Saksframlegg Dokumentnr.: 14/01661-4 Saksbehandler: Nina Gran Dato: 30.01.2015 Sak nr. Behandles av: Møtedato Rådmannsutvalget 11.02.2015 Hovedstyret 19.02.2015 BOSETTING AV FLYKTNINGER Forslag til vedtak KS hovedstyre mener det er uheldig at 5000 venter på bosetting. Selv om kommunene stadig øker antall bosatte, har det de siste årene bygget seg opp et stort antall i mottak. Hovedstyret mener at: Integreringstilskuddet skal være lik kommunens beregnende kostnader for integrering, justert for tildeling av midler gjennom rammetilskudd. Størrelsen skal være lik for alle grupper. For å muliggjøre en rask bosetting av minst 3000 personer som venter i mottak, bør det innføres ekstra tilskudd i 2015 og 2016, ett beløp for alle som bosetter det antallet de er anmodet om, og et ytterligere beløp per person som bosettes ut over anmodningen. Rammene for Husbankens tilskudd til bygging og kjøp av utleieboliger bør økes slik at kommunene kan imøtekomme behovet for flere boliger i bosettingsarbeidet. Den statlige bostøtten bør over tid endres i takt med utviklingen i leiepriser Alle kommuner som har et mottaksapparat for flyktninger må utfordres fra KS om å øke antall bosatte i 2015. Kommunestyrene/formannskapene tilbys informasjon fra KS i et ordinært møte om den norske bosettingsmodellen, og om gode modeller for samarbeid om bosetting og integrering innad i kommunene og mellom kommune og stat. Det forutsettes at slike tilbud samordnes mellom KS sentrale og regionale apparat. Som støtte til kommunenes bosettingsarbeid bør KS selv utarbeide en veileder for kommunenes arbeid med flyktninger. Den bør også omhandle hvordan bosetting av flyktninger i større grad ses i sammenheng med arbeidskraftbehovet i kommunen. Kommunene bør oppfordres til å etablere interkommunalt samarbeid, for å anskaffe boliger til, og sette i verk kvalifiseringstiltak for flyktninger. Styret anbefaler at flyktninger som har mulighet til arbeid kombinert med norskundervisning gis mulighet å bosettes seg i mindre kommuner som i dag har vanskelig for å bygge opp et introduksjonsprogram, samtidig som de trenger arbeidskraft. Saksframstilling I Norge har kommunene kontroll over antall flyktninger de bosetter årlig. I de øvrige europeiske land er det flyktningene selv eller staten som styrer bosettingen. Dette er som følge av avtalen KS har inngått med staten om å bidra ti å dekke det årlige bosettingsbehovet. Samarbeidet om bosetting har pågått siden 2001 og har i stor grad vært vellykket inntil siste 3 år da antallet personer i asylmottak med oppholdstillatelse har økt fra 2000 til 5000. KS inngikk en ny 3-årig avtale med regjeringen i 2013 om å sikre dekning av bosettingsbehovet. Pga. sterk økning i antall flyktninger har det ikke lykkes å nå målet i 2013 og 2014. En konsekvens av det er at det jevnlig kommer innspill om endringer i bosettingsmodellen De senere år har det vært foreslått 1
modeller som i Danmark hvor staten fordeler flyktninger til alle kommuner etter en fordelingsnøkkel, eller Sverige, hvor det er fritt for de som klarer det å skaffe seg en bolig selv. Gjennom avtalen har KS bidratt til å beholde dagens modell med frivillighet for kommunene samt gode rammebetingelser. Dagens avtale innebærer at kommunen i større grad kan kreve at utgiftene til flyktningarbeidet kompenseres. Til tross for at flere nye kommuner bosetter, og at mange har økt bosettingstallene betraktelig, er det et stort gap fra behovet til antall vedtak. I 2013 var målet for bosetting 7500, mens det ble bosatt 6550. For 2014 var målet 10 000, og det ble bosatt i underkant av 8000. Dette medfører at gruppen som venter i mottak øker. Kommunene har økt kapasiteten fra 4-5000 bosatte pr år til over 8000 de siste 4 årene. Dette er bra, men