NHOs SKATTEPOLITISKE SYNSPUNKTER februar Avdeling Samfunnsøkonomi og skatt

Transkript

1 NHOs SKATTEPOLITISKE SYNSPUNKTER februar 2013 Avdeling Samfunnsøkonomi og skatt

2 Side 2

3 Forord NHOs styre vedtok i juni 2009 NHOs skattepolitiske dokument. I lys av den internasjonale utviklingen har det vært grunn til å gå litt grundigere inn på næringsbeskatningen. Dette dokumentet gir en omtale av bakgrunnen for NHOs vurderinger og er en forkortet og ajourført utgave av NHOs skattepolitiske dokument fra Innhold 1. Innledning Generelle retningslinjer for beskatning Skattereformene i 1992 og reformen: bredere grunnlag og lavere satser Skattereformen Skatteendringer for å fremme verdiskaping Fritak for formuesskatt for arbeidende kapital Redusert selskapsskatt Lettelser i arveavgift ved generasjonsskifte Bedre regler for utgiftsføring av forsknings- og utviklingskostnader Videreføring og styrking av skattefunn Bedre avskrivningsregler Redusert skatt på arbeidsinntekt Konkurransenøytrale merverdiavgiftsregler for staten, herunder helseforetakene Side 3

4 1. Innledning Skatter og avgifter har som hovedfunksjon å finansiere offentlig tjenesteproduksjon og overføringer. Skatt er også et viktig virkemiddel i fordelingspolitikken. Samtidig påvirker skatt samfunnets verdiskaping. Det er derfor viktig at skattesystemet utformes slik at det samfunnsøkonomiske tapet blir minst mulig. Dette var en viktig motivasjon for skattereformen av Ved denne reformen ble mange regler som uthuler skattegrunnlaget i selskaps- og næringsbeskatningen fjernet, blant annet ulike avsetningsordninger som stimulerte til investeringer som i samfunnsøkonomisk perspektiv var lite produktive. Til gjengjeld ble skattesatsen for selskapers skattemessige overskudd satt betydelig ned, fra 50,8 prosent til 28 prosent. Skattlegging i seg selv har samfunnsøkonomiske kostnader som etter NHOs syn bør være med i vurderingen av nivået og sammensetningen av skatter og avgifter. For at skattesystemet skal gi minst mulig negative virkninger må det være stabilt over tid. Samtidig tilsier kostnadene ved å innkreve skatt at skatteinntektene må brukes effektivt for å nå de politiske målene. Stortinget avgjør hvordan byrdene ved å finansiere offentlig sektor skal fordeles, herunder hvordan skatten skal påvirke inntektsfordelingen. Dette har stor betydning for samfunnsutviklingen. Det er mange hensyn som skal veies mot hverandre når skatte- og avgiftssystemet og -nivået skal fastlegges. For NHO er det viktig å fremme hensynet til effektiv ressursbruk, herunder hensynet til næringslivets verdiskapingsevne. For eksempel kan stor vekt på inntektsfordeling medføre at det totalt sett blir mindre å fordele. NHO er også opptatt av skattesystemets virkning på andre områder som er av betydning for næringslivet, som tilbud av kvalifisert arbeidskraft og at miljømål kan nås på en kostnadseffektiv måte. Bedriftene blir også berørt av skattepolitikkens effekt på konjunkturutviklingen. Fordelingspolitikk er ikke primært en oppgave for en næringslivsorganisasjon og NHO tar ikke stilling til hva som er riktig inntektsfordeling. NHO stiller seg imidlertid bak den norske skattemodellen hvor det primært er skattleggingen av personer og ikke selskaper som skal ivareta fordelingshensynene. I nærings- og kapitalbeskatningen bør hensynet til verdiskaping prioriteres foran hensynet til fordelingsvirkninger. Side 4

5 2. Generelle retningslinjer for beskatning Fra 1970-tallet er de samfunnsøkonomiske virkningene av skatte- og avgiftssystemet gitt mye oppmerksomhet i vurderingen av hva som er et godt skattesystem. Her legges det vekt på samfunnsøkonomiske velferdsbetraktninger som avhenger av hvordan borgerne vurderer ulike goder i forhold til hverandre. Optimal beskatningsteori gir imidlertid ikke alltid entydige svar når det kommer til praktisk skattepolitikk. Problemstillingene i vurdering av et skattesystem er komplekse, med mange faktorer som griper inn i hverandre. Hvis det for eksempel av historiske eller politiske hensyn er lagt bindinger på skattesatser, beregningsmåter eller skattegrunnlag, er det ikke lett å vite hva som er optimal fastleggelse av de øvrige elementene i skattesystemet ut fra samfunnsøkonomiske velferdsbetraktninger. Det avhenger blant annet av folks preferanser mellom ulike goder, i hvilken grad det er komplementaritet eller substitusjon i etterspørselen, adferden i arbeidsmarkedet og sammenhenger i produksjonen. Ut fra økonomisk teori kan man likevel trekke frem visse generelle hovedretningslinjer for utforming av et skattesystem. I NOU 2003: 9 Skatteutvalget (Skauge-utvalget) vektlegges disse prinsippene: Skatter og avgifter bør utformes slik at det er høyere skatt i de markedene der tilbud eller etterspørsel påvirkes lite av skatten, enn i markeder der påvirkningen er stor. Det er bedre å ha moderate skattesatser på flere ulike og relativt brede skattegrunnlag enn å ha høye skattesatser på få eller smale skattegrunnlag. Det skyldes at effektivitetstapet øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen. Skatter og avgifter bør i minst mulig grad påvirke produksjonsbeslutningene, dvs. at produksjonen bør innrettes slik at den samlede verdiskapingen blir størst mulig for en gitt tilgang på innsatsfaktorer. Disse tre punktene har i større eller mindre grad ligget til grunn for de endringer som er gjennomført i det norske skattesystemet i de siste tiårene. Det første punktet tar utgangspunkt i at beslutninger om kjøp eller salg i ulik grad varierer med endringer i prisene. Ved å skattlegge goder hvor etterspørselen påvirkes lite av endringer i prisen, vil skatten i mindre grad føre til endringer i tilpasningen. Skatten kan dermed få klare inntektsfordelingseffekter for dem som handler i markedet. Dette punktet har også vært brukt som et argument for å tilpasse skattenivået til internasjonale nivåer i enkelte næringer med høy kapitalmobilitet. Tankegangen har vært at dersom det generelle nivået i Norge er så høyt at det vil lønne seg å flytte Side 5

