MASTER OF PUBLIC ADMINISTRATION 2015. Kronikk

MASTER OF PUBLIC ADMINISTRATION 2015 Kronikk Formann i motstandsbevegelsen og fremst i hylekoret eller toppledelses forlengede arm? Om mellomlederens betydning for endring i offentlige organisasjoner Erik Eriksen og Jørgen Worum 20.03.2015

Denne kronikken er skrevet på bakgrunn av vår masteravhandling til graden Master of Public Administration ved Copenhagen Business School. Vi er begge ansatte i det offentlige, i hhv. Levanger kommune og Oslo politidistrikt. I vår undersøkelse brukte vi døgndrevne tjenester i disse to organisasjonene som forskningsarenaer. Undersøkelsen ble gjennomført som en komparativ analyse av to caser, der det er brukt kvalitativ metode ved intervju av 11 ansatte i de to organisasjonene. Konkret undersøkte vi forskjellen i evnen til å håndtere endring mellom en organisasjon der leder med personalansvar og ansatte arbeider samtidig, og en organisasjon der leder arbeider dagtid mens de ansatte arbeider turnus. Bakgrunnen for at vi valgte å undersøke dette er at vi observerte forskjeller i måter å organisere ledelsen på i døgndrevne offentlige virksomheter. Noen har ledere på jobb samtidig med de ansatte, mens andre lar de ansatte jobbe alene og ivaretar ledelse kun på dagtid. De fleste er enige i at ledelse er viktig. Så hvorfor mener man enkelte steder at denne viktige funksjonen kan ivaretas på dagtid, mens andre mener man må ha leder til stede sammen med de ansatte hele tiden? Vi så dette i sammenheng med trender i samfunnet med forventninger om at det offentlige tjenesteapparatet stadig skal være tilgjengelig for publikum flere timer i døgnet. Denne utviklingen er interessant da det er særskilte utfordringer knyttet til tjenester som ytes hele døgnet. For eksempel det at ansatte og ledere som skal arbeide mot samme mål i begrenset grad arbeider samtidig. Til syvende og sist blir det et spørsmål om kostnader, da det å ha ansatte på arbeid døgnet rundt er dyrt. Det kan derfor være grunner for å begrense slikt arbeid, for eksempel ved at man ikke har leder på jobb sammen med de ansatte. Vi kunne valgt å undersøke dette opp mot evnen til å levere primærtjenestene på en best mulig måte. Men etter vår mening er det som mer enn noe annet preger kravene til offentlig ledelse, å beherske endring. Og kanskje noe man sliter mer med enn det å håndtere de utfordringene som knyttes til det faglige. Offentlig sektor møter krav om kontinuerlig endring, for å levere bedre tjenester og ha bedre ressursutnyttelse. I løpet av kort tid kommer kommunereformen. For politiets del er det nettopp lagt frem en stortingsproposisjon om «Nærpolitireformen» (Justis- og beredskapsdepartementet, 2015). Begge våre organisasjoner står altså foran store endringer. Når vi undersøkte leders betydning for endring så vi på hva det gjorde med evnen til å utvikle et eget språk, evnen til å løse problemer og evnen til å forebygge opportunisme, altså at ansatte gjør noe annet enn det lederen vil de skal gjøre. Kronikk Master of Public Administration 2015 Erik Eriksen & Jørgen Side 1

