Jan Fridthjof Bernt: Åpenhet i forvaltningen Reglene om dokumentoffentlighet og møteoffentlighet og den vanskelige «gråsonen» Foredrag på konferanse for fylkesmannen i Buskerud «Åpenhet i forvaltningen» Drammen 11. September 2014
vanskelige gråsonen. Utgangspunkt: Allmennhetens innsynsrett som forutsetning for et fungerende demokrati 2
Demokrati, ytringsfrihet og kritisk innsyn Grunnlovens 100, siste avsnitt: «Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.» Demokratiets grunnmur Men samtalen må bygge på korrekt og fullstendig informasjon. 100 femte avsnitt: «Enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter og til å følge forhandlingene i rettsmøter og folkevalgte organer. Det kan i lov fastsettes begrensninger i denne rett ut fra hensyn til personvern og av andre tungtveiende grunner.» 3
To rettslige utgangspunkter Åpne møter, Koml. 31 nr. 1: «Enhver har rett til å overvære møtene i folkevalgte organer.» Bare adgang til lukking der det er særskilt hjemmel for dette i denne bestemmelsen Tema blir da rekkevidden dels av hovedregelen om åpenhet, men særlig av unntaksreglene Dokumentinnsyn, Offl. 3: «Saksdokument, journalar og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift i lov» 4
Møteoffentlighet i kommunalforvaltningen 5
Møteprinsippet i kommunalretten Koml. 30 nr. 1 «Folkevalgte organer behandler sine saker og treffer sine vedtak i møter» Koml. 31 nr. 1: «Enhver har rett til å overvære møtene i folkevalgte organer» En rett til å være fysisk til stede Lyd- og bildeopptak tillatt så lenge man ikke forstyrrer Se 31 a nr. 2 Gjennomføring av møter Må enten skje på et sted der interesserte lett kan komme til stede, eller ved at det arrangeres lyd- og bildeoverføring til slikt sted 6
Hva er et møte i folkevalgt organ? Fjernmøter: Samme regler som for ordinære møter. Må legge til rett for tilhørere Skriftlig saksbehandling Ikke møte, men all dokumentutveksling er offentlig fra avsendelse Samlinger som ikke settes som møte i folkevalgt organ: Sivilombudsmannen; Avgjørende ikke sammensetningen av møtet, men om det som skjer er ledd i saksbehandling Seminarer: Hvis knyttet til behandlingen av en konkret sak, stadig møte, selv om faglige innslag og ingen voteringer Også samtaler er saksbehandling Gruppemøter i partiene Så lenge dette er rent politiske møter, uten medvirkning fra administrasjonen, ikke møte i folkevalgt organ Felles gruppemøter, gruppeledermøter mm. Rom for politiske forhandlinger, men forutsetning at dette skjer utenfor rammen av kommunens apparat Er representanter for administrasjonen til stede, må dette ses som saksbehandling 7
Hvilke organer? Ufravikelig for ( 29 nr. 1): «kommunestyre, fylkesting, formannskap, fylkesutvalg, faste utvalg, kommunestyrekomiteer, fylkestingskomiteer, kommunedelsutvalg, kommuneråd og fylkesråd samt kommunale nemnder opprettet i medhold av andre lover», Kontrollutvalg (nr. 2), og Styre i kommunalt eller fylkeskommunalt foretak Nr. 4, andre setning, jf. 64. Fravikelig ved reglement Ved vedtak av kommunestyret eller oppnevnende organ (nr. 3) «for andre folkevalgte organer» Altså kollegiale organer opprettet i medhold av Kommuneloven Styre for kommunal institusjon, komité, distriksrevisjonsstyre ( 78 nr. 3, første setning), felles nemnd eller klagenemnd i vertskommunesamarbeid, og særskilt klagenemnd for kommunen, interkommunalt styre etter 27 Ikke organer for kommunale aksjeselskaper eller interkommunale selskaper Ikke administrative utvalg Opp til organet selv i hver sak: Kommuneråd og fylkesråd ( 31 a nr. 3) 8
