B. NORSK SIKKERHETS - OG FORSVARSPOLITIKK 1. Sikkerhetspolitiske mål De overordnede målene norsk sikkerhetspolitikk framgår av St. prp. nr. 45 (2000-2001), og vil være: Å ebygge og møte utdringer mot norsk sikkerhet Å ivareta norske rettigheter, interesser og pliktelser Å løse andre samfunnsviktige oppgaver på utvalgte områder. I tillegg videreføres de sikkerhetspolitiske målene fra rige langtidsperiode. Disse er: Militær tilstedeværelse og synlighet Evne til å framskaffe og utveksle risikovurderinger og tidlige varsler Evne til å håndtere episoder og kriser Evne til å svare norsk land-, sjø- og luftterritorium mot militære angrep Evne til militært samvirke med allierte og deltakelse i internasjonale styrkestrukturer og operasjoner Forsvarsrelatert samarbeid med andre land og innen internasjonale organisasjoner. 2. Forsvarets hovedoppgaver Norsk svarspolitikk hviler på fire gjensidige sterkende prinsipper: Et nasjonalt balansert og fleksibelt svar Alliert militært samvirke og internasjonalt svarssamarbeid Totalsvar og annet sivilt/militært svarssamarbeid Verneplikt Forsvarspolitikken utgjør den sentrale del av regjeringens sikkerhetspolitikk, og Forsvaret er vårt viktigste sikkerhetspolitiske virkemiddel. Ut fra svarskonseptet deles Forsvarets oppgaver inn i åtte hovedgrupper: Militær tilstedeværelse i prioriterte områder Etterretning og overvåking av norske interesseområder Suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse Krisehåndtering i norske områder Forsvar av norske områder og tilrettelegging å møte utdringer mot norsk sikkerhet sammen med allierte Sikring av vitale samfunnsfunksjoner Internasjonalt engasjement Annen samfunnsnyttig bruk av Forsvaret 3. Sivil-militært samarbeid Sivil-militært samarbeid er en videreføring og videreutvikling av totalsvarskonseptet. Det tidligere totalsvarets prinsipper ligger imidlertid fast, samtidig som sivil-militært samarbeid også inkluderer nye aspekter. Videreutviklingen av totalsvarskonseptet må sees på bakgrunn av nye utdringer knyttet til blant annet samfunnets økte sårbarhet, nye trusler og endringer i Forsvarets behov sivil støtte. Sivilmilitært samarbeid består av tre aspekter: Sivil støtte til Forsvaret, Forsvarets støtte til det sivile samfunn, og et ledelseselement på myndighetsnivå. Sivil støtte til Forsvaret omfatter blant annet støtte i situasjoner der beredskaps-lovgivningen har trådt i kraft, altså i en artikkel 5-situasjon. Dette innebærer at Forsvaret i en beredskapssituasjon kan innhente støtte fra det sivile samfunn, noe Forsvaret vil være sterkt avhengig av på flere ulike områder. I tillegg kommer sivil støtte til Forsvaret i situasjoner der beredskapslovgivningen ikke har trådt i kraft, og der det er mest hensiktsmessig å skaffe til veie ressurser på annen måte enn ved rekvisisjon. Dette vil i stor grad være tilfelle ved lavintensitetskriser og ved Forsvarets deltakelse i internasjonale operasjoner. Sivil-militært samarbeid omfatter videre Forsvarets støtte til det sivile samfunn. Det er et grunnfestet prinsipp at Forsvaret skal yte støtte til det sivile samfunn der dette er enlig med Forsvarets øvrige oppgaver, og i den grad Forsvaret har egnede ressurser tilgjengelig. I tillegg omfatter sivil-militært samarbeid et ledelseselement på myndighetsnivå. Dette består av en rekke ulike organer som skal ivareta samarbeidet mellom sivile og militære myndigheter. 4. Myndighet i fred og krig Kongen er ifølge Grunnloven den høyeste militære befalingsmann i landet. Denne myndighet utøves i statsråd, dvs av Regjeringen. Regjeringen treffer beslutninger i egne regjeringskonferanser uten Kongens nærvær. Avgjørelser i viktige saker vedtas deretter melt av Kongen i statsråd. Det er Regjeringen som har det øverste utøvende ansvar både den militære og sivile beredelse i fredstid og ledelsen av det militære svar og den sivile beredskap i krig. Den militære kommandomyndighet er delegert til militære sjefer. Forsvarsministeren leder Forsvarsdepartementet og er konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig Forsvarets virksomhet. Alle saker som ikke behandles i statsråd avgjøres av ham eller på hans vegne. Såkalte militære kommandosaker, dvs saker som gjelder mobiliseringsplaner og svarsplaner, behandles utenom 12 13
