Verdalsøra barneskole, Verdalsøra ungdomsskole, flerbrukshall og svømmehall

Transkript

1 Verdalsøra barneskole, Verdalsøra ungdomsskole, flerbrukshall og svømmehall Er planleggings- og anbudsprosessen gjennomført i tråd med lover, regelverk og egne politiske vedtak? Verdal kommune Forvaltningsrevisjon nr /2010

2 Forord KomRev Trøndelag IKS har i perioden februar til juli 2010 gjennomført en forvaltningsrevisjon av planleggingsfasen i et investeringsprosjekt i Verdal kommune. Prosjektet er bestilt av kontrollutvalget som del av Plan for forvaltningsrevisjon Planen ble behandlet i kontrollutvalget og i kommunestyret Vår kontaktperson i kommunen har vært virksomhetsleder teknisk drift Bård Kotheim. Vi takker for et positivt samarbeid. Steinkjer Tove Melgård Oppdragsansvarlig revisor Rikke Haave Prosjektleder Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 2

3 Innholdsfortegnelse 0 Sammendrag Bakgrunn Problemstillinger, revisjonskriterier og metode Problemstillinger Avgrensning Kilder til revisjonskriterier Metode Saksutredning Revisjonskriterier Data Historikk Vår Høst Vår Vurdering Forprosjektering Beslutningsgrunnlag - Saksutredning Økonomi Konklusjon Er anbud og innkjøp gjennomført i samsvar med lov og regelverk? Revisjonskriterier Kilde til revisjonskriterier Revisjonskriterier Data Konsulenttjenester Prekvalifisering og designkonkurranse med pristilbud Vurdering Kjøp av konsulenttjenester Prekvalifisering og designkonkurranse med pristilbud Konklusjon Samspillmodellen som entrepriseform Revisjonskriterier Data Vurdering Konklusjon Avslutning Konklusjoner Annet Anbefalinger Høring Litteraturliste Vedlegg 1: Samspillmodell orientering Vedlegg 2: Innherred samkommune. Anskaffelsesprotokoll Vedlegg 3: Høringsuttalelse fra Verdal kommune Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 3

4 0 Sammendrag Med bakgrunn i Verdal kommunes omfattende utbyggingsplaner på skolesektoren, ønsket kontrollutvalg og kommunestyre å belyse et investeringsprosjekt som 1. prioritert i sin plan for forvaltningsrevisjon. Det ble bestemt å se på et byggeprosjekt som omfatter bygging av ny barneskole og ungdomskole på Verdalsøra samt flerbrukshall og svømmehall. Som problemstilling valgte kontrollutvalget: Har Verdal kommune gjennomført en planleggings- og anbudsprosess i tråd med lover, regelverk og egne politiske vedtak for bygging av Verdalsøra barneskole, Verdalsøra ungdomsskole, flerbrukshall og svømmehall? Vi har vurdert følgende: Er saksutredningen forsvarlig? Er anbud og innkjøp gjennomført i samsvar med lov og regelverk? Er samspillfasen gjennomført som forutsatt? Har kommunen oppnådd forventede fordeler av samspillmodellen gjennom utviklingsfasen? Vi har fokusert på perioden fra mars 2009 fram til beslutningsvedtak i mai 2010, og i all hovedsak benyttet dokumentanalyse og verifiserte intervju i undersøkelsen. Konklusjoner: Det er gjennomført forsvarlig saksutreding. Investeringsreglementets bestemmelser om utredning gjennom forprosjekt er fulgt, og forprosjektene har vært gode grunnlag for utarbeiding av beslutningsgrunnlag /saksutredning. Saksutredningene er presentert på en oversiktlig måte, og inneholder relevant informasjon. Beskrivelse av økonomiske konsekvenser av utbyggingen ser ut til å være ivaretatt, og investeringen har vært forankret i kommunens økonomiplaner. Vårt inntrykk er at sentral kunnskap om innkjøpsregler ikke er kommunisert godt nok ut i organisasjonen. Revisors gjennomgang har avdekket at Verdal kommune har foretatt et innkjøp uten konkurranseutsetting, men at kommunen i hovedsak har gjennomført design- og priskonkurransen med prekvalifisering og kjøp av byggherretjeneste etter regelverket. Revisor har avdekket mangelfull forståelse av hvordan en anbudsprotokoll ved innkjøp skal utformes, og dermed også hvilke funksjoner den skal fylle. Verdal kommune har gjennomført en samspillfase/prosjekteringsperiode som har klart å kombinere mål og funksjoner for utbyggingen, kostnaddskontroll og brukermedvirkning på en god måte. Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 4

5 Anbefalinger: Verdal kommune bør innskjerpe reglene om offentlig innkjøp og sørge for at kunnskap om reglene er kjent i tilstrekkelig omfang i organisasjonen. Verdal kommune har fått mye ros for brukermedvirkningen i dette prosjektet, og bør systematisere erfaringene slik at de kan brukes ved senere prosjektarbeid. Verdal kommune bør fokusere på arkivering og journalføring av prosjektdokumenter; dette er særlig viktig når eksterne aktører opptrer på vegne av kommunen. Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 5

6 1 Bakgrunn Med bakgrunn i Verdal kommunes omfattende utbyggingsplaner på skolesektoren, vedtok kommunestyret i Plan for forvaltningsrevisjon å belyse et investeringsprosjekt som første prioritet. Prioriteringen var i tråd med kontrollutvalgets innstilling. Verdal kommune har i økonomiplanen for avsatt 278 millioner kroner til et byggeprosjekt som omfatter bygging av ny barneskole og ungdomskole på Verdalsøra samt flerbrukshall og svømmehall. Et så omfattende byggeprosjekt medfører utfordringer både organisatorisk og ikke minst økonomisk. Byggeprosjektet vil strekke seg et par år fram i tid. Revisor har derfor valgt, i samråd med kontrollutvalget, å dele forvaltningsrevisjonsprosjektet i to rapporter. Denne rapporten omfatter perioden fra vedtak om bygging ble fattet i kommunestyret 2. mars 2009 og fram til byggestart ca 1.juni I denne fasen er det bl.a. gjennomført detaljplanlegging, valg av anbud og entrepriseform, politisk behandling og juryering. Neste rapport vil omfatte byggeperioden med bl.a. prosjekt- og økonomistyring, rapportering, ansvarsfordeling. 2 Problemstillinger, revisjonskriterier og metode 2.1 Problemstillinger Følgende problemstilling er valgt som utgangspunkt for arbeidet: Har Verdal kommune gjennomført en planleggings- og anbudsprosess i tråd med lover, regelverk og egne politiske vedtak for bygging av Verdalsøra barneskole, Verdalsøra ungdomsskole, flerbrukshall og svømmehall? Vi har vurdert følgende: Er saksutredningen forsvarlig? Er anbud og innkjøp gjennomført i samsvar med lov og regelverk? Er samspillfasen gjennomført som forutsatt? Har kommunen oppnådd forventede fordeler av samspillmodellen gjennom utviklingsfasen? Avgrensning I samråd med kontrollutvalget er prosjektet avgrenset til å se på perioden fra det ble bestemt å bygge nye skoler på dagens tomt og fram til byggestart. Etter gjennomgang av vedtak og avklaring med administrasjonen, har vi tatt utgangpunkt ved kommunestyrets vedtak i møte (sak 40/09) for vurdering av prosessen rundt utvikling av skolebygget. Vi ser på utarbeidelse av beslutningsgrunnlag og saksutredninger, anskaffelser og samspillfasen i nevnte tidsperiode. For å få et fullgodt bilde av prosjektet har det i enkelte tilfeller vært nødvendig å omtale forhold som ligger forut for denne perioden. Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 6

