Privatisering av barnehager - Oslo

Transkript

1 Rapport 4: 2013 Stein Stugu Privatisering av barnehager - Oslo Lønner det seg?

2 Forord 2 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

3 1 OPPSUMMERING OG KONKLUSJONER REGLENE FOR STØTTE TIL PRIVATE BARNEHAGER DRIFTSKOSTNADER Ansiennitet Beregning av pensjonskostnader Store forskjeller i kvalitet på pensjon ADMINISTRASJONSTILSKUDD TILSKUDD TIL KAPITALKOSTNADER KONSEKVENSER AV TILSKUDDORDNINGEN KOMMUNEN DEN PRIVATE BARNEHAGEEIEREN DE ANSATTE LITT MER OM FORSKJELL PÅ PRIVATE OG KOMMUNALE BARNEHAGER LAVERE BEMANNING I PRIVATE BARNEHAGER FLERE BARN MED BEHOV FOR SÆRSKILTE TILTAK I KOMMUNALE BARNEHAGER PRIVATE BARNEHAGER KOSTER MINDRE ENN OFFENTLIGE HVEM EIER DE PRIVATE BARNEHAGENE? OSLO KOMMUNES TILSKUDDSATSER PWCS RAPPORT LØNNER DET SEG Å PRIVATISERE HVIS PWCS BEREGNINGER AKSEPTERES? PWC OM VILKÅR FOR ANSATTE OPPSUMMERING PWC OSLO KOMMUNES VEDTAK, BUDSJETT SVAKHETER I PWCS BEREGNINGER INDEKSREGULERING AV PENSJONSFORPLIKTELSER/KOSTNADER VED OPPSATT RETT ELDRE ANSATTE SØKER SEG TILBAKE TIL KOMMUNEN KOMMUNENS LØNNSKOSTNADER KAN ØKE ANDRE FORHOLD Avtalefestet pensjon (AFP) Etterslep på vedlikeholdsinvesteringer Private ønsker bedre betingelser Grunnbemanningsavtalen PRIVATISERING LØNNER SEG IKKE HVEM ER DE PRIVATE AKTØRENE? ESPIRA NORLANDIA CARE TRYGGE BARNEHAGER (FUS) ULNA AS KANVAS LITT OM KVALITET HVA BLIR KONSEKVENSENE? LITTERATURLISTE RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 3

4 1 Oppsummering og konklusjoner 1. Stønader til barnehager i Norge er nå inne i en opptrappingsplan med målsetting om formell økonomisk likebehandling av kommunale og private (ikke-kommunale) barnehager Det er nå vedtatt at driftsstøtten til private barnehager skal trappes opp til minimum 96 % av sammenliknbare driftskostnader i kommunale barnehager. Dette er gjort gjeldende fra høsten 2013 som et skritt på veien mot 100 % tilskudd, dvs. full formell likebehandling. 3. Det er store forskjeller på personalkostnader i kommunale og private barnehager. I 2011 var registrerte personalkostnader pr. årsverk i kommunale barnehager kroner, mens tilsvarende kostnader i ikkekommunale barnehager var kroner. 4. Viktigste årsaker til disse forskjellene er: a. Lønn, trolig i stor grad på grunn av forskjeller i ansiennitet mellom ansatte i private og kommunale barnehager. b. Måten pensjonskostnader beregnes i kommunene, der kommunene (med unntak av Oslo) vanligvis beregner pensjonskostnader ved å legge et likt prosentvis påslag på lønn. Vanligvis vil det gi høyere påslag for barnehageansatte enn den reelle kostnaden de utløser. c. Forskjeller i kvalitet på pensjonsordningene i kommunen sammenliknet med private pensjonsordninger. 5. I private barnehager disponeres 23,6 % av samlede kostnader til annet enn personale. Tilsvarende andel i kommunale barnehager er 14,7 %. Allerede før formell likebehandling er gjennomført har således private barnehager i praksis et større økonomisk handlingsrom enn kommunale barnehager. 6. Bemanningstettheten er lavere i private barnehager enn kommunale, mellom 5 og 6 % på landsbasis, i Oslo ca. 4 %. Dette til tross for at de private har større økonomisk handlingsrom. 7. En viktig forskjell mellom barnehagene er at det er flere barn med behov for spesiell tilrettelegging i kommunale barnehager enn i private. 8. I de private barnehagene er aksjeselskap en voksende eierform. 36 % av barnehagene er nå aksjeselskap. 52 % av plassene i private barnehager er eid av aksjeselskap. 9. PwC la høsten 2012 fram en rapport der de mente det ville være lønnsomt for Oslo Kommune å privatisere en andel av kommunens barnehager. 4 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

