Følge byggeprosjekt. Ungdomsskole og Storstuggu. Frosta kommune

Følge byggeprosjekt Ungdomsskole og Storstuggu Frosta kommune Forvaltningsrevisjon nr.1717-1/2011

Forord KomRev Trøndelag IKS har i perioden 18.2.2010 til 1.3.2011 gjennomført en forvaltningsrevisjon av Følge byggeprosjekt Ungdomskole/Storstuggu i Frosta kommune. Prosjektet er bestilt av kontrollutvalget som del av Plan for forvaltningsrevisjon 2008-2011. Planen ble behandlet i kontrollutvalget 18.09.08 og i kommunestyret 16.12.08 Vår kontaktperson i kommunen har vært bygningssjef Arild Axelsen. Vi takker for et positivt samarbeid. Steinkjer 15.3.2011 Tove Melgård Oppdragsansvarlig revisor Einar Sandlund Prosjektleder Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 2

Innholdsfortegnelse 0 Sammendrag... 4 1 Innledning/bakgrunn... 6 2 Problemstillinger... 6 2.1 Avgrensning... 6 3 Gjennomføring og metode... 6 3.1 Om dataenes gyldighet og relevans... 7 4 Hvordan er anbudsprosess og kvalitetssikring av kontrakt gjennomført?...7 4.1 Revisjonskriterier... 7 4.1.2 Revisjonskriterier - operasjonalisering... 9 4.2 Data... 9 4.3 Vurdering... 10 4.4 Konklusjon... 11 4.5 Anbefalinger... 11 5 Hvordan ivaretas uforutsette forhold og endringsbehov i prosjektperioden?... 12 5.1Revisjonskriterier... 12 5.2 Data... 13 5.3 Vurdering... 15 5.4 Konklusjon... 17 5.5 Anbefalinger... 17 6.1 Revisjonskriterier... 17 6.2 Data... 17 6.3 Vurdering... 19 6.4 Konklusjon... 19 7 Avslutning... 19 7.1 Anbefalinger... 20 8 Høring... 20 Litteraturliste... 211 Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 3

0 Sammendrag Bakgrunn: Med bakgrunn i vedtatt plan for forvaltningsrevisjon 2008 2011 gjorde kontrollutvalget den 18.02.2010, i sak 07/10, vedtak om å bestille forvaltningsrevisjonsprosjekt på Innkjøp store investeringer. Vedtaket lyder slik: 1. Evaluering av anbudsprosessene og kvalitetssikring av kontrakt. 2. Hvordan ivaretas uforutsette forhold og endringsbehov i prosjektperioden, herunder evaluering av prosjektstyringen? 3. Kontrollutvalget ber om foreløpige rapporter i april og mai møtene. Ut fra kontrollutvalgets vedtak er det utledet følgende problemstillinger: - Hvordan er anbudsprosess og kvalitetssikring av kontrakt gjennomført? - Hvordan ivaretas uforutsette forhold og endringsbehov i prosjektperioden? - Hvordan er prosjektstyringen organisert og gjennomført? Vi har ikke vurdert de tekniske sidene ved selve utbyggingsprosjektet og fremdrift i prosjektet. Arbeidet er gjennomført med dokumentanalyse, intervju og foreløpige rapporter til kontrollutvalget i april, mai og november 2010. Hovedkonklusjoner: Det ble ikke hentet inn tilbud på utarbeidelse av anbudsgrunnlag. Dette skulle vært gjort i henhold til Lov om offentlige anskaffelser. Revisor konkluderer ut fra de forhold vi har sett på, at anbud og anskaffelse vedrørende selve byggeprosjektet har vært gjennomført i henhold til bestemmelsene i Lov om offentlige anskaffelser, med unntak av innhold i anskaffelsesprotokoll. Revisor mener at kommunen bør vurdere å bruke ekstern bistand til kvalitetssikring av kontrakt. Forprosjektet burde ha fanget opp noen av de uforutsette ting og avvik som oppsto. Kommunestyret hadde ikke innen utgangen av 2010 fått seg forelagt sak om tilleggsbevilgning av investeringsbudsjettet Skole/Storstuggu for å dekke totalt merforbruk. Dette er ikke i samsvar med daværende økonomireglementets pkt. 6.4, jfr. nytt reglements pkt. 3.2. Det er gjennomført skriftlig rapportering fra rådmannen til formannskap og kommunestyret i juni og oktober 2010, samt februar 2011. Øvrige møter i disse organene har fått muntlig rapport om status og fremdriften i prosjektet. Revisor anser Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 4

at rapporteringsplikten i rimelig grad er overholdt, men vil påpeke at de muntlige orienteringene burde vært supplert skriftlig. Revisor konkluderer med at prosjektet har hatt en fastlagt organisasjonsstruktur og form gitt av kommunestyret i sak 27/09. Strukturen er dokumentert gjennom møtereferater fra prosjekt-/samspillgruppe, samt protokoller fra formannskap. På bakgrunn av gjennomgangen har revisor følgende anbefalinger: Revisor anbefaler at kommunen gjennomgår egne reglement og rutiner for å sike at Lov om offentlige anskaffelser sine bestemmelser om innhenting av tilbud fra flere tilbydere og føring av anskaffelsesprotokoll overholdes. Revisor anbefaler at kommunen gjør en nærmere vurdering av arbeidsform og innhold i fremtidige forprosjekt til investeringer. Revisor anbefaler at driftsmessige konsekvenser bør inngå av forprosjektenes innhold. Revisor anbefaler at kommunen konkretiserer nærmere innhold, hyppighet og form på rapportering fra investeringsprosjekt til folkevalgte organ. Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 5

