Seminarer Oslo 2000 økonomisk generalrapport Skattekonkurranse nordiske regimer og reaksjoner Bjart Holtsmark 9.10.2000 Økonomisk generalrapport til Nordisk skattevitenskapelig forskningsråds seminar november 2000 1. Bakgrunn og sammendrag Danmark, Finland, Norge og Sverige skiller seg i OECD-sammenheng ut ved å bruke en spesielt høy andel av bruttonasjonalproduktet til overføringer og tilbud av sosiale tjenester. Dette nødvendiggjør et skattenivå som ligger godt over gjennomsnittet for OECD, jf. figur 1. Samtidig gjennomfører en rekke europeiske land mer eller mindre omfattende skattereformer som blant annet innebærer et redusert skattetrykk. Årets seminar i regi av Nordisk skattevitenskapelig forskningsråd setter fokus på skattekonkurranse. Spørsmålet er om utviklingen i retning av friere bevegelse av arbeidskraft og kapital over landegrensene gir myndighetene i de ulike land mindre handlingsrom i skattepolitikken. Vil land som pålegger kapital eller arbeidskraft spesielt høye skatter, i økende grad risikere at skatteobjektene søker seg til andre land? Kan man få en skjerpet konkurranse mellom land om å ha de gunstigste skattereglene? Disse spørsmålene er behandlet i de økonomiske nasjonalrapportene. I det følgende skisseres litt nærmere hva som er problemstillingene i disse rapportene og i hvilken retning de konkluderer. Det sentrale spørsmålet er om det høye skatte- og avgiftsnivået i de nordiske land lar seg opprettholde og evt. øke for å finansiere et voksende antall alderspensjonister i de nærmeste tiårene. Eller må det nordiske skatte- og avgiftsnivået ned på et nivå som er mer normalt i OECD-sammenheng for å unngå at arbeidskraft og kapital flytter ut eller at skattebasene i de nordiske land svekkes på andre måter? Det svenske Riksskatteverket har i en omfattende utredning, som ble presentert i sommeren 2000, konkludert med at Sverige vil bli tvunget til å tilpasse sitt skattesystem i betydelig grad for å møte den nye situasjonen, jf. Riksskatteverket (2000). I denne rapporten hevdes det at Sverige uansett ikke vil være i stand til opprettholde dagens skattenivå. Riksskatteverket mener at selv med uendrede regler og satser vil skatteprovenyet falle raskt i de kommende årene som følge av at skatteyterne gjennom internasjonaliseringen får nye muligheter til å tilpasse for å unngå skatt. Både arbeidskraft og kapital er i prinsippet mobile skattekilder. I alle land er det arbeidsinntekter som Side 1 af 8
utgjør den sentrale skattebasen. Når det gjelder arbeidskraften, er beskatningen gjennomgående hardere i Norden enn det som er vanlig for øvrig i Europa og OECD. Samtidig står arbeidstagere i Norden i prinsippet fritt til å ta lønnet arbeid i det meste av Europa, en frihet de fleste ikke hadde for få år siden. Spørsmålet som reiser seg, er om dette er en situasjon som er opprettholdbar, eller om de høye skattesatsene i Norden vil føre til at skattegrunnlaget undergraves ved at arbeidskraft flytter fra de nordiske land til land med lavere effektiv skattlegging av arbeidsinntekter. Realistisk sett er det den godt betalte og spesielt produktive arbeidskraften, gjerne med kompetanse innenfor ny teknologi, som vil ha de største muligheter til å flytte til land med mer gunstige skatteregler. Alle de økonomiske nasjonalrapportene understreker at arbeidskraften hittil har vært lite mobil mellom land. Dette taler for at det også i fremtiden vil være mulig å opprettholde den strenge effektive beskatningen av arbeidskraften i Norden, selv om ingen av rapportene trekker helt entydige konklusjoner her. Muligens er det uansett viktig å sette hovedfokus på kapitalbeskatningen. Den liberalisering av kapitalbevegelser som har funnet sted i de senere år, har gjort kapitalen svært mobil over landegrensene. Det er derfor viktig å kunne konstatere at Norden ikke skiller seg like sterkt ut i retning av en hard beskatning av kapital. Resten av denne rapporten er organisert som følger: I neste avsnitt redegjøres kort for to sentrale teoretiske innfallsvinkler til skattekonkurranse. I tredje og fjerde avsnitt går vi så litt nærmere inn på noen sentrale kjennetegn ved skattesystemene i de nordiske land og mål på effektiv beskatning av arbeidskraft og kapital. I femte avsnitt trekkes frem noen ulike momenter fra de økonomiske nasjonalrapportene, mens sjette avsnitt konkluderer. 