av kommunens budsjett- og regnskapsdokumenter, bruk av kommunens økonomisystem og gjennom intervjuer med aktører som har en sentral plassering i forhold til problemstillingen som belyses. Problemstilling 1: Var budsjettet for 2009 realistisk: Problemstillingen er belyst gjennom en vurdering av hvorvidt kommunens budsjetterte inntekter og utgifter for 2009 samsvarte med det som kunne forventes på budsjetteringstidspunktet, jfr. revisjonskriterium utledet fra kommunelovens 46 nr. 3 om at årsbudsjettet skal være realistisk og fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen forventer. Budsjettering av sentrale inntekter og utgifter Når det gjelder sentrale poster har vi sett på budsjettering av rammetilskudd, skatteinntekter, generelt statstilskudd, finansinntekter/-utgifter, momskompensasjon, premieavvik, og kalkulatoriske renteinntekter/-utgifter. Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Høringsrapport. Side 1

Ordinært rammetilskudd: Kommunens rammetilskudd samsvarer med forslag til statsbudsjett og KS sin prognosemodell er brukt til å beregne totalt tilskudd. Rammetilskuddet er etter revisors mening realistisk. Skatt på eiendom Eiendomsskatten ble i 2009 budsjettert med samme nivå som i 2008 med 3 for boliger og 7 for verk og bruk. Vedtatt budsjett samsvarer så og si med regnskapsnivået for 2008. Regnskapet for 2009 ble som budsjettert og budsjettet vurderes å være realistisk. Skatt på inntekt og formue Budsjett for skatt på inntekt og formue ble satt til 193 mill og i samsvar med forslag til statsbudsjett. Rådmannen bruker KS sin prognosemodell for beregning av skatteinntektene. Regnskapet for 2009 ble som budsjettert og budsjettet vurderes å være realistisk. Andre generelle statstilskudd Kommunen har ikke budsjettert med flyktningtilskudd og ubrukt tilskudd framkommer som budsjettavvik. Etter revisors mening er ikke budsjettet for generelle statstilskudd fullstendig og dermed ikke realistisk. Budsjetterte finansinntekter/-finansutgifter Når det gjelder kommunens netto finansinntekter/-utgifter i vedtatt budsjett for 2009, er det revisors vurdering at disse framstår som realistiske med unntak av en feilbudsjettering av kalkulatoriske renter som førte til en ukorrekt ugift på 2,7 mill kr. Kompensasjon av merverdiavgift fra investeringer Ordningen med kompensasjon av merverdiavgift fra investeringer innebærer at merverdiavgift fra investeringer kompenseres fra staten, og fram til regnskapsåret 2010 skal denne kompensasjonen bokføres som inntekt i driftsregnskapet. Budsjettavviket ble i 2009 på 4,4 mill kr. Revisjonen konstaterer at det ble et stort avvik fra forventet inntekt, men ser at dette kan ha sin forklaring i prosjekter som er utsatt i tid ift hva som låg til grunn på budsjetteringstidspunktet. Revisor har ikke gjort nærmere analyser av hvilke planlagte investeringer som låg til grunn for budsjetteringen. Premieavvik pensjon Det ble ikke budsjettert med pensjonspremieavvik i 2009. Selv om premieavviket som oppstår ett år utjevnes igjen i kommende år, har det betydning for budsjettbalanse og realistiske beløp. I 2008 ble det i årsregnskapet inntektsført et premieavvik på 10 mill kr som ble brukt til inndekning av regnskapsmessig underskudd. Tidligere praksis har vært at inntektsført premieavvik er satt av til disposisjonsfond som så er brukt i følgende år til å finansiere utgiftsføringen. Dette var det ikke økonomi til i 2008. Revisor mener at budsjettet for pensjonskostnader ikke var fullstendig og realistisk i 2009. Driftsbudsjettet for helse og omsorg For å vurdere om budsjetterte utgifter i vedtatt budsjett for 2009 var realistiske, har vi sett på de enhetene som innen programområdet helse og omsorg hadde størst Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 2

budsjettavvik i 2009. Dette gjaldt somatisk avdeling ved Listaheimen, institusjonstjenester sone Farsund, og hjemmetjenester sone Farsund. Vedtatt budsjett er analysert opp mot tidligere regnskapsår, enhetenes og rådmannens oppfatninger av realismen, og tertialrapportering. I tillegg er budsjettavvikene dekomponert for å se hvilke budsjettposter som er overskredet. Undersøkelsen viser at det hovedsaklig er lønnsposter som er overskredet. For en av enhetene var lønnsbudsjettet for 2009 lavere enn regnskapet for 2006. I tillegg rapporterte alle enhetene allerede ved første tertialrapport at de ville overskride de gitte budsjettrammene. Enhetslederne mener at rammene de gis ikke er realistisk gitt at de også må opprettholde aktivitetsnivået. Rådmannen har også i 2010 gitt signaler om at det kan stilles spørsmål ved realismen i budsjettet for enhetene ved institusjonstjenester og hjemmetjenester innen sone Farsund. Kommunerevisjonen mener at budsjetterte inntekter og utgifter i kommunens vedtatte budsjett for 2009 ikke var realistiske og ikke fastsatt på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen kunne forvente. Årsbudsjettet tilfredsstiller dermed ikke kommunelovens krav til realisme, jfr. kommuneloven 46 nr. 3. Problemstilling 2: Var budsjettoppfølgingen for 2009 tilfredsstillende? Budsjettendringer og rapportering til kommunestyret Det er i kommuneloven 47 nr 2 og budsjettforskriften 10 et krav om at rådmannen melder fra til kommunestyret dersom det skjer endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på. I følge kommunens økonomireglement skal rådmannen rapportere til kommunestyret to ganger i året. Hvis kommunestyret får melding som nevnt, skal det foreta nødvendige endringer i budsjettet. Det er kun kommunestyret som er budsjettmyndighet, som kan foreta disse endringene, jfr. kommuneloven 47 nr. 3. Vi har i vår undersøkelse gått gjennom tertialrapportene og sett på hva som er rapportert av forventede budsjettavvik og hva som ble det endelige budsjettavviket ved avleggelsen av årsregnskapet. Vi ser at det allerede i første tertialrapport ble meldt fra om at det ville bli store budsjettoverskridelser ved de enhetene vi har undersøkt og at disse også ble opprettholdt ved andre tertialrapport. Det endelige budsjettavviket ble en del høyere for to av enhetene, mens forventet budsjettavvik ved somatisk avdeling ved Listaheimen ble ganske lik faktisk avvik ved regnskapsavleggelsen. Også når det gjelder sentrale inntektsposter har rådmannen meldt fra om hva som kan forventes av svikt eller økning i forhold til vedtatt budsjettet. Flyktningtilskuddet er imidlertid ikke kommentert i tertialrapportene. Gjennomgangen viser at rådmannen har gitt melding til kommunestyret minst to ganger i 2009, slik lovregler og kommunens økonomireglement krever. Etter revisjonens mening gir rådmannen mye informasjon opp til politisk nivå, men mangler å utarbeide innstillinger som synliggjør hva rådmannen må ha vedtak om for å sikre at budsjettet holdes, jfr. budsjettforskriften 10. Når kommunestyret ikke foretar endringer i budsjettet, vil dette verken være realistisk eller i balanse og bryter med kommunelovens krav til årsbudsjettet slik disse er angitt i kommunelovens 46 om årsbudsjettets innhold. Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 3