1 Innledning/bakgrunn Innledning Med bakgrunn i vedtatt plan for forvaltningsrevisjon 2008 2011 gjorde kontrollutvalget i sak 07/10 vedtak om å bestille forvaltningsrevisjonsprosjekt på Innkjøp store investeringer. Kommunen har i 2009 vedtatt utbyggingsprosjekt på Fremtidsretta skole og storstue med en investeringsramme på kr. 68.531.000-, jfr. vedtatt kostnadsramme. Kontrollutvalget gjorde i sak 07/10 Forvaltningsrevisjonsprosjekt på Innkjøp store investeringer den 18.02.10 følgende vedtak: 1. Evaluering av anbudsprosessene og kvalitetssikring av kontrakt. 2. Hvordan ivaretas uforutsette forhold og endringsbehov i prosjektperioden, herunder evaluering av prosjektstyringen? 3. Kontrollutvalget ber om foreløpige rapporter i april og mai møtene. 2 Problemstillinger Ut fra kontrollutvalgets vedtak er det utledet følgende problemstillinger: Hvordan er anbudsprosess og kvalitetssikring av kontrakt gjennomført? Hvordan ivaretas uforutsette forhold og endringsbehov i prosjektperioden? Hvordan er prosjektstyringen organisert og gjennomført? 2.1 Avgrensning Vi har ikke vurdert de tekniske sidene ved selve utbyggingsprosjektet og fremdrift i prosjektet. 3 Gjennomføring og metode Datainnsamlingen har skjedd ved hjelp av dokumentanalyse og intervju. Kontrollutvalget har fått underveisrapportering om prosjektet april, mai og november 2010 og har hatt anledning til å stille oppfølgingspørsmål. Saksdokumenter i byggeprosjektet registrert i kommunens arkiv/saksbehandlingssystem, journalsaksnummer 2009/90-079/16, samt tidligere tilsendte elektroniske dokumenter, er gjennomgått. I tillegg er data og vurderinger basert på verifisert intervju gjennomført med prosjektleder. Prosjektleder hadde også samme rolle i planleggingsfasen og er også byggherreombud i byggeperioden. Samme person har dermed innehatt sentrale roller i prosjektet. I henhold til Kontrollutvalget sitt vedtak har KomRev Trøndelag IKS levert foreløpige rapporter datert hhv. 09.04.10, 26.05.10 og 15.11.10. I hver rapport er det tatt forbehold på de Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 6

vurderinger og konklusjoner som er trukket i disse, da denne endelige rapporten kan inneholde nye opplysninger som ikke er omtalt i de foreløpige rapportene. 3.1 Om dataenes gyldighet og relevans Undersøkelsen er utført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds (NKRF) Standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisor må utføre forvaltningsrevisjonen systematisk, og vurderinger og konklusjoner må bygge på pålitelige og gyldige data som gir et reelt bilde av situasjonen. Problemstillingene i dette prosjektet er besvart på grunnlag av informasjon framkommet i intervju og analyse av dokumenter. Aktuelle dokumenter har vært sakspapirer til kommunestyret, regnskap, referater fra ulike møter i planleggingsperioden, utlagte videoopptak fra kommunestyremøter på Internett og annen skriftlig dokumentasjon. Vi mener at metodene og datakildene som er brukt i prosjektet til sammen er med på å gi et tilstrekkelig bilde av situasjonen og for å svare på problemstillingene. 4 Hvordan er anbudsprosess og kvalitetssikring av kontrakt gjennomført? 4.1 Revisjonskriterier Generelt Lov om offentlige anskaffelser, forskriften til denne loven, samt Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar omtaler grunnleggende prinsipper som gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutsigbarhet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken del av forskriften som regulerer anskaffelsen og uavhengig av hvilken anskaffelsesmetode som velges. De grunnleggende kravene må overholdes på alle stadier av anskaffelsesprosessen. Undervegs i perioden vi har sett på har økonomireglementet blitt endret, jfr. sak 48/10 den 15.06.10 i kommunestyret. For vår vurdering av anbud og forprosjekt vil reglementet før 15/6-10 gjelde. Når det gjelder rapportering, vil begge reglement gjelde. Revisor viser til kapittel 5 og 6. Vi har i vår undersøkelse forholdt oss til følgende: Økonomireglementets pkt. 6.1 Her sies det at investeringsprosjekter over kr. 500.000.- skal utredes som forprosjekt og før igangsetting være lagt inn i økonomiplan og årsbudsjett. Anskaffelsesverdi/Terskelverdi Anskaffelsesverdi må beregnes for å vite hvilken del av forskriften som gjelder. I den nye Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 7

forskriften er det presisert at oppdragsgiver må gjøre et anslag over det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksklusiv merverdiavgift, for de kontraktene som utgjør anskaffelsen. Prosedyrealternativer Anskaffelsens verdi avgjør hvilken anskaffelsesprosedyre som skal velges. For anskaffelser under kr. 500.000.- kan innkjøp foretas både ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse, samt konkurranse med forhandling. Sistnevnte kan gjennomføres enten ved at alle interesserte leverandører får levere tilbud, eller ved at oppdragsgiver foretar en utvelgelse av leverandører før disse gis mulighet til å levere tilbud. For anskaffelser over kr 500.000.- og over EØSterskelverdiene kan både åpen og begrenset anbudskonkurranse benyttes. Kunngjøring Ønske om tildeling av kontrakt skal skje ved kunngjøring. For alle anskaffelser over Kr. 500.000.- skal det utarbeides en kunngjøring i samsvar med skjemaer fastsatt av Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Kunngjøring skal sendes til Doffin for publisering. For anskaffelser over terskelverdien på bygg/anlegg(40,5 millioner kr) sørger Doffin for at kunngjøringen også legges ut på TED-basen i EU-området. Kvalifikasjonskrav og konkurransegrunnlag Kvalifikasjonskrav er minimumskrav som knytter seg til leverandørens egnethet til å levere den aktuelle anskaffelsen. Et konkurransegrunnlag supplerer og utdyper de opplysningene som oppdragsgiver har angitt i kunngjøringen. Det skal inneholde opplysninger om hvilken ytelse som skal anskaffes, og skal videre gi opplysninger om hvordan konkurransen skal gjennomføres. I konkurransegrunnlaget har derfor oppdragsgiver anledning til å fastsette mer detaljerte krav til konkurransen, anskaffelsen eller kontraktsbetingelsene. Anskaffelsesprotokoll Oppdragsgiver skal dokumentere hele anskaffelsesprosessen skriftlig for å sikre at lovens grunnleggende krav til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas. Disse kravene ivaretas ved å føre en anskaffelsesprotokoll fortløpende gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger. For at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte, har departementet laget skjemaer som oppdragsgivere kan velge å benytte. Hvis man velger og ikke bruke departementets maler, er det viktig at man uansett svarer på de spørsmålene som fremgår av disse malene. Tildeling Tildeling av kontrakt skal baseres på objektive og saklige kriterier. Tildelingskriteriene skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget slik at det er forutberegnlig og gjennomsiktighet for leverandørene hva oppdragsgiver vil vektlegge ved valg av tilbud. Tildeling av kontrakten skal enten skje på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk Mest fordelaktige eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen. Dette bestemmer hva som skal være med i en slik protokoll. Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 8

