Byrådssak 108/16 Høringsuttalelse angående forslag til ny forskrift om vannforsyning og drikkevann KART ESARK-03-201600221-66 Hva saken gjelder: Helse- og omsorgsdepartementet fremmer ved høringsbrev av 7.1.2016 forslag til ny forskrift om vannforsyning og drikkevann, (drikkevannsforskriften). Høringsfristen er forlenget til 22.april. Bakgrunnen for forslag til ny forskrift er blant annet ny kunnskap, endringer i drikkevannsdirektivet og generell samfunnsutvikling. I følge departementet er hovedutfordringen på drikkevannsområdet stort lekkasjetap i ledningsnettet med tilhørende fare for innsug av helseskadelig smittestoffer og andre farlige stoffer, samt at i størrelsesorden 600 000 mennesker får vann fra små vannforsyninger med ukjent vannbehandling og kvalitet. Endret sikkerhetssituasjon og klimaendringer er også en del av årsakene til forskriftsendringen. Forskriftsutkastet inneholder også strukturelle endringer for å gjøre den mer leservennlig og for å få tydeligere frem hva som kreves og hvem de ulike bestemmelsene retter seg mot. Hovedpunkt i høringen: -farekartlegging og farehåndtering som et gjennomgående prinsipp -tydeligere krav om vedlikehold på ledningsnettet -registreringsplikt utvidet til også å gjelde små vannforsyningssystemer -kravet om oppstartstillatelse tatt ut, (men plangodkjenning beholdes) -en egen bestemmelse om forebyggende sikring og krav om opplæring av ansatte med tanke på å etablere en sikkerhetskultur -gjøre kompetansekravet tydeligere -tydeliggjøre krav til beredskap og beredskapsøvelser -tydeliggjøre kommunens plikter til å ta drikkevannshensyn i forbindelse med planarbeidet etter plan- og bygningsloven. For mer utførlig gjennomgang vises til Vann- og avløpsetatens (VA-etaten) fagnotat og selve høringsutkastet. Det er mottatt innspill fra VA-etaten, Grønn etat og Etat for plan og geodata. Fagnotatene fra disse etatene er vedlagt saken. VA-etaten er Bergen kommunes ansvarlige fagetat når det kommer til vannforsyning og drikkevann, og deres innspill er derfor hovedfokus i denne uttalelsen. For mer detaljert innhold i innspillene fra fagetatene vises det til saksutredningen under. Byrådets forslag til høringsuttalelse: Bergen kommune fremhever at forslaget fremstår som godt gjennomarbeidet og systematisert. Videre påpeker kommunen at forslaget i tillegg bør inkludere drøftelser av hvor egnet plan- og bygningslovens sanksjonssystem er for de situasjoner og hensyn som drikkevannsforskriften skal ivareta. For eksempel, hvordan griper plan- og bygningsloven inn ved brudd på bestemmelser til hensynssoner som for eksempel uønsket adferd i nedbørfelt/kilde? Bergen kommune foreslår at dette forholdet 1
tydeliggjøres, alternativt at det utredes i en veileder. Forholdet mellom plan- og bygningslovens system med dispensasjoner og forskriftsforslagets dispensasjonsmulighet bør også avklares nærmere. Bergen kommune er positiv til at utkastet legger opp til et tydelig krav om tilstrekkelig antall hygieniske barrierer, jfr. 15. Videre er det positivt at kravene til vannbehandling kobles tydelig mot farekartleggingen etter 9. Det samme gjelder for nytt krav om konkret vedlikeholdsplan for vannbehandlingsanlegget. Kommunen mener imidlertid at man bør ta ut begrepet «til en enhver tid» i kravet til lekkasjetetthet. Etter kommunens vurdering er «tilstrekkelig lekkasjetett» tydelig nok. Videre ser kommunen det som positivt at det er innført et krav om at vannverkseier skal utarbeide en plan for hvor ofte det skal gjennomføre beredskapsøvelser. Når det gjelder 7 som omhandler «sted for regelverketterlevelse» for 5 og 6, mener kommunen at overskriften må tydeliggjøres. Slik den lyder nå, blir den uklar sett i sammenheng med 2 «virkeområde». Bestemmelsen omhandler ulike eier og ulike ansvarssubjekter og dette må komme bedre frem. I 8 mener kommunen at overskriften må tydeliggjøres. Samtidig vil kommunen foreslå å bruke likeens begrepsbruk i hele bestemmelsen for samme forhold. Når det gjelder 24 stiller kommunen spørsmål ved om det bør åpnes for reduksjon av antall analyser på intestinale enterokokker. Erfaring fra Bergen kommune er at en oftere har påvist enterokokker i rutineprøver på nettet enn E.coli. Enterokokker overlever noe lenger i vann enn E.coli, så teksten foreslår derfor endret til at det ikke gis mulighet for reduksjon av antall intestinale enterokokker og E-coli. Når det gjelder forslag til definisjoner i 3, har kommunen en del merknader. Disse er nærmere omtalt i saksutredningen og vedlagte fagnotat fra VA-etaten. Bergen kommune ønsker også å