Helseavdelingen Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester kapittel 9 Rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming Rapport 2017
Forord Innledning Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester kapittel 9 omhandler rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming. Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester kapittel 9 ble iverksatt 1. januar 2012 og erstattet da kapittel 4A i daværende lov om sosiale tjenester. Fylkesmannens ansvar og oppgaver etter kapittel 9 er blant annet regulert i lovens 12-3 der det vises til at Fylkesmannen skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter etter dette kapitlet. Ved tiltak etter godkjente og overprøvde vedtak skal det også føres stedlige tilsyn. Ansvar og oppgaver er videre beskrevet i lovens 9-7 om kommunens saksbehandling, 9-8 om fylkesmannens overprøving, 9-9 om krav til gjennomføring og evaluering og i 9-9 om klage. Ansvar og oppgaver er dessuten regulert gjennom embetsoppdraget. Videre er det utarbeidet egne retningslinjer fra Statens helsetilsyn for fylkesmannens oppgaver etter dette lovverket. Saksbehandling enkeltsaker Nedenfor følger en tabell over antall saker som Fylkesmannen i Oslo og Akershus har hatt til behandling i 2017 og med sammenlikning av 2016 i parentes. Oslo Akershus Samlet Personer som omfattes av kapittel 9 273 (259) 252 (220) 526 (479) Personer med meldinger 206 (211) 171 (149) 378 (360) Meldinger 3971(3082) 1084 (1372) 5098 (4454) Personer med overprøvde vedtak 105 (93) 108 (99) 214 (192) Overprøvde vedtak 100 (101) 118 (100) 219 (201) Dispensasjonssøknader innvilget 84 (70) 92 (78) 176 (148) Gjennomførte stedlige tilsyn 6 (21) 13 (6) 13 (27) Fylkesmannen har dette året vært settefylkesmann for Buskerud i en sak, dermed vil samlet tallene noen steder ligge over. 2
Tabellen nedenfor gir en oversikt over antall tiltak i de overprøvde og godkjente vedtakene i 2017 med sammenlikning av 2016 i parentes. Tabellen viser også prosentandel. Tallene er samlet for Oslo og Akershus. Samlet 312 (304) Planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner 126 (126) Planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner ved bruk 17 (9) av mekaniske tvangsmidler Planlagte skadeavvergende tiltak i gjentatte nødsituasjoner ved bruk 9 (12) av inngripende varslingssystemer Tiltak for å dekke grunnleggende behov 100 (96) Tiltak for å dekke grunnleggende behov ved bruk av mekaniske 27 (25) tvangsmidler Tiltak for å dekke grunnleggende behov ved bruk av inngripende 32 (35) varslingssystemer Tiltak for å dekke grunnleggende behov gjennom opplærings- og 1 (1) treningstiltak Forklaring og kommentarer til tabellene Personer som omfattes av kapittel 9 Dette er antall personer som er rapportert til og saksbehandlet av Fylkesmannen i form av meldinger, vedtak og/eller annen dokumentasjon som er blitt fulgt opp av Fylkesmannen for øvrig. Tallene viser en relativt stor økning fra forrige år. Denne økningen skyldes i første rekke en generell økning i tilfang av nye saker/personer dette året, men må ses noe opp mot den nedgangen som var i 2016. Nedenfor er det gjort en oppstilling av utviklingen fra 2005. Denne viser en ujevn økning over tid. 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 202 264 246 303 357 385 364 439 400 431 506 479 526 Personer med meldinger og antall meldinger Dette er antall personer som er rapportert til Fylkesmannen med meldinger om skadeavvergende tiltak i nødsituasjoner, det vil si enkeltepisoder med bruk av tvang og makt. Dessuten er det antall meldinger som er sendt inn i forhold til de samme personene. Tallene viser en stor økning i antall meldinger. Dette skyldes i første rekke et det er blitt sendt inn meldinger i noen saker der det ikke er blitt godkjent vedtak, noe nye saker/personer med mange meldinger før overprøving, samt at tiltak i godkjente protokoller nå systematisk etter hvert registreres i det sentrale registeret. Økningen må også ses opp mot den generelle økningen i antall saker. 3