6 enkelte typer kapital ut av landet, for eksempel skip, bør denne kapitalen skattlegges svakere. Kapital som ikke er mobil, og arbeidskraft, kan dermed skattlegges tilsvarende høyere. Argumentasjonen er problematisk, fordi det er krevende for myndighetene å innhente korrekt informasjon om skattesensitiviteten til ulike skattegrunnlag, og dessuten er en meget stor del av næringslivet internasjonalt mobilt på lengre sikt. Man skal derfor ha gode grunner for å avvike fra næringsnøytral beskatning. Det andre punktet tar utgangspunkt i at det er sammenheng mellom størrelsen på skattesatsen og de negative effektene i form av endret tilpasning i markedet. For et gitt skatteproveny vil derfor de samfunnsøkonomiske kostnadene reduseres hvis skattegrunnlaget utvides og satsene reduseres. I tråd med dette er det bedre med en lavere sats på bedriftsoverskudd enn større adgang til fradrag i skattbart overskudd for utgifter eller transaksjoner som har lite med reelle kostnader i produksjonen å gjøre. Dette punktet tilsier også at merverdiavgiften bør være mest mulig generell. I utgangspunktet bør én og samme sats brukes på alle varer og tjenester. Lavere sats eller unntak/fritak for enkelte typer virksomhet innebærer en subsidiering. For et gitt proveny vil det føre til at den generelle merverdiavgiftssatsen, eller andre skattesatser i skattesystemet, blir høyere enn de ellers ville ha vært. Ulike unntak/fritak og satsforskjeller i merverdiavgiftssystemet skaper altså et samfunnsøkonomisk tap i forhold til en generell sats. Det bør derfor være gode samfunnsmessige grunner for at man skal ha slike forskjeller. Det tredje punktet ovenfor tilsier nøytralitet i bedriftsbeskatningen. Hvis én type næringsvirksomhet skattlegges svakere, vil det for bedriftene lønne seg å investere mer i slik virksomhet. Den marginale avkastningen på kapitalen før skatt blir i denne næringen lavere enn avkastningen i andre næringer. Resultatet er en overinvestering i de mer skattebegunstigede næringene, slik at investeringene ikke går dit de kaster mest av seg samfunnsøkonomisk sett. Dersom enkelte næringer får lavere skatt enn andre, må det være andre argumenter eller hensyn som begrunner hvorfor kapital bør flyttes dit. Utnyttelse av stedbundne naturressurser kan gi ekstraordinært høy avkastning, det man kaller grunnrente. I enkelte markeder kan det også oppstå renprofitt for eksempel som følge av manglende konkurranse eller andre forhold. Renprofitt og grunnrente kan i teorien skattlegges uten at det oppstår et samfunnsøkonomisk effektivitetstap som beskrevet over. For næringsvirksomhet for øvrig kan man si at den samlede skatte- og avgiftsbelastningen i Norge over tid vanskelig kan holdes høyere enn i omkringliggende land uten at det medfører utflytting av kapital. Det er derfor viktig at skattesystemet er tilstrekkelig internasjonalt konkurransedyktig. OECD sier i en utredning om skatt og vekst (ECO/WKP(2008)28) at høye bedriftsskatter er den skatteformen som koster mest i form av lavere samlet verdiskaping i landet. Utredningen fra OECD konkluderer med at det virker positivt på landets samlede verdiskaping jo høyere andelen indirekte skatter utgjør av den samlede Side 6

7 skatteinngang. Den sier videre at det er bedre med en merverdiavgift på et bredt grunnlag og samme sats på flest mulige produkter. Det taler isolert sett for å ha et merverdiavgiftssystem med færrest mulige unntak fra merverdiavgiftsplikten, og minst mulig bruk av differensierte satser. OECD mener også at eiendomsskatt er den skatteart som gir minst samfunnsøkonomisk tap. I faglitteraturen er det blitt estimert ulike verdier for velferdstapet ved skattleggingen. Stor usikkerhet knyttet til tilpasninger gjør det vanskelig å beregne nøyaktig både det marginale og det gjennomsnittlige velferdstapet. I Finansdepartementets veileder for samfunnsøkonomiske analyser er det lagt til grunn et estimat på 20 pst. for denne skattekostnaden. Skatteinntektene skal finansiere offentlige utgifter, blant annet investeringer i utdannelse, forskning, veier, sykehus, inntektsoverføringer osv. Velferdsøkningen ved økte offentlige utgifter må veies mot både det nyttetapet økt skatt gir dem som betaler, og det samfunnsøkonomiske effektivitetstapet ved beskatningen. Også hensynet til enkelhet og etterlevelseskostnader må tas i betraktning. Et skattesystem bør være enkelt å administrere og så lite ressurskrevende som mulig å etterleve. For å redusere investeringsrisiko og styrke skattesystemets generelle legitimitet er det viktig med forutsigbarhet og langsiktighet i skattepolitikken. Hensynet til langsiktighet tilsier man bør unngå hyppige regelendringer eller endringer i ligningspraksis i skjerpende retning. Dersom skattyterne erfarer at terskelen for endringer er høy, vil usikkerheten knyttet til fremtidig beskatning reduseres. 3. Skattereformene i 1992 og 2006 I etterkrigstiden er det gjennomført flere større omlegginger av skattesystemet, for eksempel overgang til å betale skatt av årets inntekt i 1958 og overgang fra omsetningsavgift til merverdiavgift i Den siste store skattereformen skjedde i 1992, med omlegging av både person- og bedriftsbeskatningen. I 2006 ble deler av eierbeskatningen reformert for å løse det såkalte "delingsproblemet" reformen: bredere grunnlag og lavere satser Før reformen i 1992 var det norske skattesystemet preget av mange fradrags- og skattekredittordninger kombinert med høye formelle skattesatser. Det var stor forskjell på formelle skattesatser og den reelle beskatningen. Den høye satsen gjorde at disposisjoner som medførte fradrag ga en stor skattebesparelse. Slik kunne samfunnsøkonomisk ulønnsomme prosjekter likevel bli privatøkonomisk lønnsomme. Reformen tok utgangspunkt i prinsippet om skattemessig nøytralitet, muliggjort ved brede skattebaser og lave satser. Dette var en trend i OECD-landene allerede på Side 7