5 10. PwC - rapportens hovedkonklusjoner var følgende: a. Salg av barnehagebygg er ikke lønnsomt b. Konkurranseutsetting av drift var lønnsomt hvis 20 eller 50 % av barnehagene ble konkurranseutsatt. Hvis 80 % konkurranseutsettes er det ikke lønnsomt. c. Virksomhetsoverdragelse inklusive salg av barnehagebygg er omtrent like lønnsomt for kommunen som konkurranseutsetting 11. Også etter PwCs beregninger er det relativt lite å spare på privatisering av barnehager. I et 20-års perspektiv under 1 % av samlede utgifter til barnehage. Beregningene er således svært usikre hvis en skal vurdere om privatisering lønner seg for kommunen. 12. Oslo kommunen vedtok høsten 2012 å konkurranseutsette 7 barnehager samt selge 10 barnehager i løpet av 2013 og Det kan således se ut som kommunen følger opp PwCs konklusjoner. Samtidig vedtok kommunen at nye barnehager skulle bygges i privat regi. 13. Trolig er det direkte ulønnsomt for kommunen å bygge nye barnehager i privat regi i stedet for i egen regi. Årsaken er at nye barnehager normalt har lavere driftskostnader enn eldre barnehager. 14. PwCs beregninger har store svakheter. PwC ser bort fra at betydelige pensjonskostnader blir igjen i kommunen også etter privatisering. De tar heller ikke hensyn til at med en utvikling der kommunens barnehager blir eldre, så vil med all sannsynlighet også gjennomsnittlig ansiennitet blant de ansatte gå opp. Dette vil øke både lønnskostnadene for kommunen og stønadsbeløpet til de private barnehagene ut over det nivå PwC har lagt til grunn. 15. Tas det hensyn til disse faktorene vil privatisering av barnehager føre til betydelige ekstrautgifter for kommunen. Med samme måte å beregne på som PwC vil dette over et 20 års perspektiv koste 705 millioner kroner (2011) ved konkurranseutsetting av 20 %, millioner hvis 50 % konkurranseutsettes. I alternativet med virksomhetsoverdragelse er tilsvarende kostnad 724 millioner hvis 20 % privatiseres, millioner hvis 50 % privatiseres. 16. Med de nåværende rammebetingelser for barnehagesektoren er ikke privatisering lønnsomt. 17. Det er flere andre momenter som sannsynligvis vil øke kostnadene ved privatisering for kommunen, men som denne rapporten ikke har kvantifisert: a. Ansattes rett til avtalefestet pensjon hvis den private barnehagen ikke har tariffavtale med afp tilsvarende afp i offentlig sektor. b. Vedlikeholdsetterslep på kommunens barnehager. c. Privates ønsker om bedre betingelser for overtakelse enn PwCs anslag, spesielt ved privatisering av dyre og/eller tungdrevne barnehager. d. At kommunen igjen har innført en grunnbemanningsavtale, en avtale byrådet vedtok å fjerne høsten RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 5

6 18. De Factos hovedkonklusjoner er at privatisering etter PwCs modell fører til følgende: a. Økte utgifter for Oslo Kommune. b. Bare marginale endringer i tilskuddene til de private barnehagene, litt varierende avhengig av etter hvilken modell kommunen velger å privatisere barnehager. c. Stor usikkerhet for de ansatte som er direkte berørt, spesielt planene om ny konkurranseutsetting hvert 6- år vil erfaringsmessig skape uro, en uro som også vil ramme foreldre og barn. d. Ansatte i berørte barnehager får dårligere pensjonsvilkår. Selv om den tariffestede pensjonsordningen i private barnehager er en relativt god ytelsesording, er den betydelig dårligere enn offentlig tjenestepensjon. e. Press på barnehagenes bemanning. Private barnehager har lavere bemanning i forhold til antall barn enn kommunale barnehager. f. Økte skiller mellom private og offentlige barnehager. Allerede i dag er det relativt sett flere barn med behov for spesiell tilrettelegging i offentlige barnehager enn i private. Med en storstilt privatisering er det stor risiko for at dette forholdet vil bli forsterket. g. Flere foreldre vil oppleve økt usikkerhet for plassen i barnehage ved at private barnehager kan gå konkurs eller skifte eier. Kommunale barnehager oppleves ofte som tryggere. 6 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