4.1.2 Revisjonskriterier - operasjonalisering På dette grunnlaget er følgende revisjonskriterier utledet: Det skal utarbeides kostnadsoverslag for anskaffelsen Det skal velges rett anskaffelsesprosedyre i forhold til verdi Anskaffelsen skal være basert på konkurranse. Kunngjøring og anbudsinnhenting skal gjennomføres som beskrevet i reglene Tildeling skal skje etter kunngjorte kriterier Det skal utarbeides en brukervennlig og oversiktlig anskaffelsesprotokoll 4.2 Data Kostnadsoverslag Omfang og detaljert beskrivelse av utbyggingsprosjektet var gitt i forprosjektet Framtidsretta skole III, utbygging som ble behandlet av kommunestyret 12.05.09(sak 027/09). Den økonomiske rammen var gitt gjennom økonomiplanene i perioden 2008 2013, samt årsbudsjettene 2009 og 2010. Anbudsgrunnlaget Det var to komiteer som arbeidet med prosjektet Framtidsretta skole i 2006-2007. Letnes Arkitektkontor A/S ble engasjert direkte av Frosta kommune og skulle bistå i forberedelsesfasen (anbud m.v.) Letnes gikk også i gjennom innkomne anbud og utkastet til kontrakt med Primahus AS. Letnes Arkitektkontor A/S ble valgt fordi de hadde lokal kunnskap og kjente kommunen godt fra før gjennom tidligere prosjekter. Det var således ingen egen forespørsel på tilbud fra andre aktører i valget av disse tjenestene. Regnskapsrapporten pr. 23.11.10 viser at det ble brukt 312.500.- på kjøp av tjenester fra Letnes Arkitektkontor A/S i forbindelse med utarbeidelsen av anbudsgrunnlaget Selve byggeprosjektet Anbudsprosess og konkurranse Prosjektet er valgt gjennomført som totalentreprisemodellen. Det vil si at en totalentreprenør står ansvarlig overfor byggherren(kommunen). På vegne av byggherren ivaretas interessene i denne modellen av et byggherreombud. Letnes Arkitektkontor A/S foretok gjennomgang av de innkomne anbud på selve prosjektet. Cowi AS og RG-prosjekt AS ble hhv. benyttet som rådgivere tekniske fag og bygningstekniske konstruksjoner. Kunngjøring av anbudet skjedde som åpen anbudskonkurranse på Doffin og TED. Utlysningen ble lagt ut 12.03.09 med anbudsfrist 17.04.09. På totalentreprisen kom det inn 5 anbud fra følgende firmaer: 1. Byggmester Grande AS 2. HENT AS 3. Primahus AS 4. Teknobygg AS 5. Skanska AS Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 9

Anbudsåpning skjedde hos Letnes Arkitektkontor 17.04.09 kl. 14.00. Fra anbudsåpning fremmer Letnes Arkitektkontor anbudsinnstilling i form av protokoll fra anbudsåpningen. Valg av anbyder og kontraktsinngåelse Vurderingskriteriene var oppgitt i anbudsinnbydelsen slik: - Pris 65% - Gjennomføringsevne 20 % - Fremdrift 15 % Primahus AS presenterte leverte laveste anbud, god gjennomføringsevne og oppga at fremdriftsplanen i anbudsutlysningen skulle kunne holdes. De ble av kommunestyret, i sak 27/09, med en ramme på 59,712 mill.kr., valgt som totalentreprenør. I henhold til avtalen med Letnes Arkitektkontor A/S satte de også opp kontrakten med Primahus AS. Det er NSstandard 3436 som har blitt brukt på kontrakt. Fra prosjektleder blir det opplyst at flere gikk igjennom kontraktsutkastet før det ble underskrevet. Noen spesiell ekstern sikring av kontrakten ble ikke ansett som nødvendig. Anskaffelsesprotokoll Det foreligger håndskrevet anskaffelsesprotokoll fra anbudsåpningen 17.4.2009. Denne inneholder opplysninger om anskaffende virksomhets navn, tidspunkt for anbudsfrist/-åpning, hvem som har gitt anbud med kronebeløp, evt. forbehold i anbudet og protokollen er underskrevet av de som var til stede. Kommunestyret behandlet antakelse av anbud den 12.5.2009, sak 26/09. Saksfremlegget her omtaler de samme forhold som i protokollen fra anbudsåpningen. I tillegg gjøres vurdering av anbudene opp mot de ovenfornevnte anbudskriterier. Saksfremlegget omhandler navn på og begrunnelse for valg av leverandør, samt nærmere vurdering av anbudene opp mot kriterier gitt i anbudsinnbydelsen. 4.3 Vurdering Kostnadsoverslag Revisor anser at dette er ivaretatt ved utarbeidelsen av forprosjekt og dette er lagt inn i økonomiplan 2010-2013, samt årsbudsjett 2009 og 2010. Anbudsgrunnlaget Lov om offentlige anskaffelser sier at det ved konkurranse med forhandling (direkte kjøp) skal være mer enn en tilbyder og at det skal føres protokoll over anskaffelser med verdi over kr. 100.000.-. Revisor kan ikke se at disse bestemmelsene er overholdt ved kjøp av konsulenttjenester på utarbeidelse og gjennomgang av anbud og kontrakt. Kommunen tok direkte kontakt med Letnes Arkitektkontor A/S, noe som etter revisors vurdering ikke tilfredsstiller lovens bestemmelser om mer enn en tilbyder. Kravet om protokollplikt er ikke overholdt. Kravet gjelder fordi kjøp av tjenester ved utarbeidelse av anbudsgrunnlagte var over kr. 100.000.-. Forprosjekt Forprosjekt ble utarbeidet og behandlet av kommunestyret 18.11.2008 i henhold til økonomireglementets bestemmelser. Revisor anser pkt. 6.1 i økonomireglementet for fulgt. Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 10