8 midten av 1980-tallet, særlig inspirert av den toneangivende skattereformen i USA i Også de Nordiske landene gjennomførte reformer i tråd med disse prinsippene på begynnelsen av 1990-tallet. Et særpreg ved de nordiske landene er en kombinasjon av ambisiøse velferdsstater og stor åpenhet og økonomisk samhandling med andre land. Denne kombinasjonen stiller store krav til skattesystemet på flere måter. For det første må skattesystemet generere betydelig inntekter til staten. For det andre er utformingen av skattesystemet særlig viktig fordi et ineffektivt skattesystem vil være svært kostbart, tatt i betraktning at en relativt stor andel av nasjonalproduktet trekkes inn i skatt. For det tredje må skattesystemet utformes slik at åpenhet og høy kapitalmobilitet ikke fører til tap av skattegrunnlagene til andre land. I tillegg er det i Norden også sterke fordelingspolitiske mål knyttet til skattesystemene. Disse vurderingene preget reformarbeidet og førte til at de nordiske landene beveget seg bort fra den tradisjonelle inntektsbeskatningen og ble banebrytende ved å innføre det som ble kjent som det duale inntektsskattesystemet. Norge var det landet som gikk lengst i å rendyrke dette systemet. Det kjennetegnes ved at inntektens kilde, i betydningen arbeid eller kapital, spiller en avgjørende rolle for den skattemessige behandlingen. Utfordringene knyttet til effektivitet og fordeling ledet til en todeling av skattegrunnlaget. Inntekter fra kapital ble beskattet med en lav og flat sats med en mest mulig nøytral grunnlagsfastsettelse. Et viktig element var senkning av skattesatsen på selskapsoverskudd fra 50,8 prosent til 28 prosent. Til gjengjeld ble blant annet adgangen til avskrivning på kontrakt om kjøp eller bygging av enkelte driftsmidler opphevet, likeledes adgangen til å nedskrive på varekontrakt og på varelagre for ukurans og prisfallsrisiko, og adgangen til avsetning til klassifikasjonsfond og konsolideringsfond. Inntekter fra arbeid (herunder pensjon og trygdeytelser) ble beskattet progressivt med en langt høyere marginalsats for å ivareta hensynet til inntektsomfordeling. Dette gjenspeilet at frykten for å skape vridninger i arbeidstilbudsbeslutningene var langt mindre enn frykten for vridninger i både spare- og investeringsbeslutningene og selskapenes lokaliseringsbeslutninger. I korte trekk gikk det duale inntektsskattesystemet i Norge ut på å skille mellom alminnelig inntekt og personinntekt. Alminnelig inntekt beregnes både for personer og selskaper, og omfatter alle typer skattepliktige nettoinntekter fra arbeid, næringsvirksomhet og kapital. Personinntekt omfatter inntekt av arbeid og pensjon uten fradrag av noen art. Trygdeavgift og toppskatt utlignes på personinntekt. For personer er alminnelig inntekt summen av arbeidsinntekt, næringsinntekter og kapitalinntekter, fratrukket minstefradrag, visse utgifter til inntekts ervervelse, gjeldsrenter mv. Det duale skattesystemet før 2006 innebar stor forskjell i marginalskatt på arbeidsog kapitalinntekter. For å håndtere denne satsforskjellen for eiere som arbeider i egen virksomhet, ble den såkalte delingsmodellen innført for å skille den del av næringsinntekten som skulle beskattes som arbeidsinntekt, og den del som skulle Side 8

9 beskattes som kapitalinntekt. Delingsmodellen innebar at det ble beregnet et sjablongmessig fradrag for kapitalavkastningen i virksomheten. Samlet inntekt fratrukket beregnet kapitalavkastning ble regnet som personinntekt. Denne modellen skulle også anvendes for aktive eiere i aksjeselskaper og ansvarlige selskaper, der eieren og dennes nærstående eier minst to tredjedeler av selskapet, slik at skattesystemet ikke skulle påvirke valg av selskaps- eller eierform reformen innebar også at utdeling av utbytte ikke skulle utløse skatt utover det som var betalt på selskapets hånd. Man innførte RISK- og godtgjørelsesmetoden, som i praksis innebar at eierinntekter kun ble skattlagt en gang som alminnelig inntekt med 28 pst. Utbytter var i prinsippet skattepliktig på aksjonærens hånd med 28 pst., men aksjonæren ble godtgjort for selskapets overskuddsskatt knyttet til utbyttet med 28 pst. slik at dobbeltbeskatningen ble eliminert. Tankegangen er at skatt på skattbart overskudd i selskapet i realiteten er en skatt på eiers avkastning av investering i selskapet. Når satsen er 28 prosent, blir avkastning av investeringer i næringsvirksomhet gjennom selskaper beskattet likt med andre typer kapitalinntekt, som for eksempel renteinntekter på egne bankinnskudd. Realiserte aksjegevinster skulle generelt beskattes, og tap fradragsføres, i alminnelig inntekt. Det såkalte RISK-systemet (Regulering av Inngangsverdi med endring i Skattlagt Kapital) ble innført for å hindre dobbeltbeskatning av aksjegevinster mellom selskap og aksjonær. Systemet var relativt komplisert og i praksis innebar systemet en midlertidig beskatning av realiserte aksjegevinster hvor verdistigningen ikke skyldtes tilbakeholdt, skattlagt overskudd i selskapet gjennom eiertiden. Dersom en ser selger og kjøper samlet, innebar systemet at gevinster som for eksempel skyldtes forventninger om fremtidig inntjening heller ikke ble skattlagt. Disse reglene erstattet regler om forskjellig skatteplikt for aksjer eiet i næring og utenfor næring, regler om betydelige aksjesalg og fritak i visse tilfeller hvis eiertiden oversteg tre år. Reformene i Norden på begynnelsen av 1990-tallet var utvilsomt meget viktige for å bedre ressursutnyttelsen i samfunnet og tilpasse skattesystemene til økt internasjonal kapitalmobilitet. Men dualiteten i systemet skulle vise seg å være krevende, spesielt i Norge. Den store forskjellen på beskatningen av kapital- og arbeidsinntekter ble etter hvert uhåndterlig og ledet til en ny skattereform i Skattereformen 2006 Delingsmodellen holdt det duale skattesystemet sammen og gjorde det mulig med en gjennomgående kildebasert skattlegging. Aarbakke-gruppen som utredet reformen advarte mot en for stor satsforskjell mellom arbeids- og kapitalinntekt, og mente at den ikke burde overstige 20 prosentpoeng. Dette var under forutsetning av en stram delingsmodell. Reformen ble vedtatt med en satsforskjell på 28,1 prosentpoeng. Forskjellen økte til 31,4 prosentpoeng i 1993 hovedsakelig som følge av innføringen av ekstra arbeidsgiveravgift på høye inntekter. I 2004 var forskjellen økt til 36,7 prosentpoeng. Motivene til skattetilpasning øker med satsforskjellen. Av hensyn til de næringsdrivende var det politisk støtte for å gjøre det lettere å unngå å bli rammet av delingsmodellen. Derfor ble det i flere runder vedtatt lempninger i reglene, første Side 9