Plikt til å lukke møtet Ved lovbestemt taushetsplikt Jf. Forvaltningsloven 13, innledningen, som definerer taushetsplikt som plikt til «å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite» om taushetspliktbelagte forhold» I praksis når slike opplysninger fremkommer i saksforelegget Ny informasjon bør aldri bare gis muntlig i møtet Møteleders ansvar å påse at dørene lukkes, men organet selv må treffe vedtak om lukking I sak som angår en arbeidstakers tjenstlige forhold Personalsaker der arbeidstakerens tilsettingsforhold er tema At det vil fremsatt kritikk mot arbeidstaker ikke tilstrekkelig Organet må fatte formelt vedtak om lukking 9
Adgang til å lukke møtet Nr. 4: «når hensynet til personvern krever det» Situasjoner der det er trolig at det vil komme frem opplysninger av personlig og sensitiv karakter som ikke er underlagt taushetsplikt Høy terskel Jf. Sivomb. 1998 s. 142: «nærgående personlige opplysninger» her om innehaver av skjenkebevilling Nr. 5: «når hensynet til tungtveiende offentlige interesser tilsier det» Altså ikke privat interesser Og bare generelle offentlige, ikke politiske, interesser Typisk forretningsmessige forhold eller kontrollrutiner Og bare hvis man kunne unntatt samme opplysninger fra innsyn etter Offentleglova 10
Offentleglova: Rett til innsyn i saksdokumenter - og alle unntakene 11
Offl. 2: Hvor gjelder Offentleglova? Som utgangspunkt alle statlige, fylkeskommunale og kommunale organer Samt private som treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift Og for rettssubjekt (selskaper, stiftelser, foreninger) der det offentlige gjennom eierskap eller vedtekter har rett til å velger mer en halvdelen av det øverste organet Unntak for rettssubjekt «som hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private». Strengt vilkår. Må være i hovedsak helkommersielt, uten særlige fordeler eller forpliktelser Gardermoen, vernede bedrifter 12
Hva gir Offentleglova rett til innsyn i? 3: «Saksdokument, journalar og liknande register for organet» «Saksdokument»: «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande» Altså teknologinøytralt «som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet» «Oppretta» betyr i utgangspunktet «ferdigstilt», men alt som sendes ut av organet eller kommer inn til det, anses som «oppretta» «journalar og liknande register for organet» Dokumentoversikter som gjør det mulig å finne enkeltdokumenter Særlig viktig: Postjournal over inn- og utgående post Se Offl. 10 som i realiteten viser til Arkivforskriften 2-6 Krevende: 9: Rett til «innsyn i ei samanstilling av opplysningar som er elektronisk lagra i databasane til organet dersom samanstillinga kan gjerast med enkle framgangsmåtar» 13
Offl. 13: Taushetsplikt som unntaksgrunn Bare for enkeltopplysninger, ikke for hele dokumenter Bare ved taushetsplikt i lov eller forskrift med hjemmel i lov Ikke tjenestemessig pålagt taushetsplikt Taushetsplikten kan være reell nok for den tilsatte, men dokumentet vil være offentlig hvis ikke en av lovens unntaksregler gjelder Ikke taushetsplikt om det som skjer bak lukkede dører Bortsett fra når det kommer frem opplysninger som i seg selv er underlagt taushetsplikt i eller i medhold av lov Ikke adgang til å pålegge folkevalgte taushetsplikt ut over dette Taushetsrett for den folkevalgte, men han eller hun avgjør selv 14
Når foreligger taushetsplikt? Forvaltningsloven 13, første avsnitt, om «noens personlige forhold» «Personlig» må her leses som «privat» Opplysninger om helseforhold, familieforhold Ikke «fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted» Hvis ikke dette avdekker andre personlige forhold, typisk klient- eller pasientstatus Og særregel i Offl. 26, siste avsnitt, om rett til å gjøre «unntak frå innsyn for fødselsnummer og nummer med tilsvarande funksjon.» Opplysninger om straffbare eller tjenestemessige forhold ikke taushetspliktbelagt «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold» Men bare som «det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår» Må forstås slik at det er tale opplysninger konkurrenter kan nyttiggjøre seg i kamp om kontrakter eller markedsandeler 15
