FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT. Innkjøp og anskaffelser i Borg Havn IKS

FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT Innkjøp og anskaffelser i Borg Havn IKS Borg Havn 9/11-2009

Innholdsfortegnelse 1 SAMMENDRAG...3 2 BAKGRUNN, PROBLEMSTILLING OG METODE...5 3 REVISJONSKRITERIER...6 3.1 Nasjonale bestemmelser for innkjøp og anskaffelser... 6 3.2 Internkontroll... 7 4 BORG HAVN FAKTA OM ORGANISERING OG ØKONOMI...9 5 RUTINER, REGLEMENTER OG INTERNKONTROLL... 10 5.1 Fakta - Rutiner og reglementer... 10 5.2 Fakta - Internkontroll... 11 5.3 Vurdering og konklusjon... 14 6 PRAKSIS VED INNKJØP OG ANSKAFFELSER... 16 6.1 Revisjonskriterier... 16 6.2 Gjennomgang av konkrete anskaffelser... 16 6.3 Faste leverandører... 21 6.4 Konklusjon... 22 7 KONKLUSJONER/ANBEFALINGER... 23 7.1 Konklusjon... 23 7.2 Anbefalinger... 23 8 HAVNEHAVNEDIREKTØRENS KOMMENTARER... 25 VEDLEGG 1 NASJONALE BESTEMMELSER OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER... 26 VEDLEGG 2 INTERNKONTROLL SOM BEGREP... 30 Østfold kommunerevisjon IKS 2

1 SAMMENDRAG Østfold kommunerevisjon IKS har undersøkt om Borg Havn IKS har tilfredsstillende rutiner, retningslinjer og internkontroll for innkjøp og anskaffelser. Videre har vi vurdert om selskapets praksis er i henhold til interne og nasjonale bestemmelser. Revisjonen har funnet at Borg Havn har fokus på overholdelse av anskaffelsesregelverket. Selskapet har etablert enkelte rutiner, strategidokumenter og maler som bidrar til å ivareta lovens grunnleggende krav, og det fokuseres på kompetanseutvikling. Det ivaretas høy grad av gjennomsiktighet i innkjøpsarbeidet. Revisjonen har videre funnet at Borg Havn har et system for internkontroll, selv om dette ikke er fastsatt eksplisitt. Kombinasjonen av delegeringer, fokus på kompetanse, ulike kontrollaktiviteter, informasjonskanaler og styrets aktive deltakelse, utgjør samlet sett en praktisk ramme for internkontroll. Revisjonen finner imidlertid svakheter ved at: Innkjøpskompetansen er konsentrert til å gjelde én person, da dette eksempelvis kan medføre økt risiko for feil etterlevelse av regelverket. Det i henhold til innkjøpsrutine er anledning til å foreta anskaffelser for inntil kr 150.000,- uten konkurranse. Dette bryter klart med lovens grunnleggende krav. Gjennomgangen av konkrete anskaffelser gir et samlet positivt inntrykk. Anskaffelser skjer i tråd med interne delegeringsvedtak, og revisjonen registrerer at regelverket for offentlige anskaffelser har en sentral plass i innkjøpsarbeidet. Dette bekreftes blant annet av stor grad av konkurranseutsetting, forholdsmessighet i anskaffelser, riktig bruk av tildelingskriterier og inntrykk av likebehandling. Samtidig viser revisjonens undersøkelser at Borg Havn ikke foretar journalføring og arkivering i tråd med regelverket. Felles trekk for de sakene som revisjonen har undersøkt er at: postjournalen er svært mangelfull saksmappene ikke inneholder alle relevante dokumenter Dette er alvorlig fordi manglende journalføring og arkivering gjør det vanskelig å vurdere om Borg Havn har utvist god forretnings- og anbudsskikk. Det blir vanskelig å etterprøve beslutningene som er foretatt. Østfold kommunerevisjon vil anbefale følgende: Borg Havn bør utarbeide et samlet innkjøpsreglement, hvor alle delegeringer og bestemmelser som har betydning for innkjøpsarbeidet finnes. Reglementet bør Østfold kommunerevisjon IKS 3

inneholde rutiner/ prosessbeskrivelser for alle typer anskaffelser. Det bør fremgå av samtlige rutiner, at lovens grunnleggende krav skal ligge til grunn for alle anskaffelser. Borg Havn bør utvikle et system for journalføring og arkivering i tråd med regelverket. Dette er spesielt viktig for å sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og kunne dokumentere at selskapet utviser god foretnings- og anbudsskikk. Borg Havn bør inngå rammeavtaler for vare- og tjenesteområder hvor selskapet foretar regelmessige anskaffelser. Rammeavtaler sikrer god etterprøvbarhet og vil kunne være lønnsomt for selskapet. Her ønsker revisjonen å gjøre oppmerksom på muligheten for å henge seg på eierkommunes rammeavtaler ved reforhandling av disse. Borg Havn bør fjerne bestemmelsen i selskapets innkjøpsrutine om at anskaffelser under kr 150.000,- kan gjøres uten konkurranseutsetting. En eller flere personer bør tildeles ansvar for å àjourholde eksisterende rutiner knyttet til innkjøp og bestillinger. Dette inkluderer også et eventuelt innkjøpsreglement. Det bør fokuseres på å utvide innkjøpskompetansen til å inbefatte minimum to personer. Østfold kommunerevisjon vil takke Borg Havn IKS for nødvendig bistand og god tilrettelegging i forbindelse med revisjonen. Østfold kommunerevisjon IKS 4

2 BAKGRUNN, PROBLEMSTILLING OG METODE Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jf. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kap.3. I følge denne paragraf skal revisjonen blant annet kontrollere at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak. Prosjektet er vedtatt i forbindelse med plan for forvaltningsrevisjon (kontrollutvalget i Fredrikstad 26.03.08, sak 08/21 og kontrollutvalget i Sarpsborg 05.02.2008, sak 08/09). Problemstilling Prosjektet fokuserer på følgende problemstillinger: 1. Har Borg Havn tilfredsstillende rutiner, retningslinjer og internkontroll for innkjøp og anskaffelser? 2. Er Borg Havns praksis ved innkjøp og anskaffelser i tråd med interne og nasjonale bestemmelser? Prosjektet er avgrenset til innkjøp og anskaffelser over kr 100.000,-, som er gjennomført siste 24 måneder. Metode Sentrale elementer i revisjonens arbeidsmetode er standard for våre forvaltningsrevisjonsprosjekter. Først definerer vi problemstillingene. Deretter identifiserer vi revisjonskriterier. Dette er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som skal benyttes som grunnlag for vurdering av kommunens virksomhet. Videre innhenter vi fakta ved å kartlegge og beskrive praksis ved de undersøkte virksomheter. Praksis blir så analysert og drøftet med utgangspunkt i revisjonskriteriene. Dette leder fram til konklusjoner og anbefalinger. Metodisk tilnærming for prosjektet har vært dokumentanalyse og intervju. Kapittel fem bygger på analyse av interne dokumenter i Borg Havn, og intervju av havnedirektør og økonomi- og organisasjonssjef. Kapittel seks bygger på gjennomgang av fem ulike anskaffelser, samt dokumentanalyse av fire leverandørutskrifter. Prosjektet er gjennomført i perioden august november 2009 av forvaltningsrevisor Anders Svarholt. Østfold kommunerevisjon IKS 5