2. Skattekonkurranse et gode eller et onde? Økonomisk teori gir i første rekke to ulike innfallsvinkler og konklusjoner vedrørende skattekonkurranse. Den ene innfallsvinkelen forteller oss at skattekonkurranse er velferdsgenererende, fordi den skaper et press i retning av å effektivisere offentlig sektor. Denne tilnærmingsmåten finner naturlig nok god forklaringskraft i byråkratiteorien, jf. Niskanen (1971). I denne teorien legges det vekt på at byråkratiet kan ha en egeninteresse i å blåse opp offentlige budsjetter for å kunne tilfredsstille egne ønsker om høyere lønn, sikre arbeidsplasser samt makt og innflytelse. Byråkratiets påvirkning medfører med andre ord ineffektiv bruk av ressurser i offentlig sektor. I en slik situasjon vil det være gunstig med motkrefter som gjør det problematisk å øke skattenivået. Skattekonkurranse kan utgjøre en slik motkraft som fremtvinger en mer effektiv ressursbruk i offentlig sektor. Det andre utgangspunktet forteller oss at skattekonkurranse bringer myndighetene i de ulike land inn i en spillsituasjon som har visse likhetstrekk med spillsituasjonen kjent som fangenes dilemma : For å tiltrekke seg verdifull kapital og arbeidskraft, kan myndighetene i det enkelte land redusere sitt skatte- og avgiftsnivå. Velger land A en slik strategi, må land B svare med tilsvarende mottrekk for å unngå at mobile skattegrunnlag flytter til land A. Omvendt vil land A bli påvirket av land B sitt valg av skattepolitikk. Teorien forteller oss at i dette spillet vil det være en likevekt karakterisert ved lavere skatte- og avgiftsinntekter og færre offentlige tjenester enn det som i utgangspunktet ville vært optimalt. Denne tilnærmingsmåten gir altså som konklusjon at fri mobilitet av kapital og arbeidskraft fører til at myndighetene i det enkelte land må ha en mindre offentlig sektor enn det som isolert sett ville vært fornuftig. Poenget her er at det ikke vil være mulig å sette et skatte- og avgiftsnivå som er så høyt som ønskelig, fordi det vil føre til at kapital og arbeidskraft strømmer til land med mer lempelige skatteregler. Fra økonomisk teori er det velkjent at konkurranse normalt skal stimuleres. Men samtidig gir teorien oss Side 2 af 8
mange eksempler på at konkurranse kan ha uheldige konsekvenser, og derfor også må reguleres og begrenses. Slik er det også med skattekonkurranse: Skattepolitikken i andre land legger begrensninger på mulighetene for å finansiere offentlige utgifter gjennom skatteøkninger. Det er ikke entydig negativt. Den disiplinerende virkningen av at myndighetenes handlingsrom blir mindre, kan være gunstig. Myndighetene kan gjennom skattekonkurransen også bli tvunget til å effektivisere offentlig sektor og til ikke å iverksette svakt funderte offentlige tiltak. På den annen side kan begrensningene i handlingsrommet hindre finansiering av samfunnsøkonomisk lønnsomme offentlige tiltak. De to nevnte tilnærmingsmåtene til skattekonkurranse reflekterer ulike syn på hvordan samfunnet fungerer. Det er imidlertid ikke nødvendig å avvise den ene tilnærmingsmåten for å godta den andre. Tvert imot. Begge utgangspunkt har noe viktig å fortelle oss. Vi kan derfor ikke sette en entydig positiv eller negativ merkelapp på skattekonkurranse. Flere aspekter ved skattekonkurranse er for øvrig ikke inkorporert i den nevnte litteraturen. Schjelderup (1998) understreker at det ikke er analysert i hvilken grad offentlig sektors forbruk og investeringer kan bli stimulert av skattekonkurranse fordi for eksempel offentlig infrastruktur kan være viktig for å tiltrekke seg både kapital og arbeidskraft. Tas dette inn