Konsekvensutredning økt omsetningskrav for biodrivstoff til veitrafikk

Konsekvensutredning økt omsetningskrav for biodrivstoff til veitrafikk Sammendrag I Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2015 er det lagt til grunn at omsetningskravet for biodrivstoff til veitrafikk skal økes fra dagens krav på 3,5 % til 5,5 % fra 1. juli 2015. Dette notatet omhandler konsekvensene av å innføre en slik endring. Endringene i omsetningskravet har også en side til Stortingets anmodningsvedtak om endringer i veibruksavgiftene på biodiesel og bioetanol. Endringene i veibruksavgiften er ikke omfattet av denne høringen eller konsekvensvurderingen. Et krav til økt omsetning av biodrivstoff kan oppfylles på ulike måter: økt salg av lavinnblandet biodrivstoff i fossilt drivstoff (f.eks. E5, E10 og B7), økt salg av høytinnblandet eller rent biodrivstoff (B30, B100, E85, biogass), økt salg av biodrivstofftyper har mindre miljøbelastning og som dermed som kvalifiserer for dobbeltelling (produsert av avfall, rester, cellulose eller lignocellulose, se nærmere omtale s. 7), eller ved en kombinasjon av disse. Så sant et økt omsetningskrav utformes på tilsvarende måte som etter gjeldende produktforskrift, vil konsekvensene av et krav til økt omsetning i stor grad avhenge av hvordan omsetterne av drivstoff velger å tilpasse seg dette. En rekke EU-land, inkludert våre nordiske naboland, har i dag en biodrivstoffandel på nivå med eller høyere enn 5,5 %. Den reelle klimaeffekten og miljøpåvirkninger av biodrivstoffproduksjon er viktige hensyn å ta i innføring av nye virkemidler for å fremme økt bruk av biodrivstoff. Biodrivstoff omsatt i Norge må oppfylle EUs bærekraftkriterier, men disse er mangelfulle på enkelte områder. Det er blant annet spørsmål om reelle livsløpsutslipp fra biodrivstoffproduksjon regnes med på tilstrekkelig måte, samt om andre effekter på miljø og sosiale forhold tas tilstrekkelig hensyn til. Det pågår en prosess i EU angående regelverk som skal ta hensyn til flere miljøhensyn enn de som nå er del av bærekraftskriteriene, spesielt indirekte arealbruksendringer (ILUC). Denne prosessen har enda ikke blitt sluttført. Om de kommende endringene i EUs regelverk ikke vurderes å tilstrekkelig ivareta disse hensynene, bør det vurderes om det kan og bør gjennomføres særskilte nasjonale virkemidler. I denne konsekvensutredningen har ikke Miljødirektoratet vurdert alternative innretninger av virkemidler for å fremme økt omsetning av det mest miljøvennlige biodrivstoffet, men vi skisserer i kapittel 4.6 kort noen muligheter. Vi viser også til et eget oppdrag fra KLD i tildelingsbrevet for 2015 om en nærmere vurdering av muligheter for dette i løpet av 2015. I forbindelse med budsjettforliket ba Stortinget regjeringen også om å gjennomføre endringer i veibruksavgiftene for biodrivstoff, og samtidig vurdere blant annet EØS-rettslige konsekvenser av dette. Slike EØS-rettslige vurderinger, som særlig dreier seg om statsstøtteregelverket, vil også ha relevans for omsetningskravet. 02.02.2015 1

Gitt at dagens innretning av omsetningskravet beholdes, tyder innspill fra drivstoffbransjen på at store deler av en eventuell økning fra 3,5 % til 5,5 % vil bli gjennomført ved å introdusere lavinnblandet bioetanol i bensin (E5). Dette vil ikke kreve endringer i kjøretøyparken. Bransjen ser det også som aktuelt å tilby mer høyinnblandet biodrivstoff til kjøretøy som kan benytte dette. Basert på dette er det i denne konsekvensvurderingen beregnet et scenario hvor bioetanol utgjør 5 % av drivstoffomsetningen til bensinkjøretøy samtidig som biodieselandelen øker til 5,7 % slik at samlet biodrivstoffandel blir 5,5 %. Det understrekes at dette kun er et av flere mulige scenarioer. Scenarioet gir et merforbruk på 52 millioner liter bioetanol og 34 millioner liter biodiesel og en utslippsreduksjon på om lag 162 000 tonn CO 2 per år når utslipp knyttet til framstilling og transport av biodrivstoff holdes utenfor. Dersom man inkluderer livsløpsutslipp for biodrivstoff og legger til grunn gjeldene minimumskrav i produktforskriften reduseres denne utslippsreduksjonen til om lag 66 000 tonn CO 2. Dette er basert på gjeldende beregningsmetodikk etter Fornybardirektivet og Drivstoffkvalitetsdirektivet, fastsatt i produktforskriften. Indirekte arealbruksendringer (ILUC), som ikke er inkludert i dagens system, er ikke tatt hensyn til i disse beregningene av utslippsreduksjoner. Biodrivstoff som omsettes i Norge i dag har en noe bedre utslippsreduksjon enn minimumskravet i forskriften ifølge selskapenes innrapportering til Miljødirektoratet for omsatte volum i 2013. På samme måte som for utslippsreduksjoner, vil også kostnadene ved å innfri økningen i omsetningskravet avhenge av hvordan aktørene velger å tilpasse seg. Miljødirektoratet har innenfor rammen til denne konsekvensutredningen ikke hatt mulighet til å innhente oppdaterte kostnadsanslag. Kostnadsberegningen i denne utredningen bygger derfor på INSArapporten fra 2009 som ble brukt som grunnlag for beregning av kostnader for biodrivstoff i Klimakur 2020. I scenarioet omtalt ovenfor er årlige samfunnsøkonomiske kostnader forbundet med å innfri kravet grovt anslått til ca. 300 millioner kroner. Det påpekes at tallet er beheftet med betydelig usikkerhet. Innspill Miljødirektoratet har fått kan tyde på at kostnadsanslagene i INSA-rapporten er noe høye for dagens situasjon, særlig for bioetanol, se omtale av dette i kapittel 6.2. Kostnaden kan også reduseres betydelig dersom omsetterne innfrir kravet ved å øke omsetningen av biodrivstoff som gir dobbelttelling og/eller ved at biogass brukes for å oppfylle omsetningskravet. Stortinget har i sitt vedtak lagt til grunn at økningen skal skje med virkning fra 1. juli 2015. Ifølge innspill fra bransjen er det utfordringer knyttet til rask innfasing av mer biodrivstoff fordi infrastruktur i forsyningskjeden må tilpasses og fordi innkjøp av biodrivstoff i stor grad gjøres på høsten for det kommende året. Som nevnt ovenfor har bransjen flere muligheter for å imøtekomme et økt omsetningskrav og valgene som tas av selskapene vil påvirke tidspunktet for når omsetningen kan økes. Innspill tilsier at det ikke forventes at bransjen vil investere i infrastruktur knyttet til et økt omsetningskrav for biodrivstoff før en forskriftsendring er vedtatt. Miljødirektoratet ønsker derfor spesielt høringsinnspill som belyser hvordan praktiske konsekvenser og kostnader påvirkes av tidspunkt for ikrafttredelsen av et økt omsetningskrav. Miljødirektoratet har innhentet innspill fra Folkehelseinstituttet og NILU på helsevirkninger av eksosutslipp fra henholdsvis biodiesel og bioetanol (vedlagt). En økt omsetning av biodrivstoff forventes å gi noe endrete utslipp av helseskadelig stoffer, men det er ikke entydig hvorvidt 02.02.2015 2

luftkvaliteten totalt vil endre seg betydelig fra dagens situasjon som følge av økt bruk av biodrivstoff. Vurderingen til Folkehelseinstituttet tilsier at en relativt liten økning av lavinnblandet biodiesel (under 10 %) ikke vil ha en negativ effekt på folkehelsen. 02.02.2015 3