Språkskaping Vi fant at muligheten til å utvikle et felles språk og sørge for at alle hadde en felles fortolkning av informasjon økte når leder arbeidet samtidig med sine ansatte. Dette er fordi språkskaping handler om kommunikasjon mellom leder og ansatte (Johnsen 1975). Muligheten for kommunikasjon avhenger til en viss grad om hvor mange ansatte en leder har ansvar for (kontrollspenn), men det er vel så viktig at man har mulighet til å observere og interagere med sine ansatte (Judge og Ferris 1993). Det er ikke det språket man bruker for å håndtere utfordringer knyttet til den daglige driften, og utøvelse av arbeidsoppgavene, som er mest avhengige av denne ansikt til ansikt-kontakten. Til det formål fant vi at også mer passive kommunikasjonsformer, som e-post og ulike personalmøter, kan ivareta utviklingen av språket. At en leder er til stede begynner først å få betydning når det kommer til å utvikle det språket som handler om å regulere hvordan vi omgås hverandre. Konkret kan det være å sørge for at språket ikke er negativt og virker demotiverende, eller at det ikke er diskriminerende eller fornærmende. Vi fant at det i f.t. dette hadde en betydelig effekt at leder er til stede og fortløpende regulerer språket, og ved det også adferden. De ansatte tok ikke selv i så stor grad ansvar for utvikling av denne type språk. Dette kan ha noe med å gjøre at en slik regulering krever at man har formell autoritet, slik en leder har. Men det er først når vi kommer til utvikling av det språket man bruker for å skape seg en felles forståelse av omgivelsene, og veien man skal gå, at det er avgjørende om det er en leder til stede eller ikke. Vi fant at leder har en avgjørende effekt på muligheten for å sørge for lik fortolkning og å skape felles forståelsesrammer. En leder som arbeider samtidig med sine ansatte kan bruke språket til å forme folk og skreddersy informasjon til dem, ikke minst ved å sjekke om de har forstått budskapet, og la dem få muligheten til å spørre om ting de lurer på. Mens en leder som ikke har denne muligheten, er avhengig av å bruke mer passive kommunikasjonsformer, og vil i større grad oppleve at ansatte lager seg sine egne fortolkninger. Skal man gjennomføre en endring er kommunikasjon helt avgjørende. Jo større mulighet det er for at endringen kan forstås på forskjellige måter, jo viktigere blir lederen for å utvikle språket. Og det at lederen arbeider samtidig med de ansatte har mest betydning nettopp for den språktypen som betyr mest for å få til større endringer. En leder som arbeider samtidig med sine ansatte øker derfor altså sine muligheter for å sette agendaen, fortolke budskap slik lederen selv vil og sikre seg samme informasjonsgrunnlag som de ansatte. Dette gir også lederen muligheter til å skaffe seg makt som kan brukes til å gjennomføre endringer. Kronikk Master of Public Administration 2015 Erik Eriksen & Jørgen Side 2

Problemløsning: Hvilke problemer som skal og må løses, relateres til hvilke mål man setter seg. I begge organisasjonene vi undersøkte fant vi at det i liten grad ble jobbet med å sette seg mål rettet mot å tilpasse organisasjonen til omgivelsene, eller utvikle den. Det vi fant var at man stort sett hadde mål for den daglige driften. Når det kom til å løse problemer så fant vi ut at leder ikke er avgjørende for løsning av de problemer som hører til profesjonen. Det løses stort sett tilfredsstillende av profesjonsmedarbeiderne på egen hånd ved at de har faglig kompetanse, gode rutiner og altså klare mål for driften. Å utføre de faglige arbeidsoppgavene trenger man altså ikke ha en leder med formelt personalansvar til stede for å klare. Der hvor det ikke er en slik leder til stede, virker det imidlertid å være begrensninger i evnen til å løse problemer som ikke utelukkende er profesjonsspesifikke, men som har mer karakter av å være generelle problemer. Vi mener disse problemene også kan karakteriseres som wicked problems, (Rittel og Webber 1973) og at deres kompleksitet kan være årsaken til at dette er noe de ansatte i mindre grad evner å løse. For å løse slike problemer trengs kompetanse utenfor den faglige, noe en leder ofte har. Derfor har lederen betydning for evnen til å løse denne type problemer. Noen slike problemer fant vi at det hadde spesielt negative konsekvenser om ikke ble løst fortløpende, men i stedet utsatt til en leder var på jobb. Altså hadde det en effekt for løsing av denne typen problemer at leder arbeider samtidig med de ansatte. De problemer det gjaldt var løsing av konflikter, korrigering av adferd hos ansatte og ressursallokering. Uløste problemer på alle disse områdene hindrer etter vår mening endring, men spesielt mener vi det å fortløpende kunne løse konflikter uten at de eskalerer er viktig. En leder som arbeider samtidig med sine ansatte har anledning til å håndtere de fleste problemer fortløpende. Dette er i utgangspunktet positivt, men kan også ha en negativ effekt dersom problemer hele tiden blir løst uten at kunnskap om årsaken til problemene blir kjent for andre i organisasjonen. Dersom disse problemene skyldes grunnleggende feil ved systemet, burde kunnskapen om dette kommet videre i organisasjonen, og gjort til gjenstand for grunnleggende vurdering, læring og endring. Dette mener vi å ha observert, ved en forskjell i hvordan avvik ble håndtert i de to organisasjonene vi undersøkte. Der man ikke leder på jobb samtidig med de ansatte virker formell avviksregistrering og avviksbehandling å være en innarbeidet rutine som man bruker for å unngå fremtidige avvik. Der man har leder på jobb har man også mulighet for avviksregistrering, men det virker ikke å være en like innarbeideidet rutine for å benytte det. Kronikk Master of Public Administration 2015 Erik Eriksen & Jørgen Side 3