7 Kommunen har benyttet innleid kompetanse i forbindelse med planlegging av skoleutbyggingene i kommunen. Vi ser på kjøp av denne tjenesten som viktig for prosjektet fordi innkjøpt kompetanse har vært sentral i utarbeidelse av rom- og funksjonsprogram, kostnadsramme, gjennomføring av prekvalifisering, hovedkonkurranse og selve samspillfasen. Vi innlemmer derfor kjøpet i vårt datagrunnlag for vurderingen av innkjøpshåndtering selv om det fant sted før mars Tidligere vedtak om plassering, nybygging kontra renovering, skolestruktur osv vurderes ikke. Vi vurderer ikke innkomne forslag i design og priskonkurransen, om valgt løsning som utgangpunkt for samspillperioden er rett, eller løsningen slik den framstår etter samspillfasen. 2.2 Kilder til revisjonskriterier Revisjonskriterier er den målestokken revisor vurderer innsamlet datamateriale opp mot. Revisjonskriterier kan hentes fra lover og forskrifter, kommunestyrevedtak, avtaleverk og interne retningslinjer med mer. I dette prosjektet bruker vi revisjonskriterier hentet fra: Kommuneloven Kommunens økonomireglement Lov og Forskrift om offentlige anskaffelser med veileder Forutsetninger gitt i saksframlegg Revisjonskriteriene er nærmere beskrevet under de enkelte problemstillingene i undersøkelsen. 2.3 Metode Undersøkelsen er utført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds (NKRF) Standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisor må utføre forvaltningsrevisjonen systematisk, og vurderinger og konklusjoner må bygge på pålitelige og gyldige data som gir et reelt bilde av situasjonen. Problemstillingene i dette prosjektet er besvart på grunnlag av informasjon framkommet i intervju og analyse av dokumenter. Undersøkelsen er i all hovedsak basert på dokumentgjennomgang. Sentrale dokumenter har vært sakspapirer til kommunestyret, referater fra ulike møter i planleggingsperioden, samt ulike notat, brev og annen skriftlig dokumentasjon. Videre er det gjennomført samtaler med kommunalsjef oppvekst og virksomhetsleder teknisk drift. Referat fra intervju er verifisert. E-post er benyttet for å kontakte tillitsvalgte ved skolene og FAUs medlemmer i referansegruppe. Revisor har også vært til stede på et samspillmøte med entreprenørgruppen, det påfølgende interne beslutningsmøtet, og beslutningsmøtet i kommunestyret i mai Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 7

8 3 Saksutredning 3.1 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene for vurdering av saksutredning er utledet med utgangspunkt i kommuneloven 23 nr 2: Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Videre bygger vi på bestemmelser om investeringer i kapittel 7 i kommunens økonomireglement som gjaldt i 2009: Forslag til investeringer skal legges fram til behandlingen i økonomiplan og budsjett. Budsjettvedtaket i kommunestyret er klarsignal for videre planlegging. Investeringsoppgaver av vesentlig størrelse skal utredes som et "forprosjekt. Forprosjektet skal inneholde teknisk beskrivelse, tomtevalg og arealbruk, situasjonsplan, tegninger som viser bygninger og anlegg, fremdriftsplan, driftskalkyle og investeringsoverslag. Investeringsoverslaget skal være spesifisert slik at byggeregnskapet kan føres i henhold til dette. Sammen med en finansieringsplan og forslag til låneopptak utarbeidet av rådmannen, legges forprosjektet frem for behandling i kommunestyret. Finansieringen skal være sikret eller påregnes sikret før et investeringsprosjekt settes i gang. Følgende revisjonskriterier er utledet for den perioden forvaltningsrevisjonen skal dekke: Investering og framtidig drift skal ligge inne i budsjett og økonomiplan. Byggeprosjektet skal være utredet som forprosjekt og være konkretisert. Det skal foreligge kostnadsoverslag og finansieringsplan for investeringen før igangsetting. Beslutningsgrunnlaget i sakene skal være forsvarlig skriftlig utredet, og det skal gå tydelig fram hva som er faktaopplysninger og hva som er administrasjonens vurderinger i saken 3.2 Data Historikk Vi presenterer her en oversikt over de viktigste milepelene som har ledet fram til vedtak om igangsetting av byggeprosjektet. April 2007 Rapport utarbeidet av RG-Prosjekt AS og Silhuett Arkitekter AS tas til orientering av formannskapet som ba Rådmannen om å utrede mulighetene for utbygging av skolene på Verdalsøra i forbindelse med utarbeidelse av økonomiplanen for perioden Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 8