påpeke problemstillingene omkring forholdet mellom den nye drikkevannsforskriften og allmenne friluftsinteresser etter Friluftsloven. Mange av kommunens drikkevannskilder med tilhørende nedbørfelt ligger i svært viktige friluftsområder. Ikke minst med grunnlag i et folkehelseperspektiv bør det sikres en god og balansert vurdering av forholdet mellom hensynet til allmenne friluftsinteresser, og drikkevann. Det bør være en sammenheng mellom aktiviteter i nedbørfeltet og faktisk farepotensial for forurensning. Krav til prosedyrer og prosesser for vurdering av denne type spørsmål bør komme tydeligere frem i 4 i den nye forskriften. Byrådet anbefaler at både dette avsnittet «Byrådets forslag til høringsuttalelse» og Fagnotat fra VAetaten, utgjør kommunens høringsuttalelse i denne saken. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Byrådets fullmakter 7, vedtatt av bystyret i sak 294/13: Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Forretningsutvalget vedtok i møte 19.01.16 at denne høringssaken skulle sendes bystyret. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bergen kommune avgir høringsuttalelse til forslag til ny forskrift om vannforsyning og drikkevann, i tråd med byrådets forslag ved at både avsnittet Byrådets forslag til høringsuttalelse og Fagnotat fra VA-etaten oversendes Helse- og omsorgsdepartementet. Dato: 10. mars 2016 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. 2
Harald Schjelderup byrådsleder Anna Elisa Tryti byråd for byutvikling Vedlegg: Høringsbrev datert 7.1.16 Høringsnotat Høringsutkast ny drikkevannsforskrift Fagnotat fra Plan og geodata datert 220216 Fagnotat fra VA-etaten datert 290216 Fagnotat fra Grønn etat datert 290216 3
Saksutredning: Innspill fra VA-etaten VA-etaten fremhever at forslaget fremstår som godt gjennomarbeidet og systematisert, hvor også språklig forbedring gjør forskriften mer leservennlig. Videre påpeker VA-etaten at forslaget bør omhandle drøftelser av hvor egnet plan- og bygningslovens sanksjonssystem er for de situasjoner og hensyn som drikkevannsforskriften skal ivareta. Hvordan griper plan- og bygningsloven inn overfor brudd på for eksempel bestemmelser til hensynssoner som uønsket adferd i nedbørfelt/kilde. VA-etaten foreslår at dette forholdet tydeliggjøres, alternativt at det omhandles gjennom veiledning til kommunene. Forholdet mellom plan- og bygningslovens system med dispensasjoner og forskriftsforslagets dispensasjonsmulighet bør også avklares og omtales. Videre vurderer Vann- og avløpsetaten det som positivt at fareanalyse tydeliggjøres, og at håndtering og kontroll med kartlagte farer er basert på farekartlegging i samsvar med WHOs og IWA Water Safety Plan prinsipper og HAAC. Utkastet legger opp til et tydelig krav om tilstrekkelig antall hygieniske barrierer, jfr. 15. Kravet om «minimum to hygieniske barrierer» utgår og erstattes med «tilstrekkelig antall hygieniske barrierer». Videre kobles kravene til vannbehandling tydelig mot farekartleggingen etter 9. Dette vurderes som positivt. Det samme gjelder for nytt krav om konkret vedlikeholdsplan for vannbehandlingsanlegget. Forslaget innfører en ny bestemmelse som medfører at vannverkseier har plikt til å sikre at vannforsyningssystemet til enhver tid er tilstrekkelig lekkasjetett og i tilfredsstillende stand. Det er videre krav om at vannverkseier utarbeider plan for vedlikehold av ledningsnettet, at planen er oppdatert og vedlikeholdes. Bestemmelsen er etter VA-etatens vurdering, utformet slik at den gir vannverkseier det nødvendige lokale handlingsrom. Det vurderes som positivt at det innføres krav for plan for vedlikehold. Imidlertid mener VA-etaten at man bør ta ut begrepet «til en enhver tid» i kravet til lekkasjetetthet. Etter vår vurdering er «tilstrekkelig lekkasjetett» tydelig nok. Vann- og avløpsetaten ser det som positivt at forslaget har fokus på forebyggende sikring og kompetanse, (opplæring), for å etablere en sikkerhetskultur for å redusere sårbarhet samt at dette er plassert i egen bestemmelse, jfr. 20 og 11. Leveringssikkerhet og beredskap er i forslaget regulert i hver sin paragraf. Dette er regelteknisk med på å tydeliggjøre bestemmelsene, noe som etaten mener er positivt. Det som er nytt, er et krav om at vannverkseier skal utarbeide en plan for hvor ofte vannforsyningssystemet skal gjennomføre beredskapsøvelser. Det vurderes som positivt. Forslaget innebærer et nytt krav om prøvetakingsplan for vannforsyningssystemet, og at denne holdes løpende oppdatert, jfr. 22. Planen skal være basert på farekartleggingen