3 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier, også kalt "foretrukket praksis", er en samlebetegnelse for de krav eller forventninger som brukes som grunnlag for å vurdere kommunens virksomhet. Revisjonskriterier fastsettes vanligvis med basis i en eller flere av følgende kilder: lovverk, politiske vedtak og føringer, kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater. Revisjonskriteriene er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik/ svakheter. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget, danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. I dette prosjektet er revisjonskriteriene utledet av følgende kilder: Lov om interkommunale selskaper av 29.01.1999 nr.06. Lov om offentlige anskaffelser av 16.07.1999 nr.69 (anskaffelsesloven). Forskrift om offentlige anskaffelser av 07.04.2006 nr.402 (anskaffelsesforskriften). Forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektoren av 07.04.2006 nr.403 (forsyningsforskriften). Veileder til reglene om offentlige anskaffelser utgitt av Fornyings- og administrasjonsdepartementet november 2006. Tolkningsuttalelse fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet datert 19.05.2003 adressert til Interkommunalt Fellesinnkjøp. Tolkningsuttalelse fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet datert 12.07.2004 adressert til CargoNet AS. Lov om arkiv av 04.12.1992 nr. 126 med tilhørende forskrifter (arkivloven). Intern kontroll et integrert rammeverk COSO rapporten oktober 1996. Se vedlegg 2. 3.1 Nasjonale bestemmelser for innkjøp og anskaffelser Gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen er Norge internasjonalt forpliktet til å følge bestemte fremgangsmåter ved offentlige anskaffelser over visse terskelnivåer. I tillegg har vi nasjonale regler, som kommer til anvendelse ved anskaffelser under terskelnivåene. Disse gir større valgfrihet og fleksibilitet for innkjøperen. Til grunn for regelverket ligger anskaffelsesloven med tilhørende forskrifter. Anskaffelsesloven omfatter alle sider ved offentlig sektor, samt en hel rekke selvstendige rettssubjekter hvor det offentlige direkte eller indirekte kan utøve avgjørende innflytelse over 1. 1 Eksempler på det sistnevnte kan være aksje- eller allmennaksjeselskaper som er kontrollert av det offentlige. Østfold kommunerevisjon IKS 6

Anskaffelseslovens grunnleggende krav 2 skal sikre at oppdragsgiver opptrer i samsvar med god forretningsskikk, at høy forretningsetisk standard sikres i den interne saksbehandlingen, og at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. Alle anskaffelser skal fortrinnsvis være basert på konkurranse. Videre skal oppdragsgiver sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Loven har dessuten krav om at oppdragsgiver ikke skal: a. Diskriminere mellom leverandører på grunn av nasjonalitet b. Bruke standarder og tekniske spesifikasjoner som et virkemiddel for å hindre konkurranse c. Dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser gitt i eller i medhold av loven kommer til anvendelse Anskaffelseslovens grunnleggende krav skal ligge til grunn for enhver offentlig anskaffelse, mens særkravene i anskaffelses- eller forsyningsforskriften bare kommer til anvendelse når nærmere angitte vilkår inntrer. Det er således essensielt å identifisere hvilket regelverk som gjelder for den aktuelle anskaffelsen, slik at rettssubjektet får kartlagt hvilke absolutte krav som gjelder. Revisjonen har foretatt en slik vurdering i vedlegg 1, og finner å kunne konkludere med følgende: Anskaffelsesloven skal ligge til grunn for alle innkjøp og anskaffelser, som foretas av Borg Havn. For innkjøp og anskaffelser som naturlig kan relateres til havnedriften, skal Borg Havn følge forsyningsforskriften. For andre anskaffelser, eksempelvis anskaffelser som skjer i utøvelse av annen virksomhet enn havnedrift, skal Borg Havn følge anskaffelsesforskriften. Det presiseres at de anskaffelser revisjonen har undersøkt er omfattet av forsyningsforskriften. En nærmere redegjørelse for innholdet i anskaffelsesforskriften og forsyningsforskriften følger i vedlegg 1. 3.2 Internkontroll Internkontroll defineres i videste forstand som en prosess, iscenesatt og gjennomført av foretakets styre, ledelse og ansatte. Den utformes for å gi rimelig sikkerhet vedrørende måloppnåelse innen målrettet og kostnadseffektiv drift, pålitelig regnskapsrapportering og overholdelse av lover og regler. 3 Revisjonen ønsker å gjøre oppmerksom på at det ikke foreligger noe lovfestet krav om implementering av et helhetlig rammeverk for internkontroll knyttet til innkjøp. Vi finner det 2 Se vedlegg 1 for en nærmere utledning av revisjonskriteriene basert på anskaffelsesloven med forskrifter. 3 Internkontroll et integrert rammeverk, COSO rapporten oktober 1996. Se vedlegg 2. Østfold kommunerevisjon IKS 7

imidlertid fornuftig å vurdere Borg Havns interne kontroll av anskaffelsesprosessene opp mot et kvalitetssikret rammeverk, som har stor utbredelse og som har vist seg å fungere godt både i offentlig og privat sektor. Det gjøres oppmerksom på at det finnes en rekke andre internkontrollsystemer, men at revisjonen benytter COSO som målestokk. Internkontroll består i henhold til COSO rammeverket av fem innbyrdes sammenhengende komponenter: Kontrollmiljø. Grunnmuren som de andre komponentene bygger på og omfatter menneskene i virksomheten; deres individuelle egenskaper og integritet, etiske verdier, holdninger og kompetanse. Organisering av virksomheten, ledelsesfilosofi og lederstil inngår også i kontrollmiljøet. Risikovurdering. Forutsetter at det fastsettes mål for virksomheten og aktivitetene. Risikoen for å ikke nå målene må kartlegges og analyseres. Analysen danner grunnlag for hvilke kontrolltiltak som skal/bør iverksettes. Det presiseres at det er risikovurdering på systemnivå, ikke i forhold til enkeltanskaffelser. Kontrollaktiviteter. Henger nøye sammen med risikovurderingen. Foretas på alle nivåer og funksjoner i virksomheten. Omfatter eksempelvis godkjennelser, anvisninger og ansvarsfordeling. Informasjon og kommunikasjon. Må være effektiv og virke både vertikalt og horisontalt i organisasjonen. Tilstrekkelig og relevant informasjon til rett tid skal gjøre det mulig for hver enkelt å ivareta det ansvaret de har blitt tildelt. Oppfølging. Prosess som vurderer hvor effektivt systemet er over tid, og oppnås gjennom kontinuerlig oppfølging, frittstående evalueringer eller ved en kombinasjon av de to. Oppfølging representerer kontroll med hele internkontrollsystemet, herunder også kontroll med kontrollaktivitetene. Østfold kommunerevisjon IKS 8

