Saksframlegg STAVANGER KOMMUNE REFERANSE JOURNALNR. DATO GLO-14/21099-1 112582/14 29.12.2014 Planlagt behandling i følgende utvalg: Sak nr.: Møtedato: Votering: Innvandrerrådet 14.01.2015 Kommunalstyret for levekår / 20.01.2015 Kommunalstyret for oppvekst / 21.01.2015 EVALUERING AV INTRODUKSJONSPROGRAMMET I STORBYENE Forslag til vedtak: Saken tas til orientering. Sammendrag Introduksjonsprogrammet i storbyene Bergen, Stavanger, Kristiansand, Trondheim og Oslo er blitt evaluert. Evalueringen ble bestilt av Bergen kommune og finansiert av program for storbyrettet forskning i KS. Rapporten kan i sin helhet lastes ned her: https://www.bergen.kommune.no/bk/multimedia/archive/00215/evaluering_av_intro_215139a.pdf Hovedfunnene i rapporten blir med dette lagt fram for kommunalstyret for levekår og for kommunalstyret for oppvekst til orientering. 1
EVALUERING AV INTRODUKSJONSPROGRAMMET I STORBYENE Bakgrunn for saken Introduksjonsprogrammet for nyankomne innvandrere har vært en lovpålagt oppgave for kommunene etter at introduksjonsloven trådte i kraft i 2004. Formålet med introduksjonsloven er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnsliv, og deres økonomiske selvstendighet. Gjennom grunnleggende kvalifisering i norsk språk og samfunnsliv, tar programmet sikte på å forberede deltakerne til videre opplæring eller arbeid. Det har tidligere vært forsket på resultater av introduksjonsprogrammet. Inntil nå har imidlertid ikke noen undersøkelser fokusert spesielt på gjennomføringen av programmet i de store kommunene. Evalueringen som nå er foretatt er utført på oppdrag fra Bergen kommune og omfatter i tillegg til Bergen også Stavanger, Kristiansand, Trondheim og Oslo (Grünerløkka bydel). Evalueringen er finansiert av program for storbyrettet forskning i KS. Fakta Om introduksjonsprogrammet Introduksjonsprogram er individuelt tilrettelagt kvalifisering på fulltid for nyankomne flyktninger og innvandrere på humanitært grunnlag mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering. Programmet skal gi grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv og forberede for videre utdanning eller deltakelse i arbeidslivet. Den nasjonale målsettingen for introduksjonsordningen er at 70 prosent av deltakerne skal være i arbeid og/ eller utdanning året etter avsluttet program. Ordningen reguleres av introduksjonsloven. Programmet har for de fleste deltakerne en varighet på 2 år. Programmet er obligatorisk for flyktninger som blir bosatt med offentlig hjelp og som har behov for grunnleggende kvalifisering. I årene etter at ordningen ble innført er det blitt bosatt mellom 4000-6000 flyktninger årlig og mange av disse har fått et tilbud i en av storbyene. Stavanger har om lag 250 deltakere i introduksjonsprogrammet årlig. Om målet med evalueringen Målet med evalueringen har vært å identifisere styrker, svakheter, muligheter og utfordringer ved storbyenes introduksjonsprogram, herunder å vurdere om inneværende introduksjonsprogram som tilbys i de fem storbyene er organisert på en mest mulig hensiktsmessig måte for å sikre overgang til utdanning og arbeid for deltakerne etter endt program. å vurdere om stordriftsfordelene, f.eks. mulighet for økt differensiering, hentes ut i tilstrekkelig grad. å identifisere hvilke interne og eksterne forhold som påvirker storbyenes resultatoppnåelse i introduksjonsprogrammet. Evalueringen bygger på eksisterende kunnskap og utredninger om introduksjonsprogrammet. Den skal bidra til læring og utvikling både for den enkelte kommune, for program for storbyrettet forskning og for KS. Om hovedkonklusjonene i evalueringen Organisering Kommunene har valgt ulike modeller for organisering av introduksjonsprogrammet. Organiseringsmodellene er fleksible, og storbyene jobber fortsatt for å finne gode måter å utnytte kapasitet og kompetanse på. Det er særlig ansvarsfordelingen mellom norskopplæringen og 2
