SCHEEL-UTVALGETS UTREDNING KAPITALBESKATNING I EN INTERNASJONAL ØKONOMI

Transkript

1 SCHEEL-UTVALGETS UTREDNING KAPITALBESKATNING I EN INTERNASJONAL ØKONOMI Scheel-utvalget la den 2. desember 2014 frem for Finansdepartementet sin utredning; NOU 2014:13. Utvalget ble oppnevnt av Regjeringen Stoltenberg II den 15. mars 2013, og har således arbeidet nær 21 måneder med utredningen. Resultatet er en svært omfattende og gjennomgripende utredning, som tar for seg svært mange områder innenfor nærings- og kapitalbeskatningen. Et gjennomgående trekk i forslagene er at en forskyver skattebyrden over fra selskapsskatt og skatt på sparing til skatt på eiendom og konsum. Forslagene inneholder ingen større endringer i personbeskatningen, men betydelige skjerpinger i eierbeskatningen av aksjonærer og selskapsdeltakere. Det viktigste enkeltforslaget er reduksjon av skattesatsen for alminnelig inntekt fra dagens 27 pst. til 20 pst. Denne satsreduksjonen er det eneste enkeltforslaget som gir skattelette. Alle de øvrige forslagene er innstramminger for å tjene inn igjen tapet i skatteproveny som følge av satsreduksjonen. Reduksjonen i selskapsskatten vil gi samlet provenytap på NOK 17,5 milliarder. Over halvparten av dette (NOK 8 milliarder) tar en igjen ved å øke skatten på eierinntekt (aksjeutbytte, aksjegevinst og lån til aksjonær) fra dagens 27 pst. til 41 pst. Samlet skatt for selskap og aksjonær vil dermed øke fra dagens 46,7 pst. til 52,8 pst. Det blir dermed dyrt å ta ut utbytte for eierne. Dette kan gi innlåsningseffekter, som hindrer at kapital tas ut av selskapene for å settes i arbeid der den gir best avkastning. Det nytter heller ikke lenger å låne penger fra selskapet i stedet for å ta ut utbytte, da også slike lån for å hindre omgåelser skal skattlegges som eierinntekt med 41 pst. For utenlandske aksjonærer vil forslagene fremstå som en julegave: I motsetning til norske aksjonærer, som skattlegges for eierinntekt med 41 pst., vil utbytte til utenlandske aksjonærer bli skattefritt ved at utvalget foreslår å fjerne all kildeskatt på utbytte (med mindre aksjonæren er hjemmehørende i et lavskatteland). Utlendinger kan dermed nyte en skattesats på 20 pst. på inntekt skapt i Norge, mens nordmenn må betale 52,8 pst. Det er nærliggende å spørre om utvalgets forslag om det skulle bli vedtatt - vil føre til en emigrasjonsbølge. BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) er i tiden, og utvalget har lagt seg i selen for å foreslå tiltak som skal hindre internasjonal skattetilpasning. Rentebegrensningsregelen, som ble innført fra 2014, foreslås kraftig utvidet, og skal nå også omfatte renter på lån fra eksterne långivere (banklån mv.). I tillegg foreslår utvalget kildeskatt på renter og royalties som betales ut fra Norge.