9 Juni 2007 Kommunestyret vurderte begge alternativer (ungdomsskole på nordsiden alternativ på sørsiden av Stiklestad allé) til å ha sterke og svake sider. Viktigheten av å legge til rette for en bred demokratisk prosess ble understreket. Videre ble det bestemt at driftskomiteen skulle konkludere saken tidlig på høsten 2007 med sikte på innarbeiding i Økonomiplanen Oktober 2007 Kommunestyret bestemte at det skulle tas sikte på å velge utbyggingsalternativ i november. Nov Kommunestyret fattet vedtak om at Verdalsøra ungdomsskole renoveres for 5 paralleller, Verdalsøra barneskole utbygges for to paralleller, Verdal svømmehall renoveres og flerbrukshall bygges. Total kostnadsramme 196 millioner kroner. Organisering av byggeprosess skulle fremmes som egen sak. Vår 2008 På grunn av store innsparingsbehov ble prosjektet Effektivisering og omstilling gjennomført. Delprosjektgruppe for oppvekst pekte i sin foreløpige rapport på mulighetene som ligger i å få til best mulig utnytting i forbindelse med byggeprosjektet bestående av Verdalsøra barneskole, Verdalsøra ungdomsskole, flerbrukshall og svømmehall. Igangsatt arbeid i samarbeid med samtlige ansatte ved de to skolene og Kulturtjenesten for å utarbeide et funksjonsprogram og romprogram for skoleanlegget. 1 Mai 2008 Firma Myklebust AS ble engasjert til å lede arbeidet med rom og funksjonsprogram for utbygging av skoler. Oppdraget bygget bl.a. på utredningen Effektivisering og omstilling i Verdal kommune. Juni 2008 Kommunestyret bestemte at det ved den videre utbygging av Verdalsøra ungdomsskole og Verdalsøra barneskole skulle legges vekt på en optimal bruk av felles lokaler for de to skolene. Det ble orientert om ulike entrepriseformer, det ble uttrykt ønske om at design skulle være en del av konkurransen. Avgjørelse av entrepriseform skulle først tas når funksjonsprogram for skoleutbyggingen var ferdigstilt. Mars 2009 Kommunestyret fattet vedtak om utbygging etter samspillmodell i 4 faser. Mars 2009 Prekvalifisering lyst ut med frist April 2009 Kommunestyret tok sak om utbyggingsalternativer til orientering. 3 alternativer med kostnadsanslag presentert. Mai 2009 Mai 2009 Juni 2009 Okt Okt Nov Des Januar 2010 Vår 2010 Mai 2010 Prekvalifisering ferdig, 5 firma kvalifisert Kommunestyret valgte utbyggingsalternativ 1 (og med det kostnadsramme) og vedtok å sende prosjektet ut på samspillkonkurranse. Kriterier for kåring av vinner i pris- og designkonkurransen presentert. Utsending av konkurransegrunnlag til prekvalifiserte firma. Formannskapet oppnevnte bedømmelseskomité. Frist for innsending av forslag NCC kåret som vinner av konkurransen, usikkerhet omkring eventuell klage. Kommunestyret fattet vedtak om inngåelse av samspillkontrakt fase 1 med NCC AS for utarbeidelse av forprosjekt for utbyggingen. Ramme for byggeprosjektet settes til 278 millioner kroner. Avtale om samspillkontrakt undertegnet. Samspillmøter mellom kommunen og utbyggere avholdes jevnlig. Brukermøter avholdes. Kommunestyret fatter igangsettingsvedtak 1 Saksframlegg sak 70/08 Kommunestyret Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 9

10 3.2.2 Vår 2009 Vår undersøkelse starter med kommunestyrets vedtak i sak 11/09, Hovedpunktene i vedtaket med relevans for prosjektet er følgende: 1. Verdalsøra barneskole utbygges for to paralleller. Verdalsøra ungdomsskole utbygges for fem paralleller. Skolene utbygges med utgangspunkt i foreliggende rom- og funksjonsprogram med flerbrukshall og svømmehall. 2. Skolene utbygges etter samspillmodell i 4 faser prekvalifisering, design- og priskonkurranse, utviklingsfase og detaljprosjektering/byggefase. 3. De økonomiske kostnadsrammene framlegges for kommunestyret på mars/april-møtet, slik at man kan få et endelig vedtak for hva rammen skal være for prosjektet. Investeringen var tatt inn i økonomiplanen for perioden med 188 millioner kroner. I saksframlegget til K-sak 11/09 er prosessene som førte fram til vedtaket beskrevet. Vi trekker fram følgende: Firma Myklebust AS v/ Kjell Kvam ble engasjert i april 2008 til å bistå kommunen med å lede prosessen med utforming av rom og funksjonsprogram. Utgangpunktet for arbeidet var blant annet utredningen Effektivisering og omstilling i Verdal kommune der ulike samarbeidsområder ble presentert. Ytterligere premisser for arbeidet lå i dokumentet Mål og retningslinjer for utvikling av skoleanlegg i Verdal vedtatt av kommunestyret i juni Prosessen med utvikling av rom og funksjonsprogram for skolene startet opp i mai/juni 2008 med orienteringsmøter for hver skole. Det skulle oppnevnes brukergrupper for hver skole, og det ble presentert et opplegg for brukergruppenes møter høsten 2008 og en felles studietur. Arbeidet pågikk høsten 2008 og inn i Arbeidet med flerbrukshall og svømmehall startet med et møte med lag og foreninger i september Parallelt med prosessen med utvikling av rom - og funksjonsprogram ble det holdt jevnlige arbeids- og koordineringsmøter på administrativt nivå. Det var Myklebust AS som var sekretær i disse gruppene. I saksframlegget ble følgende vurdert: Bygging av ny skole eller rehabilitering av eksisterende bygg o Byggets levetid, energieffektivitet og universell utforming o Sambruk mellom barneskole og ungdomsskole o Behov for leie av undervisningslokaler i renoveringsperioden o Framtidig vedlikehold Økonomi o Investeringskostnader ved nybygg og samlokalisering o Sparte kostnader til energi, renhold og vedlikehold ved nybygg Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 10

11 Utbyggingsmodell Fra tidligere var Konkurransepreget dialog, samspillmetoden 2 eller prekvalifisering av komplett arkitekt/rådgivingsgruppe med påfølgende designkonkurranse vurdert som mest aktuelle utbyggingsmodeller. Samspillmetoden ble anbefalt, men det ble ikke gitt begrunnelse for anbefalingen. I følge virksomhetsleder teknisk drift var dette en ny utbyggingsmodell for kommunen, og man hadde svært liten kunnskap om denne. Modellen ble tatt i bruk kommunal sektor rundt årtusenskifte, og har vært gjenstand for en del usikkerhet og diskusjon - og klagesaker til KOFA 3. Modellen ble kommentert i kommunestyremøtene, men etter det revisjonen har kunnet bringe på det rene ble det ikke gitt noen samlet orientering om modellen og eventuelle fordeler /ulemper. Det var utarbeidet et notat 4 som vedlegg til saken om fasene i en samspillmodell. Videre framdriftsplan ble skissert med prekvalifisering i mars 2009, tilbudsfrist i september 2009, byggestart i april 2010 og innflytting i november Kommunestyret hadde saken oppe til behandling på sitt møte i april 2009 (sak 36/09). 3 utbyggingsalternativer for skolene ble presentert, vurdert og lagt fram til drøfting: To nye skoler i ett bygg. Ny barneskole, nytt fellesareal, rehabilitering ungdomsskole Ny barneskole, nytt fellesareal, ny parallell ungdomsskole Revidert framdriftsplan ble lagt fram med byggestart i juni Saken ble tatt til orientering. Neste møte i kommunestyret var , og det ble i sak 40/09 fattet følgende vedtak: 1. Skoleutbygging Verdalsøra barneskole, Verdalsøra ungdomsskole, flerbrukshall og svømmehall sendes ut på samspillkonkurranse i henhold til alternativ Oppnevning av bedømmelseskomité (formannskapets innstilling pkt. 2) trekkes ut fra dagens innstilling og fremmes som egen sak til beslutning i formannskapet. 3. Forslag til endelig utbyggingsvedtak inkludert valg av entreprenør/utbyggingsgruppe framlegges for kommunestyret i november Det ble i saken presentert 3 utbyggingsalternativer og kostnader knyttet til de ulike alternativene. Grunnlaget for de økonomiske beregningene både til dette møtet og marsmøtet var utført av Myklebust AS og virksomhetsleder teknisk drift i felleskap. På grunn av innføring av nye byggeforskrifter 1. august 2009 med blant annet krav til maksimalt energiforbruk, ble det også lagt fram oversikt over de ulike alternativenes energiforbruk. I vurderingen ble de ulike alternativene holdt opp mot rammen i korrigert økonomiplan uten at beløpet i økonomiplanen ble nevnt. I vedtatt økonomiplan for var det avsatt 188 millioner kroner til prosjektet. Energiforbruket ble vurdert, manglende mulighet for sentral delfinansiering omtalt, og med henvising til fordelene med nye bygg anbefalte rådmannen alternativet med nybygging. 2 Konkurransepreget dialog er en entrepriseform som etter forskrift om offentlige anskaffelser kan benyttes ved særlig komplekse anskaffelser der det er umulig for oppdragsgiver å beskrive hva som skal anskaffes. 3 KOFA Klageorganet for offentlige anskaffelser 4 Vedlegg 1 Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 11

