Plan- og bygningslovens krav ved planoppstart Plankonferansen 27. april 2017 Fredrik Holth Dosent NMBU Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 1
Arealforvaltning Et fragmentert og sektorisert retts- og forvaltningssystem: Mange offentligrettslige lover. Lovene skal ivareta bestemte vern- eller utbyggingsinteresser. Mange myndigheter. Forskjellige beslutningsnivåer. Uklar rolle- og ansvarsfordeling Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 2
Offentligrettslige lover i arealforvaltningen Viltloven Fjelloven Motorferdselloven Beiteloven Skogbruksloven Plan- og Jordlova bygningsloven Reindriftsloven Friluftsloven Markaloven Mineralloven Veiloven Energiloven Jernbaneloven Akvakulturloven Naturmangfoldloven Forurensningsloven Miljøinformasjonsloven Kulturminneloven Vannressursloven Vassdragsreguleringsloven Naturoppsynloven Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 3
Plan- og bygningsloven 1-9.Forholdet til forvaltningsloven og klage Første ledd: Forvaltningsloven gjelder med de særlige bestemmelser som er gitt i denne loven. Tre typetilfeller: Pbl. har ikke bestemmelser fvl. gjelder. Pbl. har bestemmelser og disse går foran fvl. Pbl. har bestemmelser, men fvl. utfyller pbl. Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 4
En rammelov for all forvaltningsvirksomhet Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 5
Kommuneplan Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 6
Reguleringsplaner Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 7
Plan- og bygningslovens generelle utredningskrav Pbl. 4-1 Planprogram: For alle regionale planer og kommuneplaner, og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal det som ledd i varsling av planoppstart utarbeides et planprogram som grunnlag for planarbeidet. Kongen kan ved forskrift gjøre unntak fra kravet om planprogram for reguleringsplaner. Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen med frister og deltakere, opplegget for medvirkning, spesielt i forhold til grupper som antas å bli særlig berørt, hvilke alternativer som vil bli vurdert og behovet for utredninger. Forslag til planprogram sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn senest samtidig med varsling av planoppstart. Planprogrammet fastsettes ordinært av planmyndigheten. Dersom berørte regionale og statlige myndigheter på grunnlag av forslag til planprogram vurderer at planen kan komme i konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn, skal dette framgå av uttalelsen til forslaget til planprogram. Dersom planen kan få vesentlige miljøvirkninger i en annen stat, skal planmyndigheten sende forslag til program for planarbeidet til berørte myndigheter i denne staten til uttalelse. Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 8
Ot. prp. nr. 32 (2007-2008) «Første ledd slår fast at kravet om planprogram gjelder for alle regionale planer og kommuneplaner. Dette er en utvidelse i forhold til gjeldende lov, hvor kravet til planprogram for oversiktsplaner bare gjelder for planer med retningslinjer eller rammer for utbygging.» Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 9
Ot. prp. nr. 32 (2007-2008) «Som et minimum skal planprogrammet gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen og opplegget for medvirkning. For planer som omfattes av kravet om konsekvensutredninger, jf. 4-2 andre ledd, skal planprogrammet også gjøre rede for behovet og opplegget for utredning av planens virkninger for miljø og samfunn og hvordan dette arbeidet skal gjennomføres.» Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 10
Ot. prp. nr. 32 (2007-2008) «Et viktig element i arbeidet med konsekvensutredningen vil være å vurdere relevante og realistiske alternativer. Dette er forankret i direktivene som ligger til grunn for lovens bestemmelser om konsekvensutredninger. Planprogrammet skal avklare hvilke alternativer som skal inngå i utredningsarbeidet. Det kan gjennom forskrift gis nærmere bestemmelser om alternativvurderinger, jf, 4-2 siste ledd.» Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 11