2 Manglende nøytralitet mellom investeringsformer blir slående etter forslaget: Mens avkastning på aksjer skattlegges med 52,8 pst., vil avkastning på renteinstrumenter skattlegges med 20 pst. Dette betyr altså at en aksje må gi 1,7 ganger høyere avkastning (før skatt) enn et låneinstrument for å gi samme avkastning etter skatt. Forslaget vil også skape manglende nøytralitet mellom eierformer: Dersom du eier en utleieeiendom gjennom et aksjeselskap noe som ofte er fornuftig ut fra risikohensyn - vil inntekten skattlegges med 52,8 pst. Dersom du derimot eier den direkte vil skattesatsen være 20 pst. For personer vil også skattesats på alminnelig inntekt reduseres til 20 pst. Dette innebærer blant annet at skattesatsen for renteinntekter og andre kapitalinntekter (bortsett fra aksjeinntekter) for enkeltpersoner vil bli redusert fra 27 pst. til 20 pst. Denne satsreduksjonen vil altså gi et provenytap på NOK 75,8 milliarder, noe utvalget for en stor del vil hente inn igjen ved å innføre en progressiv skatt på personinntekt som erstatter dagens toppskatt. Sammen med økning av merverdiavgiften (NOK 5,7 milliarder), fjerning av skattefritaket ved delvis utleie av egen bolig (NOK 1 milliard) samt fjerning av en del mindre fradrag (foreldrefradrag, fagforeningskontingent, merutgifter for pendlere etc.) har en faktisk mer enn tjent inn reduksjonen i skattesats på alminnelig inntekt for personlig skattytere. Boligbeskatningen er mest preget av omfordeling. Økning av takstene på bolig til 80 pst. av virkelig verdi vil gi en betydelig skjerping for de med dyre boliger. Økningen av bunnfradraget til NOK vil imidlertid gi lette i formuesskatten for en del, og det samme vil reduksjon av takstverdien for andre kapitalobjekter til 80 pst. av virkelig verdi (f.eks. aksjer) gjøre. Det gjenstår nå å se utredningens videre skjebne. Det er utvilsomt et imponerende stykke arbeid som er presentert. I motsetning til de siste store skattereformene i 1992 og 2005fremstår imidlertid ikke Scheelutvalgets forslag uten politisk slagside. Samlet sett gir forslagene betydelige omfordelingsvirkninger i forhold til dagens system. Hovedinntrykket er at forslagene vil bidra til større utjevning mellom inntektsgrupper enn i dag. Aksjeeiere og finansbransjen vil skattlegges betydelig hardere, mens lønnstakere med lave og midlere inntekter vil få skattelette. Utenlandske aksjonærer kommer svært heldig ut i forhold til norske, noe som kan bidra til at selskaper selges ut av landet. Høye formuer vil skattlegges hardere enn i dag. Sånn sett kunne en nesten tenke at forslagene kom fra den regjeringen som oppnevnte utvalget og ikke fra et upolitisk ekspertutvalg. Forslagets politiske slagside vil ventelig føre til at utredningen blir gjenstand for heftig debatt i månedene som kommer. Det er vel nesten ikke en forening eller næringsmessig interessegruppe som ikke er berørt av forslagene. Lobbyistenes julebord starter nå og vil vare til langt utover neste høst. I motsetning til de siste skattereformene utgjør ikke Scheel-utvalgets forslag en helhet som i hovedsak enten må vedtas eller forkastes. Forslagene gir grunnlag for politiske kompromisser, og utgjør en slags meny som en kan plukke fra. Det er imidlertid ikke realistisk å forvente at vi får en betydelig satsreduksjon uten at vi samtidig må tåle betydelige innstramminger. Det blir spennende å følge debatten i månedene som kommer. **** Advokatfirmaet Selmer DA 2/8