introduksjonssentrene som varierer fra storby til storby. Det ser ut som om kommunene som legger mer ansvar til voksenopplæringen løser noen av de utfordringene det er å gå til et arbeidsrettet og individuelt tilrettelagt heltidsprogram for alle deltakerne. Stavanger har valgt en slik organisering. Introduksjonsprogrammet er i stadig endring, og eksterne forhold som krav til norskkunnskaper i arbeidsmarkedet, påvirker kommunenes forståelse og prioriteringer. Ressursbruk Forskerne har undersøkt likheter og forskjeller i storbyenes prioriteringer og systematisert den praksisnære kunnskapen om hva som lager gode introduksjonsprogram. Det ser ut til at byene som bruker mest ressurser på introduksjonsprogrammet også er de som får best resultater. Resultater Evalueringen viser at måloppnåelsen varierer mellom storbyene, og også over tid innenfor de enkelte storbyene. Lav måloppnåelse ved avsluttet program har ikke nødvendigvis sammenheng med måloppnåelsen ett år seinere. Det er vanskelig å påvise en sammenheng mellom innholdet i programmet og antallet programdeltakere som går over i arbeid og utdanning. Resultatene går opp og ned uten at det gjøres endringer i programmene eller at det er endringer i arbeidsledigheten. Det ser likevel ut til at kommuner som jobber systematisk med samarbeid med lokalt næringsliv og rekrutterer personale med særlig kunnskap om det lokale arbeidsmarkedet oppnår best resultater. Resultatene for Stavanger Stavanger pekes ut som den av storbyene som har best resultater i introduksjonsprogrammet over tid, det vil si status for deltakerne ett år etter gjennomført program. Kommunen har det høyeste gjennomsnittet for årene introduksjonsprogrammet har eksistert, og har også vært en av kommunene med høyest resultat de siste årene. Stavanger er også den eneste av storbyene som for alle år det finnes data for, har prestert likt eller bedre enn landsgjennomsnittet. I rapporten pekes det på at det er et mer valid resultatmål å se på status for deltakerne ett år etter gjennomført program, enn umiddelbart etter gjennomført program. Også Stavanger har enkelte år hatt lave resultater dersom man ser på status for deltakerne like etter avsluttet program. Disse resultatene varierer mye fra år til år uten at det kan forklares med endringer i programmet eller endringer i arbeidsmarkedet. Resultatoppnåelse etter ett år vurderes derfor som et mer robust mål. Stavanger skiller seg videre positivt ut i forhold til de andre storbyene ved at få av deltakerne går over på sosialstønad etter endt program. Samtidig som Stavanger har lavest andel deltakere som går over på sosialstønad, har byen også høyest bruk av kvalifiseringsprogram i NAV (kommunalt tiltak). Det vil si at de svakeste, som ikke er klar for arbeid eller utdanning, har en planlagt overgang til videre oppfølging av NAV gjennom kvalifiseringsprogrammet. En overordnet vurdering er at programmene i Stavanger, og til dels også Kristiansand, fremstår som mer integrerte enn programmene i de andre storbyene. I disse byene har voksenopplæringen hvoedansvaret for programinnholdet og koordinerer også deltakernes timeplaner. Kristiansand og Stavanger lager de fleste tiltakene selv, men det samarbeides også med frivillige organisasjoner. Byene lykkes langt på vei i å integrere aktørenes ulike fagkompetanse og de kvalifiserende tiltakene. I både Kristiansand og Stavanger har voksenopplæringen rekruttert personell med en annen fagbakgrunn enn pedagogikk for å kunne løse oppgaven. Johannes læringssenter har syv introrådgivere som har ansvar for å lage tiltak, rekruttere praksisplasser, skaffe langvarige samarbeidsavtaler med lokalt næringsliv, og å koordinere deltakernes timeplaner. I rekruttering av introrådgivere har en vektlagt erfaring fra næringslivet. I prinsippet tilbys alle deltakere praksisplass i andre år av programmet, og praksisperioden varer et helt skoleår. Selv om deltakerne i Stavanger ikke tilbys opplæring i verksteder, slik de gjør i en del andre storbyer, får deltakerne likevel mer 3