Anbudsprosses og kontraktsinngåelse Kommunen sikret seg ekstern ekspertise gjennom Letnes Arkitektkontor AS til å tilrettelegge, gjennomføre, gjennomgå, vurdere, anbefale og å utarbeide kontrakt med totalentreprenør. Grunnlaget for gjennomføring av anbudsprosess og kvalitetssikring av kontrakt antas således å være til stede. Revisor kan derfor slå fast at det ikke ble brukt nye eksterne krefter. Kunngjøring skjedde på Doffin/TED, standard kunngjøringsskjema ble brukt, noe som sikrer at alle nødvendige opplysninger er med. Revisor ser at anskaffelsen har skjedd etter konkurranse gjennom anbudsutlysningen. Revisor anser at tildelingen er skjedd i tråd med de angitte kriterier. Ingen av de fire andre tilbyderne som leverte anbud kom med klage på prosessen og valg av anbud. Anskaffelsesprotokoll Protokollen fra anbudsåpningen inneholder ikke alle de forhold som forskriften krever til anskaffelsesprotokoll. Forskriften om offentlige anskaffelser sier hva en slik protokoll skal inneholde. Anbudsåpningsprotokollen mangler opplysninger om anskafferens adresse og anslått verdi på kontrakten. Saksframlegget til formannskapet inneholder imidlertid opplysninger som skulle vært med i en anskaffelsesprotokoll. Dette gjelder valg av tilbyder, hvem har levert tilbud, beskrivelse av hva som skal anskaffes og anslått verdi på anskaffelsen. Det er i vedlegg 4 til forskriften satt opp hva som er et minimumskrav til slik protokoll. I forskrift om Offentlige anskaffelser er det utarbeidet forslag til protokoller for å gjøre det enkelt å oppfylle protokollplikten. Revisor er derfor av den oppfatning at protokollen fra anbudsåpningen burde vært ført i tråd med forskriftens vedlegg 4. Myndigheten er delegert til formannskapet fra kommunestyret, jfr. pkt. 6.4 i kommunens økonomireglement. 4.4 Konklusjon - Det ble ikke hentet inn tilbud på utarbeidelse av anbudsgrunnlag. Dette skulle vært gjort i henhold til Lov om offentlige anskaffelser. - Revisor konkluderer ut fra de forhold vi har sett på, at anbud og anskaffelse vedrørende selve byggeprosjektet har vært gjennomført i henhold til bestemmelsene i Lov om offentlige anskaffelser bestemmelser, med unntak av innhold i anskaffelsesprotokoll. - Revisor mener at kommunen bør vurdere å bruke ny ekstern bistand til kvalitetssikring av kontrakt. 4.5 Anbefalinger - Revisor anbefaler at kommunen gjennomgår egne reglement og rutiner for å sike at Lov om offentlige anskaffelser sine bestemmelser om innhenting av tilbud fra flere tilbydere og føring av anskaffelsesprotokoll overholdes. Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 11

5 Hvordan ivaretas uforutsette forhold og endringsbehov i prosjektperioden? 5.1 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er utledet fra kommunens økonomireglement før og etter 15/6-10. Revisjonskriterier er de krav og forventninger som revisor vurderer i forhold til. Økonomireglementet fra før 15/6-2010 kapittel 6.1, 6.4 og 6.5 sier følgende: 6.1 Planlegging av investeringsoppgaver Investeringsoppgaver til en pris over 500.000 kr skal utredes som et "forprosjekt. Forprosjektet skal inneholde teknisk beskrivelse, tomtevalg og arealbruk, situasjonsplan, tegninger som viser bygninger og anlegg, fremdriftsplan, driftskalkyle og investeringsoverslag, og forslag til vedtak om tilskudd/låneopptak der dette er i tråd med vedlagte finansieringsplan. 6.4 Omprioritering/tilleggsbevilgninger Dersom det i forprosjektet, eller senere i arbeidet viser seg at investeringen blir større enn budsjettert, skal kommunestyret behandle det, og vedta omprioritering innen investeringsbudsjettet, innen kommunestyrets vedtatte prioriteringer for inneværende år. 6.5 Oppfølging av investeringsoppgaver Formannskapet skal halvårlig få statusrapport om de investeringsoppgaver som er igang. Rapporten skal angi startdato, reell fysisk fremdrift, forventet sluttdato, og forventet økonomisk sluttresultat. I det vedtatte økonomireglement etter 15/6-10 ble pkt. 6.5 om rapportering endret og flyttet til nytt kapittel 3.2 som lyder: 3.2 Rapportering for drifts- og investeringsregnskapet Rådmannen utarbeider rapporter etter følgende plan: Januar - Februar Januar - April Januar - Juni Januar - August Januar - Oktober Januar - Desember Forenklet rapportering Tertialrapportering Forenklet rapportering Tertialrapportering Forenklet rapportering Årsmelding Tertialrapportering skal inneholde evt. Budsjetterguleringer. Ut fra dette har vi avledet følgende revisjonskriterier: Investeringsoppgaver til en pris over 500.000 kr skal utredes som forprosjekt. Dersom investeringen blir større enn budsjettert, skal kommunestyret behandle det og vedta omprioritering innen investeringsbudsjettet, innen kommunestyrets vedtatte prioriteringer for inneværende år. Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 12