3 REDUKSJON AV SKATT PÅ ALMINNELIG INNTEKT TIL 20 PST. Utvalget foreslår å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt fra 27 pst. til 20 pst. Dette vil plassere Norge blant landene med de laveste skattesatsene i Europa. Det er imidlertid verdt å merke seg at på grunn av utvidelse av skattegrunnlaget gjennom innstramminger i reglene om rentefradrag, avskrivninger mv. vil den reelle skattesatsen gjennomgående bli vesentlig høyere en 20 pst. En konsekvens av at skattesatsen reduseres til fra 27 pst. til 20 pst. vil være at verdien av fradragene reduseres tilsvarende. For personer vil den progressive skatten på personinntekt (som foreslås til avløsning av dagens toppskatt) være en bruttoskatt hvor ikke utgiftene kommer til fradrag i grunnlaget. Verdien av bl.a. rentefradraget for personer vil dermed reduseres med syv prosentpoeng. Selskapsskatten ble i 1992 redusert fra over 50 pst. til 28 pst., samtidig som skattegrunnlaget ble vesentlig utvidet gjennom fjerning av fradrags- og skattekredittordninger. Den norske selskapsskatten var da blant de laveste i Europa. Siden den tid har mange land redusert sine skattesatser betydelig, og gjennomsnittlig skattesats for EU-landene var i 2013 rundt 23 pst. Selv med reduksjonen til 27 pst. i 2013 er den norske selskapsskattesatsen altså nå klart blant de høyere i Europa. Forslaget fra Scheel-utvalget kan dermed ses som en gjentakelse av øvelsen fra 1992: Vesentlig utvidelse av skattegrunnlag og vesentlig reduksjon av satser. TILTAK FOR Å MOTVIRKE FLYTTING AV OVERSKUDD Innledning BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) er i tiden, og utvalget har lagt seg i selen for å foreslå tiltak som skal motvirke overskuddsflytting. Forslagene er en oppfølging av OECDs BEPS-prosjekt, samt flere pågående tiltak i EU, hvor målet er å hindre internasjonal skattetilpasning. Med en redusert skattesats til 20 pst. vil det være mindre attraktivt med overskuddsflytting til utlandet, men det vil likevel kunne være aktuelt med flytting av overskudd til de typiske skatteparadisene. Utvalget tar utgangspunktet i at armlengdesprinsippet fortsatt bør være det bærende prinsipp for prising av internasjonale transaksjoner. Utvalget foreslår imidlertid mer sjablonmessige særregler for enkelte områder hvor det er vanskelig å fastsette objektive priser, bl.a. renter og royalties. Royalties Utvalget foreslår at det innføres en hjemmel for å ilegge kildeskatt på royalties. Utvalget foreslår ikke en bestemt skattesats, men viser til at satsene i andre land varierer fra 15 pst. til 30. pst. Det er noe usikkert om EØS-avtalen vil tillate royalties til selskaper hjemmehørende i EØS, og dette spørsmålet vil måtte utredes nærmere. Utvalget foreslår ikke å innføre en generell fradragsbegrensning for royalties som betales av norske selskaper, hovedsakelig fordi dette vil skape utfordringer under EØS-avtalen. Utvalget foreslår imidlertid at det videre utredes en fradragsbegrensning for enkelte former for leiebetalinger, bl.a. bareboat-leie for fartøyer og rigger. En slik fradragsbegrensning vil innebære at maksimal fradragsberettiget leie beregnes basert på en sjablonregel. Advokatfirmaet Selmer DA 3/8

4 Innføring av anti-hybridregler Hybrid-instrumenter som anvendes over landegrensene kan føre til at det gis fradrag for kostnader i utlandet uten at tilsvarende inntekt skattlegges i Norge (såkalt " double dip"). Dette er f.eks. tilfellet dersom instrumentet behandles som gjeld i utlandet og egenkapital i Norge. Det finnes en rekke slike instrumenter som gir mulighet for dobbelt fradrag eller dobbel ikke-beskatning. Årsaken er ulikhetene mellom landenes skattesystemer. Utvalget foreslår at fritaksmodellen ikke skal gjelde for aksjeinntekter dersom selskapet har fått fradrag for den samme inntekten i utlandet. Utvalget foreslår også at det vurderes andre tiltak for å motvirke hybridarrangementer. Lovfesting av den ulovfestede omgåelsesregelen Utvalget foreslår en lovfesting av den nåværende ulovfestede omgåelsesregelen. Utvalget