i de nevnte analysene, er det ikke sikkert at man kan konkludere med at skattekonkurranse gir et redusert offentlig tjenestetilbud. Som pekt på innledningsvis, kan det se ut som om de nordiske land finner det riktig å ha et høyere nivå på sosiale sikkerhetsnett og tjenestetilbud enn andre land. Her kan man altså snakke om preferanseforskjeller. Det kan komme til å vise seg at fri mobilitet av kapital og arbeidskraft skaper spesielle problem for land med slike preferansemønstre som man finner i Norden: Skattekonkurransen kan på sikt tvinge frem et felles skatte- og avgiftsnivå. Dette trenger ikke være et problem for land med preferanser for en liten offentlig sektor og et lavt skatte- og avgiftsnivå. Det ligger i spillsituasjonens natur at det mest trolig nettopp er de sistnevnte landenes preferanser som setter det felles skatte- og avgiftsnivået som utgjør likevekten i noe som ligner på den ovenfor beskrevne spillsituasjonen. Taperlandene kan da bli land som de nordiske, med preferanser for omfattende offentlige overføringer og sosiale tjenestetilbud. Skal vi på den annen side ta byråkratiteorien alvorlig, trenger imidlertid ikke offentlig sektors sterke ekspansjon i Norden være uttrykk for et felles preferansemønster for befolkningen i disse landene. Situasjonen i de nordiske land kan derimot være resultatet av et sterkt byråkrati som av en eller annen grunn har fått spesielt godt gjennomslag for sine interesser. I den grad det er tilfellet kan en tiltakende skattekonkurranse være kjærkomment. Den tyske økonomen Hans Werner Sinn har pekt på et annet aspekt ved skattekonkurranse som er av spesiell relevans for de nordiske land: Land som har godt utbygde sosiale sikkerhetsnett og sosiale stønadsordninger, kan komme til å tiltrekke seg innbyggere som er netto stønadsmottakere, dvs. at de mottar mer i stønader enn de bidrar med til fellesskapet. Et eksempel på slik innflytting er fattige pensjonister som flytter for eksempel fra Sør-Italia til Sverige for å dra nytte av gunstigere pensjons- og helseordninger i Sverige, jf. Schjelderup (1998). 3. Noen kjennetegn ved beskatning i Norden Figur 2 viser nivå og sammensetning av skatteprovenyet i de nordiske land samt en del andre OECDland. Det er allerede påpekt at nivået i Norden er relativt høyt. Som det også er påpekt i den danske Side 3 af 8
nasjonalrapporten, viser imidlertid figuren klart hvor viktig beskatning av arbeidsinntekter og forbruksbeskatning er for det samlede provenyet. I alle land som er inkludert i figuren, ser vi at beskatning av formue, eiendom og kapital til sammenligning spiller en mindre sentral rolle for skatteprovenyet. Det er et relativt markert trekk at beskatning av formue og eiendom spiller en spesielt liten rolle i de nordiske land. I første rekke henger dette sammen med at det ikke er sterke tradisjoner for høye eiendomsskatter i Norden. I Storbritannia, Japan og USA spiller eiendomsskatter en større betydning, noe som er relevant i sammenheng med skattekonkurranse ettersom eiendom er en immobil skattekilde. Figur 2 kan ellers lett etterlate et inntrykk at Norge har en relativt høy beskatning av kapital sammenlignet med de øvrige land som er inkludert i figuren. Det er imidlertid generelt sett feil. Som vi skal komme tilbake til, har ikke Norge en spesielt høy skatt på kapitalinntekter. For å trekke inn mest mulig av grunnrenten, har imidlertid Norge en særskatt på 50 prosent på avkastning av petroleumsvirksomhet i den grad avkastningen går utover normal avkastning av den investerte kapitalen. Denne særskatten kommer på toppen av den generelle inntektsskatten på 28 prosent. Det høye provenyet fra selskapsskatt i Norge skyldes i stor grad det betydelige provenyet fra denne særskatten. En slik høy særskatt kan myndighetene tillate seg å pålegge petroleumsvirksomheten, da den vanskelig lar seg flytte utenlands. Beskatningen av petroleumsvirksomheten i Norge kan for øvrig komme til å gjennomgå en viss omlegging, da et offentlig