Innhold 1 Bakgrunn...5 2 Problembeskrivelse...5 3 Gjeldende politikk på området...6 3.1 Andre europeiske land...7 4 Tiltak/virkemiddelanalyse...9 4.1 Dagens oppfyllelse av omsetningskravet...9 4.2 Hva er teknisk mulig i dagens kjøretøypark (veigående)?... 10 4.3 Muligheter for innfasing av biodrivstoff... 10 4.4 Tidspunkt for innføring av et økt omsetningskrav... 11 4.5 Scenario som kan oppfylle 5,5 %... 12 4.6 Hvordan sikre at biodrivstoffet har best mulig klima- og miljøegenskaper... 13 5 Nytteeffekter forbundet med forslaget.... 14 5.1 Reduksjon i klimagassutslipp... 14 5.2 Effekt på andre utslippskomponenter... 15 6 Kostnader forbundet med forslaget.... 16 6.1 Anslag over kostnader... 17 6.2 Kostnader forbundet med å øke omsetningskravet fra 3,5 til 5,5 volumprosent... 18 7 Andre virkninger... 20 7.1 Næringsutvikling i Norge... 20 7.2 Proveny... 21 8 Referanser... 21 Vedlegg 1 Om indirekte arealbruksendringer (ILUC)... 22 Vedlegg 1. Om indirekte arealbruksendringer 2. Notat fra NILU 3. Notat fra FHI 02.02.2015 4

1 Bakgrunn I Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2015 ble det lagt til grunn at omsetningskravet for biodrivstoff til veitrafikk skal økes til 5,5 % fra 1. juli 2015, jf. tabell i Innst. 2 S Tillegg 1 (2014 2015) og avtale om statsbudsjettet for 2015 mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre. Samtidig ba Stortinget regjeringen fremme et forslag om å frita biodiesel fra veibruksavgift og innføre halv veibruksavgift på bioetanol i revidert nasjonalbudsjett 2015. Disse avgiftsendringene er ikke omfattet av denne høringen eller konsekvensvurderingen. Økning av omsetningskravet krever endring i produktforskriften kapittel 3. Miljødirektoratet fikk 8. januar 2015 i oppdrag fra Klima- og miljødepartementet å utarbeide forslag til endringsforskrift og konsekvensutredning av økt omsetningskrav med frist 1. februar 2015. 2 Problembeskrivelse Det forutsettes at hensikten bak et økt omsetningskrav for biodrivstoff er å redusere klimagassutslipp fra vegtransport i Norge. Transportsektoren stod for 33 % av Norges klimagassutslipp i 2012 (17,4 millioner tonn CO2-ekv.). Vegtransport står for godt over halvparten av disse om lag 10 millioner tonn i 2012. Figur 1 nedenfor viser historiske utslipp fra vegtrafikk fram til 2012 og framskriving av utslippene mot2030. Framskrivingen viser en neglisjerbar endring av utslipp fra vegtrafikk mot 2020 og en liten økning mot 2030 (+2 % fra 2012 til 2030). For nærmere beskrivelse av klimagassutslipp fra transportsektoren vises det til Miljødirektoratets rapport «Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsutvikling» (Miljødirektoratet, 2014). Det vises også til Klifs (nå Miljødirektoratet) rapport fra 2013 «Utslipp av klimagasser 1990 2010 - Trender og drivkrefter» som gir en nærmere diskusjon av historiske utslipp og faktorene som forklarer disse. For nærmere beskrivelse av klimagassutslipp som miljøproblem vises det til FNs klimapanels femte hovedrapport (AR5) fra 2013/2014. 02.02.2015 5

Klimagassutslipp fra vegtrafikk TONN CO2 EKVIVALENTER 12 000 000 10 000 000 8 000 000 6 000 000 4 000 000 2 000 000 0 1990 2000 2010 2020 2030 Vegtrafikk totalt Personbiler - bensin Personbiler - diesel m.m. Andre lette kjøretøy - bensin Andre lette kjøretøy - diesel m.m. Tunge kjøretøy - bensin Figur 1: Klimagassutslipp fra transportsektoren - historiske (1990-2012) og framskrivinger (2012-2030) 3 Gjeldende politikk på området De nasjonale målsetningene på klimaområdet er gjort greie for i Prop. 1 S (2014 2015) fra Klima- og miljødepartementet. Status på målene og indikatorer for disse er også presentert på miljostatus.no. Av internasjonale avtaler er særlig Norges utslippsforpliktelser under Kyotoavtalen relevant. For transportsektoren er flere EU-direktiv som er implementert eller kan bli implementert i Norge relevante: Fornybardirektivet (2009/28/EF) er innlemmet i EØS-avtalen og forplikter Norge til å ha en andel på 10 % fornybar energi i transportsektoren i 2020. Både fornybar elektrisitet og bærekraftig biodrivstoff teller med i oppfyllelsen av 10 % -målet for transportsektoren. Fornybardirektivet og drivstoffdirektivet inneholder også likelydende bærekraftskriterier for biodrivstoff som i Norge er implementert i produktforskriften, jamfør nærmere omtale nedenfor. Det reviderte drivstoffkvalitetsdirektivet (2009/30/EF) er til vurdering i EØS/EFTAlandene. Direktivet setter blant annet krav om minst 6 % reduksjon av livsløpsutslipp av klimagasser per energienhet fra drivstoff innen 2020 sammenliknet med 2010. Clean power-direktivet (2014/94/EF) ble vedtatt 29. september 2014 og er til vurdering i Norge nå. Direktivet skal sørge for oppbygging av lade- og fyllestasjoner for alternative drivstoff (inkludert noen fossile drivstoff, som for eksempel gass). Landene skal sette mål for utrullingen av infrastruktur til de tidspunktene som er satt i direktivet. I tillegg skal en rekke tekniske krav til installasjonene og brukerinformasjon oppfylles. I Norge finnes i dag en rekke nasjonale virkemidler for å redusere klimagassutslipp fra vegtrafikk; bl.a. CO 2 -avgift på drivstoff, differensiert engangsavgift på personbiler og tilskudd til ny teknologi gjennom Enova. Det vises til Miljødirektoratets rapport «Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsutvikling» vedlegg 6 for en beskrivelse av dagens virkemidler for å redusere klimagassutslipp fra vegtrafikk. 02.02.2015 6