Incentiver og lojalitet Incentiver har betydning for så sikre at kommunestyrets forventninger om at budsjettrammene holdes, innfris av rådmann og enhetsledere. I utgangspunktet er underordnede organer bundet av kommunestyrets bevilgninger, noe som slås fast i kommunelovens 47 nr. 1. Dette i seg selv burde være et sterkt incentiv til å holde budsjettet. Revisjonen har sett på om kommunen har etablert mekanismer som gir den nødvendige budsjettdisiplin. I tillegg til at enhetene lovmessig er bundet til den budsjettbevilgningen de har fått, har kommunen bestemmelser både i økonomireglement og i inngåtte lederavtaler som kan knyttes til enhetslederes ansvar for tildelt budsjettramme. I økonomireglementet er det også lagt inn et positivt incentiv ved at det ligger muligheter til å kunne overføre ubrukte midler til fond for senere bruk. Da vi har sett på enheter som har hatt overskridelser over flere år, har dette ikke vært aktuelt for noen av undersøkelsesobjektene. De enhetslederne revisjonen har snakket med framhever hvilke konsekvenser et urealistisk budsjett har for både selvfølelse og hvordan enhetslederne opplever at de framstilles i et dårlig lys, både internt i kommunen og eksternt i meda. Etter revisjonens mening kan realistiske budsjetter være en viktig motivasjonsfaktor for å sikre en god budsjettoppfølging i organisasjonen, i tillegg til at det vil kunne bidra til en god økonomistyring og lojalitet mot mål og vedtak. I lederavtalen er det lagt opp til å fastsette krav/forventninger til enhetsleder, samt prosedyrer som skal utføres dersom resultatene ikke innfris. Dette elementet i lederavtalen har inntil nå ikke blitt brukt, men i følge rådmannen er det tatt initiativ til dette i 2010. Revisor mener at dette er et verktøy som kan være med å sikre at budsjettet overholdes. Det må da i tilfelle tas i bruk og knyttes opp mot enhetsledernes budsjettavvik. Revisjonen mener at kommunen har etablert incentiver for å sikre budsjettlojalitet, men at disse ikke var iverksatt i 2009. Manglende realisme i budsjettet påvirker imidlertid budsjettlojaliteten på en negativ måte. Anbefalinger: På bakgrunn av de funn revisjonen har gjort i forbindelse med denne undersøkelsen, vil vi gi følgende anbefalinger: Det anbefales at inntekter og utgifter budsjetteres realistisk og justeres gjennom budsjettåret når det ser ut som det skjer endringer som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på. Det anbefales at rådmannen foreslår nødvendige tiltak dersom han finner rimelig grunn til å anta at det kan oppstå avvik i forhold til vedtatt eller regulert budsjett. Det anbefales at lederavtalens intensjon om å fastsette mål og gjennomføre prosedyrer for drøftinger når oppnådd resultat ikke innfrir krav og forventninger, tas i bruk. Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 4

Innhold: SAMMENDRAG....1 FORORD.7 1 INNLEDNING... 8 1.1 Formål... 8 1.2 Problemstillinger... 8 1.3 Bakgrunn for prosjektet... 8 1.4 Avgrensninger... 10 1.5 Metode... 10 2 REVISJONSKRITERIER... 12 3 VAR BUDSJETTET FOR 2009 REALISTISK?... 16 3.1 Budsjettering av sentrale inntekter og utgifter... 16 3.1.1 Fakta og funn... 16 3.1.2 Revisors vurderinger... 19 3.2 Driftsbudsjettet for helse og omsorg... 21 3.2.1 Fakta og funn... 21 3.2.2 Revisors vurderinger... 27 4 VAR BUDSJETTOPPFØLGINGEN FOR 2009 TILFREDSTILLENDE?... 28 4.1 Budsjettendringer og rapportering til kommunestyret... 28 4.1.1 Fakta og funn... 28 4.1.2 Revisors vurderinger... 30 4.2 Incentiver og lojalitet... 30 4.2.1 Fakta og funn... 30 4.2.2 Revisors vurderinger... 32 5 REVISJONENS KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER... 34 5.1 Konklusjoner... 34 5.2 Anbefalinger... 35 6 HØRING... 37 6.1 Rådmannens høringssvar... 37 6.2 Revisjonens kommentarer... 47 7 DOKUMENTOVERSIKT:... 48 Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 5

Tabelloversikt: Tabell 1: Nøkkeltall... 9 Tabell 2: Inntektsposter og budsjettavvik.... 16 Tabell 3: Finansposter... 17 Tabell 4: Budsjett- og regnskapstall for 2009 per enhet innen helse- og omsorg.... 23 Tabell 5: Budsjett 2009 for helse og omsorg med regnskap for tidligere år.... 24 Tabell 6: Avvik fra enhetenes budsjettforslag.... 24 Tabell 7: Budsjettavvik i tertialrapporteringen.... 28 Figuroversikt: Figur 1: Budsjettavvik i perioden 2007-2009.... 9 Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 6

FORORD Kommunerevisjonen Vest, Vest-Agder IKS, har etter oppdrag fra kontrollutvalget i Farsund kommune, gjennomført forvaltningsrevisjonsprosjektet Budsjettkontroll og rapportering i Farsund kommune. I kommunal sammenheng er styring gjennom budsjett den viktigste form for økonomistyring. Det er da avgjørende at årsbudsjettet har en form og et innhold som gjør det egnet som styringsredskap. Formålet med prosjektet har vært å vurdere hvorvidt Farsund kommunes vedtatte driftsbudsjett for 2009 var realistisk. Videre har vi undersøkt kommunens oppfølging av driftsbudsjettet for 2009 for å belyse om denne er i henhold til kommunelovens krav og om det er etablert incentiver for å sikre budsjettlojalitet. Prosjektet er planlagt og gjennomført av revisjonssjef Irene Loka og forvaltningsrevisor Vilhelm Lunde Holme. Flekkefjord, 19. november 2010 (sign.) Irene Loka revisjonssjef Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 7