statsråd. Forsvarsministeren edrar slike saker Kongen med bare statsministeren og utenriksministeren til stede. Ordningen praktiseres svært sjelden. Ansvaret å samordne den sivile beredskapsplanlegging er tillagt Justisdepartementet. Forøvrig har alle departementer beredskapsansvar innen sine fagfelt. Forsvarssjefen er landets høyeste militære embetsmann og Regjeringens og svarsministerens rådgiver i militære spørsmål. Forsvarssjefen er sjef Forsvarets militære organisasjon (FMO). Han har ansvaret den utøvende virksomhet som er fastsatt på grunnlag av rammer, mål og politikk utmet av departementet. I fred fører han, med visse valtningsmessige begrensninger, alminnelig kommando over Norges svar. I krig tsetter svarssjefen å være Regjeringens nærmeste militære rådgiver, mens kommandomyndigheten er utsatt overført til NATOs integrerte kommandostruktur (se del F NATO). STATSRÅD Statssekretær Politisk rådgiver FD I Fellesavdelingen DEPARTEMENTSRÅD Stabsdirektør Controllerenhet Sekretariat FD IV Ressursavdelingen FD III Plan- og økonomiavdelingen FD IV I Seksjon ressursplanlegging FD I 1 Inmasjonsseksjonen FD I 2 / FD I 3 Seksjon juridiske saker og dokumentasjon FD I 4 Administrasjonsseksjon FD I 5 Seksjon personal-, IT- og organisasjonsutvikling FD III I Seksjon langtidsplanlegging FD II I Seksjon utredning og svarspolitisk grunnlag FD IV 2 Seksjon personellpolitikk og -styring FD III 2 Seksjon organisering og styringssystemer FD II 2 Seksjon nasjonale sikkerhetspolitiske spørsmål og beredskapssaker FD IV 3 Seksjon personellvaltning og verneplikt FD III 3 Seksjon budsjett og resultatoppfølging FD II 3 Seksjon regionale sikkerhetspolitiske spørsmål FD IV 4 Seksjon materiell og industrielt samarbeid FD II 4 Seksjon internasjonale sikkerhetspolitiske spørsmål og multilaterale saker FD IV 5 Bygg- og miljøseksjon FD II Sikkerhetspolitisk avdeling 14 15
Forsvarets overkommando Forsvarssjef Stabssjef/nestkommanderende Støtteorganisasjon Sjef Fellesstab Fellesstaben Nasjonalt strategisk nivå Utøvende nivå Sikkerhetsstab Sanitetsstab Etterretningsstab Inmatikkstab Heimevernsstab Personell- og økonomistab Luftsvarsstab Heimevernet Sjøsvarsstab Luftsvaret Sjøsvaret Logistikkstab Feltprestkorpset Hæren Hærstab Sjef Forsvarets Logistikkorganisasjon 5. Sikkerhetspolitiske rammebetingelser Bakgrunn Norges strategiske posisjon er i første rekke bestemt av vår stilling innen en maktpolitisk struktur der NATO, USA, EU og Russland utgjør de viktigste tyngdepunktene. Forholdet mellom disse har andret seg de siste årene. Russlands posisjon er svekket, mens USA og EU har fått økt innflytelse og betydning relativt sett. Samtidig har NATOs rolle og oppgaver endret seg. Betydningen Norge av holdet mellom tyngdepunktene sterkes ytterligere ved at EU er i ferd med å utvikle en egen sikkerhets- og svarspolitikk. Samtidig er NATO tsatt inne i en dyptgripende endringsprosess, som vil sterkes etter terroranslagene mot USA september 2001. Alliansen er utvidet og dens strategiske konsept er tilpasset et bredere spekter av oppgaver enn tidligere, noe som vil sette store krav til deltagerlandenes styrker. Det legges stor vekt på at det enkelte medlemsland må ha evne til å operere effektivt sammen med sine allierte og med andre samarbeidsland. Dette gjenspeiles i nye krav til trening, utrustning, materiell, organisasjon og personellets kvalifikasjoner. Norsk område blir av stor strategisk betydning i transatlantisk sammenheng. Vår strategiske posisjon sterkes av de naturressursene vi valter. Oljen og gassen på norsk sokkel er av stor strategisk betydning andre stater. Sikkerhetspolitiske utdringer