Prop. 1 LS. Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak og stortingsvedtak) ( ) FOR BUDSJETTÅRET Skatter, avgifter og toll 2016

Transkript

1 Prop. 1 LS ( ) Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak og stortingsvedtak) FOR BUDSJETTÅRET 2016

2 Prop. 1 LS 59 Gini-koeffisienter i OECD-land 0,7 0,6 Markedsinntekt Disponibel inntekt etter skatt og overføringer 0,7 0,6 Sør-Korea Sveits Island Nederland Slovakia Tyrkia Norge Sverige Danmark Canada Israel Tsjekkia New Zealand Australia Polen Slovenia Mexico Ungarn Belgia Estland Østerrike Finland Tyskland Luxembourg Italia USA Spania Frankrike Portugal Hellas Irland 0 Figur 2.18 Gini-koeffisienter for markedsinntekter og disponibel inntekt etter skatt og overføringer. Ekvivalent inntekt (OECD-skala) eller seneste tilgjengelige år Kilde: OECD. enn husholdningens faktiske inntekt per person. Denne forhøyete inntekten anses som «ekvivalent» med inntekten til en enslig person (selv om faktisk inntekt er lavere). Figur 2.18 viser at overføringer og skatter i betydelig grad bidrar til å redusere ulikhet i de fleste land. Norge er blant de landene med relativ lav ulikhet i utgangspunktet. Overføringsordninger bidrar i betydelig grad til omfordeling og lavere ulikhet i Norge. Høy yrkesdeltakelse, lav arbeidsledighet og et relativt stort innslag av sentraliserte lønnsforhandlinger bidrar til at Norge har små inntektsforskjeller allerede før skatt og overføringer. Et godt utbygd, offentlig finansiert utdanningssystem gir også et viktig bidrag til utjevning av sosiale forskjeller. 2 Viktige offentlige overføringsordninger forsikrer mot bortfall av inntekt ved sykdom, uførhet, høy alder og tap av arbeid. Disse ordningene reduserte Gini-koeffisienten med om lag 30 pst. i Norge i Skatter bidro til å redusere Ginikoeffisienten ytterligere med i overkant av 10 pst. Sett under ett reduserer offentlige overføringer og skatter dermed Gini-koeffisienten med over 40 pst. i 2013, jf. figur Skattesystemets viktigste bidrag til omfordeling er dermed mer indirekte ved å finansiere velferdstjenester og ordninger for 2 OECD (2015) In It Together. Why less Inequality Benefits All. OECD Publishing, Paris. Skatte- og overføringssystemenes betydning Figur 2.19 Skatte- og overføringssystemenes betydning for fordelingen målt med Gini-koeffisient. Ekvivalent inntekt (EU-skala) Kilde: Statistisk sentralbyrå. Inntekt før skatt og overføringer Inntekt etter overføringer Inntekt etter skatt og overføringer 2013 å sikre inntekt. Med unntak av en topp i 2005 som skyldes midlertidige skattetilpasninger ved innføring av utbytteskatt i 2006, har betydningen av både overføringssystemet og skattesystemet vært ganske stabilt i perioden