1 INNLEDNING 1.1 Formål I plan for forvaltningsrevisjon for perioden 2008 2011 vedtatt av Farsund kommunestyre er følgende prosjekt prioritert: Undersøke rutinene for budsjettkontroll og rapportering. I kommunal sammenheng er styring gjennom budsjett den viktigste form for økonomistyring. Det er da avgjørende at årsbudsjettet har en innretning og et innhold som gjør det egnet som styringsredskap. Framfor alt er det viktig at budsjettet er realistisk. Videre må budsjettrapporteringen til overordnet administrativt og politisk nivå gi tilgang til oppgradert og nøyaktig styringsinformasjon. Formålet med dette prosjektet er å vurdere Farsund kommunes budsjett for 2009 med hensyn på realisme. Videre vil vi undersøke kommunens oppfølging av driftsbudsjettet for 2009 for derigjennom å belyse om oppfølgingen er tilfredsstillende. 1.2 Problemstillinger Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om kommunen i sitt årsbudsjett budsjetterer iht kommunelovens bestemmer om realisme og om budsjettet undergis nødvendige justeringer når budsjettforutsetningene for årsbudsjettet svikter i løpet av budsjettåret. Undersøkelsesopplegget er justert noe ift prosjektplanen da prosjektet ellers ville blitt for omfattende. Vi har også sett at det er satt i verk flere tiltak ift budsjettåret 2009 når det gjelder rapporteringsrutiner fra enhetene. Vi har derfor ikke tatt utgangspunkt i internkontroll, men sett på kommunens praksis i forhold til de kravene som kommuneloven stiller til budsjettbehandling. I forbindelse med dette har følgende problemstillinger blitt belyst: 1. Var budsjettet for 2009 realistisk? Var budsjetterte inntekter realistiske? Var budsjetterte utgifter realistiske? 2. Var budsjettoppfølgingen for 2009 tilfredsstillende? Ble det rapportert til kommunestyret og ble vesentlige endringer i forhold til budsjetterte inntekter og utgifter for 2009 innarbeidet i budsjettet for perioden? Forelå det incentiver til å holde budsjettet? For å få svar på problemstillingene har vi tatt utgangspunkt i kommunelovens krav til budsjettbehandling 1.3 Bakgrunn for prosjektet Farsund kommune har over flere år hatt store budsjettoverskridelser, spesielt innenfor sektoren helse og omsorg. Fondsavsetningen er samtidig redusert og kommunen fikk et Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 8

regnskapsmessig merforbruk i 2008 på 6,5 mill kr. Ved utgangen av 2009 er underskuddet fra 2008 ikke dekket inn, og disposisjonsfondet er redusert til 11,5 mill kr. En oversikt over enkelte nøkkeltall fra regnskapet er vist i tabellen nedenfor. 2009 2008 2007 Brutto driftsresultat 772 636-455 474 1 038 000 Netto driftsresultat -5 019 678 17 464 777 2 167 000 Årets mer/mindreforbruk - 6 506 683 - Disposisjonsfond, avsatt til bestemte formål 11 535 118 15 181 421 24 389 404 Herav: Bufferfond finans - - 6 400 473 Fond premieavvik 2 152 375 Akk. underskudd i drift 6 506 687 - Tabell 1: Nøkkeltall Når en ser nærmere på hvor de største budsjettoverskridelsene oppstår, er det spesielt helse og omsorgssektoren som peker seg ut. Poster som pensjon, rammetilskudd, skatteinntekter og finans har mer varierende budsjettavvik. Budsjettavvikene som har vært i årene 2007-2009 er vist i figuren nedenfor. 15 Budsjettavvik årene 2007 2009 10 5 mill. kr. 5 10 15 20 Pensjoner Eiendoms skatt Skatter Ramme tilskudd Statilige tilsk. Netto finansutg Avskr. Mva Formann skap Oppvekst og kultur Helse og omsorg Netto avvik 09 2,61 0,55 0,33 3,45 3,09 11,06 0,17 4,44 0,74 1,08 12,20 0,20 Netto avvik 08 10,33 0,15 4,41 6,79 1,00 2,95 0,00 2,05 2,41 0,90 18,21 0,14 Netto avvik 07 0,19 1,30 7,06 8,83 5,64 7,14 2,53 0,81 1,18 1,65 13,39 0,85 Budsjettavvik Teknisk sektor Figur 1: Budsjettavvik i perioden 2007-2009. I denne 3-års perioden har helse og omsorg hatt en samlet overskridelse på 43,8 mill kr, mens netto finansinntekter har hatt merinntekter på samlet 21 mill kr i forhold til budsjett. De øvrige programområdene har relativt lite budsjettavvik i disse årene. Vi vil derfor Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 9

avgrense denne undersøkelsen til sentrale inntekter og utgifter som for eksempel rammetilskudd, skatteinntekter, finansutgifter og inntekter, samt programområdet for helse og omsorg. 1.4 Avgrensninger En oversikt over budsjettavvikene årene 2007 2009 viser at det er spesielt enkelte resultatenheter innenfor helse- og omsorg som har store budsjettavvik. Vi har derfor begrenset denne undersøkelsen til å omfatte enheter innen helse og omsorg og kun se nærmere på de enhetene som hadde store overskridelser i 2009. Dette omfatter enhetene for Listaheimen somatisk avdeling, Institusjonstjenester i sone Farsund, og Hjemmetjenester i sone Farsund. Vi har i denne undersøkelsen lagt vekt på å vurdere budsjettet ut fra kommunelovens krav om realisme og krav om å foreta endringer i budsjettet når dette anses nødvendig. Vi har tatt utgangspunkt i budsjett og rapporteringsdokumenter for 2009, men også sett på budsjettdokumenter og økonomirapporter for 2010, samt regnskaper og årsmeldinger for 2007 og 2008. Vi har ikke vurdert budsjettet i forhold til om kommunestyrets prioriteringer, målsetninger og premisser som årsbudsjettet skal bygge på, kommer tydelig fram slik det også er krav om i kommuneloven. Vi har avgrenset dette prosjektet til kun å gjelde tallbudsjettet. Vi har ikke gjort noen undersøkelser i forhold til investeringsbudsjettet. 1.5 Metode Dette forvaltningsrevisjonsprosjektet er lagt opp etter Norges kommunerevisorforbund (NKRF) sin standard for forvaltningsrevisjon RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon som gjelder for prosjekter med oppstart etter 1. oktober 2005. Standarden består av grunnleggende prinsipper og revisjonshandlinger i forvaltningsrevisjon. Rammene for standarden følger av kommuneloven kap. 12 med tilhørende forskrifter. Standarden fastsetter normer og gir veiledning vedrørende planlegging, gjennomføring og rapportering av forvaltningsrevisjonsprosjekter i kommuner. Rådmannen ble orientert om oppstart av prosjektet først den 4.11.2009 og så ved oppstartsbrev den 20.05.2010. Undersøkelsen omfatter budsjettåret 2009 og er basert på dokumentanalyse og intervjuer. Dokumentanalysen har omfattet innhenting og gjennomgang av budsjettdokumenter, årsregnskap, årsrapporter, økonomiplan, budsjettoppfølgingsrapporter, kommunestyresaker, formannskapssaker, lover og kommunens reglementer. Dokumentene er benyttet til å utlede revisjonskriterier, samt at opplysninger fra dokumentene er benyttet i rapportens faktadeler. Intervjuene er gjennomført for å få belyst ulike temaer som realismen i budsjettet, oppfølgingen av budsjettet og incentiver for å holde budsjettet. Vi har intervjuet rådmannen, enhetslederne for enhetene somatisk avdeling ved Listaheimen, institusjonstjenester i sone Farsund, og hjemmetjenesten sone Farsund. Intervjuene ble utført i tidsrommet 13.10.2010 12.11.2010. Intervjuguide ble utarbeidet i forkant av intervjuene som ble avviklet hos de enkelte intervjuobjektene etter nærmere avtale. Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 10