Formannskapet skal halvårlig få statusrapport om de investeringsoppgaver som er i gang. Rapporten skal angi startdato, reell fysisk fremdrift, forventet sluttdato, og forventet økonomisk sluttresultat(gammelt reglement) Rådmannen skal fremme tertialrapport for perioden januar august(nytt reglement). 5.2 Data Forprosjektet Forprosjektet ble utarbeidet av Letnes Arkitektkontor A/S og lagt frem av styringsgruppa den 10.09.08. Kommunestyret behandlet forprosjektet den 18.11.08. Det ble fremlagt to alternative kostnadsoverslag. Det ene alternativet omfatter kun ungdomskole med kulturskole og kantine med nødvendige arealer og ble kalkulert til 44,7 millioner kr. Det andre alternativet omfatter utbygging av ungdomskolen og Storstuggu med en kalkyle på 66,1 millioner kr. Forprosjektet inneholder detaljert teknisk beskrivelse av bygningsmessige arbeider, utenomhusanlegg, arealoversikter, investeringskostnader og tegninger. Det kommer ikke frem driftsmessige konsekvenser i forprosjektet. Om fremdrift står det at det avhenger av politisk behandling og finansiering. Omfanget av forhåndsutredningen og endringer i behov. Letnes Arkitektkontor AS utarbeidet forprosjekt/forhåndsutredning på grunnlag av de utredninger som kommunen selv gjorde gjennom prosjektene I og II Fremtidsrettet skole. Gjennom Fremtidsretta skole prosjekt II kom også Storstuggudelen med. Prosjektleder fortalte at dette skapte prosjekteringsmessige utfordringer for kommunen og egen kompetanse, selv om det hadde vært en gruppe som hadde sett på kulturhus tidligere. Gruppa som utarbeidet romprogrammet besto av kulturskolerektor, representant fra FAU (som også var rektor ved kulturskolen i Stjørdal), ordfører, rektor på grunnskole og representant fra de tillitsvalgte. I følge prosjektleder viser det seg i ettertid at Storstuggu som kulturhus var mye mer kompleks og utfordrende enn det som var utredet tidligere (bruk av tidligere samfunnshussal). Videre fortalte prosjektleder at med kulturhus/storstuggu møtte kommunen raskt utfordringer med akustikk, scene, publikumsamfi, scenerigg og annet som opprinnelig ikke var vurdert. Filosofien var, slik prosjektleder fortalte, at mye kunne gjenbrukes, men at Storstuggu var rett og slett en ny ukjent dimensjon. I ettertid ser prosjektleder at administrasjonen kunne skoledelen godt, men manglet kompetanse på et så stort og allsidig kulturbygg som Storstuggu. Uforutsette forhold og endringsbehov I starten ble formannskapet benyttet om adhoc -gruppe når utfordringene oppsto. Underveis i prosjektets gang har det kommet frem endringsbehov og uforutsette moment, som f eks. sceneteknikk, akustikk, elektrisitet m.v. Disse har vært håndtert i samspillgruppen etter hvert som de har oppstått. Oppståtte avvik av betydning har blitt satt opp i eget skjema av Primahus AS og tatt opp med bygningssjef/prosjektgruppa. Denne gruppa bestod av ordfører, rådmann, bygningssjef som prosjektleder, rektor, driftsleder og enhetsleder. Rådmannen har orientert formannskap og kommunestyre i hvert møte om prosjektet. Prosjektleder har også vært til stede på møtene i formmannskap og kommunestyre. Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 13

Eksempler på endringer Ved gjennomgang av referatene fra møte i samspillgruppen har revisor spesielt merket seg følgende endringer: - 11.08.09: Avviksmelding for riving. Primahus AS har varslet at det blir mer asbestsanering enn det er tatt høyde for i saneringsbeskrivelsen. Dette gir en merkostnad på kr 70-100 000. Tas til etterretning. Det fremkommer ikke konkret hvordan dette er håndtert. - 07.10.09: Tillegg for IT. Behov og ønsker må tas opp internt i kommunen. Virker noe høyt i forhold til anbudet. IKT-behovet ble vurdert og tatt med i forprosjektet. Etter ønske fra IKT-avdelingen ble det imidlertid åpnet av byggekomiteen for en ny behovsrundevurdering høsten 09 fordi utvikling teknologi og installasjon skjer hurtig innen IKT-området. - 15.10.09: Strømtilførsel: Ved økning av kapasiteten på el-kjele fra 60 til 80 % vil det bli en merkostnad på ca kr 45 000. El-kjele og evt. innkjøp av trafo holdes utenfor prosjektet da dette er kostnader som angår hele skolebygget. Legges fram for Formannskapet som egen sak. Anskaffelse av ny trafo ble så behandlet av formannskapet som hastesak, jfr. kommunelovens 13, den 01.12.09 med ny bevilgning på kr. 1.250000.-. - 11.02.10: Brunfløya: Skolekjøkkenet holdes utenom og blir ikke oppusset. Må vurderes for seg da det trenges full utskifting av inventar og komfyrer. Samspillgruppa tok dermed skolekjøkkenet ut av prosjektet. Prosjektet hadde et merforbruk pr. 01.11.10 på 1,3 millioner kr som skyldes forlenget byggetid og økte rigg/driftskostnader med Primahus AS. Dette var et konkret krav som ikke ble akseptert og som det ble forhandlet om senere slik at det ble redusert til 0,9 millioner kr. For øvrig har det kommet på utgifter som skyldes uforutsette endringer som flytting av skolekjøkken og elektriske arbeider. Disse er gjort opp på timebasis. Kravene som angår forlenget byggefrist er i flere tilfelle ikke fastsatt kronemessig. Alle oppståtte avvik av betydning er i følge prosjektleder er satt opp i eget skjema av Primahus AS og tatt opp med prosjektgruppa. Prosjektet skal gjennomføres innen gitt ramme på 68,5 millioner. Endringer som medfører økte utgifter blir regnet mot endringer som reduserer utgiftene. I følge prosjektleder var prosjektgruppa og politisk nivå inneforstått med dette. Avvik og uforutsette behov Det var her gjort en kartlegging av asbestforekomsten i forprosjektet. Likevel kom underentreprenøren, etter egen kartlegging, frem til at det var mer asbest i bygget enn det Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 14