sett ut fra veksten i behovet er ikke målet nådd. Det er flere årsaker til at kommunene bosetter færre enn de anmodes om. Den viktigste er mangel på bolig, deretter kommer kapasitet i tjenesteapparatet, vanskelig arbeidsmarked, misnøye med rammebetingelsene og manglende forståelse for at bosetting er et kommunalt ansvar. Som alle andre vedtak i kommunestyret er bosettingsvedtakene politiske vurderinger av et gitt faktagrunnlag som kan gi ulike resultater i de enkelte kommunestyrene. Antallet som venter i mottak har gradvis økt de siste 3 årene og er nå oppe i 5000. Det er stor sannsynlighet for at dette tallet vil fortsette å øke. I tillegg til at det manglet ca 2000 plasser i 2014, så kommer det stadig flere med behov for beskyttelse. Eritreerne og syrerne er de to største gruppene som søker asyl i Norge. I tillegg har Regjeringen økt kvoten med flyktninger fra Syria fra 1000 til 1500 i 2015. Hva er gjort for å fremme bosetting? KS har i samarbeid med Husbanken arrangert en rekke bosettingsseminarer i fylkene siste år. Det er arrangert flere opplæringskurs for nyansatte og nye kommuner. KS starter opp 2 effektiviseringsnettverk for introduksjonsordningen for å bidra til mer kunnskap om hvordan lykkes i kvalifisering av flyktninger. Det er sendt ut felles oppfordring til økt bosetting fra BLD og KS, samt uttalelser om behovet for økt bosetting fra KS` hovedstyre og fylkesstyrene. Statsråden gjennomførte høsten 2014 dialogmøter med et utvalg ordførere i alle fylkene. Staten økte integreringstilskuddet betydelig for 2014. Det har også kommet en styrking i 2015. Rammen for tilskuddet til utleieboliger for flyktninger er økt i samme periode. Det iverksettes to prosjekt hvor Fylkesmannen skal ha en rolle for å oppnå økt bosetting. Dette skal være i samarbeid med IMDi, og innenfor avtalen mellom KS og staten om frivillighet. Det har kommet forslag både fra KS og Nasjonalt Utvalg om at staten bør sette inn et motivasjonstilskudd for å bosette de 3-4000 personer ut over vanlig antall i mottak. Dette er ikke fulgt opp. Vurdering: Alle som får opphold i Norge må i neste omgang bosettes i en kommune. Hvis antallet med oppholdstillatelse i mottak fortsatt øker, må man finne andre grep for å løse situasjonen. Det er nødvendig med grep for å øke bevisstheten om at bosetting er et kommunalt ansvar. Det er også nødvendig å etablere flere tiltak som kan gjøre kommunene i stand til å øke den samlede bosettingen med 25% ut ifra dagens kapasitet. Tiltak staten kan sette i verk for å øke bosettingstallene. Øke integreringstilskuddet. Kartleggingen i Beregningsutvalget i 2013 viser at kommunenes utgifter i 2015-kroner var 793 990 pr person totalt over 5 år. Integreringstilskuddet er på hhv 746 200 for enslige, som utgjør ca 1/3 av de bosatte og 696 200 for andre. Dette utgjør et gap på 48 000kr for enslige og 98 000kr for andre. 2
Noe kompenseres gjennom innbyggertilskuddet i rammeoverføringen til kommunene, men det er vanskelig å si nøyaktig hva dette utgjør for den enkelte kommune. Deler av innbyggertilskuddet som i vedtak i statsbudsjettet 2015 i gjennomsnitt er på 22 400 kr pr innbygger dekker også utgifter som ikke kartlegges av Beregningsutvalgets undersøkelse. Et skjønnsmessig anslag er at ca 10 000 pr person bør beregnes som inntekt av innbyggertilskuddet, dvs 50 000 i 5 års perioden. Gitt dette anslaget, må integreringstilskuddet økes med om lag 50 000 kr for andre grupper enn enslige, for at kommunenes utgifter skal være kompensert. En felles sats på 746200 kr i 2015 vil tilfredsstille dette. Dette er også i tråd med at beregningsutvalget kartlegger gjennomsnittlige utgifter per person uten differensiering av gruppene. En slik økning ville medføre anslagsvis 330 mill kr i økte