Personer med overprøvde vedtak og antall overprøvde vedtak Dette er antall personer med overprøvde vedtak om planlagt og systematisk bruk av tvang og makt. Overprøvingen foretas av Fylkesmannen. Videre er det antall overprøvde vedtak overfor de samme personene. Noen få personer har flere vedtak dersom det er fattet vedtak om et nytt tiltak i vedtaksperioden. Det ses her en økning på ca. 10%. Av de 219 overprøvde vedtakene var det i 2017 kun 8 som ikke ble godkjent. Ved godkjenninger skjer det ofte at Fylkesmannen gir noen forutsetninger eller føringer for godkjenningen. Opplæring, veiledning, forebyggende arbeid og andre løsninger samt bemanning og organisering er eksempler på områder der dette ofte blir gitt fra Fylkesmannens side. Det kan også skje at Fylkesmannen foretar endringer i bokstavhjemlingen av de ulike tiltakene. En klage på overprøvd vedtak er blitt behandlet i Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. Saken ble behandlet i en utvidet stornemnd. Dispensasjonssøknader innvilget Dette er antall søknader som er blitt innvilget i forbindelse med overprøvde og godkjente vedtak. I en vedtaksperiode kan det forekomme flere innvilgede søknader, men tallene her er knyttet opp mot antall overprøvde vedtak. Dispensasjonssøknader omhandler kompetansekrav til tjenesteytere som skal gjennomføre tiltak med bruk av tvang og makt. Antallet søknader versus antall vedtak er på omtrent samme nivå som i 2016, det gis fremdeles dispensasjon i flertall av overprøvingene. Fylkesmannen tilstreber å følge lovens krav om at dispensasjon kun skal gis i særskilte tilfeller, men det er store utfordringer i både kommuner og bydeler når det gjelder tilgang på og rekruttering av ansatte med formell kompetanse. Gjennomførte stedlige tilsyn Dette er antall individuelle tilsyn som er blitt gjennomført av Fylkesmannen etter godkjent og overprøvd vedtak eller etter annen dokumentasjon. Se mer om dette senere i rapporten. Tiltak i overprøvde og godkjente vedtak Dette er antall tiltak i de godkjente og overprøvde vedtakene. Et vedtak kan inneholde flere tiltak. Loven legger opp til syv kategorier av tiltak og tabellen viser denne fordelingen. Som tabellen viser er fordelingen mellom de ulike tiltakene noenlunde den samme i 2017 som året før, men med noe økning i bruk av mekaniske tvangsmidler som planlagt skadeavverging. 4
Tilsyn Systemrevisjoner Det er i 2017 kun blitt gjennomført en systemrevisjon i forhold til kapittel 9 av Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Tilsynet var en kombinasjon av tema fra Landsomfattende tilsyn 2016 om helse- og omsorgstjenester til voksne personer med utviklingshemming og kapittel 9 og var med en bydel i Oslo. Grunnen til at det kun er blitt gjennomført ett tilsyn, er at saksbehandling og andre lovpålagte oppgaver er blitt prioritert foran slike tilsyn. Fylkesmannen startet med systemrevisjoner opp mot dette lovverket i 2005. Det er til sammen blitt gjennomført 53 tilsyn og med alle kommuner og bydeler. Oversikten nedenfor viser omfanget fra 2005 til og med 2017. Til sammen 53 Kommuner i Akershus 29 Bydeler i Oslo 18 Byomfattende tiltak i Oslo 2 Private tjenestetilbydere 4 Stedlige tilsyn Det ble som tidligere oversikt viser gjennomført kun 13 stedlige tilsyn i vårt distrikt i 2017. Årsaken til det lave antallet er igjen at det er blitt prioritert saksbehandling og andre lovpålagte oppgaver fremfor stedlige tilsyn. Ved åtte av tilsynene er det blitt gitt avvik. Mange av avvikene har vært knyttet til mangler ved journalføring, formell kompetanse, opplæring og veiledning og til slutt mangler ved kravet om to ansatte til stede ved gjennomføring av tiltakene med bruk av tvang og makt, samt manglende styring og kontroll. Hendelsesbaserte tilsyn Hendelsesbaserte tilsynssaker på dette området har sin bakgrunn i mottatte varslinger, klager eller bekymringer fra verge/pårørende, spesialisthelsetjenesten, pasient- og brukerombudet eller ansatte. Sakene kan omfatte en enkelt bruker, et tjenestested eller tjenesten mer generelt. Sakene som er blitt behandlet av kapittel 9 saksbehandlerne har omhandlet personer med utviklingshemming og kan gjelde både bruk av tvang og makt og den ordinære tjenesteytingen. I flere av sakene har det ført til pliktbrudd at kommunen ikke har fattet vedtak etter kapittel 9 og bruker har blitt utsatt for vesentlig skade. Grunnet interne endringer i hvordan slike saker håndteres i avdelingen ved at flere saker nå tas inn i et inntaksteam og fordeles utenom kapittel 9, er det ikke relevante tall å oppgi her. 5