forprosjektet viste. Her har Primahus AS gått en egen runde med underleverandør pga. uenighet om omfang, ressursbruk og betaling. Generelt var det lite avvik på skoledelen. Av avvik kan en nevne solskjermingsbehovet som oppsto og dermed måtte dekkes. Noe annet var det med Storstuggu og Brunfløya. På grunn av at Storstuggu utløste vesentlige andre krav enn gitt i forprosjektet på akustikk, scenerigg, rulleamfi, lydanlegg osv. ble det store avvik her. Ikke minst ble bandrommet, et rom i rommet kostbart. Det ble blant annet leid inn nasjonal ekspertise på lyd og akustikk. Det ble i følge prosjektleder også dratt betydelige veksler på tilsvarende prosjekt i regionen; Ørlandet, Namsos, Inderøy. Prosjektleder fortalte at utomhusarealene antagelig kommer rimeligere ut enn budsjettert. Blant annet har forlegningsstein blitt byttet ut med asfalt. Erfaringene med uteområder er at ting må bestemmes der og da ut fra behov og situasjon. Prosjektleder antydet pr. oktober 2010 at det ser ut til at kan forventes et merforbruk/overskridelse på ca. 4 mill. kr., utenom trafokostnaden (som var egen sak kommunestyret), når prosjektet er ferdig. Politikerne har ifølge prosjektleder gitt uttrykk for at de er fornøyd med håndteringen, og at når endrede behov/avvik oppsto; så skulle endringen gjøres slik at kvalitet og utførelse ble bra. Rapportering Halvårlig rapport ble gitt til formannskapet i juni 2010 og februar 2011, samt kommunestyret. Disse rapportene har inneholdt fakta om startdato, reell fysisk fremdrift og forventet økonomisk sluttresultat. Det ble avgitt tertialrapport til kommunestyret den 05.10.2010 hvor det fremkom et foreløpig avvik på 4,94 millioner kr og at budsjettregulering av utbyggingssaken skulle komme som egen sak senere. I alle øvrige møter i formannskap og kommunestyre er det gitt muntlige orienteringer om status og fremdrift i prosjektet. Rådmannen redegjør for hvordan dette ble gjort og utøver selvkritikk på dette i sak 019/11 i formannskapet. Prosjektleder opplyser at ordfører og rådmann har vært med av på de fleste møtene i og prosjekt-/samspillgruppa og således vært orientert om prosjektets tilstand. Møtereferatene bekrefter dette. 5.3 Vurdering Forprosjektet Dette inneholder de element som er beskrevet i økonomireglementet. Revisor ser at kommunen gjennom forprosjektet burde ha fanget opp en del av de uforutsette ting og avvik som oppsto, som for eksempel strømforsyning, akustikk, scenerigg m.v. Det er ikke vurdert driftsmessige konsekvenser av forprosjektets innhold, noe som etter revisors oppfatning kunne vært gjort. Behandlingen av forprosjektet er gjort av kommunestyret og er i tråd med økonomireglementets bestemmelser. Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 15

Endringer/uforutsette behov Som nevnt ovenfor har en fra kommunen som byggherre lagt vekt på et samspill og kort vei mellom byggherre, brukere og totalentreprenør i gjennomføringen av prosjektet. Referatene fra samspillmøtene viser at det tas beslutninger på detaljnivå på disse møtene. Revisor ser at slike uforutsette ting og behov endres undervegs og må vurderes løpende. I et hvert prosjekt vil slike forhold oppstå. Spørsmålet blir dermed hvor mye som burde vært oppdaget/vurdert tidligere i utrednings-, plan- og forprosjekteringsfasen. Behovene rundt asbestholdig vinylflis, IT/kabling og strømforsyning burde vært fanget opp og nærmere detaljert utredet tidligere. Revisor mener at forprosjektutredning og kompetansebehov på Storstuggudelen av utbyggingsprosjektet er et område som burde ha hatt et større fokus tidlig i prosessen. Det kan se ut som om eventuelt frigjorte midler som, f.eks. nevnt ved utelatelse skolekjøkken og reduksjon utearealarbeid m.v., nyttes til å dekke opp uforutsette økte kostnader andre steder i prosjektet. Kravene om forlenget byggefrist vil ha betydning byggeprosjektets økonomiske utfall. Merforbruket ved utgangen 2010 lå an til å komme på 5 millioner uten at dette utløste sak om nødvendig budsjettendring. Dette til tross for at rådmannen varslet slik sak innen utgangen av 2010. Revisor anser at dette ikke er samsvar med økonomireglementets pkt. 6.4. I formannskapets møte 15.2.2011 kommer det frem at det totale avviket i utbyggingsprosjektet vil bli ca. 11,7 millioner kr. Rapportering Revisor ser at det er rapportert jevnlig til både formannskap og kommunestyret i egne orienteringer (RS-saker) om utbyggingen, samt sak 62/10 i formannskapet 11.05, evt. kommunestyret 25.05.10 hvor ønske om nytt inventar ble anbefalt vurdert nærmere når prosjektets foreløpige sluttkostnad er kjent. Revisor har gjennom utlagte kommunestyremøter på Internett gjennomgått orienteringene gitt i kommunestyret. Formannskapets møter er ikke utlagt på Internett. Orienteringene er gitt muntlig og burde vært supplert med skriftlig fremstilling Muntlig rapportering kan bli oppfattet forskjellig hos mottaker kontra det som er avsenders egentlige budskap. Ut fra rådmannens saksfremlegg i sak 019/11 i formannskapet, ser revisor at dette har vært tilfelle. Revisor ser at ordfører og rådmann har vært med på møtene i prosjekt- /samspillgrupa og antar således at de har vært orientert om prosjektets tilstand. Tidligere økonomireglements pkt. 6.5 sier at formannskapet skal få seg forelagt halvårlig rapport om prosjektets status og fremdrift. Slik rapport ble gitt til formannskapet og kommunestyret i juni 2010. Rådmannen rapporterte om prosjektet i tertialrapport i oktober 2010, noe som er i tråd med bestemmelsen i det nye økonomireglementet, med unntak av budsjettregulering for Skole/Storstugguprosjektet. Denne varslet rådmannen ville komme senere. Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 16