12 I vurderingen står bl.a. følgende: Dersom kostnadene i prosjektet blir høyt, vil det være mulig å invitere til at alt prosjekteres, men ta forbehold om at deler kan tas ut. Dette legges inn i konkurransegrunnlaget. Under kommunestyrebehandlingen i november kan da deler av prosjektet trekkes ut. I konkurransegrunnlaget står det: I tillegg presiseres at Verdal kommune forbeholder seg rett til at prosjektmaterialet til den vinnende gruppe på alle områder må kunne bearbeides i den senere skissefase, om nødvendig også i forhold til foreliggende økonomiske rammer. Dette var, i følge administrasjonen, å forstå slik at dersom kommunestyret mente kostnadene ble for høye, skulle oppdraget til samspillgruppa være å redusere kostnadene ved å redusere omfanget av prosjektet i samspillfasen. Resultatet av prekvalifiseringen og honorering ble omtalt, og det ble opplyst at konkurransegrunnlag for Plan- og priskonkurranse med samspill ville bli sendt ut umiddelbart etter politisk vedtak. Kriterier for kåring av vinner ble presentert sammen med forslag til sammensetning av bedømmelseskomité. Ny framdriftsplan viste at kåring av vinner ville skje i løpet av november 2009, samspillfasen ville gå fra desember 2009 til mai 2010; byggestart i juni som tidligere antatt Høst 2009 Bedømmelseskomiteen ble oppnevnt av formannskapet og bestod av 3 eksterne arkitekter, rektorene ved de to skolene, 2 fra administrasjonen, 3 politikere, 2 fra FAU og 2 tillitsvalgte. Rådmannens utgangspunkt var et ønske om en bredt sammensatt komité. Etter at fristen for innsending av forslag gikk ut 27. oktober, ble det gjennomført en juryering der bedømmelseskomiteen arbeidet konsentrert fra november med Myklebust AS som sekretær. Resultatet av konkurransen, der juryeringen var en del av grunnlaget, ble framlagt I perioden fram til berammet kommunestyremøte , der beslutning om å gå videre skulle vedtas, var det en del korrespondanse mellom Verdal kommune og en av aktørene som ikke vant. Det dreide seg om detaljer for begrunnelse av vedtak, vurdering av klage osv. I denne fasen benyttet Verdal kommune seg av sin faste advokat i utformingen av sine tilsvar. På bakgrunn av at det var forventet en klage ble saken utsatt til kommunestyrets møte Rett før behandlingen ble klagen trukket. I saksopplysningene til kommunestyremøtet er det tatt utgangspunkt i vedtaket fra , og prosessen rundt juryering ble kort omtalt. Resultatet av juryeringen ble presentert, og et samlet oppsett over totalvurdering av tilbudene ble presentert i tabells form. Det ble lagt fram en samlet prosjektkostnad etter innhenting av tilbud på 275 millioner kroner inklusiv 15 millioner kroner i momskompensasjon som skulle overføres til drift. I vurderingen går det fram at entreprisekostnaden må reduseres med millioner kroner i samspillperioden. Kostnadene for utarbeidelse av ferdig forprosjekt vil beløpe seg til 3,9 millioner kroner. Det opplyses at Verdal kommune har rett til å avslutte kontraktsforholdet innen utgangen av april 2010 dersom det foreligger saklige grunner for det. Kommunestyrets vedtak hadde følgende ordlyd: 1. Det inngås samspillkontrakt fase 1 med NCC AS for utarbeidelse av forprosjekt for utbyggingen. Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 12

13 2. Verdalsøra ungdomsskole, Verdalsøra barneskole, flerbrukshall og svømmehall prosjekteres videre innenfor økonomiplanens budsjettramme på 278 mill kr. 3. Forprosjekt med tilhørende utbyggingskostnader forutsettes godkjent av Verdal kommunestyre før utbyggingen igangsettes Vår 2010 Kontrakt med NCC ble inngått For å kunne komme med nødvendige avklaringer i samspillfasen oppnevnte Formannskapet i møte tre grupper som skulle delta i denne fasen: Samspillgruppe Referansegruppe Brukergruppe Arbeidet i gruppene ledet fram til enstemmig investeringsvedtak i kommunestyret , og er nærmere omtalt i kapittel 6.2. Kommunestyret fattet følgende vedtak: 1. Verdal kommune vedtar utbygging av Verdalsøra ungdomsskole, Verdalsøra barneskole, flerbrukshall og svømmehall i samsvar med revidert tilbud med tilhørende dokumentasjon (forprosjekt) datert 12.mai Verdal kommunestyre vedtar en total kostnadsramme for prosjektet på kr eks mva. Kostnadene og de økonomiske konsekvensene av utbyggingen innarbeides ved rullering av økonomiplanen for Formannskapet gis fullmakt til å vedta videre organisering av byggeprosessen. I saksframlegg og vedlegg til kommunestyret går det fram at etter samspillperioden er totalentreprisekostnaden i underkant av 203 millioner kroner eks. mva, og total kostnad for prosjektet er på kr eks mva. Inkludert momskompensasjon som skal overføres drift gir det en prosjektkostnad på kr Dette går imidlertid ikke fram av selve saksframlegget eller vedtaket som gjelder en total kostnadsramme for prosjektet på kr eks mva. Dette er innenfor de forutsatte rammer lagt i økonomiplanen og referert i K-sak 86/09 (278 millioner kroner). I sak 86/09 var overføringen av 15 millioner kroner momskompensasjon til drifta omtalt. I forbindelse med behandlingen i kommunestyret gav arkitekt, prosjektleder og hovedentreprenør korte orienteringer til kommunestyret om bygg, prosess og videre framdrift. Etter kommunestyrets vedtak om igangsetting av byggeprosjektet inngikk Verdal kommune avtale med NCC Constructions AS om totalentreprise for bygging av Verdalsøra barneskole, Verdalsøra ungdomsskole, flerbrukshall og svømmehall. 3.3 Vurdering Forprosjektering Økonomireglementet har bestemmelse om at investeringsoppgaver av vesentlig størrelse skal utredes som et "forprosjekt og hva et forprosjekt skal inneholde (teknisk beskrivelse, Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 13