går ikke nærmere inn på hvordan regelen bør utformes, men peker på at den bør være generell og dynamisk slik at nye tilfeller av omgåelser kan fanges opp. Skattemessig bosted Etter dagens regler er et selskap globalskattepliktig til Norge dersom selskapet er "hjemmehørende i riket". Tradisjonelt er et selskap blitt ansett hjemmehørende her dersom selskapet har sin virkelige ledelse i Norge. Dette kriteriet kan iblant være vanskelig å avgjøre. Utvalget foreslår derfor at det lovfestes en regel om at norskregistrerte selskaper (dvs. selskaper som er registrert som norske selskaper i Foretaksregisteret) alltid skal anses skattemessig hjemmehørende her. Utvalget foreslår også å utvide skattyters opplysningsplikt til å omfatte eierskap i utlandet mv. Utvalget mener det er nødvendig å stramme inn vilkårene for begrenset skatteplikt til Norge, men ønsker å avvente dette frem til resultatet av OEDSs BEPS-prosjekt foreligger. INNTEKTSBESKATNING AV PERSONER Utvalget foreslår store endringer i personbeskatningen. Det innføres en ny type progressiv personinntektsskatt som erstatter dagens toppskatt. Personinntektsskatten skal i likhet med toppskatten beregnes på et bruttogrunnlag, dvs. at ingen utgifter kommer til fradrag i grunnlaget. Marginalskattesatsen for personinntekt (inklusive trygdeavgift og arbeidsgiveravgift) reduseres med 0,9 pst. fra dagens 53,7 pst. til 52,8 pst. På grunn av satsreduksjonen for alminnelig inntekt blir imidlertid verdien av fradragene (herunder rentefradraget) redusert med syv prosentpoeng, samtidig som en del fradragsmuligheter fjernes. Forslaget innebærer derfor neppe noen reell lettelse i personbeskatningen kanskje heller en mindre skjerping. Provenytapet fra en lavere skattesats skal tas igjen ved innføring av en ny og progressiv skatt på personinntekt. Denne innføres i fire trinn, og erstatter altså dagens toppskatt: - 3 % for inntekter mellom NOK og NOK % for inntekter mellom NOK og NOK % for inntekter mellom NOK og NOK Advokatfirmaet Selmer DA 4/8

5 - 18 % for inntekter mellom NOK og over. Det foreslås videre å skille ut skatt på eierinntekter fra alminnelig inntekt som et eget skattegrunnlag. Dette er inntekter fra aksjeutbytte samt gevinster ved salg av aksjer og andeler i deltakerlignede selskaper som overstiger et skjermingsfradrag. Også aksjonærlån foreslås skattlagt som eierinntekt. Utvalget har foreslått at eierinntekter skattlegges med en skattesats på 41 pst. Dette innebærer altså at samlet skattesats på aksjeinntekter (medregnet selskapsskatt) blir på 52,8 pst. den samme satsen som marginalskattesatsen for personinntekt. For personlige aksjonærer vil det altså være nøytralt om en tar ut lønn eller utbytte fra selskapet dersom samlet personinntekt overstiger NOK Dersom samlet personinntekt er lavere, vil være fordelaktig å ta ut lønn fremfor utbytte. Utvalget foreslår å fjerne følgende fradrag/særregler for personbeskatning, herunder - Boligsparing for ungdom (BSU) - Skatteklasse 2 - Sjømanns- og fiskerfradraget - Fradrag for gaver til frivillige organisasjoner - Fradrag for fagforeningskontingent - Fradrag for merutgifter til kost og losji for pendlere. - Foreldrefradrag - Særskilte skatteregler i Nord-Troms og Finnmark (særskilt inntektsfradrag, lavere skattesats på alminnelig inntekt og lavere sats i trinn 1 i toppskatten). Å fjerne slike fradrag er forventet å øke provenyet med om lag NOK 7,8 milliarder. GRENSEOVERSKRIDENEDE AKSJEINNTEKTER For å hindre tilpasninger ved bruk av mellomliggende selskaper i EØS, overskuddsutflytting og uthuling av skatteprovenyet har utvalget vurdert alternativer til dagens system, hvor aksjonæren først skattlegges ved utdeling/realisasjon. Utvalget fant ikke grunnlag for å fravike dagens