4 BORG HAVN FAKTA OM ORGANISERING OG ØKONOMI Borg Havn er et interkommunalt selskap, som eies av kommunene Fredrikstad og Sarpsborg med 50% hver. Den offentlige havnevirksomheten er konsentrert rundt to anlegg, Øra i Fredrikstad og Alvim i Sarpsborg. Havneadministrasjonen er samlet i eget administrasjonsbygg på Øra. Kaianlegget på Alvim er for tiden ubetjent, men det foretas daglige inspeksjonsrunder. Selskapet ledes av et representantskap og et havnestyre. Representantskapet har to medlemmer. Havnestyret har syv medlemmer. Ledervervene alternerer slik at den kommunen som har ledervervet i representantskapet, innehar nestledervervet i havnestyret og omvendt. Representantskapet er øverste myndighet. For perioden 2007-2010 består dette av Jan Engsmyr (leder) og Eva Kristin Andersen (nestleder). Havnestyret leder selskapets virksomhet. Seks av medlemmene velges av representantskapet og en velges av de ansatte. Øverste administrativ leder er havnedirektøren. På grunn av midlertidige bemanningsproblemer besitter havnedirektøren i tillegg lederstillingen for eiendom- og vedlikehold, samt terminalsjefstillingen. Pr. 10.09.09 har Borg Havn 15 ansatte. Selskapets organisering fremkommer slik: Havnedirektøren opplyser at selskapets inntekter genereres ved ordinær havnedrift og innkreving av havneavgifter. Konkurranseflaten er begrenset, selv om Borg Havn er noe konkurranseutsatt i forhold til andre nærliggende havner. I årsberetningen for 2008 og budsjettet for 2009, oppgis investeringsbehovet for 2009 til ca. kr 10,75 millioner. Største investeringsposter i budsjettet er arealer og oppgradering av 1963 kai på Øra. For 2008 utgjorde samlede investeringer i nyanlegg og oppgraderinger omlag 31 millioner kroner. Østfold kommunerevisjon IKS 9

5 RUTINER, REGLEMENTER OG INTERNKONTROLL Har Borg Havn tilfredsstillende rutiner, reglementer og internkontroll for innkjøp og anskaffelser? 5.1 Fakta - Rutiner og reglementer Borg Havn har ikke utarbeidet eget innkjøpsreglement. I 2002 tok eiendom- og utviklingssjefen (nåværende havnedirektør) initiativ til utarbeidelse av målsettinger og strategier 4 for innkjøpsarbeidet, men disse er ikke blitt supplert med utfyllende bestemmelser. Dokumentet tar imidlertid for seg flere viktige sider ved innkjøpsarbeidet, herunder bestemmelser om miljø og forretningsetikk. Videre har selskapets arbeidsreglement 5 en rekke bestemmelser om etiske prinsipper, mottakelse av gaver, annet engasjement, ulovlig handel og taushetsplikt, som vil ha gyldighet i en innkjøpsprosess. Borg Havn har etablert rutine for innkjøp og bestilling av varer og tjenester 6. Rutinens formål er å sikre at alle innkjøp og bestillinger er i henhold til bedriftens målsettinger og strategi, og inneholder blant annet følgende elementer: Egen bestemmelse om opprettelse av anskaffelseskomité dersom EØS-terskelverdiene overskrides. Rutinen viser for øvrig til forsyningsforskriften der hvor anskaffelsen overstiger terskelverdiene. Alle tilbud/ anbud over kr 150.000,- skal konkurranseutsettes. Angivelse av hvem som er hovedansvarlig for innkjøp/ bestillinger: havnedirektør, ass. havnedirektør, teknisk sjef og økonomisjef. Bestemmelser om hvem som skal gjennomføre ulike type kjøp. Retningslinjer for hvordan rekvisisjoner/ bestillinger skal håndteres. Borg Havn har også utarbeidet rutiner for mottak, godkjennelse og registrering av inngående faktura/ kreditnota, samt for utbetaling 7. I likhet med innkjøps- og bestillingsrutinen, inneholder også disse bestemmelser om hvem som er ansvarlig for de ulike trinnene i prosessen. Alle inngående og utgående fakturaer blir skannet og håndtert elektronisk i tråd med overnevnte rutiner. Det er også utarbeidet en mal for tilbudsgrunnlag, som blir benyttet for alle større innkjøp. Malen inneholder følgende seks punkter: tilbudsinnbydelse, tilbudsbestemmelser, 4 Det vises her til dokumentet: Målsettinger og strategi. Et strategidokument for innkjøpsarbeidet i Borg Havn. Dokumentet er ikke datert, men havnedirektør opplyser at det ble utarbeidet i 2002.. 5 Reglementer for Borg Havn IKS, Utgave 6 mars 2007. Reglementet er delt opp i fem underreglementer, som omhandler følgende områder: ansettelse, arbeid, arbeidstid, permisjoner, og velferd og annet. 6 Rutine IK1-Innkjøp/bestilling av varer og tjenester. Rutinen er ikke datert, men ledelsen har opplyst at rutinen ble utarbeidet i 2002. 7 Rutinene hører sammen rutine IK 1 og tar for seg hele innkjøpsprosessen fra innkjøp til betaling av faktura. Samtlige rutiner ble utarbeidet i 2002. Østfold kommunerevisjon IKS 10

kontraktsbestemmelser, firmaopplysninger, tilbudsskjema og kravspesifikasjon. Der hvor det ikke er nødvendig med omfattende dokumentasjon, justerer man tilbudsmalen. Revisjonen har gjennom intervjuer med direktør og økonomi- og administrasjonssjef, fått opplyst at verken rutiner, målsettinger eller strategier har blitt revidert siden 2002. Det påpekes likevel at praksis endres i tråd med regelverket, og at Borg Havn forsøker å ha sterk fokus på etterlevelse regelverket. 5.2 Fakta - Internkontroll Kontrollmiljø Borg Havns selskapsavtale 8 fastsetter de ytre rammene for fordeling av myndighet og ansvar. Avtalen inneholder bestemmelser som fastsetter rammene for henholdsvis havnestyret og administrativ leders myndighet. Det fremkommer blant annet at havnestyret kan delegere deler av sin myndighet til administrativ leder, og at denne kan videredelegere myndigheten innad i organisasjonen. I Borg Havn har styret delegert en vesentlig del av sin myndighet til administrativ leder 9. Delegeringen inneholder en detaljert redegjørelse for administrativ leders myndighets- og ansvarsområde, herunder fullmakt til å foreta innkjøp av varer og tjenester innenfor budsjettets rammer, samt til å gjennomføre kjøp og investeringer i samsvar med havnestyrets vedtak. Videre gir fullmakten administrativ leder tillatelse til å videredelegere sitt ansvar og sin myndighet videre i organisasjonen. Havnedirektøren har videredelegert deler av sin myndighet til henholdsvis økonomi- og administrasjonssjef, eiendoms- og vedlikeholdssjef, og terminalsjef. Disse er gitt myndighet til å videredelegere innenfor sitt organisasjonsledd. I tillegg er økonomi- og administrasjonssjefen gitt fullmakt til å anvise attesterte fakturaer til utbetaling. For eget ansvarsområde skal disse anvises av administrativ leder. Samtlige delegeringer og fullmakter er skriftlige. Økonomi- og administrasjonssjef er delegert myndighet til å foreta enkeltinnkjøp innenfor en ramme på kr 10.000,-, samt til å inngå rammeavtaler, innenfor sitt merkantile ansvarsområde. Enkeltkjøp utover denne rammen skal forelegges havnehavnedirektøren for godkjennelse. Eiendoms- og vedlikeholdssjef og terminalsjef er delegert fullt regnskaps-, budsjett- og innkjøpsansvar innenfor sitt ansvarsområde, herunder fullmakt til å inngå rammeavtaler for leveranse av varer og tjenester. Myndigheten er ikke beløpsbegrenset. Borg Havn har ikke vedtatt eget etikkreglement, men arbeidsreglementet inneholder bestemmelser om etikk og lojalitet. Under punkt 2 står det blant annet: Borg Havn IKS legger stor vekt på redelighet, ærlighet og åpenhet i all sin virksomhet. Ansatte har ansvar for 8 Selskapsavtale for Borg Havn IKS, revidert 19.11.2008 9 Gjort i styremøte den 04.03.1998 hvor dokumentet Havnedirektørens fullmakter ble enstemmig vedtatt. Østfold kommunerevisjon IKS 11