Omsetningskravet for biodrivstoff ble innført i produktforskriften i 2009. Kravet var da at 2,5 % (volum) av drivstoff (bensin og autodiesel) til veitrafikk skulle være biodrivstoff. Dette ble økt til 3,5 % i 2010. Fra 1. januar 2014 ble det innført bærekraftskriterier for biodrivstoff i tråd med EUs fornybar- og drivstoffkvalitetsdirektiv. Hovedelementene i bærekraftskriteriene er minstekrav til klimagassutslipp gjennom livsløpet og krav til at områder som er viktig for biodiversitet og områder som lagrer mye karbon ikke kan brukes til produksjon av bærekraftig biodrivstoff. Direktivene gir også kriterier for dobbeltelling av biodrivstoff basert på avfall, rester, cellulose eller lignocellulose. I Norge teller drivstoff basert på slike råstoff dobbelt ved beregning av selskapenes oppfyllelse av omsetningskravet. Slik forskriften er innrettet i dag kan omsettere av drivstoff til veitransport samarbeide med hverandre, eller med omsettere av rent biodrivstoff (f.eks. biogass), for å oppfylle omsetningskravet. Foreløpig har ingen omsettere benyttet seg av denne muligheten. Dobbeltelling av enkelte typer biodrivstoff Ved beregning av om omsetningskravet oppfylles kan omsettere dobbelttelle enkelte typer biodrivstoff. Dette er nærmere omtalt i produktforskriftens kapittel 3 og i kapittel 5 i Miljødirektoratets veileder for rapportering på bærekraftskriterier for biodrivstoff og flytende biobrensler (Miljødirektoratet 2013). Drivstoffet må, på lik linje med annet omsatt biodrivstoff, oppfylle bærekraftskriteriene. Drivstofftypene som kan dobbelttelles er biodrivstoff basert på råstoff som ansees som mindre miljøbelastende. Dette er biodrivstoff som ikke er laget av matvekster, nærmere bestemt biodrivstoff som er fremstilt av avfall og rester, lignocellulosemateriale eller celluloseholdig materiale som ikke er næringsmiddel. Merk: Miljødirektoratet har foreløpig ikke full oversikt over hvilken effekt regelverket om bærekraftskriterier og dobbeltelling som trådte i kraft 1. januar 2014 har hatt på biodrivstoffmarkedet i Norge. Frist for rapportering for biodrivstoff omsatt i 2014 er 31. mars 2015. Det forventes imidlertid at en større andel av biodrivstoff omsatt vil være sertifisert gjennom såkalte frivillige ordninger godkjent av EU-kommisjonen. Norsk Petroleumsinstitutt (NP) opplyser at totalt volum biodrivstoff for 2014 antas å ligge omtrent på samme nivå som for 2013, dvs. i overkant av 4 % (volum) biodrivstoff til vegtrafikk. 3.1 Andre europeiske land Sverige har ikke (og har ikke hatt) et omsetningskrav, men har allikevel en stor andel biodrivstoff i transportsektoren. I 2012 var Sverige det EU-landet med størst andel biodrivstoff til veitransport ifølge rapporten «Marknaderna för biodrivmedel 2014» (Statens energimyndighet, 2014). Andelen fornybart drivstoff i transportsektoren var på 9,8 % i 2013. Sentrale virkemidler for å fremme biodrivstoff i Sverige har vært innretningen av drivstoffavgiftene og krav om å tilby biodrivstoff på utsalgssteder med omsetning over en viss størrelse. Et forslag i Sverige i 2014 om et omsetningskrav for biodrivstoff ble ikke gjennomført med referanse til EU-regelverket for statsstøtte. 02.02.2015 7

Basert på informasjon fra EU-kommisjonen (www.res-legal.eu) omtales kort status for omsetningskrav for biodrivstoff i noen europeiske land: Danmark har i dag et innblandingskrav på 5,75 % (energi) og dobbeltelling for biodrivstoff basert på råstoff fra avfall, rester, cellulose og lignocellulose. Finland har økt sitt omsetningskrav til 8 % fra 2015. Kravet øker gradvis mot 2020 og er fra 2020 på 20 %. Finland har innført dobbeltelling for biodrivstoff basert på avfall og rester, cellulose og lignocellulose. Tyskland gikk over fra et omsetningskrav for biodrivstoff til et reduksjonskrav for livsløpsutslipp fra bensin og diesel fra og med 2015. Dette betyr at bruk av biodrivstoff blir stimulert indirekte. Omsetterne kan blande inn større mengder biodrivstoff med små utslippsreduksjoner, eller mindre mengder biodrivstoff med store utslippsreduksjoner. Denne innretningen gjør også at biodrivstoff med lave livsløpsutslipp får en høyere økonomisk verdi, slik at forbedringer som gjøres i produksjonsprosessen blir stimulert. Kravet til utslippsreduksjon er 3 % fra 2015, 4,5 % fra 2017 og 7 % fra 2020 og framover. Italia har et omsetningskrav på 5 % biodrivstoff per 2015. I tillegg har Italienske myndigheter lansert et krav om 0,6 % avansert biodrivstoff fra 2018, som økes til 1 % i 2022 (biofueldigest.com, 15. oktober 2014). En rekke EU-land har innført forpliktelser om omsetning av biodrivstoff. Kravene ligger i området 3,5 til 8 % og er basert på enten volum eller energiinnhold i drivstoffet. Tabellen nedenfor angir eksempler på europeisk land som hadde omsetningskrav i 2013 og hvilket nivå disse var på. Virkemidlene for biodrivstoff (avgiftslette og omsetningskrav) har tidligere ikke vært vurdert å være i strid med EØS-regelverket. En økning av omsetningskravet er å anse som en endring i et allerede eksisterende virkemiddel, og vil i og for seg ikke utløse nye krav til notifisering. Den reviderte gruppeunntaksforordningen om unntak fra notifikasjonsplikten om statsstøtte fra 2014 (forordning (EU) nr. 651/2014) har imidlertid endret vurderingsgrunnlaget med tanke på virkemiddelbruk i forhold til tidligere vurderinger. I forordningen artikkel 44 nr. 4 framgår det at det ikke kan gis støtte i form av reduksjon i visse miljøavgifter til biodrivstoff som også er omfattet av et omsetningskrav. Forordningen er del av EØS-avtalen 1. Berørte departementer arbeider med å avklare dette og andre EØS-rettslige forhold som kan påvirke virkemiddelbruken for biodrivstoff i Norge. 1 Implementert i norsk rett gjennom forskrift 30. juni 2014 nr. 895, som endret forskrift 14. november 2008 nr. 1213 om unntak fra notifikasjonsplikt for offentlig støtte. 02.02.2015 8

Tabell 1: Eksempler på omsetningskrav 2013 (Basert på informasjon fra Refurec 2 ). Eksempler på omsetningskrav i europeisk land i 2013 Energi Volum Finland 6,00 % Frankrike 7,00 % Irland 6,00 % Luxemburg 3,75 % Malta 3,50 % Nederland 5,00 % Norge 3,50 % Portugal 5,50 % Romania 7,00 % Spania 6,10 % Storbritannia 4,80 % Tyskland 6,25 % Østerrike 5,75 % 4 Tiltak/virkemiddelanalyse Innenfor en målsetning om å redusere klimagassutslipp fra vegtrafikk er en rekke tiltak og virkemidler aktuelle. Det vises til Miljødirektoratets rapport «Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsutvikling» kapittel 4 for en gjennomgang av mulige tiltak og virkemidler i transportsektoren. For en grundig gjennomgang av aktuelle virkemidler for å sikre bruk av biodrivstoff i Norge viser vi til SFT-rapporten «Virkemidler for økt bruk av biodrivstoff i Norge» (SFT, 2006). Gitt Stortingets vedtak om økt omsetningskrav for biodrivstoff til veitransport vil vi i dette kapittelet fokusere på hvordan kravet rent praktisk kan oppfylles. Mulig alternative innretninger av et omsetningskrav vil også bli skissert. Det er ikke sett på en utvidelse av omsetningskravet til å omfatte drivstoff som selges til ikke-veigående kjøretøy ("anleggsdiesel"). 4.1 Dagens oppfyllelse av omsetningskravet For 2013 ble det samlet sett blandet inn 4,1 % (volum) biodrivstoff i bensin og autodiesel til vegtrafikk i Norge. Gjennomsnittlig innblandingsnivå for biodiesel i autodiesel var 5,3 %, mens innblandingsnivået for bioetanol i bensin var på 1,3 %. Innblandingsnivået vil variere over året og ulike steder i landet, bl.a. for å ta hensyn til kuldeegenskapene til drivstoffet. Om lag 90 % av omsatt biodrivstoff var biodiesel og 10 % var bioetanol. Salget av autodiesel har vært stigende de siste årene samtidig som salget av bensin har vært fallende. Siden 2007 har det 2 Refurec er et forum for samarbeid mellom etater med ansvar for regulering av biodrivstoff i EUs medlemsland, der Norge deltar ved Miljødirektoratet. 02.02.2015 9