Opportunisme: I en organisasjon er det ofte slik at leder og ansatt har forskjellig (asymmetrisk) informasjon, ulike mål eller ulik oppfatning av risikoen ved det som skal gjøres. Dette er momenter som fører til opportunisme, altså at den ansatte gjør noe annet enn lederen vil han skal gjøre (Busch et. al. 2010). Opportunisme kan forebygges, og vi fant at en leder og ansatt som arbeider samtidig i mindre grad vil ha asymmetrisk informasjon, enn en leder og ansatt som ikke arbeider samtidig. Ulike mål kan forsøkes forebygget med detaljerte beskrivelser av resultatkrav, men dette fungerer kun for å forebygge ulike mål når det kommer til oppgaver som innebærer få valgmuligheter knyttet til utførelsen. Mange oppgaver i de organisasjonene vi undersøkte er preget av det motsatte: et utall valgmuligheter og derav også muligheter for at ansatte kan styre mot et annet mål enn det lederen har. Adferdskontroll fra leder er et mer effektivt tiltak for å hindre dette, og en leder som arbeider samtidig med de ansatte har derfor stort potensiale i å utføre dette, og sørge for at ansatt og leder jobber mot samme mål. Vi så imidlertid at dette i liten grad skjedde i den organisasjonen vi undersøkte som hadde ledere til stede sammen med de ansatte, altså Oslo politidistrikt. Det mener vi kan skyldes at lederne i Oslo politidistrikt hadde et mye større fokus på å hindre konsekvensene av at de ansatte har en annen risikoforståelse enn dem selv. Sagt på en annen måte, at de ansatte gjør noe galt. Det virket å være en viktig og prioritert del av ledernes oppgave, og noe som ble godt ivaretatt av dem. Det kan nok i stor grad forklares med at politiet er samfunnets maktapparat og blir utsatt for utstrakt kontroll, både formelt og uformelt. Det er også slik at når man er satt til å kontrollere at andre ikke gjør noe galt bør man ikke gjøre noe galt selv. Av denne grunn er det nok en organisatorisk tradisjon at ledere i politiet er opptatte av å kontrollere at ansatte ikke gjør noe galt. Vi mener imidlertid det er et stort potensial i at de også bruker sin lederskapskapasitet til å sørge for at de ansatte også gjør det som er mest riktig, altså det høyest prioriterte målet, ikke bare det som er feil. I Levanger kommune virker det som at når det ikke er ledere til stede, kan det få konsekvenser ved at ansatte går ut over sine fullmakter når generelle og wicked problems skal håndteres. Vi mener det kan skyldes både asymmetrisk informasjon, altså at de ikke har kunnskap om at wicked problems ikke nødvendigvis lar seg løse. Men det kan også skyldes at de ikke har den samme aversjonen som en leder har mot å ta risiko, f. eks. ved å ta beslutninger som har økonomiske konsekvenser. Kronikk Master of Public Administration 2015 Erik Eriksen & Jørgen Side 4

For å få til endring må man sette seg mål om endring, og forholde seg til disse. Opportunisme vil altså kunne svekke endringsevnen betraktelig. Ledere til stede for å hindre opportunisme er altså bra for evnen til å gjennomføre endringen, men det avhenger, som vi skal se, også av hvordan de lederne utfører jobben sin. Lederrollen: Vi mener våre funn viser at en leder som arbeider sammen med sine ansatte døgnet rundt kan være en glimrende endringsagent. Imidlertid oppdaget vi at det ikke nødvendigvis var slik at en leder er en leder. Blant de lederne som er nærmest de ansatte er det forskjeller i hvordan man definerer rollen sin. Det kan grovt sett deles inn i om man definerer seg som en del av ledelsen, eller om man definerer seg som fremst blant likemenn, altså en av de ansatte. Våre undersøkelser viste at der lederne arbeidet sammen med de ansatte var det varierende i hvilken grad de definerte seg som ledere. Mens der hvor lederne kun arbeidet dagtid fremstod de alle tydelige i rollen som ledere. Det kan være flere årsaker til at man ender som fremst blant likemenn og ikke leder. Lav sosial distanse mellom leder og ansatt når man arbeider samtidig kan eksponerer en leders svakheter, og gjøre det vanskelig å opprettholde lederrollen (Anatonakis & Atwater, 2002). Rekruttering av ledere fra egne rekker, eller manglende lederutdannelse, kan også være med på å gjøre at man i stedet for å gå inn i lederrollen blir fremst blant likemenn (Klausen 2010). Det at ledere ikke er tydelige på sin rolle som leder, men i stedet opptrer som fremst blant likemenn, har en betydning for evne å få til endring. Dersom de har tilstrekkelig feil rolleforståelse og samtidig et ønske om det, vil de kunne ha potensiale til å organisere direkte motstand mot endring. Av den grunn mener vi denne rolleavklaringen er helt avgjørende for om det skal være formålstjenlig å ha ledere på arbeid samtidig med de ansatte. Denne rolleavklaringen er ikke noe disse lederne er i stand til å klare alene. Det vil avhenge av at deres ledere igjen stiller krav til dem, sørger for å rekruttere de rette og gir dem utdanning. Oppsummering: Vi er begge av den oppfatning at de foreslåtte reformer er helt nødvendige omstillinger i kommunene og politiet. Men skal man lykkes med dem er det ikke uvesentlig hvordan man i gjennomføringen bruker de lederne man har, ei heller hvordan man organiserer ledelsen etter at organisasjonene har vært reformert. Det er kanskje lett å tro at endringsledelse er noe toppledelsen skal ta seg av. Vårt utgangspunkt er at også mellomlederne er sentrale og viktige for å lykkes med endring. Vi mener det vil være avgjørende for reformenes vellykkethet Kronikk Master of Public Administration 2015 Erik Eriksen & Jørgen Side 5