nedsatt utvalg har anbefalt visse endringer som vil bidra til at man trekker inn deler av grunnrenten på en måte som gir reduserte effektivitetstap og unndragelsesmuligheter. Som påpekt i den norske rapporten, gir petroleumsvirksomheten Norge en beskyttet posisjon i skattekonkurransen, da landet her har en meget lønnsom grunnrentebasert næring som gir vesentlige bidrag til å finansiere offentlig sektor i Norge. Ved utgangen av 2000 vil om lag 400 milliarder NOK være plassert på oljefondet. Dette fondet er tenkt å skulle være en buffer mot fremtidige skatteøkninger i Norge. Dersom oljeprisen holder seg på et høyt nivå vil denne bufferen bli betydelig. De norske olje- og gassinntektene ventes imidlertid å falle relativt raskt etter 2010, i en periode da de store etterkrigskullene blir pensjonister. I norsk makroøkonomisk planlegging legges det til grunn at oljefondet på ingen måte vil være tilstrekkelig til å dekke opp for de store finansielle utfordringer som den norske stat da vil stå overfor. Den norske nasjonalrapporten berører dette emnet med en omtale av generasjonsregnskapsanslag for en rekke land. Som understreket i den norske rapporten, er imidlertid denne typen beregninger beheftet med såpass stor usikkerhet, at det er betydelig fare for at de tegner et galt bilde. 4. Effektiv beskatning av arbeid og kapital Den danske nasjonalrapporten presenterer EU-kommisjonens beregninger av effektiv skatt på forbruk, kapital og arbeidsinntekter etter en metode introdusert av Mendoza m. fl. (1994). I beregningene er skatteprovenyet splittet opp i skatt på kapitalinntekter, arbeidsinntekter og forbruk. Dernest er provenyet delt med de respektive skattebasene. De mørke stolpene i figur 3 representerer de effektive skattesatsene på arbeidsinntekter slik de er Side 4 af 8
presentert i den danske nasjonalrapporten. I henhold til disse tallene er den effektive beskatningen av arbeidsinntekter på nordisk nivå både i Tyskland og Belgia, og Frankrike ligger ikke langt etter. Metoden for beregning av effektive skattesatser som ble benyttet her, kalt Mendoza-metoden, er imidlertid beheftet med en del usikkerhet. Det er nemlig en god del problemer med å skille splitte inntekter opp i kapitalinntekter og arbeidsinntekter. Figur 3 viser derfor også effektive skattesatser beregnet av OECD etter en revidert Mendoza-metode, jf. OECD (1999). Vi kan legge merke til at med OECDs beregningsmetode forsterkes til en viss grad inntrykket av et høyt skattetrykk i de nordiske land, men endret beregningsmetode endrer ikke hovedtrekkene ved bildet. Tilsvarende presentasjon finner vi for kapitalbeskatningen i figur 4. Generelt sett skiller ikke de nordiske land seg like sterkt ut når det gjelder høy kapitalbeskatning. Norge og Finland har lav effektiv kapitalbeskatning sammenlignet med andre OECD-land. For Finlands vedkommende er dette resultatet litt avhengig av beregningsmetoden. Med OECD-beregningene kommer Finland gunstigere ut enn med EU-kommisjonens beregninger. Sverige og Danmark ligger uansett beregningsmetode i det øvre skikt. For øvrig ser vi at spesielt USA og Japan kommer meget ulikt ut avhengig av beregningsmetode. De store forskjellene her illustrerer hvor vanskelig det er å beregne effektive skattesatser for kapitalinntekter. Hvor vanskelig dette er, avhenger av det enkelte lands skattesystem. Figur 5 viser tall for effektiv beskatning av arbeidsinntekter dersom man legger til grunn at nettoinntektene anvendes til forbruk i hjemlandet og at de indirekte skattene som dermed betales også i praksis er å betrakte som skatt på arbeid. Beregningsmetoden kan illustreres med Sverige som eksempel: En gjennomsnittlig svensk arbeidstager vil, med en skattesats på 51,3 prosent (EU-kommisjonen), sitte igjen med 48,7 prosent av inntektene han har generert gjennom sitt arbeid. Den gjennomsnittlige skatten på forbruk i Sverige er av EU-kommisjonen anslått til 28 prosent. 