Behandling av planprogram for planer med vesentlige virkninger 12-9.Behandling av planprogram for planer med vesentlige virkninger For planer som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal det utarbeides planprogram etter reglene i 4-1. Forslag til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn senest samtidig med varsel om oppstart av planarbeidet. Forslaget skal også gjøres tilgjengelig gjennom minst én avis som er alminnelig lest på stedet og elektroniske medier. Frist for å gi uttalelse skal være minst seks uker. Kommunen avgjør om planprogram skal fastsettes. Planprogrammet fastsettes ordinært av kommunestyret. Kommunestyret kan delegere myndigheten til å fastsette planprogram i samsvar med kommunelovens regler. Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 12
Høring av forslag til endringer Forslag til endringer i bestemmelsene 4-1 andre ledd, andre punktum skal lyde: Forslag til planprogram sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn normalt samtidig med varsling av planoppstart. 11-13 første ledd, andre punktum skal lyde: Forslag til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn normalt samtidig med varsel om oppstart og kunngjøring av planarbeidet, og gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. 12-9 andre ledd, første punktum skal lyde: Forslag til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn normalt samtidig med varsel om oppstart av planarbeidet. Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 13
Planinitiativ 12-8.Oppstart av reguleringsplanarbeid Når planarbeidet igangsettes, skal berørte offentlige organer og andre interesserte varsles. Når forslagsstilleren er en annen enn planmyndigheten selv, skal planspørsmålet legges fram for planmyndigheten i møte. Kommunen kan gi råd om hvordan planen bør utarbeides, og kan bistå i planarbeidet. Forslagsstilleren skal alltid kunngjøre en melding om oppstart av planarbeidet i minst én avis som er alminnelig lest på stedet, og gjennom elektroniske medier. Registrerte grunneiere og festere i planområdet, og så vidt mulig andre rettighetshavere i planområdet samt naboer til planområdet, skal når de blir direkte berørt, på hensiktsmessig måte underrettes om at planarbeidet tas opp. Ved varsel om oppstart og kunngjøring skal avgrensningen av planområdet angis. Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 14
Planinitiativ 12-8 første ledd og nytt andre ledd skal lyde (Vedtatt): Når planarbeidet igangsettes, skal berørte offentlige organer og andre interesserte varsles. Når forslagsstilleren er en annen enn planmyndigheten selv, skal planspørsmålet først legges fram for planmyndigheten i møte. Kommunen kan gi råd om hvordan planen bør utarbeides, og kan bistå i planarbeidet. Det skal skrives referat fra møtet. Dersom det er uenighet på vesentlige punkter i oppstartmøtet om det videre planarbeidet, kan forslagsstilleren kreve spørsmålet forelagt kommunestyret til vurdering. Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 15
Planinitiativ Andre ledd: Finner kommunen at et privat planinitiativ ikke bør føre frem, kan kommunen beslutte at initiativet skal stoppes. Slik beslutning må tas så tidlig som mulig i oppstartsfasen, og hvis ikke annet er avtalt, senest like etter at oppstartsmøte er avholdt. Beslutningen kan ikke påklages, men forslagsstilleren kan kreve å få den forelagt for kommunestyret til endelig avgjørelse. Forslagsstilleren kan ikke foreta varsling og kunngjøring etter tredje ledd før kommunen har tatt stilling til spørsmålet, og forslagsstilleren har mottatt skriftlig underretning. Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 16
Planinitiativ 12-11.Behandling av private reguleringsplanforslag Når forslaget til reguleringsplan er mottatt av kommunen, skal kommunen snarest, og senest innen tolv uker eller en annen frist som er avtalt med forslagsstiller, avgjøre om forslaget skal fremmes ved å sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn og behandles etter reglene i 12-9 og 12-10. Kommunen kan samtidig fremme alternative forslag til regulering av arealet. Finner ikke kommunen grunn til å fremme forslaget, skal forslagsstilleren innen tre uker underrettes ved brev. Er forslaget i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kan avslaget kreves forelagt kommunestyret. Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 17