Intervjuet med enhetsleder for hjemmetjenestene sone Farsund ble imidlertid gjennomført over telefon da hun ikke ble enhetsleder før i slutten av 2009. Dette intervjuet var mindre omfattende enn de øvrige og referat ble ikke sendt til verifisering. Fra de øvrige intervjuene ble det utarbeidet referater som i etterkant ble sendt ut til intervjuobjektene for verifisering og kommentarer. Vi har mottatt verifiserte referater fra disse intervjuobjektene. Utkast til rapport ble den 12.11.2010 oversendt rådmannen for å få en vurdering av riktigheten i det faktagrunnlaget, som sammenholdt med revisjonskriteriene, utgjør utgangspunktet for våre vurderinger. Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 11

2 REVISJONSKRITERIER Fra lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), samt Farsund kommunes økonomireglement gjeldende for 2009, utleder vi i dette kapittelet revisjonskriterier for problemstillingene vi belyser i dette forvaltningsrevisjonsprosjektet. I tilknytning til delproblemstillingen om det var incentiver til å holde budsjettet, har vi på bakgrunn av en teoretisk tilnærming utledet et normativt revisjonskriterium. Var budsjettet for 2009 realistisk? Utgangspunktet er at den grunnleggende kompetansen til å vedta kommunens årsbudsjett (bevilgningskompetansen) er lagt til kommunestyret selv, jfr. kommuneloven 45. nr. 2 Med dette menes at kommunestyret selv skal fastsette den samlede økonomiske rammen for kommunens samlede virksomhet, og at kommunestyret selv har ansvaret for å gi en minste prioritering av rammen til ulike formål (årsbudsjettet). 1 Kravene til årsbudsjettets innhold og inndeling er gitt i lov og forskrift, spesielt kommuneloven 46, budsjettforskriften 6 og forskriftens vedlegg 1 og 2 (budsjettskjema 1 og 2). Inntektsrammene og bevilgningene til de ulike formål som kommunestyret fastsetter som årsbudsjettet, skal føres opp i budsjettskjema 1 og 2 på tilsvarende nivå som kommunestyret vedtar budsjettpostene. Innenfor de bevilgninger som kommunestyret har fastsatt i årsbudsjettet, som er oppført i budsjettskjema 1 og 2, kan kommunestyret gi underordnet organ fullmakt til å fordele bevilgningene. Den nærmere fordelingen av bevilgninger som foretas av underordnet organ anses ikke som del av årsbudsjettet, jfr. budsjettforskriften 6. Kravet til budsjettets realisme framgår av kommunelovens 46 nr. 3: Årsbudsjettet skal være realistisk. Det skal fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen kan forvente i budsjettåret. Dette gjelder både ved fastsettelsen og gjennom budsjettåret, og innebærer at de enkelte bevilgninger og de inntektsrammene budsjettet bygger på, skal være ført opp ut fra hva som kan påregnes. En rekke av de inntekter som innarbeides i budsjettet og de bevilgninger som er ført opp, vil være anslag for året. Det er et krav at både inntekter og utgifter er realistiske. 2 I kommunelovens 46 nr. 6 stilles krav om at det skal budsjetteres slik at driftsresultatet (brutto) minst skal være tilstrekkelig til å dekke utgifter til renter, avdrag og nødvendige avsetninger, dvs. krav om et budsjett i balanse. Revisjonskriteriet hentes således direkte fra kommunelovens 46 nr. 3: Årsbudsjettet skal være realistisk. Det skal fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen eller fylkeskommunen kan forvente i budsjettet. Revisjonen legger følgende revisjonskriterium til grunn: Årsbudsjettet skal være realistisk og fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen forventer. 1 Kommunal og regionaldepartementet i brev til Indre Østfold Kommunerevisjon IKS, 11.10.07 2 Ot.prp. nr. 43 (1999 2000) Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 12

Ble vesentlige endringer i forhold til budsjetterte inntekter og utgifter for 2009 innarbeidet i budsjettet for perioden? Bevilgningskompetansen ligger til kommunestyret også ved endringer i årsbudsjettet. Endringer i årsbudsjettet kan altså kun foretas av kommunestyret selv, og kan ikke delegeres til underordnet organ. Utgangspunktet er at kommunestyrets bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer. I følge kommunelovens 47 nr 2 skal rådmannen gi melding til kommunestyret dersom det skjer endringer som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på. Hvis kommunestyret får slik melding skal det foreta nødvendige endringer i budsjettet. I følge forskrift om årsbudsjett 10 skal rådmannen gjennom budsjettåret legge fram rapporter for kommunestyret som viser utviklingen i inntekter og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i henhold til det vedtatte årsbudsjett. Dersom rådmannen finner rimelig grunn til å anta at det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert årsbudsjett, skal det i rapportene til kommunestyret foreslås nødvendige tiltak. Kommunestyret skal selv foreta de nødvendige endringer i årsbudsjettet når dette må anses påkrevd, jfr. 47 nr. 3. Hva som er nødvendige endringer må vurderes opp mot de krav til innhold som kommuneloven stiller til årsbudsjettet. I kommuneloven 46 er følgende krav angitt: Krav om at årsbudsjettet er rettslig bindende, jfr. nr. 1. Krav om realistisk budsjettering, jfr. nr. 3. Balansekrav, jfr. nr. 6. Disse kravene må være oppfylt både ved fastsettelsen og gjennom budsjettåret 3. Kravet om at årsbudsjettet er bindende for underordnede organer er understreket i kommuneloven 47 nr. 1. Kravet innebærer at bevilgninger i årsbudsjettet ikke kan overskrides, jfr. Ot.prp. nr. 43 (1999-2000), og derfor at det må foreligge budsjetthjemmel for de utgifter kommunen pådrar seg. Dersom overskridelser av bevilgninger i årsbudsjettet må påregnes, må dette således anses som nødvendige endringer av årsbudsjettet etter kommuneloven 47 nr. 3 4. Utbetalinger som dekker rettslige forpliktelser kreves det ikke budsjetthjemmel for, jfr. kommunelovens 47 nr. 1, men realismekravet vil likevel innebære at budsjettoverskridelser som følger av rettslige forpliktelser også må anses som nødvendige endringer i årsbudsjettet etter kommunelovens 47 nr. 3. På bakgrunn av ovennevnte vil det ikke være tilstrekkelig at kommunestyret bare gjøres kjent med den økonomiske utviklingen og på bakgrunn av dette vurderer eventuelle tiltak. Avvik som medfører at krav til årsbudsjettets innhold ikke forventes innfridd, må anses som nevneverdige og meldepliktige iht kommuneloven 47 nr. 2 og budsjettforskriften 10 og 11. Det vil ikke være i tråd med kommuneloven at kommunestyret ikke behandler nevneverdige avvik som oppstår i løpet av året, og det vil ikke være tilstrekkelig at kommunestyret bare gjøres kjent med den økonomiske utviklingen uten at det også foretas endringer i årsbudsjettet., jfr. 47 nr. 3. 3 Ot.prp. nr. 43 (1999 2000) 4 Kommunal og regionaldepartementet i brev til Indre Østfold Kommunerevisjon IKS, 11.10.07. Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 13