14 tomtevalg og arealbruk, situasjonsplan, tegninger som viser bygninger og anlegg, fremdriftsplan, driftskalkyle og investeringsoverslag) Da kommunestyret fattet vedtak om å gjennomføre utbyggingen var det på grunnlag av et rom- og funksjonsprogram som i denne sammenhengen kan anses som et forprosjekt. Tomtevalget var avklart tidligere, og det forelå et investeringsoverslag og framdriftsplan. Videre var driftskostnadene vurdert ved nybygg opp mot rehabilitering av eksisterende bygg. I desember 2009 forelå mer detaljerte planer (tegninger) etter avgjørelse i designkonkurransen, og det ble også presentert ny kostnadsramme og framdriftsplan for prosjektet til kommunestyrets behandling. Etter samspillfasen fattet kommunestyret i mai 2010 det endelige igangsettingsvedtaket på bakgrunn av mer detaljerte tegninger, revidert kostnadsoverslag og ny framdriftsplan. Økonomiplanens krav om forprosjekt som utgangspunkt for beslutning om igangsetting av investeringsprosjekt er etter revisors skjønn ivaretatt Beslutningsgrunnlag - Saksutredning Etter vår vurdering har alle saksframleggene hatt en tydelig oppbygging med henvisning til forrige gjeldende vedtak i saken, nye fakta, vurderinger og anbefalinger. Ulike utbyggingsalternativer med tilhørende økonomiske konsekvenser og ivaretakelse av ny byggforskrift har blitt presentert og vurdert. Forprosjektet i ulike faser med tilhørende framdriftsplaner og økonomiske vurderinger har vært en sentral delen av beslutningsgrunnlaget. Innleie av ekstern kompetanse og stor grad av brukermedvirkning i utarbeidelsen har bidratt til kvalitet og faglig forankring. Når det gjelder valg av entreprisemodell, er dette bare kort omtalt i saksframleggene, og de forslagene som er fremmet av rådmannen er ikke begrunnet. Til K-sak 11/09 forelå et notat som beskrev fasene i en samspillmodell, men det ble ikke gitt skriftlig vurdering av fordelene ved en slik modell sammenliknet med andre entreprisemodeller i saksutredningen. I og med at dette var en ny modell for kommunen, og at det har vært en del diskusjon omkring bruken denne modellen ved andre prosjekter i fylket, mener vi at selve modellen med fordel kunne ha blitt omtalt i saksframlegget. Det kan ha skapt forvirring at det til K-sak 70/08 ble omtalt som konkurransepreget dialog mens det i K-sak 11/09 fattes vedtak om samspillmodell i 4 faser Økonomi På bakgrunn av gjennomgangen mener revisor at økonomireglementets krav om at investeringsoverslag skal ligge til grunn ved investeringer er fulgt. Investeringen var lagt inn med 188 millioner kroner i økonomiplanen for Til kommunestyrets behandling av utbyggingen i desember 2009 ble utbyggingskostnaden basert på anbud presentert. Det ble også gjort en vurdering på omfang av nødvendige reduksjoner som måtte tas i samspillfasen, og ny samlet investering ble vedtatt til innenfor økonomiplanens ramme på 278 millioner kroner. Økonomiplanen for ble vedtatt Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 14

15 Når det gjelder økonomireglementets krav om at finansieringsplan og forslag til låneopptak skal legges fram sammen med forprosjektet, mener revisor at dette er ivaretatt gjennom henvisninger til økonomiplaner og tidligere vedtak. Til det endelige beslutningsmøtet i kommunestyret var totalkostnad for prosjektet eks mva beregnet til ca 260 millioner kroner. Dette reflekteres i vedtaket. Opplysninger i vedlegg til saken om at 15 millioner kroner i momskompensasjon skal overføres drift (jfr. også saksframlegg 86/09), slik at totalkostnaden for prosjektet ser ut til å bli ca 275 millioner kroner, er ikke kommentert i saksframlegget og går heller ikke fram av vedtaket. På dette grunnlaget mener revisor at saksframlegg og vedtak kan skape usikkerhet med hensyn til hvor mye av momskompensasjonen som skal tilbakeføres til prosjektet. Beløpet ligger uansett innenfor avsatt ramme i økonomiplan for på 278 millioner kroner. Når det gjelder driftskostnader, ble det til møtet i mai 2009 presentert energikostnader ved ulike utbyggingsalternativer. Dette er de eneste driftskostnadene som er omtalt for nybygget. Det er sannsynlig at driftskostnadene reduseres når det er snakk om å gå fra flere gamle bygg til ett nytt. Vi mener likevel at det burde ha blitt presentert en driftskalkyle slik økonomireglementet krever. 3.4 Konklusjon Det er vår vurdering at investeringsreglementets bestemmelser om utredning gjennom forprosjekt er fulgt, og at forprosjektene har vært gode grunnlag for utarbeiding av beslutningsgrunnlag/saksutredning. Saksutredningene er presentert på en oversiktlig måte, og inneholder relevant informasjon. Vi savner imidlertid Rådmannens skriftlige vurdering ved valg av entreprisemodell i og med at det ble anbefalt å velge en modell som var ny for kommunen. Beskrivelse av økonomiske konsekvenser av utbyggingen ser ut til å være ivaretatt, og investeringen har vært forankret i kommunens økonomiplaner ved at disse har blitt endret i prosjekteringsperioden. Revisjonen mener at saksutredning og endelige vedtak om kostnadsramme for prosjektet kunne ha vært mer presist i forhold til om hele eller deler av momskompensasjonen skal tilbakeføres til prosjektet. Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 15