Forslag til endringer i planog bygningsloven 12-11. Behandling av private reguleringsplanforslag (Ikke vedtatt) Når forslaget til reguleringsplan er mottatt av kommunen, skal kommunen snarest, og senest innen tolv uker eller en annen frist som er avtalt med forslagsstilleren, sende forslaget på høring og legge det ut til offentlig ettersyn, behandle det og fremme det etter reglene i 12-9 og 12-10. Kommunen kan unnlate å fremme forslag som ikke er i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering. Den kan fremme alternative forslag til regulering av arealet. Finner ikke kommunen grunn til å fremme forslaget, skal forslagsstilleren innen tre uker underrettes ved brev. Kommunen kan også stoppe den videre behandlingen av planforslaget etter at høring og offentlig ettersyn er gjennomført. Kommunens beslutning etter første og andre ledd om ikke å sende forslaget på høring og legge det ut til offentlig ettersyn, eller fremme planforslaget, kan ikke påklages, men forslagsstilleren kan kreve at den blir forelagt kommunestyret til endelig avgjørelse. Plan- og bygningsloven Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 18
Forslag til endringer i kart- og planforskriften I. Krav til planinitiativet Forslagsstiller skal sende privat planinitiativ til kommunen senest samtidig med bestillingen av oppstartmøte etter plan- og bygningsloven 12-8 første ledd andre punktum. Planinitiativet skal være nøkternt og faktabasert, vise målsettingene med prosjektet og premissene for det videre planarbeidet og i nødvendig grad redegjøre for: a) formålet med planen b) planområdet c) planlagt bebyggelse, anlegg og andre tiltak d) funksjonelle og miljømessige kvaliteter e) utbyggingsvolum og byggehøyder f) forholdet til området (tilpasning mv.) g) forholdet til overordnede planer og retningslinjer og annet pågående planarbeid h) vesentlige interessekonflikter i) prosess for medvirkning j) vurderinger som er gjort om planen er omfattet av forskrift om konsekvensutredninger Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 19
Forslag til endringer i kart- og planforskriften II. Gjennomføring av oppstartmøte Det skal gjennomføres et oppstartmøte innen rimelig tid etter at kommunen har mottatt bestillingen om dette fra forslagsstilleren. Oppstartmøtet skal behandle alle tema som er nødvendig for å klargjøre forutsetningene for det etterfølgende planarbeidet og utformingen av det endelige planforslaget. Dersom det i møtet blir avdekket at planen faller inn under forskrift om konsekvensutredninger, skal behandlingen av planinitiativet følge reglene om konsekvensutredninger. Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 20
Forslag til endringer i kart- og planforskriften III. Krav til referat fra oppstartmøte Kommunen er ansvarlig for å utarbeide et referat fra oppstartmøtet. Referatet skal sendes forslagsstiller innen rimelig tid etter møtet. Referatet skal i nødvendig grad inneholde opplysninger om de temaene som er drøftet i møtet, og det skal vise felles avklaringer og konklusjoner, vesentlige punkter som det er uenighet om, og punkter som gjenstår å avklare. Det skal fremgå at forholdet til forskrift om konsekvensutredning er vurdert i den grad det er relevant. Referatet skal omtale hvordan medvirkning fra naboer, fagmyndigheter og andre berørte skal ivaretas. Referatet skal inneholde en overordnet framdriftsplan for planprosessen (milepæler) og tidspunkt for fremtidige dialogmøter mellom forslagsstiller og kommunen. Det skal fremgå hva kommunen skal bidra med underveis i planarbeidet og hvem som er forslagsstillers og kommunens kontaktpersoner. Det skal også fremgå at kommunen anser kravet til fagkyndig etter plan- og bygningsloven 12-3 for oppfylt. Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 21