Revisjonskriteriet hentes således direkte fra kommunelovens 47 nr. 3: Får kommunestyret eller fylkestinget melding etter nr 2 5 foran, skal det foreta nødvendige endringer i budsjettet. Det samme gjelder når det på annen måte gjøres kjent med forhold som kan bety vesentlig svikt i inntektene eller en vesentlig økning i utgiftene i forhold til budsjettet. Videre inneholder kommunens økonomireglement følgende bestemmelser om rapportering: Kommunestyret skal minst to ganger i året ha en redegjørelse over den økonomiske situasjonen. Dersom det er utsikter til at bevilgningene ikke vil holde, plikter budsjettenheten uten ugrunnet opphold å rapportere dette til rådmannen som igjen informerer formannskap/kommunestyre senest ved den tertiale rapporteringen. Revisjonen legger følgende revisjonskriterium til grunn: Kommunestyret skal minst to ganger i året motta en redegjørelse over den økonomiske situasjonen, jfr. 10 i forskrift om årsbudsjett Rådmannen skal i løpet av budsjettåret gi melding til kommunestyret når det skjer endringer av betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på. Rådmannen skal i rapportene til kommunestyret foreslå nødvendige tiltak dersom han finner rimelig grunn til å anta at det kan oppstå avvik i forhold til vedtatt eller regulert budsjett. Kommunestyret skal foreta nødvendige endringer i årsbudsjettet når dette må ansees påkrevd. Forelå det incentiver til å holde budsjettet? Kommunestyret i Farsund vedtok i 2008 budsjett for 2009 med nettorammer for hver budsjettenhet slik disse framkom ut fra rådmannens forslag. Enhetslederne er i økonomireglementet 6 delegert myndighet til å disponere budsjettrammene i henhold til det som framgår av budsjettbehandlingen, vedtatte planer og ellers innenfor det formål enheten har i utøvelsen av kommunens tjenester på vedkommende område. Enhetene har plikt på seg til å utnytte ressursene på en mest mulig effektiv måte og skal se til at midler utnyttes optimalt til formålet. Vi vil her se på forholdet kommunestyret/enheter. Med delproblemstillingen forelå det incentiver til å holde budsjettet, ønsker vi å belyse hvilke incentiver som forelå, og hvorvidt disse var tilstrekkelige til å sikre budsjettoverholdelse. Forholdet mellom kommunestyret og rådmannen/enhetslederne kan betraktes som et prinsipal-agentforhold. Prinsipal-agentteorien bygger på en forutsetning om at aktørene handler rasjonelt. Teorien definerer to aktører; en prinsipal (fullmaktsgiver) og en agent 5 Kommuneloven 47 nr. 2: Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen, kommunerådets leder eller fylkesrådets leder gi melding til kommunestyret eller fylkestinget. 6 Økonomireglement vedtatt 1.4.2008 Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 14

(fullmektig). Aktørene står i et hierarkisk forhold til hverandre. I vårt tilfelle vil kommunestyret kunne betraktes som prinsipal, mens rådmannen/enhetsledere vil kunne betraktes som agenter. I følge prinsipal-agent teorien vil disse to parter ikke nødvendigvis ha sammenfallende interesser i alle situasjoner. Det er derfor påkrevd for prinsipalen å iverksette tiltak som reduserer risikoen for at agenten handler ut fra egeninteresser i strid med prinsipalens ønsker. Risikoen for adferd i strid med prinsipalens ønsker kan reduseres ved hjelp av kontrolltiltak eller incentivsystemer. Budsjettkontroll vil utgjøre en slik form for kontroll, mens incentivsystemer vil kunne være mekanismer som gir rådmann og enhetsledere incentiver til å overholde budsjetter. For å vurdere om det forelå incentiver innen økonomistyring og budsjettoppfølging i Farsund i 2009 har vi utledet et generelt revisjonskriterium av normativ karakter som bygger på prinsipal-agentteorien: Revisjonen legger følgende revisjonskriterium til grunn: Kommunen bør ha etablert incentivsystemer som bidrar til å sikre at budsjettet overholdes. Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 15

3 VAR BUDSJETTET FOR 2009 REALISTISK? 3.1 Budsjettering av sentrale inntekter og utgifter 3.1.1 Fakta og funn Ved vurdering av budsjettets inntektsside vil vi se på kommunens såkalte frie disponible inntekter, samt netto finansinntekter, momskompensasjon fra investeringer og premieavvik. De frie disponible inntektene er sammensatt av skatt på inntekt og formue, ordinært rammetilskudd og skatt på eiendom. Netto finansinntekter inkluderer både finansinntektene og finansutgiftene, dvs at renteutgifter og avdrag på kommunens innlån også er en del av denne posten. Momskompensasjonen vil være avhengig av utførte investeringer, mens premieavviket som ikke har likviditetsmessig betydning, påvirker det regnskapsmessige resultatet. Realismen i budsjettets inntektsside er avhengig av kommunens anslag for disse inntektspostene. Budsjetterte inntekter utgjør, som følge av balansekravet i kommuneloven, en ramme for de utgifter kommunen kan tillate seg å budsjettere med 7. Balansekravet skal hindre at kommunen legger opp til et høyere utgiftsnivå enn kommunens forventede inntekter gir dekning for. Dette tilsier at man anvender et forsiktighetsprinsipp ved budsjettering av kommunens inntekter. Nedenfor vises en oversikt over regnskap og budsjett for 2009 når det gjelder de aktuelle postene, og hva budsjettavviket ble ved regnskapsavleggelsen. Budsjettpostene er ikke regulert i løpet av budsjettåret. Når en ser på postene samlet, er det ikke budsjettavvik på disse i 2009. Den enkelte post gjennomgås nedenfor. tall i mill kr. Regnskap 2009 Budsjett 2009 Budsjettavvik Skatt på inntekt og formue -193-193 0 Rammetilskudd -122-118 -3 Eiendomsskatt -22-22 -0 Andre generelle statstilskudd -7-4 -3 Momskompensasjon -6-10 4 Pensjoner 3-3 Sum inntektsposter -347-347 0 Tabell 2: Inntektsposter og budsjettavvik. Ordinært rammetilskudd: Kommunens budsjetterte rammetilskudd er i samsvar med forslag til statsbudsjett med tillegg av ekstraordinære skjønnsmidler på kr 400 000, totalt 118 mill kr. Samlet rammetilskudd er delt i innbyggertilskudd, skjønnsmidler og inntektsutjevning. Rådmannen bruker KS sin prognosemodell for beregning av rammetilskuddet. Budsjettavviket for 2009 ble en merinntekt på 3,4 mill kr. I forbindelse med regjeringens 7 Jfr. 46 nr 6 Det skal budsjetteres med et driftsresultat som minst er tilstrekkelig til å dekke renter, avdrag og nødvendige avsetninger. Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 16