3 60 Prop. 1 LS Med varierende skattebelastning etter inntektsnivå og formue bidrar skattesystemet også direkte til å omfordele finansieringsbyrden. Figur 2.20 viser gjennomsnittlig utlignet skatt som andel av bruttoinntekt for ulike inntektsgrupper. Progressiviteten i skattesystemet kommer tydelig fram ved at gjennomsnittlig skatt i pst. av inntekten stiger med inntektsnivået. De med aller høyest inntekt betalte i 2000 og 2005 prosentvis mindre i skatt enn andre høy- og mellominntektsgrupper. Dette har blitt endret, særlig etter innføringen av utbytteskatt i skattereformen i Samtidig har gjennomsnittlig skatteprosent blitt noe redusert i de laveste inntektsdesilene. Avgiftenes betydning for inntektsfordelingen Når en skal se på hvordan skatte- og avgiftssystemet påvirker husholdningenes forbruksmuligheter og velferd, kan det være relevant å ta hensyn til at også avgifter påvirker forbruksmulighetene. Slike beregninger utføres på Statistisk sentralbyrås modeller LOTTE-Skatt og LOTTE-Konsum. I figur 2.21 er alle personer i befolkningen rangert etter stigende inntekt (ekvivalent inntekt) i ti like store grupper (inntektsdesiler). Tilsvarende er alle personer tilordnet en andel av husholdningenes innbetalte skatter og avgifter. Gjennomsnittlig utlignet skatt som andel av bruttoinntekt desil 2. desil 3. desil 4. desil 5. desil 6. desil 7. desil 8. desil 9. desil 10. desil Siste 5 pst. Siste 1 pst. Siste pst. Figur 2.20 Gjennomsnittlig utlignet skatt som andel av bruttoinntekt Kilde: Statistisk sentralbyrå. Figuren viser at personer med lave forbruksmuligheter har lavere skatte- og avgiftsbelastning enn personer med høye forbruksmuligheter. Samtidig bidrar avgiftene til å svekke progressiviteten i skatte- og avgiftssystemet. Dette skyldes delvis at beregningene tar utgangspunkt i husholdningenes bruttoinntekt. Personer med høy bruttoinntekt betaler en større andel av bruttoinntekten i skatt enn personer med lav bruttoinntekt og har dermed en mindre andel av inntekten disponibel til forbruk. Det er inntekten etter skatt (og sparing) som kan forbrukes og belastes med avgifter. For en person med høy bruttoinntekt vil dermed avgiftene utgjøre en mindre andel av bruttoinntekten enn for en person med lav bruttoinntekt. Dersom beregningene var basert på inntekt etter skatt (disponibel inntekt), ville avgiftsbelastningen fordelt seg forholdsvis likt i de ulike inntektsgruppene. Likevel øker samlet skatte- og avgiftsbelastning for hver inntektsdesil også når man ser på andelen av bruttoinntekt. 2.7 Anslag på skatteutgifter og skattesanksjoner I skatte- og avgiftssystemet er det en rekke unntak og særordninger som bidrar til å redusere de offentlige inntektene. De representerer en fordel for dem som omfattes, sammenlignet med å bli skattlagt etter de ordinære reglene. Det norske skattesystemet bygger på prinsippet om at alle inntekter og verdier skal beskattes, og at skattegrunnlaget skal tilsvare de reelle, underliggende størrelsene. Når det likevel ikke er slik i enkelte tilfeller, kan dette være et uttrykk for politiske prioriteringer. Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet finnes skattesanksjoner, det vil si at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk. Også slik ekstrabeskatning er et uttrykk for politiske prioriteringer. Et eksempel er fiskale avgifter på produktinnsats i næringsvirksomhet. I motsetning til tilsvarende tiltak over budsjettets utgiftsside vedtar ikke Stortinget nivået på skatteutgifter og skattesanksjoner i de årlige budsjettene. Dette avsnittet er derfor ment å gi supplerende informasjon om de ulike tiltakene og virkemidlene som er innarbeidet i gjeldende skatteog avgiftsregler. Oversikten er ikke fullstendig. Vedlegg 1 gir en detaljert oversikt over departementets beregninger av skatteutgifter og skatte-