Annet arbeid knyttet til kapittel 9 Fylkesmannen har avholdt halvårlige samarbeidsmøter med de seks habiliteringstjenestene i vårt distrikt. Det er blitt gitt utstrakt veiledning på saksbehandling og faglige problemstillinger over telefon og pr e-post. Videre har Fylkesmannen ledet et nettverk for ansatte hos fylkesmennene som arbeider med dette lovverket i Sørøst-Norge. Fylkesmannen har både skriftlig og i møte med det såkalte tvangslovutvalget (Østenstadutvalget) kommet med innspill på det arbeidet som der er i gang. Fylkesmannen har høsten 2017 avholdt en dagssamling for utpekt overordnet faglig ansvarlige for kapittel 9 og andre sentrale aktører i Oslo og Akershus med ca. 90 deltakere. Fylkesmannen har dessuten holdt innlegg på en dagskonferanse i regi av Velferdsetaten i Oslo samt vært aktivt deltakende på møter i henholdsvis Senter for menneskerettigheter og Likestillings- og diskrimineringsombudet med tema tvang opp mot menneskerettigheter. Flere systemrevisjoner og tilsynssaker er blitt viet oppmerksomhet i media og flere av saksbehandlerne har derfor kommet med uttalelser i denne forbindelse. Oppfølging av de landsomfattende tilsynene 2016 helse- og omsorgstjenester til voksne personer med utviklingshemming har tatt forholdsmessig mye ressurser også i 2017, da saksbehandlere for kapittel 9 har hatt hovedansvaret for disse tilsynene. Det vises i denne forbindelse både til rapporten utarbeidet fra vårt embete og som finnes på våre nettsider, og rapporten fra Statens helsetilsyn «Det gjelder livet». Betraktninger - utfordringer Tallene i denne rapporten viser generelt en økning i saker knyttet til kapittel 9 i 2017 i Oslo og Akershus, og forklaringen er prøvd beskrevet tidligere i denne rapporten. En økning i antall vedtak og personer som omfattes av kapittel 9 er etter vår oppfatning i utgangspunktet ikke en indikator på at den reelle tvangsbruken har økt, men at rapporteringen av tvang har økt, hvilket styrker utviklingshemmedes rettssikkerhet. Bevissthet omkring journalføring, bruk av meldinger og vedtaksfatting, utvidelse av virkeområdet for bruk av tvang og makt samt befolkningstilveksten i regionen vil nok medføre en like stor, om ikke større portefølje, i tiden som kommer. Når det er sagt viser funnene fra det landsomfattende tilsynet i 2016 som tidligere er nevnt her i rapporten omfattende svikt i tjenesten på mange områder. Funn fra tilsynene tilsier at det ikke alltid blir arbeidet tilstrekkelig ute i tjenesten med forebygging og tilrettelegging. 6
Ofte skyldes dette mangel på høgskoleutdannede i tjenesten til utviklingshemmede. Svikten kan også være knyttet opp imot at det ikke er satt av tilstrekkelig tid til å arbeide med fag og internkontroll på stedet og at kommunens/bydelens ledelse ikke følger med på tjenestetilbudet som gis. Fylkesmannen vurderer at det fortsatt vil være viktig å arbeide med forebyggende arbeid, andre løsninger og sikring av forsvarlige tjenester for øvrig. Fylkesmannen vil ved både stedlige tilsyn, systemrevisjoner og saksbehandling for øvrig ha fokus på lovens formål om å begrense bruk av tvang og makt. Fylkesmannen har i 2017 arbeidet videre med utfordringer knyttet til personer med lett grad av utviklingshemming og tilleggsproblematikk som psykiatri, rus, overgrep, kriminalitet og seksualisert atferd. Det er i flere saker blitt påpekt det ansvaret kommuner og bydeler har for å sikre forsvarlige tjenester til denne gruppen, herunder å hindre eller begrense vesentlig skade. Fylkesmannen vil anta at en her nok bare ser «toppen av isfjellet». Det har i 2017 vært et større fokus på bruk av tvang overfor personer med utviklingshemming knyttet opp mot menneskerettigheter og selvbestemmelse. Noe av fokuset har sin bakgrunn i arbeidet til det tidligere nevnte tvangslovutvalget. Dette er viktige diskusjoner der Fylkesmannen ut fra sitt ansvar og myndighet i forhold til kapittel 9 ved flere anledninger har pekt på formålet med regelverket, som er å forhindre vesentlig skade, samt at regelverket må ses på som en rettssikkerhet når det blir forvaltet forsvarlig. I dette ligger en stor betenkning i at rettssikkerheten vil kunne bli svekket med endringer av dagens lovverk. Kommuner og bydeler i vår region har fremdeles store utfordringer når det gjelder å rekruttere og beholde ansatte med tilstrekkelig formell kompetanse. Kompetanseløftet 2020 synes foreløpig å ha liten effekt, men Fylkesmannen vil fortsatt arbeide for å få styrket kompetansen ute i tjenestene, blant annet ved å stille strengere krav til innvilgelse av dispensasjonssøknader. Oslo, 05.02.2018 Øivind Pedersen Seniorrådgiver hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus 7