framlegging av kommuneproposisjonen for 2010 ble det tilført mer midler til kommunesektoren, og Farsund kommune fikk tilført 2 mill kr av disse. Skatt på eiendom Eiendomsskatten ble i 2009 budsjettert med samme nivå som i 2008 med 3 for boliger og 7 for verk og bruk. Vedtatt budsjett samsvarer så og si med regnskapsnivået for 2008. Regnskapet for 2009 ble som budsjettert. Skatt på inntekt og formue Budsjett for skatt på inntekt og formue ble satt til 193 mill og i samsvar med forslag til statsbudsjett. Rådmannen bruker KS sin prognosemodell for beregning av skatteinntektene. Regnskapet for 2009 ble som budsjettert. Andre generelle statstilskudd Det ble budsjettert med 4,2 mill kr i statlig tilskudd i 2009. Dette gjaldt kompensasjonstilskudd for investeringer i skole. Totalt ble det regnskapsført 7,3 mill kr på dette området. Budsjettavviket skyldes hovedsakelig at også flyktningtilskudd føres her, og dette var verken budsjettert med som inntekt eller til bruk. I alt mottok kommunen 10 mill kr i flyktningtilskudd hvorav 7,1mill kr ble overført til bruk i andre enheter. Ubrukt tilskudd på ca 2,8 mill kr framgår da som merinntekt i regnskapet. Budsjetterte finansinntekter/-finansutgifter I tabellen under er finansinntekter og utgifter splittet opp og dekomponert. Disse postene ble budsjettert med en utgift på netto 20,9 mill kr. Årsregnskapet viste en netto utgift på 8,4 mill kr, dvs. et budsjettavvik på 12,4 mill kr. tall i mill kr. Regnskap 2009 Budsjett 2009 Budsjettavvik Renteinntekter -7,3-12,7 5,3 Gevinst verdipapirer -13,2 - -13,2 Kurstap verdipapirer 2,3-2,3 Utbytte -12,5-9,0-3,5 Sum finansinntekter -30,8-21,7-9,1 Renteutgifter 18,4 19,2-0,8 Kalkulatoriske renter 6,4 8,3-1,8 Kalkulatoriske renter motpost -6,4-5,5-0,9 Avdrag lån 20,8 20,6 0,2 Sum finansutgifter 39,2 42,6-3,3 Resultat eksterne finanstransaksjoner 8,4 20,9-12,4 Tabell 3: Finansposter Avdragene på innlån ble budsjettert med kr 20,6 mill kr. Budsjettavviket viser et merforbruk på ca 200 000. Sum renteutgifter er budsjettert med 19,2 mill kr, mens regnskapet ble vel 18,4 mill kr. Dvs. et mindreforbruk på 0,77 mill kr. Halvparten av lånene har fast rente med en gjennomsnittlig rente på 4,8 %, mens det for lånene samlet er budsjettert med en rente på 4,5 % 8. 8 Rådmannens forslag til budsjett for 2009. Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 17

Avkastningen på kraftfondet ble budsjettert 9 med 10 % som av rådmannen ble vurdert som et dristig anslag dersom de finansielle markedene ikke bedret seg kraftig i 2009. Kraftfondet var på 110,7 mill kr per 31.12.2008. Renteinntekter, utbytte, realisert og urealisert gevinst/tap på verdipapirer, ble budsjettert med 21,7 mill kr. Merinntektene ift budsjett ble 9,1 mill kr, hvor 5,6 mill kr gjelder renteinntektene og gevinst på verdipapirer, mens 3,5 mill kr er høyere utbytte fra Agder Energi enn budsjett. Kalkulatoriske 10 renter er budsjettert med 8,2 mill kr som utgift, og 5,5 mill kr som inntekt. Dette gir en differanse på 2,7 mill kr, dvs at utgiftene er budsjettert høyere enn inntektene.. Iflg. rådmannen er det en glipp at denne differansen har oppstått. I regnskapet er de kalkulatoriske renteutgiftene og inntektene ført med like beløp og dermed utjevnet. Kompensasjon av merverdiavgift fra investeringer Ordningen med kompensasjon av merverdiavgift fra investeringer innebærer at merverdiavgift fra investeringer kompenseres fra staten og fram til regnskapsåret 2010 skal denne kompensasjonen bokføres som inntekt i driftsregnskapet. Dette innebærer at når kommunen låner til å finansiere sine investeringsutgifter (inkl. merverdiavgiften) og så bruker momskompensasjonsinntekten til å finansiere sine ordinære driftsutgifter, i realiteten lånefinansierer driften. Fra 2010 er regnskapsreglene endret slik at i løpet av 5 år er ordningen med å inntektsføre momskompensasjonen fra investeringer i driftsregnskapet gradvis endret til å bli regnskapsført i investeringsregnskapet. Rådmannen har i sitt budsjettdokument gjort rede for disse forholdene og understreket at utgiftene i økonomiplanperioden må reduseres med tilsvarende beløp som inntektsføres i drift. I 2009 er hele momskompensasjonen brukt til å dekke driftsutgifter. I følge rådmannens budsjettdokument er posten for mva-kompensasjon fastsatt på bakgrunn av høyt investeringsbudsjett for 2008 samt høye foreslåtte investeringsutgifter i 2009. Det totale investeringsbudsjettet i 2009 var på 75 mill kr eks. havn. I investeringsbudsjettet for 2009 er det ikke tatt høyde for prosjekter i 2008 som er forskjøvet til 2009, og det kan også ligge bevilgninger til prosjekter som vil utføres over mer enn et budsjettår. Rådmannens forslag til budsjett på momskompensasjon fra investeringer i 2009 var på 8,8 mill kr. Ved kommunestyrets budsjettbehandling ble posten økt med 1,5 mill kr til inndekning av økte bevilgninger til flere enheter. Totalt ble det budsjettert med 10,3 mill kr i kompensasjon av merverdiavgift fra investeringer. Regnskapet viser en inntekt på 5,9 mill kr, dvs. et negativt budsjettavvik på 4,4 mill kr. 9 Rådmannens forslag til budsjett for 2009 10 Kalkulatoriske kostnader menes beregnede kostnader som har til hensikt å framvise en annen kostnad enn den virkelige utgiften eller kostnaden. Kalkulatoriske kostnader omfatter normalt avskrivninger og renter, dvs. inklusive forrentning av den til enhver tid bundne kapitalen. Hensikten med kalkulatoriske kostnader kan for eksempel være å belaste kommunale bygg med en antatt markedsleie (internhusleie) for de virksomhetene som benytter lokalene (Sunde, Øyvind. 2006. Kommuneregnskapet. 5. utg. Oslo : NKK Kommunaløkonomisk forlag). Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 18