7 2 Reglene for støtte til private barnehager 2.1 Driftskostnader RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 7

8 1. Sammensetning av og ansiennitet i arbeidsstokken. 2. Metoden som anvendes for å beregne pensjonskostnadene i kommunale barnehager. 3. Reelle forskjeller i pensjonskostnader knyttet til kvalitet på pensjonsordningene for den enkelte. 8 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

9 2.1.1 Ansiennitet Tabell 2.1: Ansattes alder, private og offentlige barnehager. Kilde: Iris, 2011 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 9

10 Tabell 2.2: Lønnsrammer og lønnsplassering kommunale barnehager i Oslo. Kilde: Fagforbundet og Utdanningsforbundet Tabell 2.3: Lønn, private barnehager som er omfattet av tariffavtale med PBL. Minstelønn fra 1/ RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

11 2.1.2 Beregning av pensjonskostnader Store forskjeller i kvalitet på pensjon RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 11

12 Privat ytelsespensjon bruker folketrygden kun som et beregningsteknisk underlag for pensjon. Hvis den ansatte ikke har full opptjening i folketrygden får ikke dette noen konsekvenser for pensjonsytelsen fra tjenestepensjon, den blir uansett beregnet som om den ansatte har full opptjening med utgangspunkt i sluttlønn. Offentlig tjenestepensjon kompenserer etter nærmere regler delvis ansatte som ikke har full opptjening i folketrygden, avhengig av opptjeningstid i tjenestepensjonsordningen. Selv om utbetaling fra den offentlige tjenestepensjonen og en privat ytelsespensjon kan være lik det året du blir pensjonist, vil utbetalingen fra offentlig tjenestepensjon reguleres bedre enn pensjon fra en privat ytelsespensjon. Selv med pensjonsforlikets bestemmelser om at folketrygden (og derved også offentlig tjenestepensjon) skal reguleres med beregnet lønnsvekst minus 0,75 % er dette vesentlig bedre enn oppregulering av pensjon fra private ytelsespensjonsordninger, som i dag ofte reguleres svært dårlig. Som eksempel kan nevnes at Norlandia 8 oppregulerte sine pensjoner under utbetaling med 0,2 % i 2012 og 0,1 % i Tilsvarende regulering av offentlig tjenestepensjon var 3,94 % i 2011 og 2,89 % i Hvis du slutter i offentlig sektor får du med deg en såkalt oppsatt rett. (Fripolise fra privat ytelsespensjon). Den oppsatte retten beregnes med utgangspunkt i antall år du har vært ansatt delt på antall år fram til pensjonsalder, begrenset til 40 år. I private ytelsespensjonsordinger finnes ikke begrensningen på 40 år. Oppsatt rett er således ofte bedre, og dyrere for arbeidsgiver, enn fripolise. Oppsatt rett reguleres bedre enn fripolise. Mens dine rettigheter fra den offentlige tjenestepensjon oppreguleres i tråd med lønnsutviklingen, blir en fripolise bare oppregulert med avkastning på pensjonsmidlene utover en 12 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

13 såkalt grunnlagsrente, noe som gir en mye dårligere regulering av pensjonsgrunnlaget. 2.2 Administrasjonstilskudd RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 13

14 2.3 Tilskudd til kapitalkostnader 2.4 Konsekvenser av tilskuddordningen 2.5 Kommunen 14 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

15 2.6 Den private barnehageeieren 2.7 De ansatte RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 15

16 16 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

17 3 Litt mer om forskjell på private og kommunale barnehager 3.1 Lavere bemanning i private barnehager Figur 3.1: Andel kostnader (%) som disponeres til annet enn personale i private barnehager sammenliknet med kommunale, 2011 (Kilde: Telemarkforskning, side 46) 23, Kommunal 14,7 Privat, ordinær RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 17