10 gang allerede ved stortingsbehandlingen av Finansdepartementets forslag til iverksettelse av reformen. Både kriteriene for delingsplikt og fastsettelse av beregnet personinntekt ble besluttet myket opp. Mot slutten av 90-tallet ble imidlertid reglene for såkalte frie eller liberale yrker (advokater, konsulenter, leger, tannleger og lignende) strammet noe inn da man så at inntektene i enkelte av disse yrkene var høye og at de i for stor grad unngikk personinntektsbeskatning ved opprettelse av aksjeselskaper. Dette førte til ulik skattemessig behandling på tvers av organisasjonsformer. Tilpasningene til delingsmodellen ble dokumentert blant annet av Skatteutvalget i NOU 2003: 9. Problemene knyttet seg til at staten tapte skatteinntekter, at reglene ga opphav til vridninger i valget mellom ulike organisasjonsformer, at fordelingsvirkningene ble svekket ved at det er de med høye inntekter som lettest kunne tilpasse seg delingsmodellen, at skattesystemet ble mer komplisert og at det reduserte systemets legitimitet ved at det oppsto forskjellsbehandling som ikke var godt begrunnet. Dette var utgangspunktet for reformarbeidet som ledet frem til skattereformen i Det ble raskt klart for Skatteutvalget som utredet 2006-reformen at en videreføring av delingsmodellen i en innstrammet form ikke var særlig levedyktig. Utfordringen var å fjerne motivet til inntektsskifting, uten å bryte med prinsippene fra 1992-reformen. I praksis innebar det å fjerne satsforskjellene uten å svekke nøytralitetsegenskapene i kapitalinntektsbeskatningen. Utvalget kom til at en kombinasjon av en reduksjon av de høyeste skattesatsene på arbeidsinntekter og innføring av skatt på utbytter og gevinster var nødvendig for å jevne ut satsforskjellen. Bekymringen var at utbytteskatten ville øke kapitalkostnaden i visse deler av selskapssektoren med lite fleksibel tilgang på ulike former for finansiering. Utvalget foreslo derfor en modell med fradrag for den såkalte normalavkastningen, hvor bare renprofitten av en aksjeinvestering blir ilagt utbytte- eller gevinstskatt. Med denne omleggingen forsvant RISK- og godtgjørelsesmetoden. Disse reglene diskriminerte for øvrig mot utenlandske aksjonærer og selskaper og var derfor på kollisjonskurs mot EØSreglene. Kombinasjonen av reduserte skattesatser på arbeidsinntekter og økt skatt på utbytter og gevinster for personer ga en utjevning av de marginale satsforskjellene og la til rette for å fjerne delingsmodellen. Med reformen fikk vi en utjevning av høyeste formelle marginalskattesats på lønnsinntekt og aksjeavkastning, hhv. 47,8 og 48,16 prosent. Et progressivt trinn i arbeidsgiveravgiften ( kakseskatten på 12,5 prosent for lønn over 16 G) ble fjernet, men den alminnelige arbeidsgiveravgiften kommer fortsatt i tillegg på lønnsinntekter. På beregnet personinntekt for enkeltpersonforetak er det en noe høyere trygdeavgift enn for lønnstakere, men ingen arbeidsavgift. For å unngå en betydelig skatteutløsning ved overgang til de nye reglene for dem som ønsket å beholde avkastningen av personlig eide aksjer i næringsvirksomhet, tillot man opprettelse av holdingsselskaper der personlig eide aksjer kunne legges inn i holdingsselskapet uten skattemessige konsekvenser. Dermed kom de inn under fritaksmetoden. Side 10

11 For å likestille ulike organisasjonsformer ble prinsippet om uttaksbeskatning for enkeltpersonsforetak vurdert av Uttaksutvalget i Utvalget konkluderte med at dette var uhensiktsmessig og pekte på at en innstrammet variant av delingsmodellen var tilstrekkelig for å oppnå likebehandling selv om avkastningen fra enkeltpersonsforetak ble beskattet løpende og ikke ved uttak (foretaksmodellen). Prinsippet om å gå fra "deling" for å fastsette en kapitalavkastningsdel til "skjerming" for å oppnå finansieringsnøytralitet ble likevel ivaretatt. Under arbeidet med reformen ga næringslivet en betinget støtte til den helhetlige omleggingen som Skatteutvalget forutsatte. Utvalgets og NHOs forutsetning var nedbygging av formuesskatten som kompensasjon for sterkere beskatning av aksjeutbytte og økt skatt på enkeltpersonsforetak. Den daværende regjeringen støttet dette. Den la opp til en fremtidig reduksjon i formuesskatt for aksjer, men vedtok ingen reduksjon samtidig med innføring av utbytte- og gevinstbeskatning. Partiene bak den rød-grønne regjeringen støttet reduksjon i marginalskatt på arbeidsinntekt og fritaksmetoden, men ikke premisset om nedbygging av formuesskatten. Etter at den kom til makten, økte den formuesskatten på aksjer. 4 Skatteendringer for å fremme verdiskaping NHOs standpunkter til konkrete skattespørsmål kan ikke ses uavhengig av utgangspunktet. Vi starter ikke med blanke ark. Det er derfor lite realistisk å foreslå overgang til utelukkende forbruksbasert beskatning, eller et flat-skatt-regime. Det er heller ikke ønskelig med hyppige omskiftninger av skattereglene, både fordi det er belastende for bedrifter og myndigheter å etterleve og fordi det skaper uforutsigbarhet for investeringsbeslutninger som normalt har lang tidshorisont. Forslag om skatteendringer må derfor veies mot hensynet til et stabilt og forutsigbart skattesystem. NHO mener fordelingspolitikken ikke kan vurderes uavhengig av samfunnsøkonomisk effektivitetstap. Hensikten med investeringer i næringslivet er å skape verdier og arbeidsplasser. Over tid vil vellykket satsing akkumulere verdier. Dette kommer både eierne og samfunnet til gode. Det er derfor viktig å legge til rette for at flere kan lykkes. Høye skatter på egenkapital og utbytte reduserer innsatsen av kapital fra private og aktive eiere. Norge har et høyt skattenivå og NHO mener det bør være rom for å bringe bedriftsbeskatningen ned på et mer konkurransedyktig nivå internasjonalt uten å øke andre skatter og avgifter. NHO mener også at det må legges større vekt på effektiv ressursbruk mht produksjonsmåte og omfang av offentlige tjenester, slik at behovet for høye skatter minskes. Dette dreier seg både om organisering, utnyttelse av konkurranse og markedsmekanismer, og egenbetaling. Skatteformer som har spesielt store uheldige effekter på verdiskapingen, bør fjernes eller reduseres uten krav om at andre skatter må øke. Side 11