Premieavvik pensjon Det ble ikke budsjettert med pensjonspremieavvik i 2009. Premieavviket er forskjellen mellom årets pensjonskostnad og årets innbetalte pensjonspremie. Regnskapet viser at årets premieavvik for 2009 inkl. arbeidsgiveravgift ble på 7,7 mill kr (inntekt). Fjorårets premieavvik på 10 mill kr som i 2008 ble ført som en inntekt i regnskapet for 2008, skal reverseres i regnskapet i 2009 og da føres som en utgift. Vanligvis ville et positivt premieavvik et år blitt satt av til disposisjonsfond som så igjen ville blitt brukt til å dekke reverseringen året etter. Siden regnskapsmessig underskudd i 2008 medførte strykninger av avsetninger, ble denne inntekten ikke avsatt til fond. Dette innebar at det måtte finnes dekning til fjorårets premieavvik i 2009. Netto ble det dermed regnskapsført en utgift på 2,6 mill kr. I 2. tertialrapport ble det informert om at premieavviket i 2008, som var på 10 mill kr, måtte dekkes inn i 2009. Grunnen var at dette premieavviket ikke var blitt satt av til fond i 2008 pga regnskapsunderskuddet. Det var ikke budsjettert med premieavvik i 2009, og det gis ikke noen mer utredning om forholdet annet enn at det må finnes dekning for fjorårets premieavvik på 10 mill kr. 3.1.2 Revisors vurderinger Kommunelovens 46 nr. 3 slår fast at kommunen må fastsette et realistisk årsbudsjett og at dette skal fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen kan forvente i budsjettåret. Det vil si at de enkelte bevilgninger og de inntektsrammene budsjettet bygger på skal være ført opp ut fra hva som kan påregnes. Nedenfor går vi gjennom de enkelte postene. Budsjettert rammetilskudd og inntekt av skatt på inntekt og formue 2009 I rådmannens budsjettforslag for 2009 var det ordinære rammetilskuddet anslått til 118 mill kr, i samsvar med det som framgår av statsbudsjettet. Skatt på formue og inntekt ble budsjettert med 193 mill kr. Kommunen bruker KS sin prognosemodell for å budsjettere nivået på rammetilskuddet, inntektsutjevningen 11 og skatteinntektene. Prognosemodellen tar utgangspunkt i det framlagte forslag til statsbudsjett. Vår vurdering er at budsjettert rammetilskudd og inntekt av skatt på inntekt og formue var realistisk ved budsjettårets begynnelse. Økte tilføringer fra staten som ble varslet i Kommuneproposisjonen for 2010 og som utgjorde 2 mill kr for Farsund kommune ble imidlertid ikke ført som en budsjettendring i løpet av året og budsjettet framstod da ikke som realistisk. Skatt på eiendom Eiendomsskatten ble budsjettert med samme nivå som i 2008 og det var ikke lagt opp til noen endring av skatten. Budsjettet vurderes dermed som realistisk når det gjelder skatt på eiendom. 11 Inntektsutjevning er en ordning som omfordeler skatteinntekter mellom kommunene for å utjevne forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene. Inntektsutjevningen er selvfinansierende slik at kommuner og fylkeskommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet får utbetalt inntektsutjevnende tilskudd i tillegg til rammetilskuddet, mens kommuner og fylkeskommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet får et trekk i utbetalingen av rammetilskuddet. Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 19

Generelt statstilskudd Gjennomgangen viste at flyktningtilskuddet fra staten ikke ble budsjettert. Etter revisors mening må alle kjente inntekter tas med og dette gjelder også flyktningtilskuddet. Budsjetterte netto finansinntekter/-utgifter for 2009 Kommunens netto finansinntekter/-utgifter er inntekter som det er knyttet usikkerhet til fordi de er avhengige av utvikling i henholdsvis rentenivå, utviklingen i finansmarkedet og nivået på utbytte fra Agder Energi. Budsjetterte avdrag på kommunens innlån samsvarer med regnskapsførte avdrag og krav om minimumsavdrag i kommunelovens 50 nr. 7. Avdragene vurderes realistisk budsjettert. Halvparten av kommunens innlån har fast rente, og gir således en forutsigbarhet for kommende renteutgifter når det gjelder disse lånene. For de øvrige lånene vil renteutgiftene være påvirket av variasjoner i rentenivået. Renteutgiftene ble basert på en gjennomsnittlig rente på 4,5 %. Høsten 2008 var preget av finanskrise og påvirket både avkastning og rentenivå. Det var derfor ikke enkelt å ha et relativt sikkert estimat på rentenivået i budsjettåret. Norges Bank justerte også i desember 2008 ned sin rentebane for styringsrenten fra intervallet 4 5 prosent for perioden fram til mars 2009 til 2,5 3,5 prosent. Den kommunale utlånsrenten kan anslås til ca 0,75 % høyere enn styringsrenten 12. Gjennomsnittlig 12 mnd NIBOR 13 ble i 2009 2,87 %. Ut fra et forsiktighetsprinsipp og store forstyrrelser i økonomien både ute og hjemme, vurderer vi anslaget på rentenivå for realistisk. Regnskapet viser at renteutgiften ble 18 mill kr, ca 0,7 mill kr lavere enn budsjett. I budsjettet er de kalkulatoriske 14 rentene budsjettert med 2,7 mill kr høyere utgifter enn inntekter. Inntekts- og utgiftspostene var ment (og har tidligere vært) utlignet mot hverandre. Så er også gjort regnskapsmessig i 2009. Differansen skyldes iflg rådmannen en glipp dette året. Vår vurdering er at denne feilen har ført til en urealistisk budsjettering av utgifter. Netto finansinntekter er budsjettert med 10 % avkastning fra kraftfondet. Rådmannen mener selv 15 at dette anslaget kunne synes høyt gitt markedsforholdene (finanskrise) som var på budsjettertingstidspunktet høsten 2008. Den bokførte avkastning (ekskl. utbytte fra Agder Energi) ble 5,6 mill kr høyere enn budsjettert. På bakgrunn av stor turbulens og nedgang i finansmarkedene høsten 2008 er revisjonen enig med rådmannen i at budsjettet ble basert på et høyt avkastningsanslag. Da det på det tidspunktet ikke var mulig for noen å angi utviklingen i finansmarkedene må en i lys av regnskapsresultatet kunne si at budsjettanslaget låg innenfor realismekravet i kommuneloven. Utbytte fra Agder Energi ble budsjettert med 9 mill kr mens den endelige utbetalingen ble 12,5 mill kr. Budsjettert nivå for 2009 er omtrent som utbetalt utbytte for 2008. Overskuddet for Agder Energi i 2008 ble karakterisert som et rekordresultat 16 og var på 1 033 mill kr. På bakgrunn av dette resultatet godkjente generalforsamlingen i Agder 12 Kommunalbanken: http://www.kommunalbanken.no/default.aspx?m=292&amid=44453 13 Norges Bank 14 Iflg. Kostra veilederen for 2009 må kalkulatoriske renter elimineres i eksternregnskapet. 15 Rådmannens budsjettdokument. 16 Agdereierne: http://www.agdereierne.no/2009/03/agder energi i 2008 nytt rekordresultat/ Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 20