etter 9. VA-etaten er positiv til forslaget. Når det gjelder 7 som omhandler «sted for regelverketterlevelse» for 5 og 6, mener etaten at overskriften må tydeliggjøres. Slik den lyder nå blir den uklar sett i sammenheng med 2 «virkeområde». Bestemmelsen omhandler ulike eier og ulike ansvarssubjekter og dette må komme bedre frem. I 8 mener etaten at overskriften må tydeliggjøres. Samtidig foreslår etaten å bruke likeens begrepsbruk i hele bestemmelsen for samme forhold. Når det gjelder 24 stiller etaten spørsmål ved om det bør åpnes for reduksjon av antall analyser på intestinale enterokokker. Erfaring fra Bergen kommune er at en oftere har påvist enterokokker i rutineprøver på nettet enn E.coli. Enterokokker overlever noe lenger i vann enn E.coli. Etaten foreslår at teksten derfor endres til at det ikke gis mulighet for reduksjon av antall intestinale enterokokker og E-coli. 4
26 bør tydeliggjøres med tanke på i hvilke situasjoner vannverkseier har plikt til å varsle, og hvor raskt. Slik den nå lyder, mener etaten at den er uklar i og med at 8 viser til at også parametere under 6, kan utgjøre en helsefare. Når det gjelder forslag til definisjoner i 3, har etaten følgende merknader: Definisjonen av «internt fordelingsnett» bør gjøres enklere, ikke minst språkmessig, jfr. 3 e). Den er til dels uklar slik den nå lyder. Til definisjonen av «kritisk abonnent foreslås å legge til «næringsmiddelbedrifter», jfr. 3 f). Det foreslås å erstatte begrepet «ledningsnett» med betegnelsen «distribusjonssystem», jfr. 3 g). Videre foreslås det å legge til grunn «gjennomsnittsproduksjon» og ta ut «den uken av året med høyest produksjon», jfr. t 3 h). Definisjonen av «vannverkseier» er koblet sammen med hvem som er «driftsansvarlig» for vannforsyningssystem, jfr. 3 o). Etter etatens vurdering er vannverkseier «fysisk eller juridisk person som har ansvaret for at kravene til vannforsyningssystemet etterleves». Driftsansvaret, kan være satt bort til andre. Avslutningsvis bemerkes at en ser av høringsnotatet at alle grenseverdier er justert til kravene i drikkevannsdirektivet, jfr. vedlegg 1. Dette medfører mindre strenge krav. Gjeldende og strengere krav er i dag uproblematisk for Bergens vannforsyning. For øvrig vises til fagnotat datert 290216 og tilhørende saksfremstillingen for ytterligere omtale av endringsforslag og VA-etatens vurdering av disse. Innspill fra Grønn etat Grønn etats tilbakemelding fokuserer stor grad på 4 i forskrift om vannforsyning og drikkevann og forholdet til utøvelse av friluftsliv og 19 i Friluftsloven. I tillegg har vi vurdert 14 og 30 i forskriften vedr. beskyttelsestiltak og dispensasjoner. Mange av drikkevannskildene i Bergen kommune med tilhørende nedbørfelt ligger i svært viktige friluftsområder. Dette gir noen utfordringer i forhold til utøvelse av enkelte typer friluftsliv som bading, telting og fiske. Drikkevannsforskriftens 4 Grønn etat mener at viktig å fremheve at det skal være en sammenheng mellom aktiviteter i nedbørfeltet og faktisk farepotensial for forurensning og at det ikke er lov å begrense aktiviteten i nedbørfeltet basert på rent hypotetiske farer. Dette bør komme tydeligere frem i 4 i forskriften og ikke bare i høringsnotatet. Etter Grønn etats vurdering ligger det også et betydelig tolkningsrom i vurderingen av nevnte sammenhenger og farepotensialet for forurensning. Forskriften kunne med fordel avklare krav til prosedyrer og prosesser for vurdering av denne type spørsmål. Ikke minst med grunnlag i et folkehelseperspektiv er det helt vesentlig at det sikres en god og balansert vurdering av forholdet mellom hensynet til allmenne friluftsinteresser og drikkevann, for de tilfeller der beslutninger omkring begrensninger i aktivitet skal treffes. Drikkevannsforskriftens 14 og 30 I høringsnotatet blir det fremhevet at Plan- og bygningsloven og kommuneplanen skal være viktige verktøy for å oppnå vern av drikkevannskildene. Dette betyr at planmyndigheten blir sentral i tolkning og praktisering av forskriften selv om det er Mattilsynet som etter 30 har dispensasjonsmyndigheten. Det 5
virker noe uklart hvordan grensegangen mellom 30 i Forskrift om vannforsyning og drikkevann og Plan- og bygningsloven/kommuneplanen skal fungere i praksis. Det vises for øvrig til vedlagte fagnotat fra Grønn etat datert 290216. Innspill fra Etat for plan og geodata Etat for plan og geodata påpeker også at det bør gis en mer utdypende veiledning om forholdet mellom forskrift og arealplan. Se for øvrig fagnotat datert 220216 for utdypning av denne problemstillingen. 6