blitt solgt mer autodiesel enn bensin. I 2013 ble det solgt 1,3 milliarder liter bensin og 2,8 milliarder liter autodiesel til vegtrafikk. 4.2 Hva er teknisk mulig i dagens kjøretøypark (veigående)? Ifølge opplysninger fra bransjen (notat fra Norsk Petroleumsinstitutt, 23. januar 2015) kan alle biler med dieselmotor kjøre på autodiesel i henhold til produktstandarden EN 590. Denne standarden tillater innblanding på inntil 7 % biodiesel (FAME, fettsyremetylester). Det forutsettes at biodieselen tilfredsstiller kravene i NS-EN 14214, som også er et krav i produktforskriften EN 590 tillater også diesel innblandet 10 % biodiesel (B10). Enkelt dieselbiler, men ikke alle, kan kjøre på dette produktet. En innføring av B10 på utsalgssteder vil kreve dedikerte pumper til dette slik at det også selges diesel med lavere innblanding for kjøretøy som ikke kan benytte B10. For tunge kjøretøy (veigående kjøretøy som lastebiler og busser) kan flere bilmerker også bruke produktet B30 (dvs. autodiesel innblandet 30 % konvensjonell biodiesel) og B100. Tunge kjøretøy stod for om lag 40 % av forbruket av autodiesel til vegtrafikk i 2013. Innblandingen beskrevet ovenfor innebærer at biodieseltypen FAME benyttes. Biodieseltypen HVO (hydrotreated vegetable oil) er raffinert på en måte som gir den kvaliteter som er mer lik fossil diesel, og en større andel kan derfor blandes med diesel. Det vil være mulig å blande inn opptil 50 % HVO og fortsatt oppfylle produktstandarden for autodiesel (EN 590) ifølge Norsk Petroleumsinstitutt (NP). Alle biler med bensinmotorer kan kjøre på bensin innblandet inntil 5 % bioetanol. Biler med årsmodell fra år 2001 kan også bruke bensin med 10 % innblanding av bioetanol (produktet E10). Dersom man har 10% innblanding i vanlig omsatt bensin vil man måtte tilby et alternativ til dette for disse, ettersom det i det norske markedet fortsatt vil være biler som er eldre enn årsmodell 2000. Biogass kan benyttes i alle kjøretøy som er tilpasset gass som drivstoff og det trengs ingen tilpasninger ved overgangen fra fossil naturgass til biogass. Per i dag er gass et relativt lite brukt drivstoff. Det er hovedsakelig flåtekjøretøy (busser, lastebiler til lokal distribusjon) som benytter gass i dag. Biogass som produseres i Norge vil trolig i stor grad være basert på avfall og rester og dermed kvalifisere for dobbeltelling, se egen faktaboks. Biogass kan ikke blandes inn i bensin og autodiesel, og det er i stor grad ulike selskap som omsetter henholdsvis bensin/autodiesel og biogass. Selskapene har imidlertid mulighet til å inngå avtale om samlet oppfyllelse av omsetningskravet slik forskriften er innrettet i dag. 4.3 Muligheter for innfasing av biodrivstoff Innenfor de tekniske rammene beskrevet ovenfor har bransjen flere mulige måter å oppfylle et 5,5 % omsetningskrav på. Aktuelle muligheter er særlig de følgende: Økt lavinnblanding av bioetanol i bensin (E5 eller E10) Økt lavinnblanding av biodiesel i autodiesel (B7 og B10) Høyinnblanding av konvensjonell biodiesel (f.eks. B30 til flåter av tunge kjøretøy) 02.02.2015 10

Høyinnblanding av avansert biodiesel (HVO) Høyinnblanding av etanol (f.eks. E85 til lette kjøretøy) Økt salg av biogass Økt salg av biodrivstoff (inkludert biogass) som kvalifiserer til dobbeltelling. Hvis drivstoff som kvalifiserer til dobbeltelling benyttes vil dette redusere volumet som er nødvendig for møte et økt omsetningskrav. Miljødirektoratet har på oppdrag fra Klima- og miljødepartementet utarbeidet rapporten «Kunnskapsgrunnlag for lavutslippsutvikling» som skisserer mulige tiltak innenfor eksisterende teknologi for å redusere Norges klimagassutslipp fram mot 2050. I tiltakspakkene som skisseres her framgår det at et av de teknologisk tilgjengelige alternativene som kan spille en viktig rolle i utslippsreduksjoner i veitrafikk er konvertering fra fossilt drivstoff til biodrivstoff. Avhengig av ambisjonsnivået for utslippsreduksjoner skisserer rapporten et behov for økt innblanding av biodrivstoff til kjøretøy på veg på mellom 10 % og 40 % mot 2030. Dersom dette tiltaket for utslippsreduksjoner velges vil det trolig være behov for økt innfasing av både flytende biodrivstoff og biogass i flere kjøretøysegmenter. 4.4 Tidspunkt for innføring av et økt omsetningskrav Statsbudsjettet for 2015 legger opp til at omsetningskravet skal økes til 5,5 % fra 1. juli 2015. Som nevnt ovenfor har bransjen flere muligheter for å imøtekomme et økt omsetningskrav og valgene som tas av selskapene vil påvirke tidspunktet for når et økt krav kan møtes. Et eksempel er bruk av biodrivstoff som teller dobbelt i omsetningskravet: Dersom en betydelig andel av dagens biodrivstoffomsetning (f.eks. halvparten) hadde blitt erstattet med dobbelttellende biodrivstoff (f.eks. biodrivstoff produsert av brukt frityrolje (UCOME)), vil et økt omsetningskrav kunne oppfylles uten at mengden biodrivstoff i liter som selges på det norske markedet endrer seg. En slik endret omsetning medfører ikke et særskilt tilpasningsbehov av forsyningskjeden. En rask endring til mer dobbeltellende drivstoff vil allikevel være utfordrende med tanke på at innkjøpsavtaler for drivstoff i stor grad blir inngått året før omsetningen finner sted. Det må derfor forventes at en svært rask innføring av et økt omsetningskrav vil innebære høyere kostnader for bransjen og dermed drivstoffkundene enn dersom bransjen får lenger tid til omstillingen. Miljødirektoratet har fått skriftlig innspill på utfordringer knyttet til varslet tidsløp for økning av omsetningskravet. Avhengig av hvilken måte bransjen velger for å imøtekomme det økte omsetningskravet kan bransjen ha behov for tid til tilpasninger i etterkant av vedtatt forskriftsendring. Slik Miljødirektoratet oppfatter det, er det følgende forhold som er bakgrunnen for dette: Avtaler om innkjøp av drivstoff skjer hovedsakelig tidlig høst for det kommende året. Det er dermed allerede gjort avtaler om innkjøp av drivstoff inkludert biodrivstoff som skal selges ut 2015. En økt andel biodrivstoff vil kreve endring av produktsammensetningen, klargjøring av depot og forsyningskjede samt klargjøring av tanker på utsalgssteder. Ulike selskap vil ha ulikt tidsbehov for å tilpasse sin infrastruktur. Raffineringsleddet (f.eks. Statoil ASA) som leverer til omsetterne vil også ha behov for å tilpasse sine anlegg. Deres tilpasning vil være styrt av hvilke produkter omsetterne 02.02.2015 11