18 3.2 Flere barn med behov for særskilte tiltak i kommunale barnehager Tabell 3.1: Funksjonshemmede og minoritetsspråklige barn i kommunale og ordinære, private barnehager 2011, %. Telemarksforskning, kostnader i barnehager 2011 (side 46) 18 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

19 3.3 Private barnehager koster mindre enn offentlige RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 19

20 Tabell 3.2: Sammenlikning kostnader kommunal og privat barnehage. Grunnlag for tilskudd. Barnehage 16 årsverk. 3.4 Hvem eier de private barnehagene? 20 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

21 Tabell 3.3: Barnehager av private eller av andre fordelt etter eierform, 2008 og (antall i utvalg hhv. 327 og 332) Eierform Forening 12 % 9 % Aksjeselskap 31 % 36 % Stiftelse 10 % 12 % Ansvarlig selskap 4 % 3 % Samvirke/andelslag 25 % 24 % Eneeierforetak 5 % 8 % Annet/ubesvart 13 % 9 % RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 21

22 4 Oslo kommunes tilskuddsatser Ordinære barnehager, små barn kr Ordinære barnehager, store barn kr Kapitaltilskudd kr pr. heltidsplass Små barn, 0,9 % lavere, kr Store barn, 7,9 % lavere, kr Kapitaltilskudd varierer med barnehagenes byggeår, og er høyere hvis bygget er nytt. Begrunnelse å imøtekomme de store kapitalutgiftene i byggets første år etter bygging. Oslo kommune yter et kapitaltilskudd på kr. for barnehager bygget i 2003 eller tidligere, kr. for barnehager bygget , kr. for barnehager bygget og kr. for barnehager med byggeår 2011 og fremover. 22 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

23 5 PwCs rapport 1. Salg av barnehagebygg. Alternativet innebar at kommunen skulle selge barnehagebygg til private aktører for så å leie byggene tilbake for å drive barnhagedrift. 2. Konkurranseutsette drift av barnehage. Under denne modellen var forutsetningene at barnehagen fortsatt skulle være i kommunal eie, men driften settes ut til private aktører. 3. Virksomhetsoverdragelse inkludert salg av barnehagebygg. Den enkelte barnehage skulle i dette tilfellet legges ut for salg, inkludert barnehagebygg og driftsorganisasjon, inkludert de ansatte. Tomt skal fortsatt være regulert til barnehageformål. RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 23

24 20 % solgt, tap over 20 år 125 mill. NOK 50 % solgt, tap over 20 år 317 mill. NOK 80 % solgt, tap over 20 år 555 mill. NOK Tabell 5.1: Antatte årlige besparelser og akkumulert besparelse over 20 år ved konkurranseutsetting, PwC 24 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

25 Tabell 5.1: Antatte årlige besparelser og akkumulert besparelse over 20 år ved virksomhetsoverdragelse inklusive salg av bygg, PwC 5.1 Lønner det seg å privatisere hvis PwCs beregninger aksepteres? RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 25

26 5.2 PwC om vilkår for ansatte 5.3 Oppsummering PwC 26 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

27 6 Oslo kommunes vedtak, budsjett 2013 Forsøksprosjekt salg av kommunale barnehager RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 27

29 7 Svakheter i PwCs beregninger 7.1 Indeksregulering av pensjonsforpliktelser/kostnader ved oppsatt rett RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 29

31 Tabell 7.1: Kostnader ved oppsatt rett (indeksregulering) som blir igjen i kommunen ved privatisering etter PwCs modell, millioner kr. 7.2 Eldre ansatte søker seg tilbake til kommunen RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 31

32 7.3 Kommunens lønnskostnader kan øke 32 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

33 Tabell 7.2: Økte kostnader for Oslo kommune som en følge av ekstraordinær økt ansiennitet og derved lønn i kommunale barnehager, millioner kroner. År 10, 20 % privatisert År 10, 50 % privatisert Akkumulert 20 år, 20 % privatisert Akkumulert 20 år, 50 % privatisert Økte kostnader egne barnehager Økt tilskudd til private Sum Andre forhold Avtalefestet pensjon (AFP) RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 33

35 7.4.2 Etterslep på vedlikeholdsinvesteringer Private ønsker bedre betingelser RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 35

36 7.4.4 Grunnbemanningsavtalen 36 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