å etterleve dette prinsippet. ( ). Under punkt 11 i Velferdsreglement og andre reglement står det: Ansatte som i kraft av sin stilling eller ved muligheter som gis ved denne stilling, bryter norsk lovgivning vil bli gjenstand for disiplinærsak og i grove tilfeller politianmeldelse og/ eller oppsigelse. Denne bestemmelse omfatter også ulovlig handel så som smugling av varer og gods. ( ) Når arbeidsreglementet har blitt revidert, har endringene blitt gjennomgått i fellesmøte. Dokumentet Målsettinger og strategi inneholder også enkelte punkter som har betydning for kontrollmiljøet, blant annet: at innkjøper skal sørge for god informasjon om alle avtaler. at innkjøper skal opptre forretningsmessig korrekt overfor våre leverandører. at innkjøper skal tilegne seg nødvendig kompetanse innen innkjøp for å kunne følge utviklingen innen faget. Borg Havns innkjøpsrutine med tilhørende bestemmelser og fast mal for tilbudsgrunnlag, har også betydning for kontrollmiljøet. Kompetanse på innkjøp er konsentrert til å gjelde noen sentrale aktører i administrasjonen, fortrinnsvis havnedirektør. Alle større innkjøp blir gjennomført av, eller i samråd med, havnedirektøren. Alle større kjøp blir dessuten forelagt styret for endelig beslutning, selv om kjøpet kan forankres i budsjettvedtak og fullmakt. Ansatte som jobber med innkjøp har vært på kurs for å lære om anskaffelsesloven med tilhørende forskrifter. Havnedirektøren har deltatt på flere slike kurs, senest i 2008. Havnedirektøren opplyser dessuten at han bruker mye tid på å holde seg à jour med regelverket, også i det daglige. Havnedirektøren opplyser at nåværende havnestyre er svært engasjert i selskapets drift. I inneværende år vil det bli avholdt ni styremøter, mot normalt seks styremøter pr. år. Styret består av profesjonelle aktører, som er valgt på grunnlag av kompetanse fremfor politisk tilhørighet. Havnedirektør og økonomi- og administrasjonssjef deltar på alle styremøtene. Økonomi- og organisasjonssjef fyller rollen som sekretær. Det opplyses at styret generelt er opptatt av selskapets alle sider, men at de har rettet et spesielt fokus på helse, miljø og sikkerhet og forretningsmessig utvikling. Østfold kommunerevisjon IKS 12

Risikovurdering Til tross for at Borg Havn har fastsatt mål og strategier for innkjøpsarbeidet, får revisjonen opplyst at det ikke er foretatt noen risikovurdering i forhold til måloppnåelsen av disse. Havnedirektøren betrakter regelverket omkring offentlige anskaffelser som et potensielt minefelt hvor man kan tro at man har gjort alt riktig, bare for å bli felt på grunn av mindre formelle feil. Etter hans oppfatning representerer regelverket den største risikoen, fordi det på enkelte områder er lite fleksibelt og kan være vanskelig å etterleve i enkelte situasjoner. Internt i organisasjonen mener havnedirektøren og økonomi- og administrasjonssjefen at risiko for uautoriserte kjøp eller kjøp i strid med regelverket er minimal. Dette fordi ansvaret for, og myndigheten til, å gjennomføre større kjøp, ligger hos svært få personer. Videre mener de at kommunikasjonen og informasjonsflyten blant de som besitter denne myndigheten er så god, at dette i seg selv eliminerer den interne risikoen. Kontrollaktiviteter Dette punktet må sees i sammenheng med risikovurderingen. Rutinene for mottak, godkjenning, og registrering av faktura, sørger for at det er overensstemmelse mellom anskaffet vare/ tjeneste og fakturagrunnlag. Fast mal for tilbudsgrunnlag bidrar til å redusere risikoen for brudd på lovverket. Økonomi- og administrasjonssjefen går igjennom alle remitteringslister, før disse blir oversendt bank. Ved ferieavvikling blir listene gjennomgått i ettertid. Alle større innkjøp gjennomføres av ledelsen og legges frem for styret, før endelig beslutning tas. Havnedirektøren går igjennom postjournal en gang pr. uke, med den hensikt å se om det er saker som bør vies spesiell oppmerksomhet. Informasjon og kommunikasjon Det finnes en rekke informasjons- og kommunikasjonskanaler i Borg Havn, blant annet egen infoavis og utstrakt møtevirksomhet på alle plan i organisasjonen. Alle møtene er formelle og det skrives referat som distribueres til deltakerne. Alle større anskaffelser blir diskutert i ledermøte. Relevant informasjon blir så formidlet videre i organisasjonen gjennom infoavis og avdelingsmøter. Selskapets reglementer og rutiner finnes ikke elektronisk tilgjengelig for de ansatte, men alle har fått et papireksemplar hver Oppfølging av internkontrollen Det er ikke utarbeidet eget dokument for internkontroll, noe som medfører at det heller ikke er etablert interne oppfølgingsaktiviteter som skal ivareta at internkontrollen fungerer hensiktsmessig. Det påpekes imidlertid fra Borg Havn, at ekstern revisor foretar stikkprøvekontroller tre ganger i året, eksempelvis av fakturahåndtering. Østfold kommunerevisjon IKS 13