12 I vurderingen av ulike skatteendringer bør det også legges vekt på hvilke konsekvenser endringene har på tilpasninger i økonomien. Man kan ende opp med et samfunnsøkonomisk tap hvis man ser bort fra de positive virkningene skattelettelser kan ha på utviklingen i skattegrunnlaget. Man vil kreve for store nedskjæringer i offentlige utgifter eller for store økninger i andre skatter for å opprettholde budsjettbalansen. Ved siste skattereform ble skatt på arbeidsinntekt redusert for jevne ut skattesatsen på arbeids- og aksjeinntekter og for å styrke arbeidstilbudet. Det er viktig å unngå store forskjeller i marginalskattesats på disse grunnlagene tatt i betraktning at vi ikke lenger har en delingsmodell som kan håndtere en forskjell i satsene. Videre er fritaksmetoden, som gir rett til skattefri utdeling av utbytte mellom selskaper og skattefritt salg av aksjer eid av selskaper (og tilsvarende er tap ikke fradragsberettiget), meget viktig for å unngå kjedebeskatning og dermed innelåsningseffekter. Fritaksmetoden bidrar til at kapitalen kanaliseres dit lønnsomheten er størst. Generelt ser NHO det som gunstig for verdiskapingen at det legges relativt større vekt på indirekte skatter enn skatt på bedriftsoverskudd og skatt på eiere og lønnsmottakere. Dette er i tråd med OECDs generelle anbefalinger. Ideelt sett burde unntakene fra merverdiavgiftsplikten fjernes. I tillegg bør bruken av lav sats og nullsats begrenses, slik at den generelle satsen gjaldt for en større del av økonomien. Med utgangspunkt i et gitt proveny ville det gi rom for skattelettelser. Arbeidsgiveravgiften øker kostnadene ved bruk av arbeidskraft, men er administrativt enkel og gir betydelige skatteinntekter. Enkelte land har ikke arbeidsgiveravgift og baserer seg på andre skatteelementer. Nivået på arbeidsgiveravgiften i Norge er ikke spesielt høyt i internasjonal sammenheng. Den generelle satsen er på 14,1 prosent, men ulike soner i landet har lavere satser, helt ned til null prosent. En reduksjon i avgiften vil medføre en betydelig provenynedgang per prosentpoeng og bør neppe prioriteres fremfor lettelser på andre områder. Hvis det innføres en generell eiendomsskatt på boliger og fritidshus, bør reglene være like over hele landet. Til gjengjeld bør dokumentavgiften fjernes, den trekker i retning av mindre effektiv utnyttelse av boligkapitalen. Også formuesskatt på bolig og fritidshus bør i dette tilfellet avvikles slik at det blir bare én oversiktlig skatteform på disse objektene. Det finnes momenter som trekker i retning av at boliger ikke skal skattlegges like høyt som avkastning av andre kapitalobjekter. Blant annet er det store transaksjonskostnader knyttet til skifte av bolig, og det er i praksis umulig å foreta en nøyaktig markedsverdivurdering av den enkelte bolig slik at vil være betydelige forskjellsbehandling i forhold til et ideelt system. Det kan imidlertid innføres en moderat eiendomsbeskatning av bolig og fritidshus på et nivå som ikke vil virke urimelig. Også det vil kunne gi rom for andre skattelettelser. Hvis vi antar at samlet bruttoverdi av egne boliger og fritidshus ifølge antatt markedsverdi utgjør milliarder kroner, vil en moderat eiendomsskatt på for eksempel 0,5 prosent uten bunnfradrag gi et skatteproveny på 25 milliarder kroner. Side 12

13 Dette er adskillig mer enn det summen av dagens kommunale eiendomsskatt, dokumentavgiften på boligomsetning og formuesskatt på bolig innbringer. NHO synes isolert sett at disse tre skatte- og avgiftsarter bør skiftes ut med en flat eiendomsskatt på bolig og fritidshus på 0,5 prosent av markedsverdi, hvis det overskytende proveny brukes til andre reduksjoner i skattesystemet. Med tanke på nøytralitet i beskatningen bør utleieboliger ikke ilegges eiendomsskatt, fordi for disse betales det skatt på overskudd fra utleievirksomheten og skatt på gevinst ved salg av boligen. Reglene for utleie av deler av egen bolig, bør imidlertid strammes inn slik at utleieinntekter skattlegges som annen kapitalinntekt. NHO går inn for at formuesskatt på arbeidende kapital avvikles. Hvis også formuesskatt på bolig og fritidshus fjernes, innebærer det at formuesskatten bør avvikles i sin helhet. Det er ingen grunn til å opprettholde en formuesskatt bare på bankinnskudd og lignende. Nedenfor følger noen forslag til konkrete endringer i skattesystemet som NHO ønsker å fremheve: 4.1 Fritak for formuesskatt for arbeidende kapital NHO mener primært at det beste ville være å fjerne formuesskatten. Det har i praksis vist seg umulig å få lik verdsettelse av ulike kapitalformer. Dermed oppstår vridninger som favoriserer investeringer i kapitalformer som gir lav formuesskatt. Dessuten gir den tilfeldige og utilsiktede forskjeller. Formuesskatten gir urimelige høye effektive skattesatser på husholdningens sparing og på investeringer i næringsvirksomhet. Full avvikling av formuesskatten har virket urealistisk som følge av den politiske situasjonen de senere år og som følge av at den gir betydelige skatteinntekter. Derfor har NHO aktivt arbeidet for at formuesskatten skal fjernes for såkalt arbeidende kapital, som i praksis fungerer som en skatt på privatpersoners eie av egenkapital i bedrifter. NHO har i samarbeid med ni andre næringsorganisasjoner (senere 10) dannet Alliansen for privat eierskap, og utarbeidet et konkret forslag til hvordan man kan skjerme arbeidende kapital fra formuesskatt. Formuesskatten tapper familieeide bedrifter for egenkapital og svekker vekstevnen. De aller fleste norske bedrifter er familieeide. Mye tyder på at aktive eiere er viktige for innovasjon, nyskaping og verdiskaping. Formuesskatten gjør at det blir færre aktive eiere og mindre norsk, privat kapital i norsk næringsliv. Aktive norske eiere vil ofte ut fra sin gründerinnstilling, spesielle kjennskap til norske forhold og interesse for aktivitet i Norge finne verdiskapingsmuligheter her til lands som ikke ville realiseres av utenlandsk kapital, institusjonelle investorer eller staten. I mange familiebedrifter ønsker eierne å prioritere oppbygging av bedriften og arbeidsplassene, og tar ut lite kapital i form av utbytte. For at eierne skal betale formuesskatten, deles det normalt ut utbytte for å dekke inn dette, en kapital som Side 13