Rådmannens rapport i februar 2011 kan også sees i lys av den gamle rapporteringsbestemmelsen. Økonomireglementets bestemmelser om investeringer ser ut til å ha vært rimelig fulgt opp vedrørende igangsetting, omprioritering/tilleggsbevilgninger, oppfølging/rapportering til formannskapet og kommunestyret har vært fulgt. 5.4 Konklusjon - Forprosjektet burde ha fanget opp noen av de uforutsette ting og avvik som oppsto. - Kommunestyret hadde ikke innen utgangen av 2010 fått seg forelagt sak om tilleggsbevilgning av investeringsbudsjettet Skole/Storstuggu for å dekke totalt merforbruk. Dette er ikke i samsvar med daværende økonomireglementets pkt. 6.4, jfr. nytt reglements pkt. 3.2. - Det er gjennomført skriftlig rapportering fra rådmannen til formannskap og kommunestyret i juni og oktober 2010, samt februar 2011. Øvrige møter i disse organene har fått muntlig rapport om status og fremdriften i prosjektet. Revisor anser at rapporteringsplikten i rimelig grad er overholdt, men vil påpeke at de muntlige orienteringene burde vært supplert skriftlig. 5.5 Anbefalinger - Revisor anbefaler at kommunen gjør en nærmere vurdering av arbeidsform og innhold i fremtidige forprosjekt til investeringer - Revisor anbefaler at driftsmessige konsekvenser bør inngå av forprosjektenes innhold. - Revisor anbefaler at kommunen konkretiserer nærmere innhold, hyppighet og form på rapportering fra investeringsprosjekt til folkevalgte organ. 6 Hvordan er prosjektstyringen organisert og gjennomført? 6.1 Revisjonskriterier Grunnlag for revisjonskriterier hentet fra prosjektteori Westhagen med flere. Følgende revisjonskriterier er utledet: Prosjektet skal ha sin egen interne struktur Prosjektorganiseringen skal ha en fastlagt struktur Strukturen skal være dokumentert 6.2 Data Prosjektstyringen Kommunestyret vedtok i sak 27/09 den 12. mai at formannskapet skal være styringsgruppe og rådmannen prosjektansvarlig. I samme sak ble det oppnevnt prosjektgruppe bestående av ordfører, rådmann, bygningssjef, rektor, driftsleder og enhetsleder. I starten av prosjektet ble formannskapet benyttet som adhoc -gruppe når utfordringene oppsto. Videre i utbyggingsprosjektet skulle samspillmodellen benyttes, og endringer i utførelse eller økonomi skulle ivaretas av det politiske systemet. Rådmannen skriver følgende i kommunestyresak 027/09: Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 17

I det videre arbeidet vil det være nye momenter som må ivaretas. Det vil være nødvendig med en fast representant for byggherren i byggeperioden, byggherreombud. Det vil også måtte være en byggekomité som ivaretar kommunens interesser og følger byggingen. Denne gruppa vil ha en aktiv rolle i samhandlingsmodellen som er valgt i anbudsinnbydelsen. Eventuelle endringer i utførelse eller økonomiske forhold må ivaretas av det politiske systemet. Ved gjennomgangen av sakens dokumenter har revisjonen funnet at prosjektgruppa hadde 4 møter fra kommunestyret valgte tilbyder og fram til byggestart. Etter byggestart er prosjektgruppen samspillgruppe når Primahus deltar på møtene. Fra juli 2009 og frem til midten av januar 2011 går det frem av de skriftlige møtereferatene at prosjektgruppen gjennomførte 29 møter, 11 av disse var samspillmøter hvor Primahus AS deltok. Når det gjelder prosjektstyringen valgte kommunen å ha denne selv. Rådmannen skriver følgende i sin saksutredning, kommunestyresak 027/09: I en tidligere fase ble det leid inn ekstern prosjektleder. Dette er forholdsvis kostbart, og det har tidligere blitt brukt egne folk til dette. Da utbyggingen skjer som totalentreprise, vil hovedentreprenører ivareta byggeledelsen, og byggherreombudets rolle blir i hovedsak å følge byggemøtene og være kontaktperson for entreprenørene. Ved å bruke en av de ansatte ved TOL vil man få nærhet til prosjektgruppe og prosjektansvarlig. Dessuten vil det være lokalkunnskap og kjennskap til skolens bygningsmasse. Lønnsutgiftene for ca 50 % stilling må da tilføres byggeprosjektet. Det uttrykkes som en fordel å være lokalisert i nærhet av der byggingen foregår. Rapporteringen mellom prosjektansvarlig, styringsgruppe og kommunestyret er redegjort for i kapittel 5. Prosjektleder fortalte at prosjektgruppa har hatt frie tøyler for å fatte nødvendige beslutninger. Som nevnt benyttes totalentrepriseformen. Det ble også bestemt en at en skulle benytte samspillmodellen. Prosjektleder sa i intervjuet at samspillmodellen forble kun teori fordi ingen hadde kunnskap om samspillmodellen. Samspillmøtene ble derfor gjennomført som tradisjonelle byggemøter. En viktig årsak til at kommunen valgte å bruke totalentreprise var at de i følge prosjektleder selv hadde kompetanse på denne entrepriseformen. Prosjektleder har også den forståelse at det politiske nivået har kunnskap om denne entrepriseformen. En viktig årsak er også at det er enklere å forholde seg til et firma som ansvarlig, enn mange som ville vært tilfellet med hovedentreprise. Når det gjaldt selve valget av og ressursbruken på prosjektledelse, var økonomien avgjørende. Det var billigere for kommunen å bruke interne ressurser enn å kjøpe eksterne tjenester (estimert til kr 860.- pr. time + mva). Når en startet på byggingen ble oppdragets arkitekt hos Arktekt Letnes AS ført over til Primahus AS. Det ble fremhevet som en fordel da det sikret kontinuitet fra planlegging til bygging av skolen/storstuggu. Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 18