nettopp om man i gjennomføringen klarer å utnytte den endringskraft som ligger i de ledere man har, og at man etterpå får en organisering av ledelsen som gjør at man er i stand til å fortsette utviklingen. Dette vil etter vår mening handle om i hvilken grad man velger å sentralisere organisasjonen, altså hvor man plasserer makten. I flg. Mintzberg vil det i en endringsprosess alltid oppstå et press mellom en organisasjons ulike deler, der de vil forsøke å skaffe makt til seg selv (Mintzberg 1983). Vi er redde for at resultatet av de nevnte reformer blir at makta sentraliseres ved at ledere nærmest de ansatte fjernes. Et ord som brukes mye i norsk offentlig debatt som et mål for organisasjonsutvikling er å bli robust. Det er et relativt udefinert begrep, og vi gir oss ikke ut på å forsøke å definere det. Men vi mener robusthet kan handle om at de ansatte som står for produksjonskjernen har ledere, som ikke minst evner å sørge for kontinuerlig endring og utvikling. Det er grunn til å spørre seg om reformene kommer nettopp som et resultat av at det vi påpeker som så viktig nå mangler. Vi finner grunn til å spørre om det at lederne ikke har satt seg mål for fortløpende å tilpasse og utvikle organisasjonene innenfra har medført at politikerne blir tvunget til å iverksette store reformen utenfra. Men da må man også spørre seg om politikerne virkelig gir ledere i offentlige organisasjoner rammer for å sette seg mål for annet enn daglig drift. Kanskje ser vi en slags ond sirkel her? Vi mener det i så fall er potensiale for å bryte denne sirkelen, det handler ikke minst om å desentralisere makta, og bruke den makta som allerede er desentralisert. For oss handler ikke desentralisering om at man ikke kan ha større organisatoriske enheter, og vi støtter derfor som nevnt de reformene som nå kommer, med sammenslåinger og avvikling av uhensiktsmessige små organisatoriske enheter. Men dette vil etter vår mening bare være klokt om man samtidig styrker ledelse ute i det utøvende ledd, og det må være ledere som har formell autoritet og personalansvar, ikke bare et faglig ansvar. Et resultat av de kommende reformene vil være at det er behov for færre toppledere. Det vil altså kunne ligge til rette for at dette lederoverskuddet ikke forblir på toppen, men kanaliseres nedover i organisasjonen, så nærme produksjonskjernen som mulig. I tjenester som er døgndrevne mener vi å ha vist at det vil være mye endringskraft å hente på å organisere seg med ledere som arbeider samtidig med de ansatte. Det hele avhenger imidlertid av at det kreves og legges til rette for at lederen ikke skal være formann i motstandsbevegelsen og fremst i hylekoret, men toppledelses forlengede arm. Kronikk Master of Public Administration 2015 Erik Eriksen & Jørgen Side 6

Referanseliste: Anatonakis, J. og Atwater, L. (2002). Leader distance: a review and a proposed theory. The Leadership Quarterly, Vol. 13 Iss: 6, pp. 673-704 Busch, T., Vanebo, J. O., & Dehlin, E. (2010). Organisasjon og organisering. Oslo: Universitetsforlaget AS. Johnsen, Erik (1975). Teorien om ledelse. København: Nyt nordisk forlag. Judge, T. A. & Ferris, G. R. (1993): Social context of performance evaluation decisions. Academy of Management Journal, Vol. 36, Iss: 1 pp. 80 105. Justis og beredskapsdepartementet (2014-15): Proposisjon 61 LS - Endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen nærpolitireformen) Oslo: Justis og Beredskapsdepartementet. Klausen, Kurt K., (2010). Institutionsledelse. Ledere, mellomledere og sjakbajser i det offentlige L&R Business. Mintzberg, H. (1983). Structure in fives. Designing effective organizations. N.J: Prentice Hall. Rittel, H. W. J. og Webber, M. M. (1973). Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy Sciences,Vol. 4 Iss: 2, pp. 155-169 Kronikk Master of Public Administration 2015 Erik Eriksen & Jørgen Side 7