Et bredere og mer sammensatt risikobilde vil prege våre sikkerhetspolitiske omgivelser i framtiden. Utdringene og de potensielle trusler er mer diffuse enn før og kjennetegnes av glidende overganger mellom det nasjonale og det internasjonale og mellom fred, krise og krig. Økende gjensidig avhengighet preger holdet mellom land så vel som verdensdeler. Dette bidrar til å viske ut skillene mellom nasjonal og internasjonal sikkerhet. Trusler kan oppstå og utvikle seg meget raskt og uten særlig varsel, blant annet di også ikke-statlige aktører kan true sikkerheten. Flere og ulike konflikter kan oppstå samtidig. Dette stiller Norge over nye utdringer og har konsekvenser det norske svaret som sikkerhetspolitisk virkemiddel. Terroranslagene mot USA viser hvilke trusler og utdringer man står over. Anslagene har endret den internasjonale dagsorden, og vil medføre at NATO, og dermed også Norge, vil utvikle kapasiteter og tiltak å motvirke slike trusler og utdringer. Dagens Russland utgjør ingen militær trussel mot Norge. Forholdet mellom Russland og Norge vil i overskuelig framtid være preget av et asymmetrisk nabohold mellom en småstat og en stormakt. Håndteringen av dette holdet innebærer en utdring norsk sikkerhetspolitikk. 16 17
Som anslagene mot USA har bekreftet, kan flere nye sikkerhetspolitiske utdringer karakteriseres som asymmetriske trusler, dvs. trusler som retter seg inn mot svake punkter ved moderne samfunn med en høy grad av åpenhet og høy avhengighet av teknologi. Demokratiske samfunn med deres avhengighet av elektronikk og inmasjonsteknologi, er blitt langt mer sårbart enn tidligere. Elektronisk terrorisme skaper nye utdringer knyttet til etterretning og beskyttelse. Spredningen av masseødeleggelsesvåpen vil kunne utgjøre en økende trussel mot internasjonal stabilitet i årene som kommer. Verden har sett hvordan ikke-statlige aktører ved bruk av relativt ekle midler har årsaket masseødeleggelse. Fokus vil der rettes like mye mot å motvirke bruk av slike. Samtidig kan det ikke utelukkes at både stater og ikke-statlige aktører vil kunne søke å benytte masseødeleggelsesvåpen som kjemiske og biologiske våpen, sammen med avanserte leveringsmidler, i terror-øyemed. Det siste tiåret har vist hvordan motsetninger langs etniske skillelinjer på nytt har gitt seg voldelige uttrykk. Slike etniske konflikter vil trolig tsatt utgjøre en betydelig sikkerhetspolitisk utdring målet om å ivareta sikkerhet og fred i Europa. En bred tilnærming til sikkerhet er nødvendig å kunne møte nye utdringer. Militære styrkers rolle som sikkerhetspolitisk redskap er i denne sammenheng tsatt av direkte betydning. Likevel er militærmakt kun ett av flere virkemidler å nå overordnete sikkerhetspolitiske mål. Dette krever at eventuell bruk av militærmakt samordnes med politiske, diplomatiske og økonomiske virkemidler. Muligheten at Norge blir trukket inn i konflikter i den lavere delen av krisespekteret kan være i ferd med å øke. Det er også økende sannsynlighet at flere mindre konflikter kan opptre samtidig. Motsetninger mellom stater eller ulike grupper kan spre seg i nye og uventede retninger og årsake nye konflikter. CFE-avtalen (Conventional Forces in Europe) Siden CFE-avtalen ble undertegnet har over 58 000 stridsvogner, pansrede kampvogner, artillerienheter, kampfly og kamphelikoptre blitt destruert. Avtalepartenes beholdninger av slike våpen er ikke bare blitt redusert ned til avtalt nivå, men ligger i realiteten under de avtalte begrensningene. Forhandlingene om å tilpasse CFE-avtalen til nye sikkerhetspolitiske rammebetingelser i Europa ble innledet i 1996. Den ferdigbehandlede reviderte avtalen ble undertegnet under OSSE-toppmøtet i Istanbul i november 1999. I den nye avtalen er det såkalte flankeregimet bevart som en juridisk bindende del av avtalen, noe som hadde betydning at Norge kunne slutte seg til avtalen. En bevaring av flankeregimet betyr at det tsatt legges begrensninger også