14 ellers kunne blitt stående for å styrke bedriften. Slik utdeling kan føre til ekstra utbytteskatt slik at bedriften tappes ytterligere for egenkapital. I landrapporten for Norge i 2012 har OECD understreket hvordan formuesskatten fører til urimelig høye effektive skattesatser ved næringslivsinvesteringer, og hvordan den skaper store ulikheter mellom sparing og investering i ulike typer kapital. Landrapporten viser at effektiv skattesats for investeringer i aksjeselskaper og bankinnskudd lett kan komme opp i over 100 prosent, mens den for utleieboliger er en del lavere og for egen bolig langt lavere. Dette gjelder kommuner som ikke har innført kommunal eiendomsskatt på boliger. Arbeidende kapital er alle former for driftsmidler inkludert nødvendig driftslikviditet. Overskytende finansielle aktiva vil fortsatt bli gjenstand for formuesskatt. For ikkebørsnoterte aksjeselskaper, må man se på selskapets aktiva og skille ut de delene som ikke kan anses som arbeidende kapital. Alliansens forslag til definisjon av arbeidende kapital inkluderer børsnoterte aksjer da man må regne med at ingen private investorer kan bruke børsnoterte aksjeselskaper som sin personlige sparekasse. Gründerbedrifter vil ofte ha behov for å børsnoteres for å kunne skaffe egenkapital til videre ekspansjon. Hvis arbeidende kapital i ikke-børsnoterte selskaper skulle bli fritatt for formuesskatt, men ikke børsnoterte selskaper, ville børsnotering gi en skattemessig meget sterk ulempe for de opprinnelige eierne. Det er vanskelig å se gode grunner for at man skattemessig skal straffes for børsnotering, som kan sikre videre ekspansjon av bedriften og skape nye arbeidsplasser. Over personer får utlignet formuesskatt på arbeidende kapital slik denne er definert i Alliansens forslag. Provenyeffekten av å fjerne formuesskatt på arbeidende kapital dreier seg om rundt 7 milliarder kroner. NHO anser som Skauge-utvalget at nedtrapping av formuesskatten var en forutsetning for innføring av skatt på utbetalt utbytte og innstramninger i beskatningen for selvstendig næringsdrivende ved skattereformen i Hvis man regner inn latent utbytteskatt på tilbakeholdt overskudd Finansdepartementet selv argumenterer for at det ikke er noe skattemessig vunnet ved å utsette utbytteskatten så innebærer skattereformen økt skatt på næringslivet i større grad enn ovennevnte provenyeffekt. Finansdepartementet peker på at det vil være administrativt kostnadskrevende å skille ut arbeidende kapital, samt at det vil kunne føre til skattetilpasninger. NHO mener at det i realiteten ikke er avgjørende praktiske hindringer for å gjennomføre Alliansens forslag til fjerning av formuesskatt på arbeidende kapital. Det må i ikkebørsnoterte selskaper foretas en grensedragning mellom arbeidende og ikkearbeidende kapital, men tilsvarende grensedragning må man foreta også i dag i forbindelse med foretaksmodellen for selvstendig næringsdrivende. Dette er noe skattemyndighetene er vant til å håndtere. Det er få andre OECD-land som fortsatt har formuesskatt og knapt noe land har så dårlig skjerming for næringskapital som Norge. Frankrike har langt høyere bunnfradrag og gir fritak for næringsformue etter visse regler. Sveits har generelt vesentlig lavere satser enn Norge. Spania og Island har midlertidig gjeninnført Side 14