16 4 Er anbud og innkjøp gjennomført i samsvar med lov og regelverk? Lov om offentlig anskaffelser og Forskrift om offentlige anskaffelser har mange og detaljerte bestemmelser om hvordan et offentlig innkjøp skal foretas. Vi har derfor valgt å konkretisere problemstillingen i følgende underproblemstillinger: Er det gjennomført konkurranse? Er regelverket for gjennomføring av konkurransen fulgt? Er regelverket med utgangspunkt i anskaffelsesverdi fulgt? Ut fra Kontrollutvalgets vedtak om avgrensning i tid vil det være prekvalifiseringsprosessen og påfølgende designkonkurranse med pristilbud som er gjenstand for revisjonens undersøkelse. Vi har sett i kapittel 3 at kommunen har knyttet til seg ekstern kompetanse i arbeidet med utarbeidelse av prosjektgrunnlag og gjennomføring av både prekvalifisering og samspillfasen. Revisor finner det derfor riktig å gjøre en vurdering av kjøp av denne tjenesten. Videre ser vi på kjøp av byggherreombud som ble gjennomført i mai Revisjonskriterier Kilde til revisjonskriterier Det er utarbeidet en Veileder til reglene om offentlige anskaffelser 5. I det følgende gis en oversikt over sentrale momenter vi har utledet våre revisjonskriterier fra. Generelt Veileder for offentlige anskaffelser viser til at det er en del grunnleggende prinsipper som gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Noen av prinsippene er delvis overlappende. Kravene er nedfelt i lovens 5 og forskriftens 3-1. Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken del av forskriften som regulerer anskaffelsen, og uavhengig av hvilken anskaffelsesmetode som velges. De grunnleggende kravene må overholdes på alle stadier av anskaffelsesprosessen. Forskrift om offentlig anskaffelser er bygd opp i 4 deler: Del I: Gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens verdi. Del I og II: For anskaffelser mellom kroner eks mva og EØS-terskelverdiene. Del I og III: For anskaffelser over EØS-terskelverdiene Del I og IV: Regulerer Plan- og designkonkurranser og bygge- og anleggskonsesjoner. Vi vil i vår undersøkelse spesielt forholde oss til følgende: 5 Fornyings- og administrasjonsdepartementet 2006 Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 16

17 Terskelverdier Ved beregning av terskelverdier må oppdragsgiver anslå anskaffelsens verdi. I den nye forskriften er det presisert at oppdragsgiver må gjøre et anslag over det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksklusiv merverdiavgift, for de kontraktene som utgjør anskaffelsen. EØS regelverkets terskelverdier som er relevante for dette prosjektet var i kroner eks mva for kjøp av varer og tjenester, og kroner eks mva for bygge- og anleggsprosjekter. Prosedyrealternativer Anskaffelsens verdi avgjør hvilken anskaffelsesprosedyre som skal velges. For anskaffelser over kr og over EØS-terskelverdiene kan følgende prosedyrer velges 6 : Åpen anbudskonkurranse tillater alle interesserte leverandører å levere tilbud. Oppdragsgiver må behandle alle tilbudene som kommer inn. Begrenset anbudskonkurranse tillater bare leverandører som er invitert til å gi tilbud. Det foretas først en prekvalifisering, der alle interesserte leverandører kan levere inn forespørsel om å få delta i konkurransen. Leverandørenes kvalifikasjonskrav vurderes opp mot krav i kunngjøring og konkurransegrunnlag. Nedre grense for hvor mange leverandører som skal inviteres må oppgis sammen med hovedtrekkene i utvelgelsesmetoden eller kriteriene som vil bli lagt til grunn for valget. For anskaffelser over EØS-terskelverdien kan konkurransepreget dialog benyttes. Dette kan være aktuelt ved særlig komplekse anskaffelser der det er umulig for oppdragsgiver å beskrive hva som skal anskaffes. Konkurranse med forhandlinger er metode som benyttes under forskriftens del II, og kan unntaksvis benyttes i del III. Kunngjøring Ønske om tildeling av kontrakt skal skje ved kunngjøring. For alle anskaffelser over kr skal det utarbeides en kunngjøring i samsvar med skjemaer fastsatt av Fornyingsog administrasjonsdepartementet. Kunngjøring skal sendes til Doffin 7 for publisering og for videresending til TED-databasen 8 for anskaffelser over EØS-terskelverdien. Kvalifikasjonskrav og konkurransegrunnlag Kvalifikasjonskrav er minimumskrav som knytter seg til leverandørens egnethet til å levere den aktuelle anskaffelsen. Et konkurransegrunnlag supplerer og utdyper de opplysningene som oppdragsgiver har angitt i kunngjøringen. Det skal inneholde opplysninger om hvilken ytelse som skal anskaffes, og skal videre gi opplysninger om hvordan konkurransen skal gjennomføres. I konkurranse- 6 FOA Database for offentlige innkjøp i Norge 8 EUs offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 17

18 grunnlaget har derfor oppdragsgiver anledning til å fastsette mer detaljerte krav til konkurransen, anskaffelsen eller kontraktsbetingelsene. Det skal opplyses om den prosedyre som er valgt og hvordan den skal gjennomføres, hvilke krav som stilles til leverandørene, hvordan oppfyllelse av disse kravene skal dokumenteres og, dersom det er aktuelt, hvorledes utvelgelse av leverandører i konkurranser der det settes en grense for antall deltagere, skal skje. Tildeling Dersom oppdragsgiver skal velge ut leverandører skal det oppgis en nedre, og eventuelt øvre grense for antall leverandører som skal få levere inn tilbud. Det skal inviteres et antall leverandører som er tilstrekkelig til å sikre reell konkurranse. Oppdragsgiver må beskrive for markedet hva han ønsker å anskaffe. Denne beskrivelsen gjøres i den tekniske spesifikasjonen, for eksempel i en funksjonsbeskrivelse Tildeling av kontrakt skal baseres på objektive og saklige kriterier. Tildelingskriteriene skal oppgis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget slik at det er forutberegnlig og gjennomsiktighet for leverandørene hva oppdragsgiver vil vektlegge ved valg av tilbud. Tildeling av kontrakten skal enten skje på basis av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, eller utelukkende ut fra hvilket tilbud som har den laveste prisen. Bestemmelsen om prioritering inneholder krav om at oppdragsgiver skal oppgi prioriteringen av tildelingskriteriene, dersom de er fastsatt på forhånd. Det er særlig viktig å kommunisere klart om tildelingskriteriene der minstekravene til tilbudet er små. I slike tilfeller er tildelingskriteriene spesielt avgjørende for at leverandøren skal kunne se hvordan oppdragsgiver er opptatt av forholdet mellom pris og kvalitet. Anskaffelsesprotokoll Oppdragsgiver skal dokumentere hele anskaffelsesprosessen skriftlig for å sikre at lovens grunnleggende krav til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas. Disse kravene ivaretas ved å føre en anskaffelsesprotokoll fortløpende gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger. For at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte, har departementet laget skjemaer som oppdragsgivere kan velge å benytte. Hvis man velger å ikke bruke departementets maler, er det viktig at man uansett svarer på de spørsmålene som fremgår av disse malene Revisjonskriterier På dette grunnlaget er følgende revisjonskriterier utledet: Det er utarbeidet terskelverdi for anskaffelsen Det er valgt rett anskaffelsesprosedyre Kunngjøring og konkurranse er gjennomført som beskrevet i reglene Tildelingskriterier er utarbeidet og gjort kjent Tildeling har skjedd etter kunngjorte kriterier Det er utarbeidet en brukervennlig og oversiktlig anskaffelsesprotokoll som tilfredsstiller formål og krav til innhold Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 18