Energi å dele ut 967 mill i utbytte. Utbyttepolitikken 17 som gjaldt for Agder Energi var årlig utbytte på 600 mill kr + 50 % av overskuddet ut over dette. Et budsjettert utbytte på 9 mill kr i kommunen er basert på et overskudd i Agder Energi på 700 mill kr. Vi kan ikke se at budsjettert nivå på utbytte var urealistisk. Kompensasjon av merverdiavgift fra investeringer Momskompensasjon fra investeringer vil være en post som utledes fra investeringsbudsjettet. Så lenge all momskompensasjon skal føres som inntekt i driftsregnskapet, vil nivået på investeringene også være bestemmende for hvor stor inntekt som skal føres i drift. Når denne inntekten brukes til å finansiere driften er det viktig å få et så realistisk anslag som mulig. Rådmannen har i sitt budsjettdokument vist til at anslaget er basert på et høyt investeringsbudsjett i 2008 samt høye foreslåtte investeringsutgifter i 2009. Totalt budsjettert investeringsnivå i 2009 er på 75 mill eks. havn. Hele investeringsutgiften vil ikke være berettiget moms-kompensasjon siden en del av investeringene kommer inn under den ordinære momsloven, og det for noen utgifter ikke er avgiftsplikt. Forskyvninger av budsjetterte prosjekter vil også ha konsekvenser for kompensasjonen. Rådmannens oppfatning er at hans budsjettforslag til momskompensasjon var realistisk fordi det også var tatt hensyn til forskyvninger av investeringer som var planlagt, men ikke ferdigstilt i 2008. Kommunestyret økte dessuten posten med 1,5 mill kr i sin budsjettbehandling. Faktiske investeringer i 2009 var på 63 mill kr eks. havn og budsjettavviket ble 4,4 mill kr ved regnskapsavleggelsen. Avviket utgjorde 43 % av budsjettet på 10,3 mill kr. Siden kommunens investeringsbudsjett i budsjettåret ikke representerer bevilgninger til kun årets gjennomføring av prosjekter, er det vanskelig å si om budsjettanslaget var realistisk. Revisjonen konstaterer at det ble et stort avvik fra forventet inntekt, men dette kan ha sin forklaring i prosjekter som er utsatt i tid ift hva som låg til grunn på budsjetteringstidspunktet. Vi har ikke foretatt nærmere analyser av hvilke investeringsprosjekter som låg til grunn for budsjetteringen av momskompensasjonen. Premieavvik pensjon Pensjon er et komplisert område og skal bokføres etter helt spesielle bokføringsregler. Premieavviket som oppstår et år og som kan være både positivt og negativt, skal reverseres igjen året etter. Premieavviket er ikke tatt hensyn til i budsjettet, og etter revisors mening bør også denne kostnaden tas med da den påvirker regnskapsmessig resultat. 3.2 Driftsbudsjettet for helse og omsorg 3.2.1 Fakta og funn Programområdet for helse og omsorg har i løpet av årene 2006 2009 18 hatt et samlet negativt budsjettavvik på 52 mill kr. Overforbruket i 2009 ble på 12 mill kr. 17 Referat fra eiermøte i Agder Energi 20.02.2009 18 Årsrapportene for årene 2006 2009. Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 21

Rådmannen 19 er også tydelig på det er en galopperende utgiftsutvikling i helse- og omsorgssektoren og at denne utviklingen må stoppe opp. I følge budsjettprosedyren 20 skal enhetene utarbeide forslag til budsjett med utgangspunkt i vedtatt økonomiplan og signaler gitt i rådmannens budsjettrundskriv. Budsjettrundskrivet er basert på rådmannens drøftinger av budsjettforutsetningene med formannskapet. Forslagene fra enhetene skal framlegges for utvalg/formannskap til uttalelse/orientering. Rådmannen samler forslagene og fremmer et balansert budsjettforslag for formannskap/kommunestyre etter at statsbudsjettet er fremlagt, og med de rammer dette setter for kommunens budsjett. Budsjettenhetene har myndighet til å disponere budsjettrammene i henhold til det som fremgår av budsjettbehandlingen, vedtatte planer og ellers innenfor det formål enheten har i utøvelse av kommunens tjenester på vedkommende område 21. Partas K 22 as gjennomførte i 2008 en analyse av hele pleie- og omsorgstjenesten i Farsund kommune. Analysen viste at lønnsutgiftene hadde forbruk langt ut over tildelt ramme, samt at omfattende og kostnadskrevende tjenestetilbud ikke harmonerte med tildelt budsjettramme. De fleste enhetene hadde i 2007 et overforbruk av både fastlønn og variable lønnskostnader og Partas K mente at det var lite samsvar mellom tilbud og rammer og at ledere syntes å mangle et enkelt styringsverktøy for et komplisert tjenesteområde. Partas K påviste forbedringspotensialer, og kommunen har nå igangsatt en omstillingsprosess i sektoren. Kommunestyret 23 har gitt administrasjonsutvalget ansvaret for å gjennomføre tiltak for å bringe samsvar mellom drift og budsjett, samt legge grunnlag for en bærekraftig drift av helse- og omsorgstjenesten. Administrasjonsutvalget vedtok en tiltaksplan i juni 2008 og ferdige forslag skulle innarbeides i budsjettforslaget for 2009 og iverksettes fra jan 09. Enhetenes innsendte forslag til budsjett for 2009 innen programområdet helse og omsorg summerer seg opp til 174 mill kr. Kommunestyret vedtok i budsjettvedtaket en budsjettramme for programområdet på 161 mill kr, dvs en ramme som var 13 mill kr lavere enn det behovet som enhetene innga i sitt forslag. Samlet budsjettoverskridelse i 2009 ble på 12 mill kr. Budsjett og forutsetninger Rådmannen peker i sin innledning 24 til sine budsjettkommentarer på at det er nødvendig å bremse opp utviklingen av økte utgifter (galopperende) innenfor helsesektoren, og at forslaget om å redusere antall sykehjemsplasser er et viktig ledd i den sammenhengen. I følge budsjettrundskrivet skulle budsjettet være i tråd med Virksomhetsplanen for hver enhet. Enhetene skulle i sitt budsjettarbeid 25 ta utgangspunkt i driftsnivået for 2008 med kjente volumendringer. Nye politiske vedtatte oppgaver skulle også legges inn i 19 Rådmannens forslag til budsjett for 2009. 20 Vedtatt av kommunestyret 1.4.2008. 21 Delegasjonsreglement for Farsund kommune, vedtatt 19.06.2007. 22 Partas K er et konsulentfirma som leverer tjenester innen analyse, prosessveiledning og styringssystemer innen offentlig forvaltning, spesielt rettet mot kommunenes helse og omsorgstjenester. 23 Møte 4.3.2008 24 Rådmannens forslag til budsjett 2009 25 Budsjettrundskrivet for 2009 Budsjettkontroll og rapportering Farsund kommune. Side 22