etterspør. Hvis volumøkning hovedsakelig skal skje ved større innfasing av bioetanol kan det være behov for opptil 18 måneder for å tilpasse infrastruktur. Hvis volumøkningen skjer ved større innfasing av biodiesel vil tidsbehovet trolig være kortere. Ved ikrafttredelse av økt omsetningskrav fra 1. juli 2015 er det også behov for å avklare hvordan oppfyllelsen skal beregnes og rapporteres på for 2015, ettersom rapportering skjer på årlig basis. En mulighet er å kreve oppfyllelse og rapportering for hvert halvår i 2015 med hhv. 3,5 % og 5,5 %. Det vil i så fall kreve endring av produktforskriftens 3-10 om rapporteringsplikt som per i dag krever årlig rapportering. En alternativ mulighet er å beregne et gjennomsnitt for hele 2015 slik at en omsetning på 4,5 % i gjennomsnitt for 2015 oppfyller et økt omsetningskrav fra 1. juli. Sistnevnte alternativ vil være mer fleksibelt for bransjen og gi mindre administrative kostnader knyttet til selve rapporteringen for både Miljødirektoratet og omsettere. Ettersom omsetningen av biodrivstoff i 2014 forventes å være over 4 % kan en slik beregningsmodell også påvirke bransjens mulighet til å tilpasse seg omsetningskravet i en overgangsfase. Det bes om innspill i høringen om en slik rapporteringsløsning påvirker bransjens mulighet til å tilpasse seg et krav gjeldende fra 1. juli 2015. Det legges ved to ulike alternativer til forskrift i høringen, der alternativ A skisserer en slik overgangsbestemmelse med tanke på rapportering, og alternativ B skisserer en overgangsbestemmelse der rapporteringen for 2015 blir todelt. Miljødirektoratets foreløpige vurdering i samråd med Klima- og miljødepartementet er at alternativ A kan være mest hensiktsmessig. Alternativ B kan medføre følgende økte kostnader sammenliknet med alternativ A: 1. Økte kostnader for mer biodrivstoff i andre halvår fordi overoppfyllelse av omsettingskravet i første halvår 2015 ikke gir uttelling i andre halvåret. Det gjør både at omsetterne i andre halvår 2015 må blande inn mer biodrivstoff enn de ellers hadde gjort, og at man muligens må bruke noen litt dyrere løsninger (mer høyinnblanding/rent biodrivstoff) for å oppfylle kravet det andre halvåret. 2. Økte kostnader for omsetterne som følge av en ekstra rapportering. Dette inkluderer bruk av arbeidstid hos omsetterne knyttet til selve rapporteringen og en ekstra runde med revisor, som må godkjenne rapporten. 3. Økte administrative kostnader i Miljødirektoratet. En ekstra rapportering krever noe tilrettelegging av IT-systemet og noe oppfølging fra saksbehandlere (anslag: 2 ukesverk totalt). Det vil også være behov for en nærmere vurdering på departementsnivå av de EØS-rettslige forholdene knyttet til virkemidlene for biodrivstoff. Dette kan påvirke tidspunkt for mulig gjennomføring av endret omsetningskrav. 4.5 Scenario som kan oppfylle 5,5 % Vurderingen fra bransjen er at det mest nærliggende alternativet er å forsyne hele markedet med E5 (5 % bioetanol i bensin) når omsetningskravet økes. Det vil i tillegg være nødvendig å øke andelen biodiesel noe for å oppnå 5,5 % totalt sett. Basert på dette har vi beregnet merforbruket av biodrivstoff for et 5,5 % scenario. Det understrekes at dette kun er et av flere mulige scenario. Merforbruket av biodrivstoff i dette scenarioet er igjen grunnlaget for 02.02.2015 12

beregning av kostnader og utslippsbesparelsene nedenfor. Scenarioet er basert på følgende forutsetninger: 2013-forbruket av drivstoff ligger til grunn. Framskrivingene (se kapittel 2) viser liten endring i utslipp og drivstofforbruk mot 2020 og 2030. 2013-tallene anses derfor som relevante også framover. Fordelingen bensin/autodiesel forventes imidlertid å endre seg i retning mer autodiesel og mindre bensin. Dette er det ikke tatt hensyn til i denne beregningen. Det er beregnet et referansescenario med 3,5 % biodrivstoff. Reelt sett har andelen ligget mellom 3,7 % og 4,4 % siden 2010 og omsetningskravet har dermed vært overoppfylt. Med bakgrunn i dette er det derfor nærliggende å forvente at et omsetningskrav på 5,5 % også vil bli overoppfylt. Vi har derfor valgt å legge differansen fra 3,5 % til 5,5 % til grunn for beregningene. Forholdet mellom biodiesel og bioetanol i referansescenarioet er forutsatt likt som i 2013. Det er beregnet et 5,5 %-scenario med E5 og en økning av andelen biodiesel slik at det oppnås 5,5 % totalt sett. Biodiesel og særlig bioetanol har lavere energiinnhold per liter sammenliknet med fossilt drivstoff. Dette er tatt hensyn til ved at det forutsettes samme energibehov i de to scenarioene. Merforbruk og utslippsreduksjoner er beregnet som differansen mellom de to scenarioene. Tabell 2: Merforbruk av biodrivstoff i et 5,5 %-scenario sammenliknet med 3,5 %- referansescenario og resulterende andel biodrivstoff. Merforbruk per år (1000 liter) Innblandingsprosent i fossilt drivstoff (volum) Biodiesel 34 000 5,7 % Bioetanol 52 000 5,0 % Sum 86 000 5,5 % 4.6 Hvordan sikre at biodrivstoffet har best mulig klima- og miljøegenskaper Som omtalt tidligere er EUs bærekraftskriterier for biodrivstoff innført i Norge. Disse dekker i utgangpunktet hele livsløpet til produktet. Men indirekte arealbrukseffekter (ILUC) er foreløpig ikke omfattet av bærekraftskriteriene, se egen omtale av ILUC i vedlegg. Miljødirektoratet (daværende Klif) anbefalte i 2011 at omsetningskravet ikke burde økes fra 3,5 % til 5 % med bakgrunn i at bærekraftskriteriene ikke ble vurdert som tilstrekkelige, bl.a. grunnet usikkerhet omkring indirekte arealbrukseffekter (ILUC). Det pågår p.t. en prosess i EU angående regelverk som skal ta hensyn til ILUC-effekter. Dette er omtalt i vedlegg 1. Norge har innført EUs bærekraftskriterier og vil således også omfattes av endringer i disse. I tillegg har Miljødirektorat i tildelingsbrevet for 2015 fått i oppdrag å vurdere virkemidler i Norge som kan bidra til å fremme biodrivstoff med lavest mulig miljøkonsekvenser i et livsløpsperspektiv. Dette er basert på at en søker å se på hva slags handlingsrom som finnes nasjonalt for å sikre at virkemidler i større grad ivaretar hensynet til større negative miljøeffekter. Noen mulige virkemidler som kan vurderes nærmere er: 02.02.2015 13