4 Prop. 1 LS 61 Skatter og avgifter Skatt Avgift I alt 0 Figur 2.21 Skatt og avgift per person i prosent av ekvivalent inntekt. Lønns- og prisjusterte 2015-regler. Prosent Kilder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet. 3 I skatteutgiften for bolig og fritidseiendom er dokumentavgift ved omsetning av selveierleiligheter trukket fra. Arbeidsgiveravgift 10 % Lønn og pensjon 9 % Sammensetning av netto skatteutgifter Selskap, inkl. petroleum. 16 % Særavgifter 6 % Selvstendig næringsdrivende 1 % Figur 2.22 Netto skatteutgifter i 2015 fordelt på ulike områder. Prosent Kilde: Finansdepartementet. Finanskapital og pensjonssparing 7 % Merverdiavgift 27 % Bolig- og fritidseiendom 24 % sanksjoner samt en nærmere analyse av skatteutgifter. Størrelsen på skatteutgifter og skattesanksjoner avhenger av hvordan referansesystemet defineres. I utgangspunktet legges de generelle skatte- og avgiftsreglene til grunn. På noen områder legges hovedprinsipper for utformingen av skatte- og avgiftssystemet til grunn, slik disse er nedfelt i blant annet skattereformene i 1992 og i Dette gjelder for eksempel for avskrivningssatser, beskatning av bolig og enkelte avgifter. I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden, det vil si at skatteutgiften settes lik skatteinntektene som det offentlige taper som følge av lempeligere regler enn det referansesystemet tilsier. Ved beregningene ser en bort fra atferdsendringer. Beregningene vil derfor i mange tilfeller ikke tilsvare et realistisk anslag på provenytapet av skatteutgiften. Figur 2.22 viser hvordan netto skatteutgifter i 2015 fordeles på ulike områder. Som figuren viser, er unntak i merverdiavgiftssystemet den største skatteutgiften og utgjør om lag 27 pst. av de samlede skatteutgiftene. Unntak fra beskatningen av egen bolig og fritidseiendom utgjør om lag 24 pst. av de samlede skatteutgiftene. 3 Skatteutgifter ved selskapsbeskatningen med petroleumsvirksomhet utgjør om lag 16 pst. Skatteutgifter ved finanskapital og pensjonssparing utgjør om lag 7 pst. av samlede skatteutgifter, mens den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften og skatteutgifter på lønn og pensjon utgjør henholdsvis 10 pst. og 6 pst.

5 Prop. 1 LS 347 Tabell 1.1 Anslag på skatteutgifter og skattesanksjoner ved skattereglene i 2014 og Mill. kroner Inntektsbeskatning av lønn og pensjon Særskilte skatteregler for skattytere bosatt i Nord-Troms og Finnmark Skatteklasse Særfradrag for enslige forsørgere Foreldrefradrag Skattefritak for arbeidsgivers tilskudd til barnehageutgifter Fradrag for daglig arbeidsreise og besøksreise til hjemmet for pendlere Fradrag for merutgifter til kost og losji for pendlere Skattefritt sluttvederlag Fradrag for fagforeningskontingent Skattefri fordel ved ansattes kjøp av aksjer i egen bedrift til underkurs Fradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner Særfradrag for store sykdomsutgifter Særskilt standardfradrag for skattepliktige fysiske personer fra andre land Skattefri kjøregodtgjørelse Fordelsbeskatning av el-biler Særfradrag for sjømenn Skattefritt hyretillegg for sjøfolk Særskilte skatteregler for fri kost for sjøfolk, fiskere og ansatte på sokkelen Geografisk differensiert arbeidsgiveravgift Nærings- og kapitalbeskatning Skattefradrag for forskning og utvikling (Skattefunn) BSU-ordningen Fradrag for tilskudd til vitenskapelig forskning og yrkesopplæring Fradrag for premie til pensjonsordning i arbeidsforhold mv Tjenestepensjon, premiefond Særskilte skatteregler for rederier Avskrivningssats på fiskefartøy og innenriks skipsfart Startavskrivning på maskiner Avskrivningssats vogntog og busser mv Avskrivningssats hoteller, bevertningssteder og losjihus Petroleumsskatt raske avskrivninger i ordinær skatt Petroleumsskatt investeringsfradrag i særskatt Lavere inntektsbeskatning av egen bolig og fritidseiendom Rabatt i formuesskatt for bolig og fritidseiendom Rabatt i formuesskatt for næringseiendom