15 formuesskatt pga. den økonomiske krisen. Spania gir etter visse regler fritak for næringskapital. Island har vesentlig høyere bunnfradrag enn Norge. Betydningen av formuesskatten har også økt ved at man har opphevet begrensningsregelen (80-prosent-regelen). Før hadde man en begrensningsregel slik at samlet skatt inkludert formuesskatten ikke skulle overstige en viss prosent av alminnelig inntekt. Regelen ble uthulet over flere år, og den siste rest ble fjernet fra og med 2009, med en beregnet provenyeffekt på 470 mill kr det året. Dette kan sies å bryte med evneprinsippet i beskatningen. Hvis det ikke blir vedtatt å frita arbeidende kapital fra formuesskatt, bør satsen være vesentlig lavere, alternativt kan det igjen innføres en begrensningsregel. Det ville dempe enkelte ekstreme utslag av den særnorske formuesbeskatningen. 4.2 Redusert selskapsskatt Den norske skattesatsen for såkalt alminnelig inntekt, som dekker både bedriftsoverskudd, kapitalinntekt og netto arbeidsinntekt, har stått uendret på 28 prosent siden den ble innført i Den gang var den forut for sin tid og lå ca. 10 prosentpoeng under OECD-gjennomsnittet. I dag er det mange land som har lavere skattesats på bedriftsoverskudd slik at vi ligger godt over gjennomsnittet. I Sverige er satsen for bedriftsskatt nå 22 prosent, i Danmark 25 prosent, i Finland 26 prosent, og gjennomsnittet i OECD var 24,5 prosent i 2012, i EU 23,3 prosent. Skattesystemet er viktig for hvor bedrifter ønsker å lokalisere seg. Ulike land bruker et attraktivt skattesystem aktivt i konkurransen om å tiltrekke seg utenlandske investeringer. Alt i alt utgjør skatt på fastlandsbedrifter stort sett en liten andel av myndighetenes samlede skatteinngang, både i Norge og de fleste andre land. En reduksjon i selskapsskattesatsen vil styrke norske bedrifters konkurranseevne og gjøre Norge til et mer attraktivt land for bedriftsetableringer. Å senke skattesatsen for alminnelig inntekt generelt vil redusere skatteinntektene betydelig. Redusert skattesats bare for selskapsoverskudd ville innebære adskillig mindre provenynedgang, men ville kreve en omlegging av dagens duale inntektsskattesystem. Dynamiske effekter av redusert selskapsskattesats vil kunne gjøre at provenynedgangen over litt tid ville bli vesentlig mindre enn den statisk beregnede effekten. En satsnedgang på 4 prosentpoeng gir statisk beregnet et redusert proveny på ca. 10 mrd. kroner når man holder næringer med særskatteregimer utenfor. Regjeringen har varslet nedsettelse av et utvalg som skal vurdere selskapsbeskatningen. NHO ser positivt på dette. En slik grundig gjennomgang bør gjøre selskapsbeskatningen bedre tilpasset høy kapitalmobilitet og globalisering av selskapene. Viktige elementer her er nøytralitet mellom egenkapital og lånekapital, forenkling, mindre rom for rent skattemessig tilpasning, og internasjonal konkurransedyktighet. Side 15

16 4.3 Lettelser i arveavgift ved generasjonsskifte For 2009 ble det innført endringer i arveavgiften slik at de fleste fikk lettelser. Regjeringen anslo at omleggingen ville gi en provenynedgang på 1,365 mrd kroner i Reglene er imidlertid blitt skjerpet for mottakere av større verdier i form av aksjer i ikke-børsnoterte selskaper. Generasjonsskifte for litt større familiebedrifter kan fortsatt være tyngende. Det som arves, er oppspart kapital av tidligere skattlagt inntekt, og ofte er det betalt formuesskatt for den samme kapitalen gjennom mange år. Ved generasjonsskifte må i praksis ofte arveavgift betales ved å trekke egenkapital ut av bedriften. Dette skjer i en periode der bedriften ofte er mer sårbar på grunn av skifte i ledelse. NHO har intet imot at folk flest får lettelser i arveavgiften, men synes spesielt at de negative effektene ved generasjonsskifter i større familiebedrifter gjør at arveavgiften er en uheldig skatteform. Det vil ikke koste mye proveny å fjerne arveavgiften helt. Det ville være administrativt den enkleste løsningen både for skattytere og ligningsmyndigheter. Man unngår mye skatteplanlegging og tapping av bedriftens egenkapital ved generasjonsskifter. Krf og V fremmet tidligere et Dok 8-forslag som gikk ut på at det innføres en ordning for familiebedrifter der arveavgiften avskrives med 10 prosent for hvert år arvingene driver bedriften videre, slik at etter 10 år bortfaller ethvert krav om arveavgift. Sp har i sitt partiprogram hatt et forslag om at arveavgiften bør avskrives med 20 prosent for hvert år arvingene fortsetter driften. Forslag i tråd med dette støttes av NHO så lenge det ikke er politisk flertall for å fjerne arveavgiften i sin helhet. 4.4 Bedre regler for utgiftsføring av forsknings- og utviklingskostnader Norge ligger i verdenstoppen når det gjelder lønnskostnader i næringslivet. Derfor må næringslivet i Norge være ekstra produktivt for å kunne konkurrere med bedrifter i andre land. Det innebærer blant annet at vi må ha mye realkapital bak hver ansatt og holde et høyt nivå på forskning og utvikling. I mange land kan kostnader, herunder lønnsutgifter, til forskning og utvikling i egen regi utgiftsføres direkte. I Norge må slike utgifter aktiveres når det er sannsynlig at aktiviteten resulterer i nye maskiner, patenter eller andre varige driftsmidler (med minst 50 prosents sannsynlighet). Dernest kan det som er aktivert, avskrives i den aktuelle saldogruppe. Immaterielle driftsmidler kan bare avskrives dersom verdifallet er åpenbart. I de tilfeller verdifallet ikke er åpenbart, får man ikke trukket fra utviklingskostnadene. NHO mener det bør være en generell regel om at kostnader til FoU i egen regi kan fradragsføres fortløpende som driftsutgifter. 4.5 Videreføring og styrking av skattefunn Skattefunn ble vurdert av en regjeringsoppnevnt ekspertgruppe som konkluderte med at ordingen stort sett har fungert etter hensikten, at den er lite byråkratisk og at den bidrar til at det satses mer på forskning og utvikling enn det ellers ville blitt gjort. Side 16