5.3 Vurdering og konklusjon 5.3.1 Rutiner og reglementer Revisjonen registrerer at temaet offentlige anskaffelser har sterkt fokus hos ledelsen i Borg Havn. Det synes å være et uttalt mål å holde seg innenfor regelverket, og samtaler med ledelsen gir inntrykk av at dette ligger til grunn for alle større anskaffelser i selskapet. Revisjonen finner det tilfredsstillende at: selskapet har fastsatt målsettinger og strategi for innkjøpsområdet. selskapet har laget egne rutiner for innkjøp og bestillinger, som også inneholder en klar ansvarsfordeling. det er utarbeidet en egen tilbudsmal for tilbudsinnhenting, som bidrar til å tilfredsstille anskaffelseslovens grunnleggende krav. selskapet har utarbeidet et arbeidsreglement som inneholder viktige bestemmelser om etikk, lojalitet og ulovlig handel, og at dette reglementet er gjort tilgjengelig for de ansatte i organisasjonen. det er utarbeidet skriftlig og uavbrutt delegeringskjede fra topp til bunn, og at denne inneholder bestemmelser om innkjøpsansvar og begrensninger. Revisjonen finner imidlertid også følgende svakheter: Ingen er gitt ansvar for å àjourholde rutinene knyttet til innkjøp/ bestilling av varer og tjenester. At innkjøp under kr 150.000,- kan gjøres uten konkurranseutsetting, jfr. blant annet anskaffelseslovens bestemmelser om at alle anskaffelser som utgangspunkt skal konkurranseutsettes. 5.3.2 Internkontroll Kontrollmiljø Revisjonens vurdering er at kontrollmiljøet i organisasjonen er tilfredsstillende. Det finnes en klar ansvarsfordeling mellom representantskap, styre og ledelse. Dette ansvaret er videre fordelt innad i organisasjonen via delegeringer og stillingsinstrukser. Havnedirektøren synes å inneha god kompetanse på regelverket omkring offentlige anskaffelser, og er interessert i å àjourholde denne. Det må imidlertid påpekes at Borg Havn fremstår som sårbar, når det meste av kompetansen finnes hos én person. Sårbarheten forsterkes av at det ikke foreligger et samlet innkjøpsreglement. Det er dessuten tilfredsstillende at styret beskrives som aktivt og engasjert i selskapets drift. Dette fremstår som spesielt viktig i en organisasjon hvor en vesentlig del av kompetansen og innkjøpsansvaret ligger hos en person. Østfold kommunerevisjon IKS 14

Risikovurdering Revisjonen har ikke funnet at det er foretatt systematiske risikovurderinger. Det er imidlertid positivt at selskapet betrakter regelverket i seg selv som et mulig risikomoment, da dette indikerer at man har gjort seg kjent med dets kompleksitet. Iverksatte kontrollaktiviteter viser dessuten at det er foretatt en risikovurdering implisitt, selv dette ikke er skriftlig nedfelt. Kontrollaktiviteter Revisjonen finner det tilfredsstillende at det er etablert enkelte kontrollaktiviteter. Dette indikerer dessuten at selskapet indirekte har foretatt en form for risikovurdering, uten at man eksplisitt har kalt aktiviteten for risikovurdering. De kontrollaktiviteter som er innført bidrar til etterlevelse av regelverket, samt reduserer risikoen for økonomiske misligheter. Informasjon og kommunikasjon Revisjonen finner det tilfredsstillende at det er etablert flere arenaer for informasjonsutveksling, og at informasjon om kjøp er et tilbakevendende tema på disse. Praktisering av full gjennomsiktighet i innkjøpsprosessen bidrar ytterligere til å redusere mulighetene for ureglementerte innkjøp, eller klare brudd på regelverket. Oppfølging Revisjonen har ikke funnet noe dokumentert system for oppfølging av internkontrollaktiviteter, annet enn ekstern revisors kontroll. 5.3.3 Konklusjon Revisjonen finner at Borg Havn har fokus på overholdelse av anskaffelsesregelverket. Selskapet har etablert enkelte rutiner, strategidokumenter og maler som ivaretar lovens grunnleggende krav, og det fokuseres på kompetanseutvikling. Det ivaretas høy grad av gjennomsiktighet i innkjøpsarbeidet. Revisjonen finner imidlertid svakhet ved at innkjøpskompetansen er konsentrert til å gjelde en person, da dette eksempelvis kan medføre økt risiko for feil etterlevelse av regelverket. Revisjonen finner videre at Borg Havn har et system for internkontroll, selv om dette ikke er dokumentert eksplisitt. Kombinasjonen av delegeringer, fokus på kompetanse, ulike kontrollaktiviteter, ulike informasjonskanaler og styrets aktive deltakelse, synes samlet sett å utgjøre en reell ramme for internkontroll. Østfold kommunerevisjon IKS 15

6 PRAKSIS VED INNKJØP OG ANSKAFFELSER Er Borg Havns praksis ved innkjøp og anskaffelser i tråd med interne og nasjonale bestemmelser? 6.1 Revisjonskriterier Revisjonen har gjennomgått fem svært ulike anskaffelser; lysmaster, redningsbåt, plasthall, stein og flytting av kran. Samtlige anskaffelser er omfattet av forsyningsforskriften. Alle befinner seg under EØS-terskelverdi 10. Da slike anskaffelser kan gjennomføres forholdsvis fritt, finner revisjonen det hensiktsmessig å vurdere disse på grunnlag av kriterier utledet fra regelverkets grunnleggende prinsipper. Samtlige kriterier er momenter KOFA 11 har lagt vekt på i klagesaker hvor rettstilstanden har vært tilnærmet lik. Revisjonen har således undersøkt følgende: Beregning av anskaffelsens verdi og type Konkurranse Forholdsmessighet Likebehandling Tildeling i tråd med konkurransegrunnlag/ tilbudsgrunnlag Arkivering og journalføring kravet til etterprøvbarhet Kompetanse til å foreta innkjøp Gjennomgangen av leverandører er vurdert på grunnlag av regleverket slik det er utledet i vedlegg 1. 6.2 Gjennomgang av konkrete anskaffelser 6.2.1 Beregning av anskaffelsens verdi Revisjonen har undersøkt om det er foretatt verdiberegning i forkant av anskaffelsen i henhold til regelverket. Revisjonskriterier Beregning av anskaffelsesverdi skal gjøres på grunnlag av en realistisk verdivurdering av den totale anskaffelsen. Forsyningsforskriften inneholder detaljerte bestemmelser for hvordan beregningen skal gjennomføres. Det er ikke tillatt å velge beregningsmetoder som har til hensikt å unngå at enkelte deler av forskriften kommer til anvendelse. 10 Se vedlegg 1 11 Klageorgan for offentlige anskaffelser Østfold kommunerevisjon IKS 16