utgifter over statsbudsjettet, forutsatt en bosetting på 10000 personer med dagens fordeling mellom enslige/andre grupper. Særskilt tilskudd 2015 og 2016. Det bør vurderes å iverksette særskilte tiltak i 2015 og 2016 for å få ut de ekstra 3-4000 som venter i mottak. Innenfor en samlet ramme på om lag 250 mill kroner) kan dette utformes på flere måter: - Gi et høyt tilskudd på 125 000 kr for alle som bosettes ut over anmodningen. Dette kan bidra til at mange vil tilstrebe å bosette ut over antallet de er forespurt. - Gi et ekstra tilskudd på kr 25 000 til alle som bosetter det antallet de anmodes. Dette vil motivere til å imøtekomme anmodningen fra IMDi. - En kombinasjon av de to ulike modellene over anslagsvis et generelt økt integreringstilskudd til alle som bosetter i henhold til anmodning på 15000 kr, samt et stimuleringstilskudd for ekstra bosetting ut over dette på 65000 kr. Anslagene her legger til grunn at om lag 8000 personer vil bli bosatt uten ytterligere stimulanser, men at ekstra stimulanser fører til at hele anmodningen på 10000 personer nås. Det er imidlertid ikke sikkert at alle disse alternativene fremmer måloppnåelse med like stor grad av sikkerhet. Alternativ A vil treffe de (pr.nå) 145 kommunene som allerede har sagt ja til IMDIs anmodning fullt ut. Disse må i snitt bosette 14 mer for at målet skal nås. Alternativ B treffer de 220 som har sagt ja til færre enn de er anmodet om, eller som bosetter uten vedtak. Det vil imidlertid ikke stimulere de nevnte 145, hvor vi finner mange av de større byene. Disse er nødvendige å mobilisere for å kunne nå bosettingsmålet. Kombinasjonsalternativet (C) reduserer noe styrken i stimulansen overfor de to målgruppene hver for seg, men gir samtidig en stimulans til alle. En slik kombinasjonsmodell vil, innenfor en gitt ramme, sannsynligvis derfor være den som gir den samlede beste stimulanseeffekten i hele kommune-norge. Gruppen enslige mindreårige har vokst samtidig som at flere kommuner bygger ned tilbudene pga redusert økonomi. Dette kan bidra til at denne gruppen nok en gang vil bli lengeventende i mottak. BUF-etat varsler at det nå er vanskelig å bosette de yngste pga behov for mer ressurskrevende tiltak som kommunene nå må dekke 20 % av selv. Det er derfor nødvendig at det raskest mulig innføres 100 % refusjon for barnevernsutgifter til enslige mindreårige. Direktoratet må gi klare føringer for hva som skal kompenseres slik at man unngår den ulike praksisen og kostnadene i tiltakene. Mulige tiltak kommunene kan iverksette innenfor dagens modell: Tiltak for å styrke arbeidet med boliganskaffelse De fleste kommuner sier det er bolig som er årsaken til at det bosettes færre enn anmodningen. Det er ingen god løsning at personer med godkjent opphold blir sittende lenge i mottak uten å komme i gang med norskopplæring og andre tiltak for god integrering. Det er derfor nødvendig å sette inn flere tiltak for økt boliganskaffelse, både på det private leiemarkedet og kjøp og bygging ved bruk av Husbankens virkemidler. - Interkommunalt samarbeid om gjennomgangsboliger, hybelhus eller lignende for enslige som med stor sannsynlighet vil få familie til Norge. Det kan løse noe av utfordringen ved å 3