ordning, men har foreslått enkelte endringer i fritaksmetoden. Selskaper hjemmehørende utenfor EØS Kravet om minimum 10 pst. eierskap i minst to år for aksjer i selskaper hjemmehørende utenfor EØS for at en skal omfattes av fritaksmetoden, oppheves. Dette innebærer altså at fritaksmetoden vil gjelde for norske selskapsaksjonærer i utenlandske (ikke-eøs) selskaper uavhengig av eierandel og eiertid, såfremt selskapet ikke er hjemmehørende i et lav-skatteland. Utvalget ønsker en forenkling av regelverket slik at det blir enklere å avgjøre hvilke utenlandske selskaper som omfattes av fritaksmetoden. Dette foreslås ved utbygging av "svarte- og hvitelistene" for lav-skatteland basert på standardiserte skattesatser, samt at en vil følge rettsutviklingen i EØS med strenge krav til "reell etablering". Utvalget foreslår at aksjonærmodellen ikke skal gjelde for aksjeinntekter fra selskaper utenfor EØS. Virkningen av dette er at retten til skjermingsfradrag faller bort. For 2014 utgjorde dette skjermingsfradraget 1 pst. av aksjens inngangsverdi. Advokatfirmaet Selmer DA 5/8

6 NOKUS-reglene Utvalget foreslår å endre definisjonen av lavskatteland fra 2/3 til 3/4 av norsk skattenivå. Dette innebærer at "lav-skatteland" etter NOKUS-reglene vil være land hvor skattenivået tilsvarer 15 pst. eller lavere av norsk skattenivå, mot 18 pst. i dag. Den samme lavskattelanddefinisjonen vil gjelde i forhold til fritaksmetoden. Utvalget har stilt seg positivt til å la NOKUS-selskapene omfattes av fritaksmetoden, forutsatt at det stilles et minstekrav til eierandel og eiertid. Formålet med en slik endring er først og administrative besparelser. Kildeskatt på utbytte til utenlandske aksjonærer Utvalget foreslår å fjerne kildeskatten på utbytte til utenlandske aksjonærer, med unntak for aksjonærer hjemmehørende i lavskatteland. Kildeskatt er i dag på 25 pst., men vil ofte være redusert gjennom skatteavtale med annen stat. Forslaget omfatter både personlige aksjonærer og selskapsaksjonærer, og uavhengig av om aksjonæren er hjemmehørende i eller utenfor EØS. BESKATNING AV RENTER Kildeskatt på renteutgifter Utvalget foreslår videre at det innføres hjemmel for å ilegge kildeskatt på renteutgifter. Utvalget foreslår heller ikke her en bestemt skattesats, men viser til at satsene i andre land varierer fra 10 pst. til 30. pst. Rentebegrensningsregelen Utvalget foreslår at rentebegrensningsregelen, som ble innført i 2014, innstrammes betydelig. Mens dagens begrensning er basert på 30 pst. av skattemessig EBITDA (altså skattemessig driftsresultat før avskrivninger), foreslår utvalget at begrensningen settes til 45 pst. av skattemessig EBIT (resultat etter avskrivninger). Begrunnelsen for forslaget er at en ønsker å skape mer nøytralitet mellom skattytere uavhengig av avskrivninger. Særlig for kapitalintensive bedrifter vil forslaget kunne innebære en betydelig innstramming i fradragsretten for renteutgifter. En dramatisk innstramming foreslår utvalget gjennom også å la begrensningsregelen omfatte renter betalt til eksterne långivere, f.eks. banker. Dette innebærer altså at all gjeld - og ikke bare konsernintern gjeld vil rammes av fradragsbegrensningen. Endelig foreslår utvalget at terskelbeløpet for å anvende regelen reduseres fra NOK 5 til 1 millioner i netto rentekostnader. Dette vil innebære at vesentlig flere selskaper enn i dag vil rammes av begrensningsregelen. SKATT PÅ FORMUE OG EIENDOM Utvalget mener at formuesskatten fortsatt har en sentral rolle i fordelingspolitikken, særlig etter bortfallet av arveavgiften. Utvalget ser dessuten opprettholdelse av formuesskatt i sammenheng med forslaget om reduksjon av skattesatsen på alminnelig inntekt til 20 pst. Utvalget peker på at dagens formuesskatt har en svært uheldig utforming, særlig ved at den vrir investeringer og sparing over mot fast eiendom som er lavt verdsatt. Utvalget mener derfor at verdsettingen bør gjøres mer ensartet. Advokatfirmaet Selmer DA 6/8