Forslag til endringer i kart- og planforskriften Kommunen skal ikke pålegge mer utredning og dokumentasjon enn nødvendig for å fatte et forsvarlig planvedtak. Referatet skal nevne viktige planfaglige temaer som skal vurderes i planprosessen, omtales i planbeskrivelsen, og eventuelt innarbeides i plankart eller planbestemmelser. De tema som skal dokumenteres gjennom særskilte utredninger/rapporter skal også angis. Planer som er omfattet av forskrift om konsekvensutredninger skal følge de kravene til utredning og dokumentasjon som er angitt der. Dersom det etter partenes syn ligger til rette for felles behandling av plan- og byggesak, jf. pbl. 1-7, 12-15 og 21-4, skal dette omtales nærmere i referatet. Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 22
Plan- og bygningslovens generelle utredningskrav Pbl. 4-2 - Planbeskrivelse og konsekvensutredning: Alle forslag til planer etter loven skal ved offentlig ettersyn ha en planbeskrivelse som beskriver planens formål, hovedinnhold og virkninger, samt planens forhold til rammer og retningslinjer som gjelder for området. For regionale planer og kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskrivelse - konsekvensutredning - av planens virkninger for miljø og samfunn. Kongen kan gi forskrift om planprogram, planbeskrivelse og konsekvensutredninger, herunder om behandling av planer med grenseoverskridende virkninger. Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 23
Ot. prp. nr. 32 (2007-2008) «Bestemmelsens første ledd slår først fast som generell regel at alle planer etter loven skal beskrive planens formål, hovedinnhold og virkninger. Dette gjelder uansett planens omfang og betydning. Regelen er grunnleggende, og i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige regler om krav til sakens opplysning og begrunnelse for et forvaltningsvedtak. Dette er en meget viktig bestemmelse for å sikre fornuftige og unngå vilkårlige planvedtak, hvor det tas hensyn til alle interesser når beslutningen skal tas.» Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 24
Ot. prp. nr. 32 (2007-2008) «Planbeskrivelsen skal inngå i planforslaget når dette sendes på høring. Den skal være så fyldig og presis at det er mulig å få et dekkende bilde av hensynene bak planen. Den må også vise hva planen vil medføre for berørte parter, interesser og hensyn. Det er dette som ligger i uttrykket «virkninger». Det er opp til planmyndighetene å vurdere om planbeskrivelsen er dekkende. Mangler ved planbeskrivelsen vil kunne være en saksbehandlingsfeil.» Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 25
Ot. prp. nr. 32 (2007-2008) «Behandlingen av konsekvensutredningen inngår som en integrert del av planbehandlingen og er nærmere beskrevet under bestemmelsene for den enkelte plantype. For planer som omfattes av bestemmelsen, er det et generelt krav at det i saksframlegget til vedtak skal framgå hvordan virkningene av planforslaget med konsekvensutredning og innkomne uttalelser er vurdert, hvilken betydning disse er tillagt og hvordan dette er fulgt opp gjennom bestemmelser til vedtaket. Det er også krav til at saksframlegget med begrunnelse skal være offentlig tilgjengelig, og at vedtaket i saken skal kunngjøres.» Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 26
SOMB sak 2008/434 «Ettersom feilen her består i at dokumentasjon for konsekvensene ikke har vært gjenstand for høring og offentlig ettersyn, er det vanskelig å se bort fra at den kan ha påvirket vedtakets innhold.» «På denne bakgrunn ber jeg kommunen behandle saken på ny og holde meg orientert om den fornyede behandlingen.» Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 27
Ot. prp. nr. 32 (2007-2008) «Ved avklaring av konsekvensutredningens innhold, omfang og detaljeringsgrad gjøres det oppmerksom på at kommunehelsetjenesteloven har egne bestemmelser om konsekvensutreding i 4a-5. Helsehensyn skal så langt som mulig ivaretas gjennom ordinære prosesser, og planmyndighetene bør derfor i planprosessen innhente og avklare helsemyndighetenes krav slik at disse innarbeides i behandlingen etter plan- og bygningslovens bestemmelser. Helsemyndighetenes mulighet til å gripe inn i etterkant vil bero på om helsemyndighetene har vært inne i saken tidligere, og om eventuelle inn-spill fra helsemyndighetene har blitt tatt hensyn til i vedtaket.» Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 28