på Russlands fleksibilitet når det gjelder styrkeansamlinger og disposisjoner i flankeområdet. Dette bidrar i sin tur til økt utsigbarhet i våre nærområder, hvilket er viktig vår svarsplanlegging. De fleste signatarmakter til den reviderte avtalen har imidlertid ennå ikke påbegynt noen mell ratifikasjonsprosess. Dette gjelder også Norge. Bakgrunnen er at avtalen ikke etterleves fra Russlands side grunnet de pågående russiske militære offensivene knyttet til konflikten i Kaukasus. Det gjenstår således ennå en omfattende prosess i mange land før den reviderte CFE-avtalen kan tre i kraft. Inntil videre vil det melle grunnlaget all CFE-aktivitet dermed være den opprinnelige avtalen fra 1990. Omstillingen i NATO NATO har spilt en avgjørende rolle norsk sikkerhet gjennom hele etterkrigstiden, og vil være et hovedfundament også i tida framover. NATO-alliansen har i de seneste år vært preget av en nærmest kontinuerlig endringsprosess, såvel internt som i holdet til andre land og organisasjoner. Evnen til kollektivt svar har blitt styrket gjennom remer av styrkestruktur, kommandostruktur og den integrerte militære planlegging. Forholdet til NATOs nærområder i Europa er blitt videreutviklet gjennom etablering og utvikling av Partnerskap Fred (PfP), Det euro-atlantiske partnerskapsråd (EAPC) og et utvidet og malisert samarbeid med Russland og Ukraina. Polen, Den tsjekkiske republikk og Ungarn ble tatt opp som medlemmer i alliansen 12 mars 1999. Under toppmøtet i Washington i april samme år ble det reviderte strategiske konsept godkjent. Videre ble det enighet om å videreføre arbeidet med Defence Capabilities Initiative. Det ble også lansert et separat program ytterligere å bistå de land som ønsker medlemskap i alliansen, den såkalte Membership Action Plan. De omfattende endringene i løpet av de senere år har gjort at NATO fremdeles er den mest sentrale sikkerhetspolitiske aktør i Europa, og kjernen i den europeiske sikkerhetsstruktur. Endringene har imidlertid skapt et mindre klart skille mellom de politiske og militære aspekter ved NATO-samarbeidet. Endringsprosessen er ikke avsluttet, men må sees på som en kontinuerlig prosess å møte stadig nye utdringer, blant annet som følge av erfaringene fra Kosovo-krisen. Europeisk sikkerhet- og svar Diskusjonen om økt europeisk egenansvar i sikkerhetspolitikken har pågått i en rekke år, både i NATO, VEU og EU. Siden høsten 1998 har det imidlertid funnet sted en markant dynamisk utvikling på det sikkerhets- og svarspolitiske område innen EU. Det er nå etablert en egen mellomstatlig sikkerhets- og svarspolitisk beslutningsstruktur i EU, blant annet 18 19
en egen sikkerhetspolitisk komite, en EU-militærkomite og en EU-militærstab. I tillegg er det etablert samarbeidsordninger mellom EU og tredje land som omfatter både den sikkerhetspolitiske komiteen, militærkomiteen og militærstaben. I løpet av 2001 vil VEUs eksisterende funksjoner være overført til EU, eventuelt nedlagt. VEUs juridiske grunnlag, Brusseltraktaten, fra 1948, vil imidlertid bli opprettholdt. Fra norsk side støttes utviklingen av en sikkerhets- og svarspolitikk i EU (ESDP). Vi understreker samtidig viktigheten av at denne prosessen på europeisk side ikke må svekke svarssamarbeidet i NATO, og at utviklingen av ESDPstrukturen finner sted koordinert med NATO. Innen en samarbeidsramme mellom EU og tredjeland ønsker Norge å bidra aktivt, både i bindelse med den EU-ledete krisehåndteringsstrukturen som er under etablering, og i mer generelle sikkerhets- og svarspolitiske drøftelser. EU har som mål å opprette en krisehåndteringsstyrke på ca 60 000 personell med nødvendige støtteelementer innen 2003. Styrken vil bestå av nasjonale og flernasjonale komponenter. Blant annet vil den nordiske brigadestrukturen som er under etablering, kunne anvendes som en egen komponent i EUs krisehåndteringsstruktur. Norges innmeldte bidrag til ESDP strukturen vil i så fall kunne inngå som en del av