6 348 Prop. 1 LS Beskatning av primærnæringene Særfradrag for fiskere Særskilt fradrag i jordbruksinntekt Forhøyet avskrivningssats for husdyrbygg Avskrivning av BU-støtte i det distriktspolitiske virkeområdet Skattefritak for gevinst ved salg av landbrukseiendom i familien Fritak for skatt på personinntekt ved salg av tomter i landbruket Skogfondsordningen Direkte utgiftsføring av skogsveiinvesteringer Lav faktor ved verdsetting av skog i formuesskatten Særskilt fradrag for skiferdrivere i Finnmark og Nord-Troms Særskilt fradrag for reindrift Fradrag for tilskudd til vitenskapelig forskning gis til både næringsdrivende og personlige skatteytere. 2 Skatteutgiftene er basert på tall for Skatteutgiften er regnet som permanentinntekten av skattefordelen. 3 Anslaget for 2014 er basert på foreløpig regnskapstall for 2014 og reflekterer at det regnskapsmessige resultatet før skatt er negativt. Anslaget for 2015 er basert på gjennomsnittlig resultat og innbetalt skatt de siste tre årene. 4 Skatteutgiften er regnet som permanentinntekten av skattefordelen. 5 Når det legges til grunn at de investeringsbaserte fradragene (avskrivning samt rentefradrag og friinntekt i særskatt) er sikre for selskapene, er den samlede fradragsverdien høyere enn den ville ha vært i et nøytralt skattesystem, jf. omtale i Prop. 150 LS ( ). Netto skatteutgift er beregnet ved å multiplisere den for høye fradragsverdien med selskapenes aktiverbare investeringer i det aktuelle året. Referansesystemet er en nøytralt utformet grunnrenteskatt i tillegg til ordinær skatt som for øvrige næringer. 6 Skatteutgiften er basert på tall for Skatteutgiften er beregnet som permanentinntekten av skattefordelen. 7 Anslaget inkluderer nåverdi av framtidige avskrivninger. Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå. 4 Skatteutgifter og skattesanksjoner ved avgiftsreglene Merverdiavgiftssystemet Merverdiavgiften er en generell forbruksavgift. Statens inntekter fra merverdiavgiften er for 2015 anslått til om lag 250 mrd. kroner. Noen varer og tjenester er utenfor merverdiavgiftssystemet, enten fordi det er teknisk vanskelig å ilegge merverdiavgift, eller fordi virksomheten ikke har omsetning i vanlig forstand, slik at virksomheten ville levert negative avgiftsoppgaver. Unntak for virksomheter som ville generere negative inntekter med avgiftsplikt, betraktes vanligvis ikke som skatteutgifter eller skattesanksjoner. Følgende særregler i merverdiavgiftssystemet er de viktigste: 1. Utenfor merverdiavgiftssystemet. 2. Lavere avgiftssats enn 25 pst. 3. Innenfor merverdiavgiftssystemet med nullsats. Utenfor merverdiavgiftssystemet En lang rekke tjenester er utenfor merverdiavgiftssystemet. Dette innebærer at det ikke er merverdiavgift på omsetningen av tjenestene, og virksomhetene får ikke fradrag for merverdiavgift på avgiftspliktige varer og tjenester som de kjøper til bruk i virksomheten. Det vises til tabell 1.2, som viser anslag av skatteutgiften for enkelte unntak. Tjenesteområdene opplistet i tabellen gir ikke en fullstendig oversikt over tjenester som er utenfor merverdiavgiftssystemet, men gir eksempler på tjenesteområder hvor det kan forventes at avgiftsplikt kan gi positivt proveny. På mange tjenesteområder hvor inntektene i hovedsak ikke består av omsetning ved brukerbetaling, men overføringer, kan avgiftsplikt gi negativt proveny. Dette kan for eksempel gjelde innenfor områder som helsetjenester, sosiale tjenester og undervisning. Slike tjenesteområder er ikke tatt med i tabellen som skatteutgifter.