37 8 Privatisering lønner seg ikke Tabell 8.1: Gevinst/kostnad for kommunen ved å konkurranseutsette 20 eller 50 % av kommunens barnehager (PwC alternativ 2). Rød tall utgift for Oslo kommune. Mill.kr. Tabell 8.2: Gevinst/kostnad for kommunen ved å virksomhetsoverdra 20 eller 50 % av kommunens barnehager (PwC alternativ 3) Rød tall utgift for Oslo kommune. Mill.kr. RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 37

38 Tabell 8.3: Konkurranseutsetting av drift. Årlig gjennomsnitt første 10 år. PwCs beregninger i svart, De Factos tilleggsberegninger i rødt. Mill.kr. 20 % 50 % Inntekter/besparelser Differanse mellom kommunale driftskostnader og (PwC) kontraktssum for konkurranseutsatte barnehager Besparelse fra reduksjon av tilskudd Kostnader (PwC) Transaksjonskostnader 1 2 Overtallighetskostnader 1 3 Kontraktsoppfølging 2 4 Gevinst (PwC) Kostnader (De Facto) Pensjonsforpliktelser som blir igjen i kommunen Ansatte med lang ansiennitet blir igjen 3 7 Færre kommunale barnehager gir høyere lønn Tap for Oslo kommune Årlig gjennomsnittlig tap første 10 år Tabell 8.4: Virksomhetsoverdragelse. Årlig gjennomsnitt første 10 år. PwCs beregninger i svart, De Factos tilleggsberegninger i rødt. Mill.kr. 20 % 50 % Inntekter/besparelser Differanse mellom kommunale driftskostnader og (PwC) kontraktssum for konkurranseutsatte barnehager Salgsinntekt Besparelse fra reduksjon av tilskudd Kostnader (PwC) Transaksjonskostnader 2 4 MVA-tap 1 4 Overtallighetskostnader 1 3 Økte kapitaltilskudd Gevinst (PwC) Kostnader (De Facto) Pensjonsforpliktelser som blir igjen i kommunen Ansatte med lang ansiennitet blir igjen 3 7 Færre kommunale barnehager gir høyere lønn Tap for Oslo kommune Årlig gjennomsnittlig tap første 10 år RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

39 9 Hvem er de private aktørene? Andel private barnehager drevet av ideelle og foreldre ble redusert fra 50 til 37 % Andelen foreldredrevne barnehager gikk ned fra 36 til 26 % Andelen private barnehager drevet av aksjeselskap gikk opp fra 12 til 20 % RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 39

40 Tabell 9.1: Noen større private aktører innenfor barnehage i Oslo 9.1 Espira 40 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

41 9.2 Norlandia Care 9.3 Trygge barnehager (FUS) 9.4 Ulna AS RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 41

42 9.5 Kanvas 9.6 Litt om kvalitet 42 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

43 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 43

44 10 Hva blir konsekvensene? 1. Økte utgifter for Oslo Kommune. 2. Bare marginale endringer i tilskuddene til de private barnehagene, litt avhengig av hvor mange barnehager som privatiseres. 3. Stor usikkerhet for de ansatte som er direkte berørt, spesielt planene om ny konkurranseutsetting hvert 6- år vil erfaringsmessig skape uro, en uro som også vil ramme foreldre og barn. 4. Ansatte i berørte barnehager får dårligere pensjonsvilkår. Selv om den tariffestede pensjonsordningen i private barnehager er en relativt god ytelsesording, er den betydelig dårligere enn offentlig tjenestepensjon. 5. Press på barnehagenes bemanning. Private barnehager har lavere bemanning i forhold til antall barn enn kommunale barnehager. 6. Økte skiller mellom private og offentlige barnehager. Allerede i dag er det relativt sett flere barn med behov for spesiell tilrettelegging i offentlige barnehager enn i private. Med en storstilt privatisering er det stor risiko for at dette forholdet vil bli forsterket. 7. Flere foreldre vil oppleve økt usikkerhet for plassen i barnehage ved at private barnehager kan gå konkurs eller skifte eier. Kommunale barnehager oppleves ofte som tryggere. 44 RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO

45 LITTERATURLISTE RAPPORT 4:2013 PRIVATISERING AV BARNEHAGER - OSLO 45