praksis enn i noen av de andre byene. Stavanger har også mange deltakere i grunnskole i programmet, og høyest andel deltakere i videregående opplæring av storbyene. Dette tyder på at Stavanger i høy grad greier å lage individuelt tilpassede løp for den enkelte deltaker. Økonomidata fra beregningsutvalget og fra kommunene selv, tyder på at Stavanger og Kristiansand burker mer penger på programinnhold per deltakere enn de andre storbyene, men det gir også gode resultater. I tillegg til at programmene er arbeidsrettede, lykkes begge byene med å tilby fulltidsprogram. En av grunnene til at byenen lykkes med dette, kan være at når voksenopplæringen lager programinnholdet selv, har de også et handlingsrom til å tilpasse programinnhold og timeplaner til de deltakerne som til enhver tid skal ha program. Rapporten peker på at to av forutsetningene for modellene i Kristiansand og Stavanger, er at voksenopplæringen har plass i sine lokaler til å tilby mer programinnhold enn undervisning i norsk og samfunnskunnskap, og at det ansettes andre faggrupper enn pedagoger. Disse modellene fører til at programveilederrollen, som i Stavanger ligger hos Flyktningseksjonen, blir mer rendyrket. Programveilederne ved Flyktningseksjonen har ansvar for forvaltning, karriereveiledning, kontakt med NAV og oppfølging av deltakerne, mens introrådgiverne ved Johannes læringssenter har ansvar for å skaffe programinnhold, praksisplasser og for timeplanlegging. Det pekes også på at denne organiseringen gjør den potensielle målkonflikten mellom intro-enhet (i Stavanger: Flyktningseksjonen) og voksenopplæringen som enkelte andre storbyer opplever, mindre markant. Intro-enheten (Flyktningseksjonen) og voksenopplæringen blir målt på særlig to indikatorer: a) overgang til arbeid/utdanning og b) resultat på norskprøver. I de tilfeller hvor ansvaret for overgang og norskopplæring er delt, gjør denne strukturen det rasjonelt for voksenopplæringen å fokusere på opplæring som forbedrer resultatene på norskprøvene, mens det blir rasjonelt for introenhet å fokusere på arbeidspraksis for å øke overgangsandelen til arbeidslivet ved endt program. I en organisasjonsmodell hvor ansvaret for arbeidspraksis og kvalifiserende tiltak ligger hos voksenopplæringen, vil enheten måles både på norskprøveresultat og på overgangsandel til arbeid/utdanning. Det blir pekt på at dette er en styrke ved organisasjonsmodellen Stavanger har valgt. Konklusjon Stavanger har lagt stor vekt på å få til en god koordinering og samordning mellom de ulike aktørene rundt deltakerne i introduksjonsprogrammet. Flyktningseksjonen og voksenopplæringen samarbeider godt, og det er også et godt og utstrakt samarbeid med NAV og det lokale næringslivet i introduksjonsprogrammet. Stavanger legger også vekt på at deltakerne skal få mye, god og relevant arbeidspraksis. Rapporten «Evaluering av introduksjonsprogrammet i storbyene» viser at Stavangers arbeid med introduksjonsprogrammet har gitt gode resultater. Det er nedsatt en arbeidsgruppe mellom Flyktningseksjonen og Johannes læringssenter som arbeider med å kartlegge og forbedre samarbeidsrutinene mellom virksomhetene. Evalueringsrapporten vil bli brukt i dette arbeidet med den hensikt å trekke lærdom og videreutvikle programmet. Per Haarr Direktør Eli Gundersen skolesjef Eli Karin Fosse levekårsjef Gurid Lomeland saksbehandler 4
Dokumentet er elektronisk godkjent og sendes uten signatur. 5