28 prosent av 48,7 er 13,6. Men når svensken anvender sin nettoinntekt til forbruk vil altså ytterligere 13,6 prosent av brutto arbeidsinntekter gå til skatt på dette forbruket. Samlet betaler altså svensken 64,9 prosent av arbeidsinntekter i skatt i den grad de anvendes i Sverige. Når vi beregner effektiv beskatning på denne måten, ser vi at Tyskland og Belgia faller nedover på listen over høyskatteland, og de nordiske land skiller seg ytterligere ut. Fordi indirekte skatter er relativt høye i Norge, kommer det også her tydeligere frem at den effektive beskatningen av arbeidskraft er høy også i Norge. 5. Hvilke konsekvenser har skattekonkurransen? I alle de fire nasjonalrapportene fokuseres det naturlig nok på at skatte- og avgiftsnivået er høyt i de nordiske land. Verken den norske, finske eller danske rapporten trekker av den grunn sterke konklusjoner om at det vil bli nødvendig å redusere dette nivået. Alt i alt etterlater kanskje disse rapportene et inntrykk av at skattekonkurranse i alle fall ikke umiddelbart ser ut til å presse frem omfattende endringer i de nordiske lands skatte- og avgiftspolitikk. Spesielt den danske rapporten understreker behovet for mer empirisk forskning før man vil trekke sterke konklusjoner. Den svenske nasjonalrapporten går derimot kanskje litt lenger enn de tre andre rapportene i å trekke konklusjoner i retning av at det er nødvendig allerede nå å redusere det generelle skattetrykket i hvert fall i Sverige. Side 5 af 8
Når det gjelder beskatning av arbeidskraft, har det vært reist spørsmål om hvorvidt den sterke beskatningen i de nordiske land vil føre til at spesielt verdifull og produktiv arbeidskraft er relativt mobil og derfor vil søke seg til land med lavere skatte- og avgiftsnivå. Alle de økonomiske nasjonalrapportene understreker at det hittil har vært svært liten mobilitet av arbeidskraft over landegrensene. Den danske rapporten peker på at selv innenfor EU er arbeidskraftens mobilitet på tvers av landegrensene fortsatt ytterst begrenset. Språkbarrierer, kulturelle forskjeller samt ikke minst tilhørighet til familie, venner og oppvekstområde ser alt i alt ut til å overskygge de økonomiske gevinstene av migrasjon. Øst-vestmobiliteten er imidlertid et unntak. Her ser det ut til at de økonomiske fordelene med å flytte til EU er så store at de nevnte barrierer overstiges. Den finske nasjonalrapporten konkluderer med at man må regne med at arbeidskraftmobiliteten øker i årene som kommer. Innføringen av felles valuta i EU og den generelle internasjonaliseringen av næringslivet trekkes frem som viktige drivkrefter her. Som et trekk i den forbindelse har Finland allerede innført skattelettelser for utenlandske personer med nøkkelposisjoner. Den danske rapporten peker på at forskjeller i skattenivå og nivå på sosiale ytelser gir betydelige insentiver for migrasjon, uten at det dermed trekkes sterke videre konklusjoner. Når det gjelder mobiliteten av kapitalen som skattegrunnlag, skiller den danske rapporten mellom to typer effekter av selskapsskatt: 1) skattenes virkning på virksomhetslokalisering 2) skattenes virkning på plassering av multinasjonale selskapers overskudd Når det gjelder 1) er det kompliserte funksjoner av formelle skattesatser og avskrivnings- og inflasjonskompensasjonsregler mv. som legger grunnlaget for adferden. Empiriske undersøkelser viser signifikante effekter på lokalisering, jf. Devereux og Griffith (1998). Den danske rapporten konkluderer likevel med at alt i alt er den empiriske litteraturen på feltet ikke omfattende nok. Det er lite empiri som kan si noe om hvor følsom investeringer og virksomhetslokalisering, plassering av finansformue og income shifting er for forskjeller i skattenivå mellom land. Når det gjelder 2), er det de formelle skattesatsene som er avgjørende. Den svenske og den danske rapporten legger spesiell vekt på denne typen skattekonkurranse, som også er behandlet i Hines (1999). Det er ingen tvil om at kreativ internprising i flernasjonale selskaper gir store muligheter