19 4.2 Data Konsulenttjenester I april/mai 2008 startet Firma Myklebust AS som prosessleder i utvikling av rom - og funksjonsprogram i samarbeid med byggherre og brukere 9. Det ble ikke gjennomført anbudsprosess i forbindelse med valg av ekstern kompetanse til dette arbeidet. Administrasjonen opplyser at dette firmaet ble knyttet til prosjektet etter et møte om utarbeidelse av funksjonsprogram. I et referat datert står følgende: Kjell Kvam engasjeres for å utarbeide funksjonsprogram for skoleanlegget i samarbeid med brukerne. Bård Kotheim sørger for at avtale blir utarbeidet. 10 Myklebust AS gav et skriftlig tilbud på tjenesten datert Det foreligger oppdragsbekreftelse fra Myklebust AS, men kommunen har ikke kunnet framlegge eventuelt akseptbrev eller kontrakt for tjenesten. Arbeidet med rom- og funksjonsprogram var ferdig i mai Da hadde Myklebust AS også vært konsulent for kommunen ved gjennomføring av prekvalifiseringsprosessen fram til oppstart av hovedkonkurransen. Firmaet fortsatte sitt arbeid for Verdal kommune ved å være kontakt for tilbyderne i konkurransefasen, som sekretær under juryeringen, og som sekretær i samspillgruppen vinter/vår 2010 fram mot byggestart. Regnskapet pr viser at Myklebust AS har solgt tjenester til kommunene i perioden fra for ca 1,8 millioner kroner eks mva. Da samspillfasen nærmet seg slutten, ble det utlyst en åpen anbudskonkurranse om byggeledelse/byggherreombud i byggeperioden. I vedlegg til sak i kommunestyret er kostnaden for tjenesten anslått til 1 million kroner eks. mva. Utlysingen ble publisert på Doffin-basen med anbudsfrist To tilbydere ble avvist og var ikke med i konkurransen. I følge brev til godkjente tilbydere ble Myklebust AS valgt etter en samlet vurdering av pristilbud og kompetanse. Det er redegjort for dette i brevet. Etter avgjørelsen har det vært en del kontakt mellom kommunen og en av tilbyderne, avgjørelsen ble påklaget, men klagen er senere trukket. På forespørsel om anskaffelsesprotokoll viste administrasjonen til brevet til tilbyderne som ikke var avvist om resultatet av konkurransen, datert Dette brevet inneholder informasjon om finansiering, klageadgang, vurdering og valg av tilbud. Innherred samkommune har utarbeidet mal/skjema som skal benyttes ved føring av anskaffelsesprotokoll 11. Virksomhetsleder teknisk drift opplyser at han ikke har kjennskap til dette skjemaet. Gjennom et søk på anskaffelsesprotokoll i kommunens sak-arkiv-system kom det kun opp ett treff i perioden fra 2005 på en anskaffelsesprotokoll som var journalført. 9 Tilbud av Verdal kommune hadde også kjøpt tjenester fra andre konsulentfirma tidligere i prosessen, men dette omtales ikke nærmere i denne rapporten. 11 Vedlegg 2 Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 19

20 4.2.2 Prekvalifisering og designkonkurranse med pristilbud Kommunestyret vedtok å sende utbyggingen av Verdalsøra barneskole, Verdalsøra ungdomsskole, svømmehall og flerbrukshall på anbud. I saksframlegget var det anslått en samlet entreprisekostnad på millioner kroner på bakgrunn av rom og funksjonsprogram. Det ble bestemt å benytte begrenset anbudskonkurranse og gjennomføring etter samspillmodell med prekvalifisering, design- og priskonkurranse, utviklingsfase og detaljprosjektering/ byggefase. Kunngjøring om prekvalifisering for oppdraget om prosjektering og utførelse ble publisert på Doffin-basen med tidsfrist klokka 12:00. Publisering i TED-databasen foregikk parallelt. I kunngjøringsteksten på Doffin er det presentert kvalifikasjonskrav med utgangspunkt i tilbyders organisatoriske og juridiske stilling og økonomiske og finansielle kapasitet. I tillegg er det satt opp dokumentasjonskrav knyttet til tilbyders tekniske og faglige kvalifikasjoner for utvelgelse av de 5 beste kvalifiserte samspillalliansene. Disse kravene var vektet. Under tilleggsopplysninger er det gjort klart at prosjektet skal organiseres som et samspillprosjekt, når hovedkonkurransen skal pågå og hva den omfattet, honorering samt tidspunkt for utviklingsfase og byggefase. For selve design- og priskonkurransen var det utarbeidet en detaljert beskrivelse om oppdraget. Vurderingskriteriene og vektingen av disse var presentert i Bok 0, et dokument som omhandlet kravene og detaljert beskrivelse av selve oppdraget, og som alle deltagere i hovedkonkurransen fikk tilsendt. Det var Myklebust AS som foretok vurdering av tilbydere. Alle 6 tilbydere ble vurdert som kvalifiserte til å kunne løse oppgaven på en god måte 12. Utvelgelsen av de 5 beste alliansene er gjort på grunnlag av annonsert vekting, og presentert i et oppsett datert Resultatet ble meddelt tilbyderne i brev datert fra Myklebust AS. For selve design- og priskonkurransen oppnevnte formannskapet en bedømmelseskomité 13. Komiteens mandat var å bedømme de enkelte gruppers innleverte prosjektforslag. Denne bedømmelsen utgjorde 30 % av konkurransen. Resultatet av juryeringen ble sammen med de øvrige kriteriene som var satt opp, vektet og sammenstilt av Myklebust AS. Tilbydere ble meddelt resultatet av konkurransen i brev med vedlegg som beskrev hvordan resultatet hadde framkomet. På spørsmål om anskaffelsesprotokoll for denne anskaffelsen fikk revisor oversendt brev til tilbydere datert om resultatet av konkurransen med vedlegg. Brevet inneholder resultatet og beskriver hvordan juryering og vekting av tildelingskriterier er gjort og resultatet 12 E-post fra Myklebust AS til Verdal kommune Komiteen hadde følgene sammensetning: 2 eksterne arkitekter, 1 ekstern landskapsarkitekt, rektor Verdalsøra barneskole, rektor Verdalsøra ungdomsskole, kommunalsjef oppvekst, virksomhetsleder teknisk drift virksomhetsleder kultur, 3 politikere (ordfører, leder plan/utviklingskomiteen og leder driftskomiteen) 2 representanter FAU og 2 tillitsvalgte (en fra hver skole). Ordfører var leder. Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 20