Fakta Revisjonen finner ikke at det foretatt beregning av estimert verdi for noen av anskaffelsene. Saken eller journalen inneholder heller ikke informasjon om hvorfor slik beregning ikke er gjennomført. Vurdering Revisjonen finner det ikke tilfredsstillende at det ikke er fast praksis for beregning av anskaffelsesverdi. For en av anskaffelsene synes dette spesielt viktig, da endelig pris balanserer på grensen til EØS-terskel. Selv om det i flere av anskaffelsene synes åpenbart at EØS terskel ikke overskrides, bør en slik vurdering likevel gjennomføres av hensyn til god etterprøvbarhet og for å kunne dokumentere god anbuds- og forretningsskikk. 6.2.2 Konkurranse Revisjonen har undersøkt om konkurranse er lagt til grunn for anskaffelsen. Revisjonskriterier Det følger av anskaffelseslovens grunnleggende krav, at alle anskaffelser så langt det er mulig skal baseres på konkurranse. Prinsippet gjentas i forsyningsforskriftens grunnleggende krav for alle anskaffelser. For anskaffelser etter forsyningsforskriften under terskelverdi, er det ikke krav om utlysning av anskaffelsen. Fakta Revisjonen har funnet at konkurranse er lagt til grunn i samtlige anskaffelser. Borg Havn bruker flere metoder for å oppnå konkurranse; avisannonser, kunngjøringer i Doffin 12, skriftlig forespørsel om innlevering av tilbud og direkte kontakt pr. e-post/ telefon. Vurdering Revisjonen finner det tilfredsstillende at Borg Havn som hovedregel velger å konkurranseutsette alle anskaffelser, til tross for at innkjøpsrutinen åpner for direktekjøp. 6.2.3 Forholdsmessighet Revisjonen har undersøkt om valg av anskaffelsesmetode står i samsvar med anskaffelsens verdi og kompleksitet. Revisjonskriterier Prinsippet om forholdsmessighet tilsier at kravene til oppdragsgivers fremgangsmåte øker proporsjonalt med anskaffelsens verdi. Dette gjelder både konkurransemetode, krav til dokumentasjon osv. Prinsippet er således viktig ved fortolkningen om de øvrige kriteriene er tilfredsstillende fulgt. 12 Nasjonal database for kunngjøringer av oppdrag under EØS- terskel. Østfold kommunerevisjon IKS 17

Fakta Revisjonen har funnet at det foreligger forholdsmessighet ved fire av fem anskaffelser. Det er høy grad av samsvar mellom type anskaffelse og den metode som er benyttet. Metodene varierer fra åpen anbudskonkurranse, til to-trinns konkurranse med forhandling for en av de mest kompliserte anskaffelsene. Borg Havns dokumentasjonskrav til leverandørene er mer omfattende for de store anskaffelsene, enn de små. I et av tilfellene er det foretatt en stor anskaffelse uten konkurranseutsetting, men det er forhandlet med ulike leverandører. Vurdering Revisjonen finner det tilfredsstillende at det i de fleste saker foreligger forholdsmessighet mellom anskaffelse og valg av metode. Én av anskaffelsene burde imidlertid kanskje vært utlyst i TED-basen. 13. Borg Havn henviser imidlertid til forsyningsforskriftens 8-2 tredje ledd bokstav d, hvor det åpnes for at en konkurranse ikke må kunngjøres dersom ( ) det på grunn av særlige forhold som ikke kan tilskrives oppdragsgiver, og som oppdragsgiver ikke kunne forutse, er umulig å overholde den fastsatte frist for åpen eller begrenset anbudskonkurranse. Borg Havn hadde i utgangspunktet svært kort tidsfrist for flytting av anskaffet vare, og det var således viktig å raskt få på plass noen som kunne utføre flyttingen. Revisjonen slutter seg til tolkningen, men mener vurderingen burde vært skriftlig og tatt inn i arkivmappen. 6.2.4 Likebehandling Revisjonen har undersøkt om leverandørene er behandlet likt gjennom hele anskaffelsesprosessen. Revisjonskriterier Likebehandling innebærer eksempelvis at man ikke diskriminerer på bakgrunn av nasjonalitet eller lokal tilhørighet. Prinsippet omfatter både åpenlys eller skjult forskjellsbehandling. Kravet til likebehandling kommer spesielt til uttrykk gjennom bestemmelser om kommunikasjon, kunngjøring/ tilbud, og kravet om at tildeling skal skje på grunnlag av objektive kriterier som er fastsatt på forhånd. Fakta Våre funn viser at kravet til likebehandling er oppfylt i fire av fem saker. I den femte saken er seks av ni leverandører prekvalifisert, men det foreligger ikke noe notat/ vurdering som sier hvorfor de øvrige tre leverandørene er avvist. I den samme saken foreligger det sluttevaluering mellom to av de seks leverandørene, men ikke noe informasjon om hvorfor de øvrige fire leverandørene ikke kommer i betraktning. Vurdering Revisjonen finner det tilfredsstillende at kravet til likebehandling synes å være oppfylt i de anskaffelser vi har undersøkt. I en av sakene gjør imidlertid manglende etterprøvbarhet det vanskelig vurdere om kravet er overholdt. 13 Den offisielle databasen for kunngjøringer i Kontoret for De europeiske fellskaps offisielle publikasjoner. Østfold kommunerevisjon IKS 18

6.2.5 Tildeling i tråd med konkurransegrunnlag/ tilbudsgrunnlag Revisjonen har undersøkt om tildelingskriterier er gjort kjent for leverandør/ tilbyder i forkant, og om benyttede tildelingskriterier er i samsvar med bestemmelsene i lov og forskrift. Revisjonskriterier Tildeling av kontrakt skal gjøres ut fra objektive og saklige kriterier. De skal oppgis i konkurranse- eller tilbudsgrunnlaget, slik at det er forutberegnelig og gjennomsiktig for leverandør/ tilbyder hva oppdragsgiver vil komme til å vektlegge. For anskaffelser etter forsyningsforskriften under terskelverdi, er det kun krav om at tildelingskriteriene samsvarer med lovens grunnleggende prinsipper. Fakta I tre av fem saker går det klart frem at tildeling har skjedd i tråd med konkurransegrunnlag. I en sak er det vanskelig å vurdere, da det ikke er oppgitt tildelingskriterier. Tildeling skjer imidlertid til den leverandøren som har lavest pris. I en annen sak skjer tildelingen i tråd med konkurransegrunnlaget, men det foreligger kun en evaluering mellom to av totalt seks prekvalifiserte leverandører. Det finnes ikke noe notat/ redegjørelse for hva som har skjedd med øvrige leverandører. Vurdering Revisjonen finner det tilfredsstillende at tildeling synes å skje i tråd med konkurransegrunnlag i de fleste saker, men finner at manglende etterprøvbarhet gjør det vanskelig å vurdere om kravet er oppfylles i alle saker. 6.2.6 Arkivering og journalføring kravet til etterprøvbarhet Revisjonen har undersøkt om inn- og utgående korrespondanse i anskaffelsesprosessen er journalført i samsvar med arkivforskriften. Videre har vi kontrollert om kravet til etterprøvbarhet er hensyntatt gjennom hele anskaffelsesforskriften. Revisjonskriterier I henhold til arkivforskriften 2-6 skal et offentlig organ ha ein eller fleire journalar for registrering av dokument i dei sakene organet oppretta. Det følger videre at alle inngående og utgående dokument som etter offentlighetslova 2 og 3 må reknast som saksdokument for organet skal registreres i journalen dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Organinterne dokumenter registreres i journalen så langt organet finn det tenelig. Det er viktig å være klar over at bestemmelsen også omfatter behandling av telefaks og e-post, dersom disse betraktes som saksdokument, jfr. 3-2 14. 14 3-2 Dokument som blir avsende eller mottekne via telefaks og e-post, og som etter form eller innhald må reknast som saksdokument for organet, skal arkivmessig behandlast som andre saksdokument etter denne forskrifta, jf. særleg 2-6, 3-1 og 3-8. Østfold kommunerevisjon IKS 19