bosette enslige, da mange kommuner mangler små boenheter, og enslige ofte venter lengst i mottakene. - Interkommunalt samarbeid for bosetting Noen kommuner tar på seg en felles forpliktelse for å bosette et bestemt antall årlig. Antallet fordeles kommunene imellom og fordelingen kan variere fra år til år avhengig av boligmarkedet i kommunene. - Oppfordre nye kommuner til å ta imot et høyere antall fra samme land for å skape et miljø. Erfaringer viser at dette styrker integreringen. Det øker også muligheten for at de blir boende. Dette betinger igjen selvfølgelig at det er et arbeidsmarked. Tiltak som kan bidra til å dekke arbeidskraftbehovet i kommunene Det har vært mange tiltak for å skaffe arbeidsinnvandrere i kommunene de siste årene. Det har imidlertid vært lite fokus på å bruke arbeidskraften hos de som har fått opphold som flyktninger. Mange kan gå inn i arbeidslivet uten først å gjennomgå et 2-årig introduksjonsprogram, andre kan kombinere norskundervisning med deltidsarbeid. - Bosetting direkte til rekruttering med språkopplæring i tillegg Mange mindre kommuner vil ha store problemer i å etablere et fullt introduksjonsprogram. Samtidig har de behov for arbeidskraft. Det bør legges større vekt på å rekruttere personer fra mottak direkte til arbeid. Introduksjonsloven er et rett, men ikke en plikt for de som allikevel klarer å komme i arbeid/utdanning. Arbeid kombinert med språkopplæring gir sannsynligvis raskere læring av norsk språk - Interkommunalt samarbeid om prosjekter som fremmer kvalifisering, bl a større vekt på fagopplæring innen helsefag Andre tiltak som kan styrke den politiske viljen til å si ja til å øke vedtakene: - Temaet settes på dagsorden i kommunestyrene for informasjon om flyktningsituasjonen og bosettingsmodellen, for eksempel gjennom en ny politisk oppfordring fra KS hovedstyre - KS tar opp temaet til informasjon og debatt i møter med kommunene - KS bør ta direkte kontakt med enkeltkommuner som har økonomisk og personellmessig mulighet for å ta imot flere - KS utarbeider en veiledningspakke for bosetting og integrering av flyktninger - Lage ny sak med forslag til uttalelse fra fylkesstyrene til den enkelte kommune (som i 2013) Hva kan gjøres ut over dagens regelverk/ordninger? - Utrede en forsøksordning med kvalifiseringsmottak. Det har lenge vært et uttalt ønske fra UDI om at flere kommuner skal drive mottak. Det har vært foreslått å etablere integreringsmottak. Hvis kommuner kan etablere slike mottak som kvalifiseringsmottak for personer som har fått opphold og samtidig tilbyr introduksjonsprogram kan man starte kvalifiseringen på et tidligere tidspunkt. Dette kan igjen bidra til å motivere flyktningene selv å skaffe seg arbeid eller utdanning etter en tid med opplæring, og de vil selv kunne bosette seg uten hjelp av det offentlige. En slik ordning vil bidra til at mange fortsatt blir lenge i mottak. Det vil allikevel være en helt annen situasjon enn å vente i asylmottak uten tilbud om program. Med tanke på at et flertall av mottakene i landet er etablert i leiligheter og hus, får det ingen stor praktisk betydning for selve boligsituasjonen. - Det bør vurderes å gjøre unntak fra introduksjonsloven ved sterk økning av bosatte når kommunen ikke klarer å bygge opp kapasiteten. Mange kommuner sier nei til å øke bosettingsantallet pga manglende kapasitet i introduksjonsprogrammet. Loven pålegger å tilby fullt program innen 3 mnd etter bosetting. Skal kommunene øke antallet flyktninger må det kunne gjøres unntak fra loven, slik at hensynet til bosetting kommer foran hensynet til å innfri loven om introduksjonsprogram. Det kan da eksempelvis i en periode kun gis rett til norskundervisning, og at introduksjonsprogrammet utsettes. Dette kan medføre et dårligere tilbud for mange, men samtidig er det bedre enn at man starter opp et program som ikke fyller kravene til innhold. 4
- Introduksjonsloven bør gjøres mer fleksibel for å kunne møte perioder med store ankomster slik at det er mulig å kombinere vanlig arbeid med delvis opplæring i programmet. - Det bør tilbys arbeidsmarkedstiltak via NAV for å bosette til arbeid kombinert med norskopplæring i kommuner som ikke har mulighet å etablere introduksjonsprogram. Dette kan øke bosettingen i små kommuner. Lasse Hansen Helge Eide 5