Per Erik Marheim i Aksjonskomiteen Redd Marienlyst kjemper mot bygging av boligblokker på Marienlyst. Aksjonskomiteen mener vedtaket bystyret fattet i juni om å omregulere deler av Marienlyst fra friområde med idrettsplass til område for bolig og næring, ikke var lovlig fattet. De har nå bedt Fylkesmannen i Buskerud om å se på saken. FOTO: SILJE S. SKIPHAMN / Dagsavisen Fremtiden Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 29
SKAL BORT: Drammen kommune valgte en uvanlig løsning for å slippe å konsekvensutrede omregulering av friområdet på Marienlyst til boligbygging. FOTO: KATRINE STRØM /Dagsavisen Fremtiden Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 30
SOMB sak 2015/3565 «I kommuneplanen er Marienlystområdet i Drammen avsatt til hovedformål «bebyggelse og anlegg», med underformål «transformasjonsområde for byutvikling».det fremgår av bestemmelser til arealdelen punkt 7.1 at det innenfor slike områder skal utvikles en «bymessig og variert bebyggelse med blandet formål, med hovedvekt på bolig». I tidligere kommuneplan for Drammen var området avsatt til hovedformål «Byggeområder», med underformål «Friområder (Park, lekeplasser, idrettsplasser, turområder, skibakke).» Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 31
SOMB sak 2015/3565 «Som det fremgår av gjennomgangen over, innebærer vedtak om nye utbyggingsområder i kommuneplanens arealdel en juridisk bindende avklaring av arealformålet for områdene. Spørsmål om hvilket arealformål et område skal ha, herunder spørsmål om det finnes alternative arealformål som egner seg for området, eventuelt om det finnes alternativ lokalisering av fremtidig bebyggelse, må dermed utredes før beslutninger skal tas om arealbruk på dette plannivået. Slik ombudsmannen ser det, er det ikke anledning til å unnlate å konsekvensutrede disse spørsmålene under henvisning til at det skal gjennomføres detaljert konsekvensutredning når det utarbeides reguleringsplan. På reguleringsplan-stadiet skal det ikke lenger tas stilling til hva som er et hensiktsmessig arealformål for området.» Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 32
SOMB sak 2015/3565 «Dersom endringen av arealformålet for et område har virkninger ut over de rent lokale, tilsier også dette etter ombudsmannens syn at områdets arealformål bør utredes på kommuneplannivå. Ved konsekvensutredninger på senere planstadier vil det være fare for at en mister av syne konsekvenser som går utover de mer lokale. Denne problemstillingen synes å være relevant for Marienlystområdet, som på grunn av sin sentrale beliggenhet trolig tiltrekker seg brukere fra større deler av kommunen.» Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 33
Husebysaken Rt-2009-661: Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 34
Husebysaken Rt-2009-661: Sammenholdt med de interesser som skal ivaretas gjennom reglene om konsekvensutredning, og den komplekse utredningsprosessen det der legges opp til, vil veien frem til ugyldighet derfor kunne være kort når saksbehandlingsfeilen består i manglende eller mangelfull konsekvensutredning. Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 35
Skillet plandel - byggesaksdel 21-7 nytt femte ledd skal lyde (Vedtatt): Plangrunnlaget som gjaldt ved utløpet av fristen, skal ved overskridelse av fristen, legges til grunn for avgjørelsen. Dette gjelder ikke dersom tiltakshaveren innen utløpet av fristen har mottatt forhåndsvarsel om midlertidig forbud mot tiltak, og dette forbudet deretter blir vedtatt innen åtte uker, jf. 13-1 første ledd. Denne bestemmelse gjelder ikke for statlige og regionale planbestemmelser etter 6-3 og 8-5, eller for statlig arealplan etter 6-4. Plan- og bygningsloven Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 36
Rettslige virkemidler Plan- og bygningsloven determinerer sjelden løsningen på konflikter, men: oppstiller rammer for skjønnet. oppstiller krav til saksbehandlingen. gir mulighet for kontroll og overprøving Her ligger skillet mellom juss og "politikk" i arealforvaltningen: Juss Er saksbehandlingsreglene fulgt? Er hensyn som vektlegges saklige? Korrekt vurdering av faktum? Er rettslige vilkår for å treffe vedtak oppfylt? Er vilkårene saklige? Overprøving og kontroll "Politikk" Verdsetting av interesser Prioritering mellom interesser Om tillatelse skal gis eller ikke Om det skal settes vilkår 37 Norges miljø- og biovitenskapelige universitet