21 av samlet vurdering, men inneholder ikke minimumskrav til hva en anskaffelsesprotokoll skal inneholde, jfr. utarbeidet mal for Innherred samkommune Vurdering Kjøp av konsulenttjenester Det er i perioden fra 2008 til juni 2010 kjøpt tjenester fra samme konsulentfirma for ca 1,8 millioner kroner inkl mva. Det ser ikke ut til at Verdal kommune har foretatt en vurdering av hvilke konsulenttjenester kommunen har hatt bruk for og til hvilken kostnad. Samme firma har fått stadig nye oppdrag innenfor samme prosjekt uten at det er foretatt konkurranseutlysing. Her har Verdal kommune foretatt et innkjøp i strid med innkjøpsregelverket som sier at innkjøp over kr må lyses ut i Doffin. Når samme konsulentfirma stadig får nye oppdrag utover det som opprinnelig var avtalt (utarbeidelse av rom- og funksjonsprogram), gir dette inntrykk av at kommunen ikke har god nok kjennskap til gjeldende regelverk. At kommunen ikke har kunnet vise til inngått kontrakt med konsulentselskapet for dette arbeidet, forsterker inntrykket av manglende innkjøpskompetanse. Når det gjelder kjøp av byggherretjeneste ble det anslått en kostnad for anskaffelsen, og det ble valgt åpen konkurranse, som ble kunngjort i henhold til regleverket. Det var utarbeidet tildelingskriterier, og i brev til tilbydere om resultatet framgår hvordan kommunen har vektet de ulike tilbudene. Revisor vurderer at dette innkjøpet er gjennomført i henhold til regelverket på disse punktene. Som anskaffelsesprotokoll viser kommunen til brev til tilbydere som ikke var avvist om resultatet av konkurransen. Dette brevet inneholder bare enkelte av de opplysningene som skal framgå av en anskaffelsesprotokoll. Her har Verdal kommune ikke fulgt forskriftens krav, og det er heller ikke benyttet skjema utarbeidet av Innherred samkommune for føring av anskaffelsesprotokoll. Når det etter søk i elektronisk arkiv kan se ut som anskaffelsesprotokoll er et svært lite brukt begrep/dokument i hele organisasjonen, forsterker det et inntykk om at innkjøpsreglene og utarbeidede maler ikke er godt nok kjent. Revisor mener at manglende kunngjøring og mangler ved bruk av anskaffelsesprotokoll er kritikkverdig Prekvalifisering og designkonkurranse med pristilbud Hovedinnkjøpet ble foretatt gjennom begrenset anbud etter prekvalifisering. På grunnlag av anslått pris ble det valgt en korrekt prosedyre. Konkurransen ble annonsert på Doffin-basen og TED-basen og tilfredsstiller dermed kravene til slik offentliggjøring. Tildelingskriterier for firma som ønsket å bli prekvalifisert var annonsert, og vurderingen viser at disse ble fulgt ved utvelgelsen. Det er revisors vurdering at deltagerne har fått detaljert konkurransegrunnlag for design- og priskonkurransen, samt kriterier for vurdering av innkomne forslag gjennom tilsending av Bok 0. Dokumentasjonen fra samlet vurdering etter avsluttet konkurranse og juryering viser etter vår vurdering at kriteriene og vektingen er fulgt. 14 Se vedlegg 2 Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 21

22 Når det gjelder anskaffelsesprotokoll, er det vår vurdering at heller ikke ved denne anskaffelsen har Verdal kommune kunnet framvise en protokoll som tilfredsstiller forskriftens intensjoner og krav. Brevet til tilbydere om resultatet av konkurransen beskriver resultatet på en god måte. Opplysninger om andre vesentlige forhold ved innkjøpet er ikke beskrevet slik det går fram av kravene til innholdet i en anskaffelsesprotokoll. Når det dreier seg om et innkjøp til mer enn 200 millioner, kroner er det en alvorlig mangel at kommunen ikke kan framvise en slik protokoll for å synliggjøre på en enkel og oversiktlig måte hvordan konkurransen er gjennomført. 4.4 Konklusjon Revisor har sett på to innkjøp av konsulenttjenester, og fant at Verdal kommune har foretatt et av disse innkjøpene i strid med regelverket om offentlige anskaffelser. Verdal kommune har, for de forholdene som er undersøkt, gjennomført selve design- og priskonkurransen i henhold til lov og regelverk. Revisor har avdekket mangelfull dokumentasjon av hvordan innkjøpene har foregått. Vi mener at Verdal kommune i disse tilfellene har vist en mangelfull forståelse av hvordan en anskaffelsesprotokoll skal utformes, og dermed også hvilke funksjoner den skal fylle. Dette kan tyde på at sentral kunnskap om innkjøpsregler ikke er kommunisert godt nok ut i organisasjonen. 5 Samspillmodellen som entrepriseform Samspillmodellen ble presentert for kommunestyret i saksframlegg til møtet i juni 2008 på følgende måte: Konkurransepreget dialog. (Samspillmetoden) Prekvalifisering av f. eks 3 prosjektgrupper bestående av entreprenør/komplett arkitekt/prosjekteringsgruppe. Betaler da de prekvalifiserte gruppene et bestemt beløp for utarbeidelse av et skisseprosjekt/veiledende pristilbud for utbyggingen. Den vinnende gruppen får deretter oppdraget med utbyggingen. I en samspillmodell inngår byggherre et tillitsbasert samarbeid med prosjekterende og utførende aktører for utvikling av forprosjektet. Dette er en relativt ny entrepriseform. Nord- Trøndelag fylkeskommune var blant de første som prøvde ut modellen i Det ble da lagt vesentlig vekt på ulike skjønnsbaserte vurderinger ved utvelgelsen av entreprenør, og i en evaluering av samspillmodellen som entrepriseform fra ble det pekt på mange svakheter ved modellen på bakgrunn av de prosjektene som ble belyst. Prosjektet i Verdal skiller seg ut fra disse tidlige prosjektene ved at prisen på bygget har fått en vesentlig større betydning for utvelgelsen. I saksframlegg til politisk behandling er det ikke presentert fordeler ved samspillmodellene kontra andre entrepriseformer. Administrasjonen understreker overfor revisjonen at fordelen ved å benytte samspillmodell som entrepriseform ligger i at kommunen får prosjektert et bygg som både tilfredsstiller byggherrens behov og er tilpasset den kostnadsramme som er avsatt til prosjektet. 15 Jan Ole Similä: Samspillmodellen En kontraktform som ivaretar konkurranseelementet og fremmer mål- og kostnadseffektivitet? Forvaltningsrevisjon nr /2010 Verdal kommune 22