En øvre grense for hvor stor andel av omsetningskravet som kan oppfylles med produkter basert på råstoff som også brukes til matproduksjon. Biodrivstoff basert på mat-råstoff har typisk de høyeste klimagassutslippene knyttet til ILUC. (EUkommisjonen foreslo i sitt fremlegg til reviderte bærekraftskriterier å innføre et slikt tak.) Et undermål i omsetningskravet om at et en viss andel av biodrivstoffet som omsettes skal være basert på råstoff som ikke kan brukes til matproduksjon, for eksempel avfall, rester og cellulose (ref. omtale av Italia tidligere). En innstramming av kravet for reduksjon av livsløpsutslipp fra biodrivstoff som omsettes i Norge fra dagens 35 %. Biodrivstoffene med høye livsløpsutslippene (eks. ILUC) har typisk også de høyere utslippene knyttet til ILUC-effekter enn biodrivstoff med lave livsløpsutslipp. Krav om reduksjon av utslippene fra alt drivstoff som brukes til (vei-)transport istedenfor et omsetningskrav (ref. omtale av Tyskland tidligere). Ved en slik innretning kan man stimulere til at biodrivstoffet med lavest mulig livsløpsutslipp vil bli valgt. Forutsatt at det selges på det norske markedet, kan virkemidler for å fremme produksjon av bærekraftig biodrivstoff i Norge basert på for eksempel avfall, rester og cellulose, deriblant økte midler til FoU og investeringsstøtte til bygging av pilot- og demonstrasjonsanlegg, bidra til økt omsetning i Norge av biodrivstoff med mindre miljøbelastning. Miljødirektoratet har i denne utredningen ikke vurdert disse alternativene nærmere, herunder hvilke muligheter og begrensninger som ligger i EU-regelverket. Vi viser imidlertid til omtalen av virkemidler for å fremme biodrivstoff i andre europeiske land i 3.1. Særlig hvis omfanget av biodrivstoff økes betydelig i Norge vil det være viktig å ha virkemidler som tar hensyn til ILUC-effekter og eventuelt andre effekter som ikke er inkludert. Mens selve bærekraftskriteriene er detaljert regulert i fornybardirektivet, har hvert land noe større muligheter når det gjelder utformingen av virkemidler for å fremme biodrivstoff, herunder f.eks. utforming av omsetningskrav og avgifter. 5 Nytteeffekter forbundet med forslaget. 5.1 Reduksjon i klimagassutslipp Basert på 5,5 %-scenarioet og 3,5 %-referansescenarioet beskrevet ovenfor er det beregnet hvilken reduksjon dette gir for klimagassutslipp. Eventuelle klimagassutslipp forårsaket av indirekte arealeffekter (ILUC) er ikke tatt med i beregningene i dette avsnittet. Se egen omtale av ILUC i vedlegg. Norsk produksjon av biodrivstoff er svært liten per i dag. Utslippene knyttet til produksjonen av biodrivstoffet skjer dermed i stor grad i andre land. Dersom man ser på Norges utslippsregnskap kan det antas at klimabesparelsen ved bruk av biodrivstoff i Norge er nær 100 % sammenliknet med bruk av fossilt drivstoff. Dersom man i stedet tar utgangspunkt i den globale utslippsreduksjonen, vil effekten av tiltaket bli redusert. Rapporteringen for biodrivstoff omsatt i Norge i 2013 viste at dette i gjennomsnitt hadde 41 % reduksjon av klimagassutslipp (livsløpsutslipp) sammenliknet med fossile drivstoff. Trolig vil nivået ligge i dette området også de nærmeste årene. Produktforskriften stiller i dag krav til at biodrivstoff som omsettes skal gi minimum 35 % besparelse. Dette kravet skjerpes til 50 % fra 2017 og 60 % fra 2018 for biodrivstoff fra anlegg som har startet produksjon etter 02.02.2015 14

1.1.2017. I tabellen nedenfor er global utslippsreduksjon ved de ulike nivåene som dagens forskrift legger opp til illustrert. Tabell 3: Utslippsreduksjon i et 5,5 %-scenario sammenliknet med 3,5%-scenario ved ulike faktorer for reduksjon av livsløpsutslipp. Forutsatt samme fordeling mellom bensin og diesel som i 2013, ingen dobbeltelling og innblandinger på hhv 5,0 og 5,7 %. Merforbruk per år (1000 liter) Reduksjon av direkte utslipp (Tonn CO 2 ) 35 % reduksjon av livsløpsutslipp (Tonn CO 2 ) 50 % reduksjon av livsløpsutslipp (Tonn CO 2 ) 60 % reduksjon av livsløpsutslipp (Tonn CO 2 ) Biodiesel 34 000 83 000 33 000 47 000 57 000 Bioetanol 52 000 79 000 33 000 46 000 56 000 Sum 86 000 162 000 66 000 94 000 113 000 Basert på standardverdier i fornybardirektivet vil konvensjonelle biodrivstoff som biodiesel basert på raps og soya typisk ha en besparelse av klimagassutslipp på 40-45 % over sitt livsløp sammenlignet med fossile drivstoff, ikke medregnet ILUC. Etanol basert på mais, sukkerroer eller sukkerrør ligger i området 50-70 % besparelse. Avansert biodrivstoff (2. og 3. generasjon) kan ha en klimagassbesparelse på mellom 75 og 95 % avhengig av typen drivstoff. For eksempel har biodiesel produsert av brukte oljer en typisk besparelse på 88 %, mens bioetanol produsert av skogsavfall kan ha en besparelse på 95 %. Dersom bioetanol produseres basert på dyrket ved (farmed wood), blir besparelsen redusert til 75 %. Biogass basert på avfall og gjødsel kan ha over 80 % besparelse. Hvilke biodrivstoff som benyttes for å oppfylle et økt omsetningskrav vil avgjøre hvilken effekt dette får på de globale utslippene. I tillegg vil det ved produksjon av biodrivstoff være mulig å gjøre forbedringer i prosessen, benytte flere fornybare innsatsfaktorer etc. for å redusere livsløpsutslippene utover de typiske verdiene som er nevnt over. Det er også mulig for bransjen å benytte seg av dobbeltelling for å oppfylle omsetningskravet. Dette vil ha betydning for totalt volum omsatt, og dermed for utslippsreduksjonene. 5.2 Effekt på andre utslippskomponenter Når biodrivstoff brukes istedenfor fossile drivstoff, endres eksosutslippet fra kjøretøyene. Endringen avhenger av mange faktorer, deriblant utslippsklassen til kjøretøyet (Euro-klasse), mengde og type biodrivstoff, kjøreforhold (hastighet, stigning), motorinnstillinger og eksosrensing (partikkelfilter etc.). På grunn av at mange faktorer påvirker utslippet fra kjøretøyet er det begrenset med sammenlignbar litteratur rundt temaet. Det er både regulerte utslipp (f.eks. partikler og NOx) og uregulerte utslipp som endres som følge av biodrivstoffinnblandingen. I forbindelse med utarbeidelsen av denne konsekvensutredningen har vi bedt Folkehelseinstituttet (FHI) og Norsk institutt for luftforskning (NILU) uttale seg om hvorvidt den økte omsetningen av biodrivstoff vil medføre helseeffekter i den generelle befolkningen. Notatene er vedlagt. Nedenfor er en kort oppsummering per drivstofftype basert på disse notatene samt en litteraturstudie om utslippseffekter ved bruk av ulike biodrivstofftyper gjort av AVL for Miljødirektoratet (AVL for Miljødirektoratet (2015) Alternative fuels - Investigation 02.02.2015 15