7 Utvalget foreslår at formuesverdien av boligeiendom økes til 80 pst. av antatt salgsverdi. Dagens sjablonmessige takseringssystem videreføres. Når det gjelder fritidseiendom, foreslår utvalget at dagens takster dobles i påvente av at et bedre takseringssystem er utviklet. For mange boligeiere, særlig i pressområder, vil forslaget innebære betydelig skjerping av formuesskatten. Utvalget foreslår at bunnfradraget øker til NOK Forslagene er provenynøytrale, men innebærer en betydelig forskyvning av skattebelastning til skattytere med mer kostbare boliger og fritidseiendommer. Med tanke boligbeskatningen er det også viktig å merke seg forslaget om innføring av skatt på utleie av egen bolig. Dette forslaget gir alene gir NOK 1 milliard i provenyeffekt. BESKATNING AV FINANSIELLE TJENESTER Utvalget foreslår i hovedsak to avgiftsendringer: - Det innføres ordinær merverdiavgift på finansielle tjenester som ytes mot konkrete vederlag i form av gebyrer, provisjon mv., for eksempel skadeforsikring. - Det innføres en egen avgift/skatt på margininntektene til finansforetak (dvs vederlaget for det finansielle produktet (utenom konkret vederlag) fratrukket direkte finansielle kostnader) Forslaget er i hovedsak i tråd med tidligere forslag fra Regjeringen Stoltenberg, slik fremlagt i statsbudsjettet for For begge avgiftene er det foreslått at de i utgangspunktet skal være i tråd med merverdiavgiftsreglenes nøytralitetsprinsipper, slik at avgiftene ikke skal utgjøre en kostnad der hvor kunden er avgiftspliktig. Utgangspunktet blir dermed at innføring av avgift vil medføre en lemping for avgiftspliktige næringsdrivende mv. ved at man unngår en innlåsningseffekter av finansinstitusjonenes avgiftskostnader, mens for husholdninger vil innføring av avgift innebære en ren kostnad. Noe mer overraskende er det at utvalget mener at tiden er så overmoden for avgift på margininntekter til finansforetak at dette bør innføres så snart som mulig, selv om det på kort sikt ikke er mulig å ivareta alle merverdiavgiftens nøytralitetsegenskaper. Det er vanskelig å se hvilke forhold som tilsier at man er i slik tidsnød, at det bør innføres en midlertidig avgift som også rammer avgiftspliktige næringsdrivende. Utvalgets forslår at Finansdepartementet utarbeider et forslag til regelverk og satser som innebærer et merproveny på til sammen NOK 3,5 milliarder. AVSKRIVNINGER I Regjeringen Solbergs tilleggsmandat ble utvalget blant annet bedt om å vurdere skattereglene om avskrivning. Hensikten var å få avskrivningsregler med bedre samsvar mellom avskrivningssatser og faktisk verdifall. Utvalget har innhentet vurderinger knyttet til levealder og faktisk økonomitap på driftsmidler. Prinsippet for avskrivning vil fortsatt være saldoavskrivning, men utvalget foreslår følgende endringer i gjeldende avskrivningssatser: Advokatfirmaet Selmer DA 7/8

8 Saldogruppe Gjeldende sats Utvalgets sats Saldogruppe d (maskiner og inventer mv.) 20* 20 Saldogruppe e (skip, rigger mv.) Saldogruppe h (bygg og anlegg) 4 (6/10) 4/10** Saldogruppe l (personbiler) ny gruppe *) Ekstra startsavskrivning på 10 % for første år fjernes. **) Mulig å avskrive bygg og anlegg med kortere brukstid enn 20 år med inntil 10 %. Forhøyet avskrivningssats for husdyrbygg avvikles og skal nå avskrives med 4 %. Hoteller, losjihus og bevertningssteder flyttes til saldogruppe i med en avskrivningssats på 2 %. Forslagene innebærer hovedsakelig en skatteskjerping i forhold til dagens avskrivningsregler. Advokatfirmaet Selmer DA 8/8