23: Unntak av hensyn forhandlingsposisjon m.m. Første avsnitt; unntak for opplysninger «når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomi-, lønns-, eller personalforvaltninga til organet» Bare til vern av forhandlingsposisjon, og da av rent privatøkonomiske interesser Og i en konkret samanheng, og dermed tidsbegrenset Tredje avsnitt; særregel om offentlig anbud: «unntak frå innsyn for tilbod og protokoll. til valet av leverandør er gjort» Deretter i utgangspunktet fullt innsyn, med unntak for taushetspliktbelagte opplysninger 16
Offl. 14: Unntak for organinterne dokumenter Jan Fridthjof Bernt: Åpenhet i forvaltningen - Reglene om «utarbeidd for si eiga interne saksførebuing» Skjerming av interne overveiingsprosesser Tar sikte på notater og utkast laget under sakens gang Tilsvarende for partsinnsyn i Fvl. 18a, første setning Rett til innsyn i faktiske opplysninger? 18c første setning: Rett for part til å gjøre seg kjent med «faktiske opplysninger eller sammendrag eller annen bearbeidelse av faktum.» Ingen tilsvarende regel i Offl., men se 11 om plikt til å: «vurdere å gi heilt eller delvis innsyn. Organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.» Må bety at slikt innsyn skal gis som alminnelig regel. Må foreligge tungtveiende og legitime grunner for å skjerme fakta, herunder mer eller mindre sikre anslag eller prognoser. 17
Unntak for innhentede sakkyndige utredninger og uttalelser 15 andre avsnitt, unntak for: «delar av dokument som inneheld råd om og vurderingar av korleis eit organ bør stille seg i ei sak, og som organet har innhenta til bruk for den interne saksførebuinga si» Mao. ikke faktaopplysninger, anslag og prognoser Heller ikke politiske og strategiske valg Bare «når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka» 18
Avgrensning av unntaket for organinterne dokumenter Problem: Hva med dokumenter som utveksles mellom ulike avdelinger i et større forvaltningsorgan? Kommuner og fylkeskommuner er rettslig sett ett organ, men dette medfører en svært omfattende skjerming av saksgrunnlag Mulig kriterium: Dokumentet blir offentlig når ferdigstilt fra avdelingen Et uttrykk for «sluttført saksbehandling» Alternativt: Ved slike dokumenter meroffentlighet I stedet særregler for kommunene. 19
Særregler for folkevalgte organer Dokument fra administrasjon til folkevalgte: Første avsnitt, bokstav a, innsynsrett i: «saksframlegg med vedlegg til eit kommunalt folkevalt organ» Innkalling og sakliste til folkevalgte organer: Første avsnitt bokstav b. Jf. Kommuneloven 32 nr. 2 og 3: Innkalling til møtet skal sendes organets medlemmer med høvelig varsel, og skal inneholde en oversikt over de saker som skal behandles. Saklisten til møtet og andre dokumenter som ikke er unntatt fra offentlighet, skal være tilgjengelig for allmennheten. Møte som skal holdes for åpne dører, skal gjøres kjent på hensiktsmessig måte.» Møtebok. Koml. 30 nr. 3: «Det skal føres møtebok over forhandlingene i alle folkevalgte organer.» Denne vil være et offentlig dokument, eventuelt med unntak for enkeltopplysninger etter regler i Offl. om dette. 20
Andre begrensninger i unntaksadgangen for dokumenter mellom kommunale organer Rettslig utgangspunkt: Internt: Hele kommunen er ett organ. Men 14, andre og tredje avsnitt: Ikke unntatt som internt: Dokument mellom særlovorgan og kommunale foretak. Dokument fra eller til «kommunal eller fylkeskommunal eining på område der einingane har sjølvstendig avgjerdsrett» Men likevel internt: Dokument i sak der administrasjonssjefen gjennomfører kontrolltiltak overfor en enhet Utkast til vedtak og innstillinger som blir lagt frem for administrasjonssjefen før det blir gjort vedtak eller før innstilling blir lagt fram for et folkevalgt organ, og merknader på slike. Som ledd i administrasjonssjefens ledelse av administrasjonen 21