Kravet til etterprøvbarhet innebærer at oppdragsgiver må kunne dokumentere hva som har foregått i anskaffelsesprosessen. Oppdragsgiver må derfor fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, klar, og utfyllende nok, til at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger. Kravet til etterprøvbarhet setter også krav til at eksempelvis konkurranse- eller tilbudsgrunnlaget mv. må utformes klart og utfyllende. Fakta Ingen av sakene inneholder utfyllende journal. I de fleste sakene foreligger mye korrespondanse på e-post, men disse er ikke journalført. Det finnes heller ikke journalposter som viser vurderinger underveis. Det er også eksempler på at brev som finnes i mappen, ikke kan gjenfinnes i journalen. Journalen utviser flest mangler i de mest kompliserte sakene. I to av sakene mangler tilbudet fra leverandørene. I en sak mangler det redegjørelse for hvorfor kunngjøring ikke er gjort. Ingen av sakene inneholder beregnet anskaffelsesverdi eller vurdering av hvilket regelverk som kommer til anvendelse. I en sak mangler redegjørelse for hvorfor seks av ni leverandører velges i prekvalifiseringsprosess. I den samme saken mangler redegjørelse for hvorfor man til slutt kun evaluerer mellom to leverandører. For de store anskaffelsene foreligger det et sluttnotat med innstilling, som redegjør for hele prosessen. Vurdering Våre funn viser store svakheter ved Borg Havns system for føring av postjournal og arkivering 15. Praksisen er dessuten klart i strid med anskaffelsesregelverket krav til dokumentasjon og etterprøvbarhet. Mappene for de enkelte anskaffelser fremstår som svært mangelfulle i de fleste tilfeller. I samtlige saker er det ikke samsvar mellom postjournal og mappe. Revisjonen gjør oppmerksom på at manglende journalføring og arkivering, gjør det vanskelig å vurdere om Borg Havn har utvist god forretnings- og anbudsskikk. KOFA har i flere saker felt innklagede nettopp fordi denne ikke har kunnet dokumentere de vurderinger som er lagt til grunn. 16 6.2.7 Kompetanse til å foreta innkjøp Revisjonen har undersøkt om anskaffelsene er gjort av personer med kompetanse (i betydningen myndighet). 15 Det presiseres at ledelsen er klar over problemet, og at man allerede har iverksatt tiltak. Det er blant annet innført nytt arkivssystem fra 01.01.2009. Ledelsen skal også hente inn en ekstern konsulent, som skal gå igjennom hele arkivssystemet og interne rutiner. 16 Se eksempelvis KOFA-2008-83 hvor Avinor AS ble felt fordi man hadde unnlatt å gi tilstrekkelig begrunnelse for valg av leverandør. I sak KOFA-2008-153 ble Posten Norge AS felt fordi man ikke hadde dokumentert evalueringen som lå til grunn. I begge saker henviste man til forsyningsforskriften 3-1 sjuende ledd, som stiller krav til dokumentasjon av hele anskaffelsesforskriften. Østfold kommunerevisjon IKS 20

Revisjonskriterier Kravet til kompetanse, innebærer at ansvarlig for anskaffelsen har fått delegert myndighet til å gjennomføre anskaffelsen. Fakta I samtlige saker er anskaffelsen gjort i tråd med delegeringsreglementet. I de to største og mest komplekse sakene, er dessuten anskaffelsen forelagt havnehavnedirektøren for endelig beslutning. For disse anskaffelsen finnes det også egne styrevedtak. Vurdering Revisjonen finner det tilfresstillende at innkjøp skjer i tråd med delegeringsreglement og styrevedtak. 6.3 Faste leverandører Revisjonen har etter gjennomgang av Borg Havns leverandører, bedt om utskrift fra leverandørreskontro for fire leverandører i perioden 2007 og frem til september 2009. Formålet er å undersøke om bruk av faste leverandører er av en slik art at det burde vært fremforhandlet rammeavtaler. Det gjøres oppmerksom på at vi kun har undersøkt et begrenset utvalg i forhold til totalt antall leverandører, men ledelsen i Borg Havn bekrefter at man kun har én løpende rammeavtale. Reskontroutskriften viste følgende: Leverandør 1 Totalentreprenørfirma med fokus på prosjektadministrasjon. Samlede utbetalinger til selskapet i perioden utgjorde kr 978.174,-. Kr 645.720,- ble utbetalt i 2007, kr 136.342,- i 2008 og kr 196.112,- er utbetalt til og med september i 2009. Leverandør 2 Rådgivende ingeniørselskap med tverrfaglig kompetanse. Samlede utbetalinger til selskapet i perioden utgjorde kr 347.446,-. Kr 260.660,- ble utbetalt i 2007 og kr 86.786,- i 2008. Leverandøren er ikke benyttet i 2009. Leverandør 3 Rådgivende ingeniørselskap med tverrfaglig kompetanse. Samlede utbetalinger til selskapet i perioden utgjorde kr 455.436,-. Kr 277.543,- ble utbetalt i 2007, kr 100.093,- i 2008 og kr 77.800,- er utbetalt til og med september 2009. Leverandør 4 Leverandør av arbeidsklær. Samlede utbetalinger til selskapet i perioden utgjorde kr 176.209,-. Kr 82.437,- ble utbetalt i 2007, kr 75.998,- i 2008 og kr 17.774,- er utbetalt til og med september 2009. Havnedirektør opplyser at leverandør nr. én og tre brukes fordi de er svært godt kjent med havnen og området for øvrig. Havnedirektør opplyser at de med jevne mellomrom gjennomfører undersøkelser for å kontrollere at prisene de får er gunstige i forhold til markedet forøvrig. Prismessig kommer disse leverandørene godt ut. Leverandør nr. fire tilbyr samme betingelser som fastsatt i rammeavtalen selskapet har med Fredrikstad kommune. Borg Havn har ikke egne rammeavtaler med noen av overnevnte leverandører. Østfold kommunerevisjon IKS 21