on emission effects of alternative fuels Literature overview). Rapporten fra AVL er tilgjengelig på miljodirektoratet.no. Biodiesel: Totalt sett ser det ut til at biodiesel reduserer utslippet av CO, HC og PM, men øker utslippet av NOx. Samtidig som utslippet av partikler reduseres totalt, er det noen forskningsresultater som tyder på at toksisiteten til partiklene øker. Hvorvidt den totale effekten av eksosblandingen endres, er dermed ikke tydelig. Vurderingen til FHI tilsier at en relativt liten økning av lavinnblandet biodiesel (under 10 %) ikke vil ha en negativ effekt på folkehelsen. Norske byer har imidlertid allerede utfordringer med overskridelser av forurensningsforskriftens og luftkvalitetsdirektivets grenseverdier for NO 2 og svevestøv. Ved en ytterligere økning av biodieselinnblandingen er det et behov for mer forskning for å kunne vurdere mulige helseskader. Dette gjelder både forhold knyttet til biodrivstofftype (inkludert andre generasjons biodiesel), forbrenningsforhold/teknologi, bruk av filter, hvilke helseeffekter som utløses, og eventuelle samvirkeeffekter på helseskader av biodrivstoff og fossil diesel. Bioetanol: Det er ingen konsensus i fagmiljøene om hvordan utslipp av regulerte forbindelser endres ved tilsetning av bioetanol i bensin. Resultatene fra studiene som er gjennomført viser sprikende resultater, spesielt for luftforurensningskomponenter som NOx, CO og benzen. Bioetanol øker utslippet av THC (total hydrocarbons), NMVHC (non-methane volatile organic compounds) og aldehyder (spesielt øker utslipp av de helseskadelige forbindelsene acetaldehyd og formaldehyd). Bruk av bioetanol har størst betydning for luftkvaliteten i de kalde vintermånedene, dvs. på den tiden på året hvor norske byer generelt har dårligst luftkvalitet og episoder med høy luftforurensning opptrer. Det er også her behov for mer kunnskap om de faktiske effektene på luftkvalitet og folkehelse. Biogass: Biogass gir svært lave utslipp av partikler, mens utslippet av NOx avhenger av motorinnstillingene ("lean" forbrenning i motoren gir utslipp som tilsvarer dieselkjøretøy, mens "støkiometrisk" forbrenning gir betydelig lavere utslipp). 6 Kostnader forbundet med forslaget. Et omsetningskrav for biodrivstoff har allerede blitt utredet av Miljødirektoratet (tidligere Klif og SFT) i forbindelse med tidligere forskriftsendringer. Den korte tiden som er til rådighet for dette arbeidet har ikke muliggjort innhenting av nye kostnadstall. Det framgår også av oppdraget at konsekvensvurderingen kan baseres på tidligere utarbeidete konsekvensvurderinger. De mest aktuelle er Klimakur-rapporten og notatet «Konsekvensvurdering endring av produktforskriftens 3-16» datert 22.11.2010. Kostnadsanslagene i disse konsekvensvurderingene er basert på rapporten «Vurdering av biodrivstoff i transport-sektoren, tiltak, virkemidler, effekter og kostnader i 2020 og 2030» fra (KanEnergi og INSA, 2009), heretter referert til som INSA-rapporten. Kostnadstallene i denne 02.02.2015 16

konsekvensvurderingen er også basert på denne rapporten. Dette innebærer at de anslagene over kostnader som blir presentert kun er å anse som grove anslag og er beheftet med betydelig usikkerhet. Alle viktige forutsetninger for beregning av kostnader framgår av INSArapporten. For biogass er kostnadsanslagene basert på Klif-rapporten TA 3020/2013 "Underlagsmateriale til tverrsektoriell biogass-strategi". 6.1 Anslag over kostnader Et økt krav om omsetning av biodrivstoff medfører økte kostnader. De viktigste kostnadene for samfunnet ved lavinnblanding vil være knyttet til: at biodrivstoff er mer kostbart enn ordinært drivstoff transport av drivstoff til Norge behov for endringer av depotene behov for klargjøring av fyllestasjoner og endring av basisprodukt for bioetanol merkostnad for «arktisk» produktkvalitet for biodiesel Merkostnaden for bioetanol/biodiesel er i INSA-rapporten beregnet ut fra prisforskjell mellom biodrivstoff og ordinært drivstoff. Denne prisforskjellen skyldes i hovedsak høyere produksjonskostnad og det faktum at biodrivstoffet har lavere energitetthet slik at det ordinære drivstoffet må erstattes av en større mengde biodrivstoff. Økte kostnader knyttet til transport skyldes i hovedsak lavere volum i startfasen og lavere energitetthet i biodrivstoffet slik at en større mengde må transporteres. Depotkostnadene skyldes bl.a. at bioetanol oppløses i vann og at det dermed må bygges nye tanker på mange av depotene. For biodiesel kan det være nødvendig med oppvarmede tanker på depotene, og det er ekstrakostnader forbundet med produksjon av «arktisk» produktkvalitet. Klargjøring av fyllestasjoner innebærer hovedsakelig tømming og rensing av eksisterende tanker på bensinstasjonene. Kostnad knyttet til endring av basisprodukt skyldes at bensinproduktet som inngår i blandingen må forbedres. Fordi det her er tatt utgangspunkt i lavinnblanding i ordinært drivstoff er det ikke lagt inn kostnader knyttet til endringer i kjøretøyparken eller dedikerte biodrivstoffpumper. På basis av dette anslår INSA-rapporten kostnadene forbundet med å blande inn 5 % biodrivstoff i drivstoff til veitrafikk i 2010. Kostnadene er beregnet bl.a. som kr/tonn CO 2 utslippsreduksjon, som vist under. Som det kommenteres i 6.2 er det forhold som kan tyde på at kostnadene som ligger til grunn for 2010-tallene til INSA er litt høye sammenlignet med dagens situasjon, blant annet fordi fraktteknologiske krav har endret seg. Da vi ikke har hatt mulighet til å gjøre nye beregninger har vi imidlertid ikke forutsetninger til å si noe om hvor mye for høyt kostnadsanslaget eventuelt er, og vi har i beregningene under basert oss på 2010-tallene. Miljødirektoratet ber om innspill dersom bransjen har annen informasjon knyttet til kostnader. 02.02.2015 17

Tabell: 4 Kostnader per tonn CO 2 -utslippsreduksjon fra innblanding av biodrivstoff i drivstoff til veitrafikk for 2010 som beregnet i INSA-rapporten. 5 % i 2010 Kr/tonn CO 2 bioetanol 2 175,- biodiesel 1 523,- Anslagene er basert på framskrivningene som er benyttet i «Klimakur 2020» og at det blandes inn like mengder biodrivstoff i både bensin og diesel. Tallene er videre basert på en forutsetning om at biodrivstoffet i hovedsak blir importert. Alle utslippene i tilknytning til produksjonen av biodrivstoffet finner da sted i produksjonslandet slik at effekten ved bruk av biodrivstoffet er tilnærmet 100 % reduksjon i klimagassutslippene i Norge. Dette fordi norsk produksjon av biodrivstoff per i dag er svært liten. Utslipp knyttet til produksjonen av biodrivstoffet finner dermed sted i andre land, og vil dermed være inkludert i produksjonslandets utslippsregnskap. Dersom vi i stedet tar utgangspunkt i den globale utslippsreduksjonen blir effekten av tiltaket redusert, jfr. Tabell 3. Hvis vi legger til grunn en lavere utslippsreduksjon vil dette medføre at kostnadene per tonn reduksjon i utslippene vil øke. For mer informasjon om disse beregningene vises det til kapittel 4 i INSA-rapporten. Kostnadene for produksjon og anvendelse av biogass ble utredet i Klif-rapporten TA3020/2013. Tiltakskostnaden er her anslått til 1100 kr/tonn CO2 når biogassen produseres av våtorganisk avfall og benyttes til erstatning for diesel i tunge kjøretøy som hovedsakelig benyttes i store byområder. 6.2 Kostnader forbundet med å øke omsetningskravet fra 3,5 til 5,5 volumprosent Det nye omsetningskravet innebærer at andelen biodrivstoff i drivstoff til veitransport øker fra 3,5 til 5,5 volumprosent. I utgangspunktet innebærer dette at andelen omsatt biodrivstoff skal øke med 2,0 prosentpoeng. Kostnadstallene fra INSA-rapporten er benyttet i våre anslag. Ved beregning av totalkostnad for Norge har vi derfor implisitt forutsatt at kostnaden per tonn utslippsreduksjon er den samme i omsetningsintervallet 3,5 5,5% som i intervallet 0 5,0%. De nyeste komplette omsetningstallene for drivstoff i Norge er for 2013. Det er derfor tatt hensyn til økt omsetning av drivstoff fra 2010 til 2013. Vi har beregnet totalkostnader for en årlig omsetning lik den i 2013. Årlig totalkostnad vil avhenge av hvor stor utslippsreduksjon det økte kravet reelt sett vil medføre. Et scenario der det økte kravet innfris ved å blande inn 5 % bioetanol og 5,7 % biodiesel slik at samlet biodrivstoffandel blir 5,5 % (jf. kapittel 5.5 og 6.1), er beregnet å medføre en årlig kostnad på ca. 300 mill. kroner. Det er merkostnaden ved å stille strengere krav som er beregnet, ikke totalkostnaden ved en omsetning på 5,5 %. Det er imidlertid flere forhold som tilsier at dette anslaget kan være for høyt, disse blir gjennomgått i det følgende. 02.02.2015 18