for å vri seg unna skatt. Den svenske rapporten peker dessuten på mulighetene for å anvende derivater og finansielle instrumenter for å unngå å betale skatt i land med høye formelle satser. Den norske og den svenske rapporten legger ellers begge vekt på at skattekonkurransen kan gjøre det vanskeligere drive fordelingspolitikk gjennom den skattepolitikken, fordi høy internasjonal mobilitet er knyttet til høye inntekter. Den svenske rapporten snakker om de fire F er, Fastigheter, Fattigt Folk och Föda som de minst mobile skattekildene som kan bli rammet hardt når de mer mobile skattekildene klarer å tilpasse slik at deres skatt reduseres. 6. Konklusjoner Skattekonkurranse kan betraktes som både gunstig og ugunstig. På den ene siden kan skjerpet skattekonkurranse tvinge myndighetene til å effektivisere offentlig sektor. Men på den annen side kan skattekonkurranse innebære et spill som bringer landene inn i en likevekt som gir et uheldig lavt nivå på Side 6 af 8
offentlige utgifter. Fokus i de økonomiske nasjonalrapportene har imidlertid ikke vært hvorvidt skattekonkurranse er noe vi liker eller ikke. Derimot har rapportene fokusert på spørsmålet om hvorvidt det faktisk skjer en tiltagende skattekonkurranse som innebærer sterkere begrensninger på de nordiske lands handlingsrom i skatte- og avgiftspolitikken. Andersson (2000) går kanskje lengst i å trekke konklusjoner om at problemet er påtrengende og at det krever mottiltak nå. Andersson begrenser imidlertid sine konklusjoner til å gjelde Sverige, som vi har sett har et relativt høyt skattenivå i internasjonal sammenheng og som også til dels ligger over andre nordiske land. For øvrig etterlater de fire rapportene et felles inntrykk av at det er usikkert hvor mobil kapital og ikke minst arbeidskraft er. Hittil har arbeidskraftmobiliteten vært liten selv innenfor EU. I og med at arbeidsinntekter utgjør det sentrale skattegrunnlaget i alle land, er det avgjørende i hvilken grad arbeidskraften blir mer mobil i fremtiden. Her etterlater rapportene mange ubesvarte spørsmål. Kapital er uten tvil mer mobil enn arbeidskraft, og det er empirisk grunnlag for å si at skattenivå har avgjørende betydning for lokalisering av virksomhet. Men også her er skattenes virkninger ikke klare. Flere av rapportene er imidlertid entydige omkring multinasjonale selskapers muligheter for å redusere skatteinnbetalingene i land med høye formelle satser blant annet ved hjelp av internprising. Med økende internasjonalisering og nye typer flernasjonale selskaper som utnytter nye teknologiske muligheter, kan dette bli et økende problem for skattemyndighetene i de nordiske land. Referanser Andersson, K. (2000): Svensk ekonomisk nationalrapport. Autio, S., E. Liljeblom og M. Punakallio (2000): Finsk økonomisk nationalrapport. Devereux, M. P. og R. Griffith (1998): Taxes and the location of production: evidence from a panel of US multinationals. Journal of Public Economics 68, 335-367. Hines Jr., James R (1999): Lessons from Behavioral Responses to International Taxation. National Tax Journal, 305-322. Mendoza, E., A. Razin og L. Tesar (1994): Effective Tax Rates in Macroeconomics. Cross-country Estimates of Tax Rates on Factor Incomes and Consumption. Journal of Monetary Economics 34, 297-323. Nielsen, S. B. og P. Schou (2000): Økonomisk nationalrapport for Danmark. Niskanen, William A, Jr. (1971): Bureaucracy and the Representative Government. Chicago Aldine. OECD (1996): Employment Outlook. OECD (2000): Average Effective Tax Rates on Capital, Labour and Consumption. Side 7 af 8
DAFFE/CFA/WP2(2000)1. Riksskatteverket (2000): Vår förvaltning år 2010 i globaliseringens spår. Rapport från Framtidsprosjektet, etapp 2-3. Schjelderup, Guttorm (1998): Konsekvenser av økt kapitalmobilitet for den nasjonale beskatningen. Nordisk skattevitenskapelig forskningsråds skriftserie nr. 36. Wærness, E. (2000): Skattekonkurranse implikasjoner og reaksjoner. Norsk økonomisk nasjonalrapport. Side 8 af 8