Vurdering For de fleste bedrifter vil det være lønnsomt å inngå rammeavtaler på områder hvor man foretar gjenkjøp. For selskaper som er omfattet av regelverket om offentlige anskaffelser, må det lages slike avtaler dersom summen av kjøp over en gitt periode overstiger forskriftens ulike terskelverdier. For anskaffelser etter forsyningsforskriften er rammeavtaler å betrakte som kontrakt i henhold til forskriftens bestemmelser, og skal tildeles i tråd med forskriftens bestemmelser. Revisjonen legger til grunn at ingen av undersøkte leverandører har levert varer og tjenester på et nivå, som stiller krav til rammeavtale. Vi vil likevel påpeke at vi finner det uheldig at leverandører blir valgt på grunnlag av kjennskap til området, fremfor reell konkurranseutsetting. Videre bemerker vi at det er samme krav til dokumentasjon og etterprøvbarhet for valg av faste leverandører, som for enkeltanskaffelser. 6.4 Konklusjon Etter anskaffelsesloven er det et grunnleggende krav at oppdragsgiver utviser god anbuds- og forretningsskikk på alle stadier av anskaffelsesprosessen. Dette innebærer at oppdragsgiver må sørge for en forsvarlig og saklig saksbehandling, og at anskaffelsen foretas på en økonomisk og ressurseffektiv måte. Kravene om forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet, samsvarer med kravet til å opptre i samsvar med god anbuds- og forretningsskikk Revisjonens gjennomgang av konkrete anskaffelser viser at Borg Havn er godt orientert mot regelverket for offentlige anskaffelser i enkeltanskaffelser. Gjennomgangen gir samlet sett et inntrykk av relativt god regeletterlevelse, men viser samtidig at selskapets praksis har store svakheter når det kommer til journalføring, arkivering, og dokumentasjon av vurderinger. Dette medfører at kravet til god anbuds- og forretningsskikk ikke oppfylles. Revisjonen legger til grunn at selskapet allerede har iverksatt tiltak som skal forbedre dette. Revisjonens gjennomgang av fire leverandørreskontroer, viser at ingen av disse har levert varer og tjenester på et nivå som stiller krav til rammeavtale. Også her finner revisjonen imidlertid svakheter når det kommer til journalføring, arkivering og dokumentasjon. Revisjonen bemerker at kravet til etterprøvbarhet og konkurranseutsetting, også gjelder regelmessige leverandører Østfold kommunerevisjon IKS 22

7 KONKLUSJONER/ANBEFALINGER 7.1 Konklusjon Revisjonen finner det tilfredsstillende at Borg Havn har etablert enkelte rutiner, reglementer og maler, som setter rammer for innkjøpsarbeidet i organisasjonen. Revisjonen har også funnet at selskapet samlet sett har tilfredsstillende internkontroll, til tross for at det ikke finnes noe eksplisitt dokumentert internkontrollssystem. Vår gjennomgang av Borg Havns innkjøpspraksis viser at det er samsvar mellom interne rutiner og reglement, og den praksis som legges til grunn ved enkeltanskaffelser. Revisjonen har også funnet at det er høy grad av samsvar i forhold til vesentlige deler av forsyningsforskriften. Samtidig har revisjonens gjennomgang avdekket svakheter ved selskapets journalføring og arkivering. Dette finner revisjonen ikke tilfredsstillende, fordi det representerer et direkte brudd på regelverket. Manglende dokumentasjon og journalføring medfører at det blir svært vanskelig å etterprøve de beslutninger som er tatt, og kan gi et inntrykk av at Borg Havn ikke utviser god anbuds- og forretningsskikk i anskaffelsesprosessen. Det påpekes i positivt retning at ledelsen allerede har iverksatt tiltak som skal bidra til å løse disse utfordringene. 7.2 Anbefalinger Revisjonen anbefaler følgende: Borg Havn bør utarbeide et samlet innkjøpsreglement, hvor alle delegeringer og bestemmelser som har betydning for innkjøpsarbeidet finnes. Reglementet bør inneholde rutiner/ prosessbeskrivelser for alle typer anskaffelser. Det bør fremgå av samtlige rutiner, at lovens grunnleggende krav skal ligge til grunn for alle anskaffelser. Borg Havn bør utvikle et system for journalføring og arkivering i tråd med regelverket. Dette er spesielt viktig for å sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og kunne dokumentere at selskapet utviser god foretnings- og anbudsskikk. Borg Havn bør inngå rammeavtaler for vare- og tjenesteområder hvor selskapet foretar regelmessige anskaffelser. Rammeavtaler sikrer god etterprøvbarhet og vil kunne være lønnsomt for selskapet. Her ønsker revisjonen å gjøre oppmerksom på muligheten for å henge seg på eierkommunes rammeavtaler ved reforhandling av disse. Østfold kommunerevisjon IKS 23

Borg Havn bør fjerne bestemmelsen i selskapets innkjøpsrutine om at anskaffelser under kr 150.000,- kan gjøres uten konkurranseutsetting. Bestemmelsen bryter klart med lovens grunnleggende krav om at alle anskaffelser skal konkurranseutsettes. En eller flere personer bør tildeles ansvar for å àjourholde eksisterende rutiner knyttet til innkjøp og bestillinger. Dette inkluderer også et eventuelt innkjøpsreglement. Det bør fokuseres på å utvide innkjøpskompetansen til å innebefatte minimum to personer. Rolvsøy, 09.11.2009 Anders Svarholt Forvaltningsrevisor Tone Rangøy Holte Oppdragsansvarlig revisor Østfold kommunerevisjon IKS 24

8 HAVNEHAVNEDIREKTØRENS KOMMENTARER HAVNEDIREKTØRENS KOMMENTARER Borg Havn IKS har alltid lagt fokus på anskaffelsesprosessen. I 2002 ble det utarbeidet et eget dokument om anskaffelser fordi en ønsket enda større fokus på et område hvor regelverket ble stadig mer omfattende og komplisert. Det dokumentet sammen med løpende informasjon og oppdateringer gjennom kurs om offentlige anskaffelser har ligget til grunn for de anskaffelser Borg Havn IKS har foretatt frem til dags dato. Borg Havn IKS, som et eget rettssubjekt og med virksomhet innefor transportsektoren, er underlagt Forsyningsforskriften over terskelverdiene mens under terskelverdiene legges lov om offentlig anskaffelser til grunn. Denne loven gjelder dog uansett anskaffelse. Borg Havn IKS er også opptatt av at alle anskaffelser er internt forankret i hht. gjeldende regelverk, det være seg delegasjons vedtak, budsjett vedtak eller styrevedtak. Østfold kommunerevisjons gjennomgang av Innkjøp og anskaffelser i Borg havn IKS ser jeg på som positivt, både for å få en ekstern vurdering av våre anskaffelser men også for at vi skal kunne forbedre oss på de områdene hvor vi ikke har tilfredsstillende rutiner. Offentlige anskaffelser har etter hvert blitt et svært omfattende og komplisert tema hvor det trengs et sterkt fokus på for ikke å tråkke feil. Østfold kommunerevisjons gjennom gang av Innkjøp og anskaffelser i Borg havn IKS viser at Borg Havn IKS i all hovedsak tilfredsstiller de viktigste kravene i anskaffelsesprosessen på en god måte. Det er vi tilfreds med og understreker også vår egen oppfatning på dette området. Der er også pekt på forbedringsområder spesielt i forhold til bedre dokumentasjon av valg som er gjort slik at dokumentasjon og sporbarhet blir bedre. I tillegg er det registrert fra Østfold kommunerevisjons gjennom gang at arkivrutinene ikke er tilfredsstillende og må forbedres. Her har Borg Havn IKS satt i gang et eget prosjekt hvor det i 2009 er anskaffet et nytt arkivsystem. Dette for nettopp å få bedret arkivfunksjonen og vi skal i løpet av kort tid engasjere en ekstern konsulent til å gå igjennom vårt arkivsystem og gi oss råd i både bruk og opplæring. Dette vil også imøtekomme Østfold kommunerevisjons merknader til arkivsystemet. Østfold kommunerevisjon IKS 25