en nordisk komponent i denne sammenheng. Fra EUs side er det ikke tale om å etablere en egen «EU-hær». Det er også klart at den aktuelle krishåndteringsstyrken skal kunne utføre hele spekteret av såkalte Petersberg-type oppgaver, men ikke artikkel 5-funksjoner. Nordisk sikkerhets- og svarspolitisk samarbeid Det nordiske sikkerhets- og svarspolitiske samarbeidet er i løpet av de siste ti år blitt stadig tettere. De nordiske land har en rekke sammenfallende interesser innen sikkerhets- og svarspolitikken. I tillegg har eller vil alle de nordiske land gjennomføre betydelige remer innen svaret. Det nordiske samarbeidet er blant annet konkretisert gjennom felles nordiske avdelinger i fredsstøttende operasjoner på Balkan, samt årlige fellesnordiske øvelser i tilknytning til PfP samarbeidet. Disse øvelsene har fokus på tradisjonell fredsbevaring koblet opp mot et tett sivilt-militært samarbeid. Videre er det nordiske samarbeidet sterket ytterligere gjennom etableringen av NORDCAPS (Nordic Co-ordinated Arrangement Military Peace Support). Hensikten med NORDCAPS er i første rekke å kunne stille en fellesnordisk styrke opp til brigade størrelse i operasjoner ledet av FN, OSSE, EU eller NATO. Et fellesnordisk styrkeregister med enheter fra alle svarsgrener er på denne bakgrunn opprettet, og nylig ble også et permanent militært planleggingselement NORDCAPS etablert i Sverige. Forsvarsrelatert samarbeid med de baltiske stater Hovedtyngden av støtten til de baltiske land har hittil i hovedsak egått innen rammen av Baltic Security Assistance Group (BALTSEA). Norge har påtatt seg mannskapet styringsgruppen i 2002, og en hovedoppgave vil være å videreføre støtten til de multilaterale baltiske prosjektene; en bataljon fredsbevarende operasjoner (BALTBAT), en marineskadron (BALTRON), en felles stabsskole (BALTDEFCOL), og et regionalt luftkontroll- og koordineringssystem (BALT- NET). I tillegg er BALTSEA opptatt av å samordne bilaterale prosjekter fra støttelandene, og å knytte arbeidet nærmere opp mot NATOs Membership Action Plan (MAP)- og PfP-prosesser. Etter hvert som de multilaterale prosjektene «baltifiseres», vil samarbeidet i økende grad finne sted innen en bilateral ramme. Fra norsk side ble bilaterale samarbeidsavtaler malisert første gang i 1998. Planene oppdateres årlig, og inneholder aktiviteter som besøksutveksling, bilaterale samtaler, anskaffelse av svarsmateriell, øvelse og kursvirksomhet (skapskyting, vintertrening m.m.), samt rådgivning på en rekke områder (svarsplanlegging, personellvaltning, logistikk og vertslandstøtte m.m). Norge har påtatt seg ansvaret flere materiell- og opplærings-prosjekter i de baltiske land, herunder etablering av en dykkerskole i Liepaja (Latvia), et anlegg destruksjon av eksplosiver (EOD) i Adazi (Latvia), utviklingen av personellpolitikk i alle de baltiske land (NORD- BALTPERS), samt overføring av 6 storm-klasse missiltorpedobåter til Latvia og Litauen. NATOs rolle i svaret av Norge Allierte sterkningsplaner i tilfelle krise eller krig er en grunnpilar i norsk sikkerhets- og svarspolitikk. I henhold til NATOs strategi er det i dag mindre aktuelt å knytte planleggingen av sterkninger opp til på hånd klart definerte scenarier di det er svært vanskelig å utsi hvilke situasjoner som kan oppstå. Der har NATO beveget seg bort fra ordningen med håndspålagte sterkningsopsjoner og et bestemt utvalg av «skreddersydde» planer, og mer i retning av fleksible og mobile styrker med flere innsettingsopsjoner. Styrkene må kunne settes inn på skjellige nivåer i en konflikt og ha evne til deeskalering. I tråd med NATOs sterkningskonsept har alliansen samlet alle styrker som er aktuelle innsetting i Norge i en helhetlig sterkningsplan. Her spiller de to multinasjonale NATO-styrkene Allied Command Europe Mobile Force (Land) AMF (L), og Allied Command Europe Rapid Reaction Corps (ARRC), en sentral rolle. Som tidligere vil USAs styrkebidrag være det største. 20 21