25: Unntak for tilsettingssaker Utgangspunkt (første avsnitt): «Det kan gjerast unntak frå innsyn for dokument i sak om tilsetjing eller forfremjing i offentleg teneste.» Likevel slik (andre avsnitt, første setning): «Unntaket i første ledd gjeld ikkje søkjarlister.» Men (andre avsnitt, tredje setning): «Det kan likevel gjerast unntak frå innsyn for opplysningar om ein søkjar dersom vedkommande sjølv ber om det.» Et forvaltningsskjønn, der vurderingstemaet skal være på den ene siden begrunnelsen og styrken av behovet for hemmelighold, og på den andre (fjerde setning): «om det knyter seg særleg offentleg interesse til stillinga» Skjønnet kan prøves ved klage til fylkesmannen etter Offl. 32, eller ved klage til Sivilombudsmannen 22
Tilsettingssaker: Hvem omfattes av innsynsretten? 25 andre avsnitt, andre setning: «skal snarast etter at søknadsfristen er gått ut, setje opp ei søkjarliste» Problemstilling: Er det rett til innsyn i hvem som har søkt før søknadsfristen er gått ut? Formelt utgangspunkt: Søkerliste i lovens forstand settes først opp etter at fristen er gått ut Søknader og notater om saken går inn under lovens hovedregel om unntak fra innsynsrett i tilsettingssaker Blant annet med den konsekvens at søker som får avslag på ønske om anonymisering på søkerlisten, kan trekke seg fra denne. Problem: Kommunen eller rekrutteringsforetak - setter i gang saksbehandling før søknadsfristen er ute Samtaler med søkere eller potensielle søkere En silingsprosess der søkere som får inntrykk av at de ikke vil nå opp, trekker seg før søknadsfristen er ute, eller der potensielle søkere unnlater å søke på grunnlag av de signaler som gis Kan fremtre som en ren omgåelse av lovens regel, og ikke forsvarlig saksforberedelse til tilsettingsorganet 23
Saksbehandlingen ved krav om innsyn Hvert krav om innsyn må vurderes helt konkret Offl. 29 første setning: «Eit organ som mottek eit innsynskrav, skal vurdere kravet konkret og sjølvstendig.» 11: Plikt til å vurdere om det skal gis merinnsyn: «Når det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt eller delvis innsyn. Organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.» 6, forbud mot forskjellsbehandling: «Ved behandling av saker etter lova her eller i andre tilfelle der det blir gitt tilgang til informasjon, er det ikkje høve til noka slags forskjellsbehandling mellom samanliknbare tilfelle eller til å avtale at nokon skal ha einerett på tilgang til informasjon.» 24
Saksgangen Må umiddelbart tas under behandling: «Kravet skal avgjerast utan ugrunna opphald.» 32 andre avsnitt, første setning: Hvis ikke svar innen fem arbeidsdager, ses det som avslag Ikke adgang til forhåndsklassifering annet enn der det foreligger taushetsplikt Avslag må vurderes helt konkret av en kompetent saksbehandler Bare helt unntaksvis adgang til utsatt innsyn ( 5) 31, første avsnitt: Avslag skal være skriftlig, med presis henvisning til hjemmelsgrunnlag Andre avsnitt: Rett til å krevje meir utførlig begrunnelse for avslag «der hovudomsyna som har vore avgjerande for avslaget, skal nemnas» «Snarast råd» og senest innen to arbeidsdager 25
Klagerett. Fravær av sanksjoner 32 Klage går til overordnet organ, for kommunene til fylkesmannen, for fylkesmannen til departementet «Klaga skal førebuast og avgjerast utan ugrunna opphald.» Elles gjeld reglane i forvaltningsloven kapittel VI så langt dei passar. Se Fvl. 34. Klageorganet prøver alle sider av saken, også merinnsynsspørsmålet, og treffer nytt vedtak i saken om klage tas til følgje Ingen sanksjoner eller tvangsmidler overfor organ som ikkje overholder loven Men grunnleggende viktig for respekten for forvaltningen og lokaldemokratiet at det rettsreglene om innsynsrett anvendes på en korrekt og smidig måte. 26