Tabell 5: Et grovt anslag over totalkostnadene per år ved å øke omsetningen med 2 prosentpoeng ved innblanding av biodiesel og bioetanol i bensin og diesel, forutsatt samme fordeling mellom bensin og diesel som i 2013, ingen dobbeltelling og innblandinger på hhv 5,0 og 5,7 %. Kr/tonn CO 2 Årlig utslippsreduksjon Tonn CO 2 Årlig kostnad ved 2 % økt innblanding Mill. kr Bioetanol 2 175,- 79 000 172 Biodiesel 1 523,- 83 000 126 SUM 162 074 298 Det økte omsetningskravet legger opp til at samlet omsetning av drivstoff til veitransport skal inneholde minst 5,5 volumprosent biodrivstoff. Det er ikke foreslått krav om at det skal blandes inn like andeler både i bensin og autodiesel. Bransjen står i så fall fritt til å velge hvordan de vil tilpasse seg kravet. Det er rimelig å anta at de vil velge det alternativet som de anser som det økonomisk mest fordelaktige for dem. I beregningen av utslippsreduksjon er det i tråd med innspill fra bransjen forutsatt at det vil være størst økning i innblandingsandel for bioetanol, j.fr. kapittel 5.1.2. Optimalisering med sikte på å redusere kostnadene kan gi en annen fordeling enn den vi har tatt utgangspunkt i. Det kan også være aktuelt å satse på introduksjon av nye alternativer. Bl.a. kan det være mulig å satse på høyinnblanding av inntil 30 % biodiesel for flåtekjøretøy eller satsing på biodrivstoff som teller dobbelt, som f.eks. biogass, dersom dette kan bidra til å redusere kostnadene. De samlede kostnadene kan derfor bli betydelig lavere enn angitt over. I de senere årene har andelen biodrivstoff av drivstoff til veitransport på det norske markedet variert mellom 3,7 og 4,4 %. Foreliggende rapportering viser at den faktiske andelen biodrivstoff i 2013 var på 4,1 % (0,6 % over kravet på 3,5 %). Dermed kreves det i praksis kun en økning på 1,4 prosentpoeng for å oppfylle det nye omsetningskravet på 5,5 %. Ved en økning av omsetningskravet til 5,5 % er det imidlertid nærliggende å anta at bransjen, for å være sikre på å innfri kravet, vil ende opp med en noe høyere omsetning. Reel økning i andel biodrivstoff kan derfor forventes å ligge mellom 1,4 og 2,0 prosentpoeng. Dette vil også kunne bidra til å redusere de samlede kostnadene. I følge skriftlig innspill fra NP synes det klart at kostnadene i INSA-rapporten for infrastruktur på tankanlegg, herunder forsyningskjeden, er noe høyt sett i forhold til det vi vil anta dette vil være i 2015. Dette skyldes at transport av E5 i større grad enn forutsatt i INSA-rapporten trolig vil kunne skje ved skipsfrakt fra hovedanleggene (depot). I 2007 var det et avgjørende moment at E5 ikke kunne fraktes med skip. Dette spørsmålet er nå produktfaglig vurdert, og det vil trolig nå kunne gis aksept for å frakte E5 på skip. I INSA-rapporten er det forutsatt at merkostnaden for biodrivstoff vil bli redusert over tid, bl.a. som en følge av introduksjon av en økende andel 2. generasjon biodrivstoff fra rundt 2020. Dersom dette slår til vil dette kunne bidra til å redusere kostnadene over tid. 02.02.2015 19

Som angitt over er biodrivstoff mer kostbart enn ordinært drivstoff. Dette utgjør en betydelig andel av merkostnaden ved økt andel biodrivstoff. Denne merkostnaden framkommer ved å se på differansen i pris mellom biodrivstoff og ordinært drivstoff og å korrigere for at det er mindre energi i biodrivstoffet per volumenhet enn i ordinært drivstoff. INSA-rapporten har (for 2010-tallene) lagt til grunn en differanse mellom biodrivstoff og ordinært drivstoff på 2,96 kr/liter for bioetanol og 3,05 kr/liter for 1. generasjon biodiesel. Skriftlig innspill vi har fått fra Norsk Petroleumsinstitutt (NP) tyder på at merkostnaden per i dag er noe lavere. Dagens prisbilde viser en differanse mellom bioetanol og bensin på 1,31 kr/liter og en differanse mellom biodiesel og autodiesel på 2,85 kr/liter. Her er det imidlertid viktig å være oppmerksom på at kostnadstallene i INSA-rapporten er korrigert for å ta hensyn til lavere energiinnhold i biodrivstoffet. Dette er ikke tilfellet for tallene vi har fått oppgitt fra NP. Dette innebærer at det reelle avviket mellom kostnadsdifferansene, spesielt når det gjelder bioetanol, er mindre enn det en direkte sammenligning kan gi inntrykk av. Når tallene fra NP korrigeres for energiinnhold, ligger prisforskjellen mellom diesel og biodiesel på samme nivå som i INSA-rapporten, mens prisforskjellen mellom bensin og bioetanol er cirka 30 % lavere enn i INSA-rapporten. Innkjøpspris for biodrivstoff sammenlignet med bensin og autodiesel varierer mye, og tallene fra NP viser kun et «øyeblikksbilde». Dersom prisdifferansen over tid ligger under det som er forutsetningene i INSA-rapporten vil det bidra til å redusere kostnadene. Prisen på ordinært drivstoff er sterkt avhengig av oljeprisen. Beregningene i INSA-rapporten er basert på en oljepris på cirka 60 dollar per fat. Oljeprisen er nå rundt 50 dollar per fat etter et kraftig fall de siste månedene. Dersom dette vedvarer over tid kan dette medføre at merkostnaden ved å benytte biodrivstoff blir høyere enn det som er anslått i INSA-rapporten. I referanse-beregningene i Perspektivmeldingen 2013 (PM2013) er det lagt til grunn en oljepris på 525 kr per fat fra og med 2014. Dette tilsvarte i 2013 en oljepris på cirka 90 dollar per fat. Med dagens dollarkurs tilsvarer det en oljepris på ca. 70 dollar per fat. Med utgangspunkt i disse forutsetningene ser det ikke ut til at oljeprisen over tid vil ligge under den oljeprisen som er benyttet i INSA-rapporten, og det er derfor ikke opplagt at merkostnaden for biodrivstoff vil øke som en følge av fallende oljepris. Samlet sett kan dette tyde på at kostnadsanslagene vi har angitt i tabellen ovenfor er noe høye for dagens situasjon, særlig for bioetanol. Hvordan markedet velger å innrette seg etter et økt omsetningskrav, og de øvrige faktorene diskutert i dette kapittelet vil avgjøre hva de faktiske kostnadene blir. 7 Andre virkninger 7.1 Næringsutvikling i Norge Norge er en betydelig produsent av fossilt baserte oljeprodukter. Per i dag er norsk produksjon av biodrivstoff liten. En overgang til en økende andel biodrivstoff, som i hovedsak blir importert, vil i utgangspunktet innebære økt importandel og dermed lavere etterspørsel etter fossile drivstoff. 02.02.2015 20