17 NHO synes derfor det er viktig at skattefunn opprettholdes som en ubyråkratisk ordning der pengene går til de prosjektene bedriftene selv finner mest lønnsomme. Dette er mer effektivt og ubyråkratisk enn at bedrifter må søke om tilskudd til en komité som skal vurdere søknader mot hverandre. Innstramningen som ble vedtatt med virkning fra og med 2007, der det ble satt et tak på timelønn og antall timer for forskningsårsverk, bør reverseres. Rammen for FoUutgifter som gir grunnlag for skattefradrag bør utvides fra dagens hhv 5,5 og 11 millioner kroner for FoU i egen regi og for oppdrag i ekstern forskningsinstitusjon. NHO støtter et forslag om en skattefunnsordning med egne og gunstigere regler for nystartede og unge forskningstunge bedrifter som et tiltak for å øke innovasjon og teknologisk nyvinning. Fradragssatsen bør settes høyere og rammene utvides vesentlig i forhold til dagens skattefunnsordning. Slike støtteordninger vil være innenfor EØS-avtalens statsstøtteregelverk. Gjennom å ha finansiert utredning av alternative ordninger har EU-kommisjonen selv stimulert forslag til støtte til forskningstunge unge bedrifter. 4.6 Bedre avskrivningsregler Økt avskrivningssats for maskiner De reelle kostnadene for bedriftene ved bruk av kapital er blant annet avhengig av den skattemessige avskrivningssatsen for maskiner. I Norge er den 20 prosent, mens den for eksempel er 25 prosent i Danmark og 30 prosent i Sverige og Finland. I industriell virksomhet kan dette bety mye, særlig i et land med høye arbeidskraftskostnader. Det er usikkerhet om hva som vil være mest korrekt sats i forhold til den økonomiske foreldelse av maskiner. Finansdepartementet mener 20 prosent, men det er ikke opplagt at det er et optimalt nivå. I andre land er dette blitt vurdert annerledes. NHO mener at avskrivningssatsen for maskiner bør settes til 25 prosent. Maskin ikke bygg Det ser ut til at ligningsmyndighetene gjennom flere år har skjerpet sin praktisering av reglene, slik at det som før ble betraktet som maskin, nå i større grad blir klassifisert som bygg/anlegg. Siden avskrivningssatsen for bygg og anlegg er 4 prosent, gjør dette kapitaltung industriell produksjon vesentlig mindre lønnsom. Endringen av praksis fører dessuten til uforutsigbarhet med negativ effekt for større investeringsbeslutninger. NHO mener lovteksten her bør endres slik at det ikke er noen tvil om at det som reelt og funksjonelt er maskiner, også blir klassifisert som maskiner. I 2011 forsøkte regjeringen å bøte på dette ved å innføre en ny avskrivningssats på 10 prosent for produksjonsutstyr av kortere varighet enn 20 år. Denne løsningen har vært positiv, men den har også innført enda et vanskelig skille mellom ulike produksjonsinnretninger, som kan skape nye runder i rettsapparatet. NHO mener det fortsatt er behov for enklere regler og regler som i større grad reflekterer reelt verditap. Side 17

18 Ved den varslede utredning av selskapsbeskatningen vil det være naturlig også å se på reglene for avskrivninger. 4.7 Redusert skatt på arbeidsinntekt Det ville være ønskelig å redusere skatt på arbeidsinntekt for å stimulere flere til å arbeide og flere deltidsansatte til å øke stillingsbrøken. I tillegg vil det i større grad kunne stimulere til utdannelse som vil kunne gi høyere inntekt senere i livet. Dette er viktig da vi i fremtiden trolig i enda større grad vil være avhengige av høy kompetanse for å utvikle lønnsomme arbeidsplasser. Flere tiltak er aktuelle: Reduksjon i toppskatten har liten eller ingen betydning for lavlønte og deltidsarbeidende, men stimulerer til større arbeidsinnsats for dem som ligger over gjennomsnittlig lønnsinntekt, og til å investere i egen utdannelse og kompetanseoppbygging. Tiltaket bedrer også mulighetene til å hente inn utenlandske eksperter til norske bedrifter. Ulike undersøkelser antyder at et slikt tiltak kan ha en ikke ubetydelig selvfinansieringsgrad. Dette kan oppnås gjennom reduksjon i den høyeste satsen for toppskatt. Alternativt kan man øke innslagspunktet for denne skatten. Høyere minstefradrag i arbeidsinntekt vil stimulere til økt deltagelse for dem som i dag har valgt å stå utenfor arbeidslivet, og stimulere dem med lav stillingsbrøk til å ta en høyere stillingsbrøk. De med høyere arbeidsinntekter vil få en skattelettelse. Høyere inntekt etter skatt kan for denne gruppen trekke i retning av å jobbe mindre og i litt større grad å prioritere fritid. Totaleffekten på sysselsettingen er derfor uklar, men den er sannsynligvis svakt positiv. Den kan også gi en viss besparelse i sosiale ordninger. Det bør imidlertid sees på om det kan gjøres endringer i samspillet mellom ulike støtteordninger og beskatning av lønnsinntekt og stønader. Minstefradrag også for selvstendig næringsdrivende som erstatning for faktiske utgifter, vil stimulere flere til å bruke sin kreativitet i egen næringsvirksomhet og til å skape arbeidsplasser. Et slikt tiltak er trolig viktigst i oppstartsfasen. Andelen nordmenn som kan tenke seg å arbeide som selvstendig næringsdrivende er internasjonalt relativt lav da dette ofte involverer større usikkerhet og lengre arbeidsdager. Selvstendiges virksomhet er imidlertid en viktig del av dynamikken i økonomien. Større standardfradrag for utlendinger vil gjøre det lettere for bedrifter i Norge å hente inn utenlandske eksperter. Dette fradraget ble betydelig strammet inn for noen år siden. I dag kan utlendinger som midlertidig skatter til Norge, gjøre et fradrag på 10 prosent av arbeidsinntekten, maksimalt kroner. Det kommer i tillegg til minstefradraget, men de har ikke rett til en rekke andre fradrag som norske skattytere har rett til, blant annet rentefradraget. Side 18

19 4.8 Konkurransenøytrale merverdiavgiftsregler for staten, herunder helseforetakene For kommuner/fylkeskommuner gjelder det en kompensasjonsordning for merverdiavgift som skal bidra til konkurransenøytralitet mellom private leverandører av tjenester og offentlig egenproduksjon. Formålet med ordningen er at den som kan produsere tjenesten billigst til spesifisert kvalitet, skal får oppdraget. Dette er viktig for å få mest mulig ut av landets ressurser og mest mulig offentlige tjenester for skattepengene. Årsaken til at det er nødvendig å kompensere for merverdiavgiftskostnadene, er at kommunene i hovedsak ikke driver avgiftspliktig virksomhet og at de derfor ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift. Uten en kompensasjonsordning blir derfor kjøp av tjenester fra private tjenesteleverandører 25 prosent dyrere enn om kommunen utfører tjenestene med egne ansatte. Sagt på en annen måte; selv om produksjon av tjenestene ville bli opptil 25 prosent mindre effektivt utført i egen regi enn av private tjenesteleverandører, ville kommunene velge å gjøre jobben med egne ansatte hvis det ikke hadde vært en kompensasjonsordning. Det samme gjelder for staten og helseforetakene. Disse er imidlertid ikke omfattet av gjeldende kompensasjonsordning. Merverdiavgiftskostnadene fører derfor ofte til at disse velger å utføre oppgaver som rengjøring, catering, vakthold osv. med egne ansatte fremfor å kjøpe tjenestene fra private leverandører. Dette representerer en betydelig sløsing med samfunnets ressurser. Det bør derfor snarest innføres en netto budsjetteringsordning for statlige aktører med egen tjenesteproduksjon for å rette opp denne skjevheten. Side 19