6.3 Vurdering Prosjektstyringen Prosjektet er basert på totalentreprise og en prosjektmodell hvor kommunen selv gjennom bygningssjefen utøver byggherreombudet/prosjektlederrollen. Dette ble gjort ut fra økonomiske hensyn, tidligere prosjektledererfaring i egen organisasjon og at totalentrepenør skal ivareta byggeledelsen. Alternativet ville ha vært bruk av ekstern kompetanse/ressurser på prosjektlederfunksjonen. Dette ville medført kostnader, men kanskje også økt kompetansetilgang. Dette er en vurdering som kommunen står fritt til å gjøre. Både brukere og byggherre var representert i prosjektgruppen. Prosjektgruppen er nedsatt av kommunen selv. Prosjektgruppen ble i enkelte møter satt som samspillgruppe i og med at Primahus AS deltok som totalentreprenør. Samhandlingsdelen trer dermed frem på papiret, men det ser ut til at arbeidsmetoden ble gjort som kommunen var kjent med fra før som tradisjonelle byggemøter. Revisor oppfatter at samspillmodellen burde definert noe skarpere skille av ulike faser i prosjektet vedr. samhandling, men at samspillet ble gjort gjennom hele prosjektet jfr. møtereferatene. Revisor er enig i at det fra byggherre har vært lagt vekt på nærhet og kort kontaktvei mellom de ulike aktørene i gjennomføringsfasen. Dette bekreftes av deltakelsen via møtereferatene i prosjekt- /samspillgruppa, samt praksisen med muntlig rapportering i hvert formannskaps- og kommunestyremøte. 6.4 Konklusjon Revisor konkluderer med at prosjektet har hatt en fastlagt organisasjonsstruktur og form gitt av kommunestyrt i sak 27/09. Strukturen er dokumentert gjennom møtereferater fra prosjekt-/samspillgruppe, samt protokoller fra formannskap. 7 Avslutning - Det ble ikke hentet inn tilbud på utarbeidelse av anbudsgrunnlag. Dette skulle vært gjort i henhold til Lov om offentlige anskaffelser. - Revisor konkluderer ut fra de forhold vi har sett på, at anbud og anskaffelse vedrørende selve byggeprosjektet har vært gjennomført i henhold til bestemmelsene i Lov om offentlige anskaffelser bestemmelser, med unntak av innhold i anskaffelsesprotokoll. - Revisor mener at kommunen bør vurdere å bruke ekstern bistand til kvalitetssikring av kontrakt. - Forprosjektet burde ha fanget opp noen av de uforutsette ting og avvik som oppsto. Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 19

- Kommunestyret hadde ikke innen utgangen av 2010 fått seg forelagt sak om tilleggsbevilgning av investeringsbudsjettet Skole/Storstuggu for å dekke totalt merforbruk. Dette er ikke i samsvar med daværende økonomireglementets pkt. 6.4, jfr. nytt reglemen`s pkt. 3.2. - Det er gjennomført skriftlig rapportering fra rådmannen til formannskap og kommunestyret i juni og oktober 2010, samt februar 2011. Øvrige møter i disse organene har fått muntlig rapport om status og fremdriften i prosjektet. Revisor anser at rapporteringsplikten i rimelig grad er overholdt, men vil påpeke at de muntlige orienteringene burde vært supplert skriftlig. - Revisor konkluderer med at prosjektet har hatt en fastlagt organisasjonsstruktur og form gitt av kommunestyrt i sak 27/09. - Strukturen er dokumentert gjennom møtereferater fra prosjekt-/samspillgruppe, samt protokoller fra formannskap. 7.1 Anbefalinger Revisor anbefaler at kommunen gjennomgår egne reglement og rutiner for å sike at Lov om offentlige anskaffelser sine bestemmelser om innhenting av tilbud fra flere tilbydere og føring av anskaffelsesprotokoll overholdes. Revisor anbefaler at kommunen gjør en nærmere vurdering av arbeidsform og innhold i fremtidige forprosjekt til investeringer Revisor anbefaler at driftsmessige konsekvenser bør inngå av forprosjektenes innhold. Revisor anbefaler at kommunen konkretiserer nærmere innhold, hyppighet og form på rapportering fra investeringsprosjekt til folkevalgte organ. 8 Høring Rapporten har vært på høring hos rådmannen, som kom med sitt høringsvar 14.3.2011. Rådmannen hadde 4 merknader til rapporten. Det gjaldt: - Kapittel 4.5 vedrørende innkjøpskompetanse - Kapittel 5.2 vedrørende endringer i behov - Kapittel 5.5 vedrørende driftsmessige konsekvenser - Kapittel 6.2 vedrørende prosjektstyring Høringssvaret følger som vedlegg. Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 20

Litteraturliste Lov om offentlige anskaffelser av 27.11.92. Forskrift til lov om offentlige anskaffelser Frosta kommune Økonomireglement 2003 Frosta kommune Økonomiplanene 2008 2013 Frosta kommune Årsbudsjett 2009 Frosta kommune Årsbudsjett 2010 Frosta kommune Diverse saksfremlegg og protokoller formannskap og kommunestyre 2006 2011. Westhagen, Faafeng, Hoff, Kjeldsen og Røine 2002: Prosjektarbeid Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 21

Følge byggeprosjekt - Ungdomskole og Storstuggu - Frosta kommune 22